论文部分内容阅读
保障性住房建设资金需求巨大，仅依靠政府财政投入，难以保证可持续发展。“十二五”期间，公共租赁房是住房保障的重点，由于租赁式住房保障一次性投资大，而投资回收期长，利润空间有限，社会资金参与公共租赁房融资的积极性不高。如何吸引社会资金，加快公租房建设是解决保障住房资金短缺的有效途径。武汉市洪山区政府吸引社会资金在城中村改造中建设公租房（简称“洪山模式”）方面进行了有益的探索。
一、洪山模式
2011年武汉市洪山区政府在马湖村和南湖村“城中村”改造中，试点建设一部分公租房，将城中村改造还建项目与公租房房源筹建有机结合起来。
在规划建设新区前，村集体作为城中村改造项目投资主体先了解掌握哪些村民愿将还建多余房源用于公租房，并与村民签订委托协议，明确由村集体成立的经营实体负责这部分房源的具体租赁事务；而公租房建设采取整栋集中建设模式，以便于集中管理。具体租赁模式为：村民委托村集体经营实体统一租赁；村集体经营实体与公租房运营机构签订包租协议（9年）；公租房管理部门依据公租房政策核定资格并确定租户；租户与村集体经营实体签订租赁协议，即村民不与公租房运营机构和租户发生直接关系。房屋由政府出资进行简单装修，承租人购置简单家具即可拎包入住。公租房的租金水平是由第三方专业估价机构根据所在地同类住房市场租金水平评定。由政府先按市场租金向村集体组织统一包租，纳入公共租赁房保障体系中，然后租赁给符合条件的城镇中低收入困难家庭和新就业职工，再针对各被保障对象具体情况实行有差别的租金补贴。
洪山区马湖村和南湖村的855套公租房作为武汉市第一批城中村改造的公租房已全面竣工并按公租房的准入条件受理申请，其经验具有推广价值。
二、洪山模式特征解析
洪山模式是公租房筹建的新模式，其最大特征就是建立了一种新的保障方式———货币配租，并与城中村改造结合起来，成功化解社会众多矛盾问题。
1.货币配租
“货币配租”是“实物配租”和“货币补贴”两种住房保障方式外的另一种新型住房保障方式。即，政府向住房困难家庭提供指定房源（房源可以来源于社会，也可由政府新建）后，先由房源提供者向租户收取市场租金，而后政府依据各家庭可支配收入，给予目标群体相应的货币补贴，实现该群体住有所居的目标。
货币配租方式吸收了货币补贴的优点，也解决了货币补贴存在的部分问题。货币补贴模式与实物配租模式相比较，一是无需政府重新投入土地及大量的资金，就能实现对目标群体住房保障的目的；二是在住房保障财政支出既定的情况下，可以覆盖更多目标群体，充分发挥资金的保障效率；三是货币补贴较实物配租更便于管理。
货币配租方式吸收了实物配租的优点，也解决了实物配租存在的缺点。如上所述，政府既定房源的实物配租，是符合政府要求和目标家庭需求的房源，不会产生货币补贴所出现的补贴资金外溢现象。另一方面，货币配租也解决了实物配租存在的严重缺陷，如：实物配租中的住房需要政府投入大量土地和资金等各种资源，且保障人群数量有限；实物配租所产生的悬崖效应会对劳动力市场供给产生抑制效应，即目标家庭为了持久获得廉租住房保障，不愿向市场提供劳动；实物配租的退出机制形同虚设等。
当然，货币配租也存在一些缺点。如，租户无法自由选择住房；政府既需筹集房源，又需提供住房补贴，执行成本较实物配租和货币补贴更大；若由政府直接建房，与实物配租一样存在资金筹集困难的问题。
2.与城中村改造相结合
城中村改造是当前社会矛盾比较集中的难点问题之一。洪山模式则是将低收入人群保障住房建设问题和城中村改造两大难点问题合二为一，成功予以化解的典型模式。
