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“静安区枢纽型社会组织管理模式”被推举为上海社会建设十大创新项目。这是上海市静安区多年来在探索社会组织区域化党建工作平台中的成功亮点，也是上海在实现枢纽型社会组织管理模式的实践中有创新、有突破、有实效的宝贵经验。
有关枢纽型社会组织的管理模式在全国已有近十年的探索。它首先来自于要对社会组织实施有效“管理”的思路，就是如何应对方兴未艾的社会组织的成长和发育，从政府管“社会”的角度来对社会组织实行有效“管理”。回顾我国社会组织的发展过程，不难发现它是与改革与开放过程同步的。从上世纪80-90年代开始，社会组织就分别有“两波”较大的发展，形成“社团”与“民办非营利”组织两大类型。但是在处理政府与社会组织关系方面基本上还是因循体制内社会组织（包括人民团体组织）的管理模式：一方面，尽量将社会组织依附或吸纳在党政体制内部，用行政管理的方法对它实行上下级管理；另一方面，对体制外新生的社会组织，称之为“民间组织”，实施严格的登记和准入制度，总体上是限制和管制，倾向于视为异己性力量和社会不安定因素，十分慎重。90年代后期出现的“法轮功”事件更是加剧了对社会组织的这种不信任感和负面的刻板印象。
进入21世纪以后，随着我国进入世界贸易组织和全面融入全球经济体系，一个社会主义的市场经济体系得以确立（2001年），社会组织的发展显得越来越重要和势不可挡，而且开始从根本上扭转了我们对社会组织负面为主的看法。这里最直接的起因来自于对行业协会的地位与作用的认识。按照国际市场制度规则和WTO原则，政府不能直接干预经济活动。这样，一方面在政府部门直接管理经济的职能不断弱化的情况下，许多属于企业和行业的经济职能和贸易纠纷，将通过市场机制和行业协会、工会等社会组织出面来介入，寻求解决办法；另一方面外资、台资、民营、个体私营等各种经济成分蓬勃发展，也迫切需要有能够充分代表行业、企业和员工利益的中介组织，保护各方利益，为他们提供各种良好的服务。在现实利益和国际规则的引导下，促使我们正视社会组织在现代市场经济制度和社会组织结构中的独立地位和结构功能，对社会组织的积极作用开始有所认识。人们逐步意识到，不能再把社会组织视为政府手中的橡皮泥，也不能一味把它们当作是社会的不稳定因素和受管制的对象。社会组织就是社会的条理化构成，是一种社会原生态的存在，不是想要就有，想不要就可以遏制的。社会组织是社会分工发展到一定阶段的产物，也是社会进步的一种标志。正如马克思早就指出的那样，市民和公民组织是市场经济发展到一定时期的必然产物（马克思《黑格尔法哲学批判》）。我国经济市场化改革所带来的社会组织的勃兴同样证明了这个论述的准确性。
进入21世纪以来我国经济的持续增长和社会财富的积累也为社会组织的成长与发育提供了物质基础。和计划体制全然不同的经济增长后果是，市场经济下的资源和财富的增长已经不只是集中在政府手中，而是分散到了社会的方方面面。社会越来越有能力来显示自身多元的利益和多样的需求，包括社会交往、文化和自我实现的需求。资源分散、利益多元、需求多样成为市场化经济发展的必然后果催生各种类型的社会组织出现。2004年，国务院出台《基金会管理条例》，正是顺应了个人和组织捐赠财产，从事公益事业的基金会组织的需要而制定的管理法规。社团、民办非企业、基金会构成了我国现代社会组织体系的构架。在2006年党的十六届六中全会上通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》文件中明确提出“健全社会组织，增强服务社会功能”，“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。所以十六大以后，全国对社会组织的认识有了根本性转变，而对它所引发的管理问题也面临改革与创新。上海市静安区委2007年开始就把发展社会组织，加强社会建设列为区委工作的重点，在方面的探索可谓是走在前列。它们在管理创新方面寻求枢纽型社会组织管理模式的经验是党的建设引领社会建设的一个亮点，同时也值得在社会组织发展的一般规律上来总结和认识。
