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〔摘要〕官员的腐败行为通常会外在地表现在个人及其家庭成员财富数量的变化。而通过公开其财产状况、收入来源以及匹配程度，接受社会公众监督，能够有效地震慑官员的贪污受贿行为，进而达到监督官员和预防腐败的目的。本文通过对2009年至2012年期间全国20个地方政府官员财产公开的改革试点样本分析，力图解析当前我国官员财产公开实践的基本态势与主要困境，并提出相关的政策建议。
〔关键词〕财产公开；财产申报；腐败治理；领导干部
〔中图分类号〕D0343〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）03－0059－06
〔作者简介〕黄卫平，深圳大学当代中国政治研究所教授；
刘王裔，深圳大学当代中国政治研究所硕士研究生，广东深圳510000。长期以来，腐败作为“政治之癌”是古今中外权力监督的普遍难题。围绕遏制腐败，人们也进行了多种尝试和探索。由于官员腐败常常伴随个人及家庭成员财富存量的迅速变化，而通过公开其财产状况、收入来源以及匹配程度，接受社会公众监督，一定程度能够威慑或遏制官员的贪污受贿行为，进而达到监督官员和预防腐败的目的，因而官员财产公开被视为反腐败的“重要利器”。本文通过2009年至2012年期间我国20个地方官员财产公开的改革试点样本，分析当前领导干部官员财产公开试点实践的基本态势与主要约束因素，在此基础上提出相应的对策建议。
一、有限公开：我国官员财产申报的制度解析
长期以来，党和政府不断与腐败作斗争，甚至将腐败看成亡党亡国、生死攸关的政治顽疾，并且不断完善制度建设，如编制惩防体系的五年规划，不断强化反腐倡廉教育等，来阻遏腐败的滋生和蔓延。但是，我国对于通过财产公开来加强腐败监督的进展却十分缓慢。通过梳理我国财产公开制度可以发现，当前我国财产公开为“有限公开”，体现为党政部门内部的“财产申报”制度，即只是向上级领导或者组织部门报告，而不向社会公众公开。
1995年，中央颁布的《党政机关县（处）级以上领导干部收入申报规定》首次对于官员财产申报制度进行了明确规定。该文件要求，县处级及县处级以上的干部必须申报工资，各类奖金、津贴、补贴及福利费等，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得等各项收入。随后，1997年出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，将财产申报的对象扩大到官员的家庭成员。该规定明确要求担任领导职务和非领导职务的副县（处）级以上干部，要向单位的党委报告领导干部及其子女、配偶的住房、本人出国、家庭成员出国定居、涉嫌犯罪、操办婚丧喜庆事宜、经商等情况。该文件还提到，如组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在“一定范围”内公开，但关于“一定范围”究竟是在领导层公开，还是在党内公开与社会公开，并没有明确操作程序。2001年中央颁布了《关于省部级现职干部报告家庭财产规定》，则对于高级领导干部申报“财产”的范围进一步扩展，规定省部级现职领导干部要申报“各项家庭财产情况”以及配偶和子女从业状况，“各项家庭财产情况”包括存款、有价证券、债权债务、房产、贵重物品等。2006年中央出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，正式以“家庭财产申报”替代“个人收入”申报，把财产范围扩展至动产和不动产、债权债务等，申报对象范围也扩展至领导干部的近亲属。2010年颁布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规定官员除了申报本人的工资、奖金、津贴、补贴等收入外，还须申报本人、配偶、共同生活的子女的房产、投资等财产情况。此规定是对以往财产报告制度的完善，财产申报内容更广泛，既包括收入也包括财产、既包含个人财产情况也包含家庭财产情况，还明确了查阅和审核申报材料的条件、主体和审批程序。〔1〕至此，我国官员财产申报的制度体系已初步构建。