洪山模式既解决了保障性住房建设资金与房源的筹集问题，又解决了城中村农民生活来源保障问题。目前，各地保障性住房建设最大的瓶颈即为建设资金筹集，而洪山模式中，由村集体及农户利用征地及拆迁安置补偿费等建设公租房，分担了政府建设保障房的资金压力，缓解了保障性住房房源筹集的问题。另一方面，由于村集体对巨额补偿款项缺乏必要的投资理财知识，村民同样缺乏对高额拆迁补偿款项的支配管理能力，若运用不善，很可能出现村集体投资亏损和农民短期内将补偿款项挥霍用尽的情况。而洪山模式中，政府按市场定价以包租形式向村集体和村民长期租赁房屋，为其提供了长期稳定的收入来源，很大程度上解决了城中村农民的生计保障问题。
洪山模式对保障性住房建设质量的要求，解决了城中村存在环境痼疾的问题。保障性住房建设质量不仅包含建筑质量，更多在于相关配套设施与配套服务的完善。村集体作为责任主体，按照城市规划发展和保障性住房户型的要求统一规划建设；在统一规划、选址上建立了完备的基础设施、配套公共设施和相应的服务设施。
洪山模式既缓解了政府保障性住房建设任务的难度，也为城中村农民市民化及其发展提供了基础。目前，各地实行的改造主要是针对城中村的环境改造而没有重视实现农民生存方式转变及未来的发展。现有的各种改造模式，大多在改造后，农民的生存技能、生活方式没有得到改变。而洪山模式则可在新建成的小区中，将小区的后期运营中的绿化、保洁、保安等物业管理岗位为城中村农民（先通过岗前培训）提供了工作机会；同时，改变了过去单一的土地保障方式（即土地征收补偿安置方式），向就业、医疗、养老等全方位的社会保障转变，真正实现村民变市民的身份转变。
三、洪山模式的完善
然而，洪山模式中的土地供给存在明显的盲区，其实际执行中也遇到了供过于求的现实问题。显然，要推广洪山模式就必然改进和完善洪山模式存在的问题。
1.土地所有权权能如何完善
在洪山模式中，村集体基于城中村改造筹建公租房所使用的土地并非集体建设用地，是已被征收的国有土地，属于国有划拨土地性质，这一性质决定了将产权归属于村集体或村民所有的公租房，存在明显的政府土地补贴性质。而目前洪山区公租房营运模式中，政府按市场租金付给村集体经济组织，所有租金收入（当然包含土地所有权权能体现的绝对地租）全部归村集体和村民。显然，洪山模式中政府既存在对房屋供给者的土地补贴，也存在对租赁者的货币补贴；后者是政府保障职能的体现，但前一补贴却明显缺乏相应的法律法规依据。
对城中村改造中的土地所有权权能的完善可从两个角度进行完善。第一，城中村改造作为一项公共利益事件，政府可基于社会稳定以及农民市民化过程中存在的各种困难，以及村集体和农民对公租房建设的支持，对土地所有权权能所带来的收益暂时赠与村集体和农民；在时机成熟时，政府应征收土地所有权所带来的收益。第二，已有部分省市利用集体建设用地开展公租房建设的试点工作也为城中村改造中如何实现土地所有权权能提供了完善的视角。即政府无需将所有集体土地完全征收，可留部分土地维持集体建设用地的性质，用于村集体及农民未来发展之需；若如此，洪山模式中公租房营运模式与土地所有权权能并未产生冲突，对土地性质不变的未来城中村改造，这一模式立足依据更为充分。
2.公租房定价与准入机制如何完善
洪山模式公租房的目标群体定位为户籍在洪山区的中等偏下收入住房困难家庭及工作单位在洪山区的部分新就业职工。户籍住房困难家庭的准入条件为上年度人均月收入不高于1500元，单身居民月收入不高于2000元，人均住房建筑面积在8平方米以下。新就业职工准入条件为上年度家庭人均月收入不高于2000元，单身人员月收入不高于2500元，并要求申请人在洪山区内用人单位就业，且毕业未满五年的大中专院校毕业生。然而，855套公租房中，仅331户申请，出现公租房供过于求的局面。造成当前的局面无非两个原因，第一，公租房定价过高，或补贴过低；第二，公租房准入条件存在问题；第三，公租房选址存在问题。因此，洪山模式可从如下几个层面进行调整和完善。