静安区是上海的核心旧城区，大部分区域范围属于老上海的“公共租界”，具有深厚的社会底蕴和市民文化传统。九十年代深化改革开放和市场化转型以来，城区经济得到迅速发展，区域经济实力据全市前茅。尤其是得地域优势，静安区的“楼宇经济”搞得红红火火，在“双高”（即“高档商务区”和“高档居住区”）发展方面引人注目。区域经济的市场化程度越高，社会发育和建设的势头和需求也愈大。区委和区政府及时关注到社会建设的重要性，同时也就关注到社会组织的培育和发展。静安区通过成立区社会组织联合会（简称“区社联会”）作为培育发展社会组织的平台、协调社会服务组织的枢纽，体现了用“党的建设”来引领“社会建设”的一种中国特色。
早在2007年6月，静安区社会组织联合会就宣告成立，业务主管单位是区民政局，党建工作接受区社会工作党工委领导。它本身就是登记为非营利性、联合性的社团法人，章程宗旨是要成为具有“培育发展、管理协调、指导服务”功能的枢纽型社会组织，是“党和政府联系社会组织的桥梁和纽带”。公开资料显示，静安区枢纽型社会组织管理模式的架构是1+5+X。即，以静安区社会组织联合会为总的“龙头”，加上静安区区辖下的五个社区（街道办事处管辖范围）均有“社会组织联合会”分支，另外再加上“劳动、教育、文化”三个不同工作专业种类的社会组织联合会。所谓的“X”就是可以根据不同地域和发展情况添加的专业性社会组织。从党政管理角度来看，这是一个利用“民间组织”来管理“民间组织”的管理模式。近八年来社联会按照章程的宗旨，做出了不菲成绩，这种“民管民”的管理模式符合现代社会组织发展治理的特点，但是也需要继续走出新路。
不难发现，社会组织联合会的组建和我国已有的各级“工商业界联合会”组织有异曲同工之妙。可以说一定程度上社联会也是借鉴了工商联组织的角色定位。全国工商业联合会又称中国民间商会，它的性质和地位被概括为“中国共产党领导的面向工商界、以非公有制企业和非公有制经济人士为主体的人民团体和商会组织”，在它的章程中做了这样的自我定位：“党和政府联系非公有制经济人士的桥梁纽带，是政府管理和服务非公有制经济的助手”（参见《中华全国工商业联合会章程，2011年修订》）。我国工商联工作是党的统一战线工作和经济工作的重要内容，该组织归党的统战部门直接领导。工商联事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。 静安区社会组织联合会的会长顾维民原来正是区工商联的副会长，无党派人士。他有丰富的工商联组织运作经验，也就是具备和非公经济组织和经济人士打交道的能力。静安区委当初物色这样的人选来组建“社联会”不能不说是一个智慧之选，也隐含着期待他能在新社会组织领域做出同样的成绩。社联会所取得的成绩和顾会长的个人能力和倾心投入是分不开的。社联会的运行资金是由区财政（通过民政局）提供的，类似于一个全额拨款的事业单位，有正式全日制员工10人。目前静安区有登记的民间社会组织473家（2014年底），按自愿参加的原则，有260个是社联会成员。调查得知，目前政府向社联会投入的资金大约是按照每个社会组织提供300元资金计算（和同区的工商联组织相比，政府对每个工商联会员的管理资金投入大约是500元），每年社联会从区政府那里可以得到120万预算的资金。据了解，社联会不向会员收取会费，向会员组织提供的各种服务活动也不收取费用，多年来收支平衡。社管会在政治上发挥引领作用，在业务上发挥引导功能，成为凝聚社会组织的载体、开展合作共治的平台、反映诉求的渠道。