①在这段时间内仅有公开规划但未有公开实践的地方、2013年后才进行官员财产公开的地方以及官员自发性进行财产公开的个人行为都没纳入样本。2013年9月，为进一步规范领导干部个人有关事项报告材料汇总综合工作，中央组织部印发了《领导干部个人有关事项报告材料汇总综合办法》，对汇总综合的主体、内容、时限、成果运用和工作纪律等作出规范，进一步完善了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的配套制度，将促进领导干部个人有关事项报告材料汇总综合工作的规范化、制度化。
但从目前的实际操作来看，这一制度体系尚存在两方面的问题：一是制度设计不完善，缺乏可操作的细则和严格的程序，缺乏公开、监督和惩罚环节。〔2〕如对于官员未如实申报的情况，或者无法说明财产来源情况的，如何给予处罚等缺乏惩治性措施。特别是部分领导干部一边申报一边腐败，说明这一制度设计在实践中收效甚微。问题的根源仍然集中在既不公开，又不核查上。二是“有限公开”，缺乏社会公众的参与。我国官员财产申报制度的设计，基本上都是坚持在行政体系和组织系统内只向极少数人的“报告”，而非向行政系统和组织内部多数成员公开，更不向社会公众公开。1997年出台的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，提及“组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在一定范围内公开。”2004年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，提出党员领导干部“述职述廉”时可以有群众代表参加会议，从而在党内监督中引入了党外群众的监督。但上述规定都未能够有效地推行，特别是未将官员财产向社会公开纳入其中。
党的十八大后，探索官员财产公开制度的改革进入了发展的新时期。一方面，党中央加强了反腐败力度，习近平同志在十八大后召开的中纪委全会上强调，要有腐必反、有贪必肃，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，“把权力关进制度的笼子里”，并随后开展了一系列反腐的“大动作”，至今为止已有十余位省部级官员落马。另一方面，在制度方面，官员财产公开制度的改革倡议也获得了新的发展机遇。十八届三中全会提出“用制度管权管事管人”、“健全反腐倡廉法规制度体系”、“加强反腐败体制机制创新和制度保障”、“完善领导干部报告个人有关事项”、“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，以及“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台”等逐步开始操作。中纪委也提出要着力健全领导干部报告个人有关事项等制度，推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国（境）等有关事项公开制度的试点，抓紧制定领导干部有关事项报告抽查核实办法，加强报告核查结果的运用和违规惩戒力度。
二、我国官员财产公开的实践展开
本文通过报纸和互联网公开的报道，收集了从2009年初至2012年末全国各地官员财产公开的案例，选取标准为政府推动、并已进行了官员财产公开的试点。①根据以上原则得到20个样本，分别是新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市、重庆黔江区、湖南浏阳市、湖南湘乡市、湖北掇刀区、宁夏银川市、宁夏兴庆区、宁夏盐池县、江西黎川县、宁夏青铜峡市、安徽青阳县、安徽庐江县、江苏北塘区、辽宁古塔区、江苏贾汪区、浙江象山县、江苏泗阳县、江苏淮安市和浙江磐安县。必须指出的是，这些试点样本与“财产申报”的最大不同，是从“个人申报、组织监督”，转向“个人申报、社会监督”，通过新闻报纸、互联网等形式向社会公布官员财产，接受社会公开监督。
（一）公开层级上，行政层级和官员级别较低