第一，改变当前定价模式，采取适度控租政策。从洪山模式来看，不仅存在土地补贴问题，而且政府对该批住房投入了每平方米400元的装修费，再者政府包租经租方式，节省了农户自身经营过程中出现的房屋空置、管理维修等各种问题，减少了农民出租成本，这为洪山模式中的公租房适度控租奠定了基础。
第二，改变当前的单一补贴模式，采取依据收入分层补贴模式。入住率低的另一原因可能是补贴程度低的问题，一些收入较低的人群不愿申请。在补贴总额一定的情况下，可依据申请人群的收入分层，针对不同收入人群分层补贴，可将一些收入较低的人群纳入其中。
第三，准入机制中，适度调整面积标准与收入标准，注重两种标准之间的关联性。显然，家庭人均面积低于8平方米的准入条件过于苛刻，一般会出现“应保未保”的问题，因为这类家庭收入来源大多有限，很大程度上导致收入线形同虚设。而收入标准明显存在过高问题，已超过了武汉市2010年的家庭平均收入水平，从收入条件来看，存在“保不应保”的问题。因此，目前的洪山模式应将面积标准调整到13平方米（最低标准的基本住房面积）或16平方米标准（廉租房标准），适当降低收入准入标准。
第四，准入机制中，对新就业职工可以“鼓励拼租，平摊租金”的方式增加公租房的吸引力。如对新就业职工，对于愿意两人拼租的申请者可考虑酌情减免物业费等激励手段。市场租金在政府给予30%的补贴后平摊到两个共同申请人后大大降低保障对象的租房负担，其价格优势增加了公租房的吸引力。
第五，选址应调整为到产业工业园区等通勤成本低的地方。由于居民的住房实际支付能力，不仅需要考虑居民的实际可支配收入，更应考虑既定房源与申请人员工作地址之间所产生的通勤成本，包含交通成本和时间成本。因此，当前公租房定价高或补贴低的原因，可能并非可支配收入是否可支付，实质为交通成本和时间成本所产生的原因。
注：本文受教育部人文社会科学研究规划项目“中国城镇公共住房政策研究”（项目批准号：10YJA790038）资助。
王春敏/责任编辑
一、洪山模式
2011年武汉市洪山区政府在马湖村和南湖村“城中村”改造中，试点建设一部分公租房，将城中村改造还建项目与公租房房源筹建有机结合起来。
在规划建设新区前，村集体作为城中村改造项目投资主体先了解掌握哪些村民愿将还建多余房源用于公租房，并与村民签订委托协议，明确由村集体成立的经营实体负责这部分房源的具体租赁事务；而公租房建设采取整栋集中建设模式，以便于集中管理。具体租赁模式为：村民委托村集体经营实体统一租赁；村集体经营实体与公租房运营机构签订包租协议（9年）；公租房管理部门依据公租房政策核定资格并确定租户；租户与村集体经营实体签订租赁协议，即村民不与公租房运营机构和租户发生直接关系。房屋由政府出资进行简单装修，承租人购置简单家具即可拎包入住。公租房的租金水平是由第三方专业估价机构根据所在地同类住房市场租金水平评定。由政府先按市场租金向村集体组织统一包租，纳入公共租赁房保障体系中，然后租赁给符合条件的城镇中低收入困难家庭和新就业职工，再针对各被保障对象具体情况实行有差别的租金补贴。
洪山区马湖村和南湖村的855套公租房作为武汉市第一批城中村改造的公租房已全面竣工并按公租房的准入条件受理申请，其经验具有推广价值。
二、洪山模式特征解析
洪山模式是公租房筹建的新模式，其最大特征就是建立了一种新的保障方式———货币配租，并与城中村改造结合起来，成功化解社会众多矛盾问题。
1.货币配租
“货币配租”是“实物配租”和“货币补贴”两种住房保障方式外的另一种新型住房保障方式。即，政府向住房困难家庭提供指定房源（房源可以来源于社会，也可由政府新建）后，先由房源提供者向租户收取市场租金，而后政府依据各家庭可支配收入，给予目标群体相应的货币补贴，实现该群体住有所居的目标。