从社会组织发展规律来看，社管会这样的组织是社会组织中属于支持性类别的组织。它不但帮助各类社会组织成长发育，同时也协助政府（或更宏观意义上的“社会”）对不同的社会组织实施更为有效的监管。这种“支持”效果是从双方面对接的过程来体现的。它对我国社会公益服务领域的社会组织行业发展具有特别的意义。我国对社会组织的支持性机构是本世纪才初生起来的，2004年《基金会管理条例》的出台为非盈利机构的资金来源确立了法规保障，基金会组织就是最基本的一种支持性类别的社会组织。2005年以后，随着政府降低社会组织的登记门槛，扩大购买公益组织服务力度，大大促进了公益组织的发展，也带动了对公益机构支持的进一步需求。上海、成都、深圳等地开创了建立社会公益组织孵化园区、公益创新项目投资和社区公益招投标等支持社会组织公益发展的创新工作。对社会组织的支持性发展从资金投入深入到了能力培养、资质评估、战略咨询，一个“第三部门”发展的行业“生态链”正在逐步初成。
“社会组织”是社会分工和经济市场化发展的结果，它是由“私人领域”成长起来的“公共领域”。无论是“自益”为主的（如行业协会）社会组织，还是“公益”为主的（如慈善、民非）服务机构均有必要接受更大“社会”的监管。这种宏观意义上的大社会监管包括了政府、法院等保护更大公共领域利益的社会公器，也包括来自组织机构的出资人、受益人、机构自律等各个方面，采取的各种手段包括要求信息公开透明，税收，审计、问责，公共媒体，业内监督等。2008年以来，一个重要的变化是，对社会组织和公益机构的支持系统已经从资金、能力培养、资质评估、战略咨询拓展到对组织的系统监管和治理结构的完善。尤其是2014年4月，国家进一步放松社会组织的登记管理要求，对新成立的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，不再需要业务主管单位审查同意，可以直接向社会组织登记管理机关依法申请登记。这就进一步要求我们转变对社会组织的管理理念，提升政府事中、事后监管水平，引导社会组织自律自治，推动社会组织自我监督、法律监管、政府监管与社会公众监督有效衔接，逐步实现社会组织自律自治有方、法律监管有力、政府监管有效和社会监督有序的现代社会组织综合监管体系。枢纽型社会组织在发挥对社会组织实施有效监管和治理的作用就显得特别有意义。
“管理”是一个系统治理的结构，枢纽型组织是结构上的某些点。静安区枢纽型社会组织的探索经验正是在2008年以来，社会组织支持性组织发展中从党建工作中引发出来的。它可贵的引领作用在于强调把社会组织视为一个个“独立的实体”，把党的政治优势转化为服务优势，社联会游走于党、群之间，在咨询评估、沟通合作中起到了十分有效的“背书”效用，在服务中来实现有效管理。
当然作为民间社会组织，社联会确实应该姓“社”，它更加需要完善内部的治理结构，需要更多的不仅是依靠来自党政方面“自上而下”的赋权，而是来自社会组织成员单位的认同和委托。社联会被成功叫好也促使我们对党政体制内原有“人民团体”的枢纽型作用再次期待。不言而喻，这些“人民团体”本质上也都是“社会组织”，在它们的组织纲领和有关章程中其实都有发挥“枢纽”和“桥梁”作用的宗旨。但是由于历史发展的过程，它们被“吸纳”为政府行政体系的一部分，成为体制内的“社会组织”。静安区社联会在总结它们发展的经验时十分强调了它具有1+5+X的混合型特点，即具有地区性的和专业性的枢纽作用。这恰恰也反映了社会组织发展中支持性组织的发展中需要有多元性的枢纽。事实也将证明，简单地认为装一个总开关就可以解决所有问题的想法是不切实际的。因为许多管理经验都表明，这样只会培育出一个吃公饷，低效用的“二政府”。枢纽型社会组织发展的下一步除了需要提高它来自成员组织认同的社会独立性以外，也需要和原有的体制内的各种“期待性”枢纽型组织建立良好的互动关系和竞争关系，推动各类人民团体的深化改革和能力建设，完善社会组织的治理结构和发展公益组织健康成长的生态链。