目前我国官员财产公开试点的层级不高。从我国推动官员财产公开的政府层级来看，80%是县级政府，仅有20%是地级市政府，尚未出现省级试点。在20个试点中，地级市试点仅有4个，它们分别是阿勒泰地区、黔江区、银川市和淮安市，其余的16个试点都为县级试点。试点单位的行政层级也直接决定了试点官员的行政级别。由于试点多为县级单位，其人事管辖权限于科级干部，所以科级干部成为财产公开主要群体。在全部试点中，85%（即17个）的试点把科级干部作为公开对象，而进行处级干部财产公开的试点只有6个，分别是阿勒泰地区、黔江区、湘乡市、掇刀区、银川市和淮安市。公开对象中既有处级干部又有科级干部的试点有3个，它们是阿勒泰地区、掇刀区和淮安市。官员财产公开试点层级低，证明了这一改革的敏感性和艰巨性，改革只能先易后难，先下后上，先试点观察、再看情形而定。
拟提任干部是试点单位财产公开的主体，80%的试点以拟任干部为公开对象。在20个试点中，有16个试点要求拟任（即初任或新提拔）干部作为财产公开的对象。只有阿勒泰地区、慈溪市、湘乡市、掇刀区、贾汪区和象山县，要求现任领导干部公示财产，其中只有阿勒泰地区要求退休3年以内的干部也要进行财产公示。试点单位将新提拔干部的财产监督，作为严格干部选拔纪律，避免“带病上岗”现象的举措，有助于提任干部的公信度。
（二）公开范围上，试点规模较小，财产范围有限
试点公开规模小，60%以上的试点公开人数在100人以下。据笔者不完全统计，20个试点中可查到具体公开人数的试点有19个（泗阳县数据没查到），总共公开了4466名，平均每个试点公开官员235人。此外，在19个试点中公开人数100人以下的试点就有12个，占60%以上。公开人数排在前五名的依次为阿勒泰地区（1109人）、浙江象山县（738人）、浙江慈溪市（700余人）、江苏贾汪区（600人）和湖北掇刀区（479人），它们的共同特征之一是，都要求了现任领导干部公开财产。
绝大部分试点地区将公开对象限定在党政部门官员。在党管干部体制下，国有企事业的干部显然不在此列。但从实践来看，只有少数地方将公开对象从党政官员向其他部门干部延伸，如慈溪市把国有企业负责人纳入公示对象，湘乡市把市委常委、法院院长、检察院检察长、公安局政委和局长等现任县处级干部纳入公示对象，庐江县把公示对象扩展至党政机构、人民团体和所有事业单位的领导干部，淮安市把事业单位领导人纳入公开对象。
从公开范围来看，当前试点地方公开内容主要还是集中在领导干部个人，不包括配偶、子女的财产状况；并且多数试点地区仅限于某一对象，或是某一内容。如阿勒泰地区只公开官员个人的各类收入，而不涉及本人及家人的财产状况，因此属于个人收入公开，而非家庭财产公开；湘乡市只公开69名处级干部的住房信息，而不涉及他们的其他财产信息；只有黎川县把公示者的父母的收入和财产情况纳入进公示范围。由于公示对象有限、范围狭窄，不能真实体现官员的家庭财产状况，可能导致官员将一些非法所得转移给自己的父母、子女或其他亲属，或者转换财产保存方式，从而规避了上述规定。因此，总体上难以取信于民。
（三）公开方式上，以内部公开为主，公众监督有限
在公开方式上，尽管试点单位采取了各种公开方式，如网络、广播电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信等，与既有的“财产申报”相比有了很大进步，但主渠道仍然限于单位内部。并且，尽管公开方式多样，但70%的试点采取单一的公开方式，只有6个试点（浏阳市、庐江县、青铜峡市、淮安市、磐安县和掇刀区）综合使用网络、广播电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信中的两种或两种以上方式来公开官员财产。
在20个试点地区，有16个试点采用单位公示栏进行公示，高居榜首；有8个试点采取在政府网站上公示；有2个试点采用广播电视进行公示；采用手机短信、会议公示、报纸的试点各1个。