货币配租方式吸收了货币补贴的优点，也解决了货币补贴存在的部分问题。货币补贴模式与实物配租模式相比较，一是无需政府重新投入土地及大量的资金，就能实现对目标群体住房保障的目的；二是在住房保障财政支出既定的情况下，可以覆盖更多目标群体，充分发挥资金的保障效率；三是货币补贴较实物配租更便于管理。
货币配租方式吸收了实物配租的优点，也解决了实物配租存在的缺点。如上所述，政府既定房源的实物配租，是符合政府要求和目标家庭需求的房源，不会产生货币补贴所出现的补贴资金外溢现象。另一方面，货币配租也解决了实物配租存在的严重缺陷，如：实物配租中的住房需要政府投入大量土地和资金等各种资源，且保障人群数量有限；实物配租所产生的悬崖效应会对劳动力市场供给产生抑制效应，即目标家庭为了持久获得廉租住房保障，不愿向市场提供劳动；实物配租的退出机制形同虚设等。
当然，货币配租也存在一些缺点。如，租户无法自由选择住房；政府既需筹集房源，又需提供住房补贴，执行成本较实物配租和货币补贴更大；若由政府直接建房，与实物配租一样存在资金筹集困难的问题。
2.与城中村改造相结合
城中村改造是当前社会矛盾比较集中的难点问题之一。洪山模式则是将低收入人群保障住房建设问题和城中村改造两大难点问题合二为一，成功予以化解的典型模式。
洪山模式既解决了保障性住房建设资金与房源的筹集问题，又解决了城中村农民生活来源保障问题。目前，各地保障性住房建设最大的瓶颈即为建设资金筹集，而洪山模式中，由村集体及农户利用征地及拆迁安置补偿费等建设公租房，分担了政府建设保障房的资金压力，缓解了保障性住房房源筹集的问题。另一方面，由于村集体对巨额补偿款项缺乏必要的投资理财知识，村民同样缺乏对高额拆迁补偿款项的支配管理能力，若运用不善，很可能出现村集体投资亏损和农民短期内将补偿款项挥霍用尽的情况。而洪山模式中，政府按市场定价以包租形式向村集体和村民长期租赁房屋，为其提供了长期稳定的收入来源，很大程度上解决了城中村农民的生计保障问题。
洪山模式对保障性住房建设质量的要求，解决了城中村存在环境痼疾的问题。保障性住房建设质量不仅包含建筑质量，更多在于相关配套设施与配套服务的完善。村集体作为责任主体，按照城市规划发展和保障性住房户型的要求统一规划建设；在统一规划、选址上建立了完备的基础设施、配套公共设施和相应的服务设施。
洪山模式既缓解了政府保障性住房建设任务的难度，也为城中村农民市民化及其发展提供了基础。目前，各地实行的改造主要是针对城中村的环境改造而没有重视实现农民生存方式转变及未来的发展。现有的各种改造模式，大多在改造后，农民的生存技能、生活方式没有得到改变。而洪山模式则可在新建成的小区中，将小区的后期运营中的绿化、保洁、保安等物业管理岗位为城中村农民（先通过岗前培训）提供了工作机会；同时，改变了过去单一的土地保障方式（即土地征收补偿安置方式），向就业、医疗、养老等全方位的社会保障转变，真正实现村民变市民的身份转变。
三、洪山模式的完善
然而，洪山模式中的土地供给存在明显的盲区，其实际执行中也遇到了供过于求的现实问题。显然，要推广洪山模式就必然改进和完善洪山模式存在的问题。
1.土地所有权权能如何完善
在洪山模式中，村集体基于城中村改造筹建公租房所使用的土地并非集体建设用地，是已被征收的国有土地，属于国有划拨土地性质，这一性质决定了将产权归属于村集体或村民所有的公租房，存在明显的政府土地补贴性质。而目前洪山区公租房营运模式中，政府按市场租金付给村集体经济组织，所有租金收入（当然包含土地所有权权能体现的绝对地租）全部归村集体和村民。显然，洪山模式中政府既存在对房屋供给者的土地补贴，也存在对租赁者的货币补贴；后者是政府保障职能的体现，但前一补贴却明显缺乏相应的法律法规依据。