（卢汉龙，上海社会科学院研究员。）
有关枢纽型社会组织的管理模式在全国已有近十年的探索。它首先来自于要对社会组织实施有效“管理”的思路，就是如何应对方兴未艾的社会组织的成长和发育，从政府管“社会”的角度来对社会组织实行有效“管理”。回顾我国社会组织的发展过程，不难发现它是与改革与开放过程同步的。从上世纪80-90年代开始，社会组织就分别有“两波”较大的发展，形成“社团”与“民办非营利”组织两大类型。但是在处理政府与社会组织关系方面基本上还是因循体制内社会组织（包括人民团体组织）的管理模式：一方面，尽量将社会组织依附或吸纳在党政体制内部，用行政管理的方法对它实行上下级管理；另一方面，对体制外新生的社会组织，称之为“民间组织”，实施严格的登记和准入制度，总体上是限制和管制，倾向于视为异己性力量和社会不安定因素，十分慎重。90年代后期出现的“法轮功”事件更是加剧了对社会组织的这种不信任感和负面的刻板印象。
进入21世纪以后，随着我国进入世界贸易组织和全面融入全球经济体系，一个社会主义的市场经济体系得以确立（2001年），社会组织的发展显得越来越重要和势不可挡，而且开始从根本上扭转了我们对社会组织负面为主的看法。这里最直接的起因来自于对行业协会的地位与作用的认识。按照国际市场制度规则和WTO原则，政府不能直接干预经济活动。这样，一方面在政府部门直接管理经济的职能不断弱化的情况下，许多属于企业和行业的经济职能和贸易纠纷，将通过市场机制和行业协会、工会等社会组织出面来介入，寻求解决办法；另一方面外资、台资、民营、个体私营等各种经济成分蓬勃发展，也迫切需要有能够充分代表行业、企业和员工利益的中介组织，保护各方利益，为他们提供各种良好的服务。在现实利益和国际规则的引导下，促使我们正视社会组织在现代市场经济制度和社会组织结构中的独立地位和结构功能，对社会组织的积极作用开始有所认识。人们逐步意识到，不能再把社会组织视为政府手中的橡皮泥，也不能一味把它们当作是社会的不稳定因素和受管制的对象。社会组织就是社会的条理化构成，是一种社会原生态的存在，不是想要就有，想不要就可以遏制的。社会组织是社会分工发展到一定阶段的产物，也是社会进步的一种标志。正如马克思早就指出的那样，市民和公民组织是市场经济发展到一定时期的必然产物（马克思《黑格尔法哲学批判》）。我国经济市场化改革所带来的社会组织的勃兴同样证明了这个论述的准确性。
进入21世纪以来我国经济的持续增长和社会财富的积累也为社会组织的成长与发育提供了物质基础。和计划体制全然不同的经济增长后果是，市场经济下的资源和财富的增长已经不只是集中在政府手中，而是分散到了社会的方方面面。社会越来越有能力来显示自身多元的利益和多样的需求，包括社会交往、文化和自我实现的需求。资源分散、利益多元、需求多样成为市场化经济发展的必然后果催生各种类型的社会组织出现。2004年，国务院出台《基金会管理条例》，正是顺应了个人和组织捐赠财产，从事公益事业的基金会组织的需要而制定的管理法规。社团、民办非企业、基金会构成了我国现代社会组织体系的构架。在2006年党的十六届六中全会上通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》文件中明确提出“健全社会组织，增强服务社会功能”，“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。所以十六大以后，全国对社会组织的认识有了根本性转变，而对它所引发的管理问题也面临改革与创新。上海市静安区委2007年开始就把发展社会组织，加强社会建设列为区委工作的重点，在方面的探索可谓是走在前列。它们在管理创新方面寻求枢纽型社会组织管理模式的经验是党的建设引领社会建设的一个亮点，同时也值得在社会组织发展的一般规律上来总结和认识。