从方便公众监督的角度来看，通过网络或者广播电视、报纸来公示官员财产，要比单位公示栏公示更为有效，但网络手段却正被很多试点所摒弃。2009年有4个试点（阿勒泰地区、浏阳市、湘乡市和掇刀区）以网络作为公开方式，其后三年采用网络来公示的试点总共才4个，即青铜峡市（2010年）、庐江县（2011年）、贾汪区（2011年）、磐安县（2012年），试点公示正从社会公开转为内部公示。
（四）公开监督上，审查缺位与问责缺失
试点单位财产公示内容还比较粗略，明细程度不高。如青铜峡市要求官员公开财产的内容包括“收入主要来源、个人房产、婚姻和生育状况与民主推荐票数”几个方面。但在“收入主要来源”一项，只需写明是经营性收入为主还是工资性收入为主即可，并不需写明具体数字；在“个人房产”方面，只写明有几处房产即可，无需写明房产的面积等信息；更无需公示干部的工资、存款、房产面积、家庭成员等信息。湖南省湘乡市仅公开领导干部住房的套数、性质、位置、建筑面积、房屋价格、产权人姓名与公示人的关系，也不涉及其他家庭成员及其收入和财产。
此外，试点单位缺乏对官员财产申报和公开内容的严格核查。虽然每个试点都不同程度地要求对申报和公开的材料进行审核，但实践中公开内容的真实性主要靠官员自觉程度，缺乏权威核实。一方面，大部分试点地区尚未建立健全审查机制。另一方面，诸如房产、存款、证券等信息系统尚未建立，在全国未能联网和共享，核查机构也无法真正地查清官员申报的财产是否真实。权威核查机制的缺失导致公开内容的真实性难以保证，让官员财产公开流于形式，公开效果无从保障。从2009年来的20个试点中，只有黔江区在公开57名处级干部中有2人在公示后被举报，而被取消任职资格。
（五）公开时序上，呈现断续和衰减趋势
从改革试点开始的时序来看，试点数量、公开人数及公开级别都呈现衰减趋势。首先，新试点数量呈下降趋势。2009年—2012年进行首次公开的改革试点数量分别为6个、5个、6个、3个。其次，每年公开的人数也呈下降趋势。根据不完全统计，2009年是我国公开官员财产人数最多的一年，达2489名。2010年只公开了203名，2011年数量回升到1639名，而到2012年却降至135人。再次，公开财产的官员级别也呈现递减趋势。无论从公开处级官员的试点单位数量，还是从公开的处级官员人数来看，都呈现出明显的衰退之势。2009年公开处级官员的试点有4个，即阿勒泰地区（99%的处级干部）、黔江区（57名）、湘乡市（69名）和掇刀区（四大领导班子）。在2010-2011年间，公开处级官员的试点只有2个，即银川市（63名）和黔江区（68名）。而到了2012年，全年里没有试点单位把处级官员纳入公开对象。
此外，从试点单位来看，也存在断续性特点，形成“昙花现象”。据笔者不完全统计，仅一半左右的试点在初次进行官员财产公开后还会持续，包括浙江慈溪市（4次）、江西黎川县（3次）、重庆市黔江区（2次以上）、新疆阿勒泰地区（2次）、湖南浏阳市（2次）、宁夏银川市（2次）、宁夏盐池县（2次）、安徽青阳县（2次）、安徽庐江县（2次），另一半的试点地区也就是探索一次就偃旗息鼓。试点的持续性普遍较差，如新疆阿勒泰地区在主持改革的纪委书记吴伟平于2009年8月去世后，就没再进行财产公开试点改革实践，现公开信息仍停留在2009年初。这可以从侧面说明，这一试点是一个敏感性较高，牵涉面较广，阻力较大的反腐战略，推进速度缓慢，在民众中饱受诟病。
三、我国官员财产公开的约束因素
官员财产公开制度建立的关键在于中央的决心，而腐败存量、官员阻力、意识形态和社会生态，是影响中央对其持谨慎态度的四大因素。
（一）腐败存量因素
腐败存量是阻碍官员财产公开制度建立的根源。腐败存量是指多年来积累下来的、已有腐败行为但尚未被查处的官员数量，可用公式“腐败存量=腐败官员产生数量-腐败官员处理数量”来表示。它是衡量一个国家腐败治理能力的重要指标，腐败存量越大则表明腐败治理能力越低。近年来无论从各级官员被查处的数量，还是从民众“举报一个就倒下一个贪腐官员”的事实，抑或是民众的日常感受来看，我国的腐败存量都已不小。财产公开与腐败存量之间是一个双向作用关系。一方面，官员财产公开作为诸多反腐制度中的一种，可能一定程度反映现有腐败存量；另一方面，腐败存量对官员财产公开制度的建立和效果发挥有着深刻影响。腐败存量的大小、腐败面的宽窄、腐败程度的高低，都会在一定程度上影响决策层对反腐形势的评估、反腐制度和政策组合的选择，以及制度实施时序的判断。我国较大腐败存量的存在，增加了推行反腐败举措的阻力、削弱了意识形态的公信力、恶化社会舆论生态、降低了官员财产公开制度预期效果。