对城中村改造中的土地所有权权能的完善可从两个角度进行完善。第一，城中村改造作为一项公共利益事件，政府可基于社会稳定以及农民市民化过程中存在的各种困难，以及村集体和农民对公租房建设的支持，对土地所有权权能所带来的收益暂时赠与村集体和农民；在时机成熟时，政府应征收土地所有权所带来的收益。第二，已有部分省市利用集体建设用地开展公租房建设的试点工作也为城中村改造中如何实现土地所有权权能提供了完善的视角。即政府无需将所有集体土地完全征收，可留部分土地维持集体建设用地的性质，用于村集体及农民未来发展之需；若如此，洪山模式中公租房营运模式与土地所有权权能并未产生冲突，对土地性质不变的未来城中村改造，这一模式立足依据更为充分。
2.公租房定价与准入机制如何完善
洪山模式公租房的目标群体定位为户籍在洪山区的中等偏下收入住房困难家庭及工作单位在洪山区的部分新就业职工。户籍住房困难家庭的准入条件为上年度人均月收入不高于1500元，单身居民月收入不高于2000元，人均住房建筑面积在8平方米以下。新就业职工准入条件为上年度家庭人均月收入不高于2000元，单身人员月收入不高于2500元，并要求申请人在洪山区内用人单位就业，且毕业未满五年的大中专院校毕业生。然而，855套公租房中，仅331户申请，出现公租房供过于求的局面。造成当前的局面无非两个原因，第一，公租房定价过高，或补贴过低；第二，公租房准入条件存在问题；第三，公租房选址存在问题。因此，洪山模式可从如下几个层面进行调整和完善。
第一，改变当前定价模式，采取适度控租政策。从洪山模式来看，不仅存在土地补贴问题，而且政府对该批住房投入了每平方米400元的装修费，再者政府包租经租方式，节省了农户自身经营过程中出现的房屋空置、管理维修等各种问题，减少了农民出租成本，这为洪山模式中的公租房适度控租奠定了基础。
第二，改变当前的单一补贴模式，采取依据收入分层补贴模式。入住率低的另一原因可能是补贴程度低的问题，一些收入较低的人群不愿申请。在补贴总额一定的情况下，可依据申请人群的收入分层，针对不同收入人群分层补贴，可将一些收入较低的人群纳入其中。
第三，准入机制中，适度调整面积标准与收入标准，注重两种标准之间的关联性。显然，家庭人均面积低于8平方米的准入条件过于苛刻，一般会出现“应保未保”的问题，因为这类家庭收入来源大多有限，很大程度上导致收入线形同虚设。而收入标准明显存在过高问题，已超过了武汉市2010年的家庭平均收入水平，从收入条件来看，存在“保不应保”的问题。因此，目前的洪山模式应将面积标准调整到13平方米（最低标准的基本住房面积）或16平方米标准（廉租房标准），适当降低收入准入标准。
第四，准入机制中，对新就业职工可以“鼓励拼租，平摊租金”的方式增加公租房的吸引力。如对新就业职工，对于愿意两人拼租的申请者可考虑酌情减免物业费等激励手段。市场租金在政府给予30%的补贴后平摊到两个共同申请人后大大降低保障对象的租房负担，其价格优势增加了公租房的吸引力。
第五，选址应调整为到产业工业园区等通勤成本低的地方。由于居民的住房实际支付能力，不仅需要考虑居民的实际可支配收入，更应考虑既定房源与申请人员工作地址之间所产生的通勤成本，包含交通成本和时间成本。因此，当前公租房定价高或补贴低的原因，可能并非可支配收入是否可支付，实质为交通成本和时间成本所产生的原因。
注：本文受教育部人文社会科学研究规划项目“中国城镇公共住房政策研究”（项目批准号：10YJA790038）资助。
王春敏/责任编辑