静安区是上海的核心旧城区，大部分区域范围属于老上海的“公共租界”，具有深厚的社会底蕴和市民文化传统。九十年代深化改革开放和市场化转型以来，城区经济得到迅速发展，区域经济实力据全市前茅。尤其是得地域优势，静安区的“楼宇经济”搞得红红火火，在“双高”（即“高档商务区”和“高档居住区”）发展方面引人注目。区域经济的市场化程度越高，社会发育和建设的势头和需求也愈大。区委和区政府及时关注到社会建设的重要性，同时也就关注到社会组织的培育和发展。静安区通过成立区社会组织联合会（简称“区社联会”）作为培育发展社会组织的平台、协调社会服务组织的枢纽，体现了用“党的建设”来引领“社会建设”的一种中国特色。
早在2007年6月，静安区社会组织联合会就宣告成立，业务主管单位是区民政局，党建工作接受区社会工作党工委领导。它本身就是登记为非营利性、联合性的社团法人，章程宗旨是要成为具有“培育发展、管理协调、指导服务”功能的枢纽型社会组织，是“党和政府联系社会组织的桥梁和纽带”。公开资料显示，静安区枢纽型社会组织管理模式的架构是1+5+X。即，以静安区社会组织联合会为总的“龙头”，加上静安区区辖下的五个社区（街道办事处管辖范围）均有“社会组织联合会”分支，另外再加上“劳动、教育、文化”三个不同工作专业种类的社会组织联合会。所谓的“X”就是可以根据不同地域和发展情况添加的专业性社会组织。从党政管理角度来看，这是一个利用“民间组织”来管理“民间组织”的管理模式。近八年来社联会按照章程的宗旨，做出了不菲成绩，这种“民管民”的管理模式符合现代社会组织发展治理的特点，但是也需要继续走出新路。
不难发现，社会组织联合会的组建和我国已有的各级“工商业界联合会”组织有异曲同工之妙。可以说一定程度上社联会也是借鉴了工商联组织的角色定位。全国工商业联合会又称中国民间商会，它的性质和地位被概括为“中国共产党领导的面向工商界、以非公有制企业和非公有制经济人士为主体的人民团体和商会组织”，在它的章程中做了这样的自我定位：“党和政府联系非公有制经济人士的桥梁纽带，是政府管理和服务非公有制经济的助手”（参见《中华全国工商业联合会章程，2011年修订》）。我国工商联工作是党的统一战线工作和经济工作的重要内容，该组织归党的统战部门直接领导。工商联事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。 静安区社会组织联合会的会长顾维民原来正是区工商联的副会长，无党派人士。他有丰富的工商联组织运作经验，也就是具备和非公经济组织和经济人士打交道的能力。静安区委当初物色这样的人选来组建“社联会”不能不说是一个智慧之选，也隐含着期待他能在新社会组织领域做出同样的成绩。社联会所取得的成绩和顾会长的个人能力和倾心投入是分不开的。社联会的运行资金是由区财政（通过民政局）提供的，类似于一个全额拨款的事业单位，有正式全日制员工10人。目前静安区有登记的民间社会组织473家（2014年底），按自愿参加的原则，有260个是社联会成员。调查得知，目前政府向社联会投入的资金大约是按照每个社会组织提供300元资金计算（和同区的工商联组织相比，政府对每个工商联会员的管理资金投入大约是500元），每年社联会从区政府那里可以得到120万预算的资金。据了解，社联会不向会员收取会费，向会员组织提供的各种服务活动也不收取费用，多年来收支平衡。社管会在政治上发挥引领作用，在业务上发挥引导功能，成为凝聚社会组织的载体、开展合作共治的平台、反映诉求的渠道。
从社会组织发展规律来看，社管会这样的组织是社会组织中属于支持性类别的组织。它不但帮助各类社会组织成长发育，同时也协助政府（或更宏观意义上的“社会”）对不同的社会组织实施更为有效的监管。这种“支持”效果是从双方面对接的过程来体现的。它对我国社会公益服务领域的社会组织行业发展具有特别的意义。我国对社会组织的支持性机构是本世纪才初生起来的，2004年《基金会管理条例》的出台为非盈利机构的资金来源确立了法规保障，基金会组织就是最基本的一种支持性类别的社会组织。2005年以后，随着政府降低社会组织的登记门槛，扩大购买公益组织服务力度，大大促进了公益组织的发展，也带动了对公益机构支持的进一步需求。上海、成都、深圳等地开创了建立社会公益组织孵化园区、公益创新项目投资和社区公益招投标等支持社会组织公益发展的创新工作。对社会组织的支持性发展从资金投入深入到了能力培养、资质评估、战略咨询，一个“第三部门”发展的行业“生态链”正在逐步初成。
“社会组织”是社会分工和经济市场化发展的结果，它是由“私人领域”成长起来的“公共领域”。无论是“自益”为主的（如行业协会）社会组织，还是“公益”为主的（如慈善、民非）服务机构均有必要接受更大“社会”的监管。这种宏观意义上的大社会监管包括了政府、法院等保护更大公共领域利益的社会公器，也包括来自组织机构的出资人、受益人、机构自律等各个方面，采取的各种手段包括要求信息公开透明，税收，审计、问责，公共媒体，业内监督等。2008年以来，一个重要的变化是，对社会组织和公益机构的支持系统已经从资金、能力培养、资质评估、战略咨询拓展到对组织的系统监管和治理结构的完善。尤其是2014年4月，国家进一步放松社会组织的登记管理要求，对新成立的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，不再需要业务主管单位审查同意，可以直接向社会组织登记管理机关依法申请登记。这就进一步要求我们转变对社会组织的管理理念，提升政府事中、事后监管水平，引导社会组织自律自治，推动社会组织自我监督、法律监管、政府监管与社会公众监督有效衔接，逐步实现社会组织自律自治有方、法律监管有力、政府监管有效和社会监督有序的现代社会组织综合监管体系。枢纽型社会组织在发挥对社会组织实施有效监管和治理的作用就显得特别有意义。
“管理”是一个系统治理的结构，枢纽型组织是结构上的某些点。静安区枢纽型社会组织的探索经验正是在2008年以来，社会组织支持性组织发展中从党建工作中引发出来的。它可贵的引领作用在于强调把社会组织视为一个个“独立的实体”，把党的政治优势转化为服务优势，社联会游走于党、群之间，在咨询评估、沟通合作中起到了十分有效的“背书”效用，在服务中来实现有效管理。
当然作为民间社会组织，社联会确实应该姓“社”，它更加需要完善内部的治理结构，需要更多的不仅是依靠来自党政方面“自上而下”的赋权，而是来自社会组织成员单位的认同和委托。社联会被成功叫好也促使我们对党政体制内原有“人民团体”的枢纽型作用再次期待。不言而喻，这些“人民团体”本质上也都是“社会组织”，在它们的组织纲领和有关章程中其实都有发挥“枢纽”和“桥梁”作用的宗旨。但是由于历史发展的过程，它们被“吸纳”为政府行政体系的一部分，成为体制内的“社会组织”。静安区社联会在总结它们发展的经验时十分强调了它具有1+5+X的混合型特点，即具有地区性的和专业性的枢纽作用。这恰恰也反映了社会组织发展中支持性组织的发展中需要有多元性的枢纽。事实也将证明，简单地认为装一个总开关就可以解决所有问题的想法是不切实际的。因为许多管理经验都表明，这样只会培育出一个吃公饷，低效用的“二政府”。枢纽型社会组织发展的下一步除了需要提高它来自成员组织认同的社会独立性以外，也需要和原有的体制内的各种“期待性”枢纽型组织建立良好的互动关系和竞争关系，推动各类人民团体的深化改革和能力建设，完善社会组织的治理结构和发展公益组织健康成长的生态链。
（卢汉龙，上海社会科学院研究员。）