从决策角度来看，较大的腐败存量导致贪腐官员完成了对反腐政策的“捆绑”，反腐政策被腐败所挟持。因为如果强制所有官员公开家庭财产，在使贪腐官员就法的同时，必然也使体制付出合法性受损的代价。这使得权力核心层陷入一个困境：如果反腐措施过于强硬，轻则政府官员可能会消极怠工，使政府处于瘫痪和半瘫痪状态，重则导致政府官员造反。但如果腐败问题不解决，可能会亡党。〔3〕
（二）官员群体阻力
官员群体反对是建立官员财产公开制度的直接阻力。官员财产公开的改革实施则意味着官员权力和利益空间的压缩，本质上与官员自身权力扩张和自身利益维护相悖。虽然总体上可以有官员维护自身利益而推导其反对财产公开制度的建立，但实际上每个官员的反对原因是存在明显差异的。对已有贪腐行为的官员而言，实行官员财产公开则意味着他们的不法所得可能公开化，将面临着罢官失财、锒铛入狱的命运。〔4〕对于获得过高额灰色收入的官员来说，灰色收入一旦曝光，小则高额所得税要缴、大则要面临党纪追究。而没有过贪腐行为的官员，或以隐私为借口，或以对社会中的仇官、仇富心态心存忧虑为理由，内心抵触此项制度的实行。无论官员基于何种考虑，它们的担忧和恐惧都会集中转化为对官员财产公开制度或是隐性或是公开的抵制上来。一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员对财产公开改革试点态度的随机调查显示：反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。〔5〕这些普遍的抵制和反对的影响无疑是深远且负面的。在我国，官员角色是双重的，既是官员财产公开制度改革的决策者和执行者，又是此项制度的实施对象，是最典型的“自我革命”。在官员普遍抵触下，哪怕是中央强力推行，如果官员选择性执行的话，最后的效果也会大打折扣，甚至还可能会产生政治动荡和大规模财产转移等“副产品”。
（三）意识形态因素
意识形态是阻碍官员财产公开制度建立的深层因素。长期以来，在我国的意识形态宣传中，党和政府被视为“没有自身利益而代表全体人民利益”，党的干部被称为“全心全意为人民服务的人民公仆”。但实际上，各级党和政府又是由具体的人所构成的。改革开放以来，随着市场经济的发展，获得财富渠道的增多，官员及其家庭成员通过合法的、非法的，或介于合法和非法之间的灰色收入，而积累了数额不小的财产，已经成为了一个不争的事实。意识形态宣传与官员拥有较多财产的现实形成一种巨大反差。在贫富差距大、仇官情节严重、民众对政府和官员信任度较低的情况下，如果一旦将官员财产如实地向全社会公开，一时难以接受的民众将很有可能在敌对势力煽动下，引发社会动荡。
意识形态宣传和官员拥有财产状况在现实中是两个独立存在、各自运转、但又是逆向而行的体系，形成一种潜在损害体制、降低体制合法性的“逆向摩擦”。“人民公仆”财富积累的事实与高调意识形态宣传之间存在的巨大落差以及相互之间形成的“逆向摩擦”，成为中央实施官员财产公开制度的羁绊。这些矛盾让决策层在对待官员财产公开制度时左右为难，因为至今尚未找到处理意识形态与官员财产现状关系的恰当方式。
（四）社会生态因素
认识偏差、态度偏激和对政府信任度偏低，是阻碍官员财产公开制度建立的社会生态因素。官员财产公开制度的建立及其作用的有效发挥，需要一定的社会生态为土壤。然而，当前存在的民众认识偏差、态度偏激和对政府信任度偏低等不利因素，恶化了推行官员财产公开改革试点的社会生态。首先，认识偏差主要体现在民众对官员财产公开制度的效果认识上。不少民众对官员财产公开抱着过高期望，认为其是清除腐败的“灵丹妙药”，甚至认为只要推行此制度，腐败现象就会自然而然地被清除，而没有认识到此项制度的有限性。其次，态度偏激体现在对反腐目标和方式选择的态度上。出于对腐败的强烈不满，不少民众对贪官的处理、反腐目标和方式上存在偏激的态度。在对贪官的态度上，要求要“严打”而不能留情、要“清算”而不能有任何妥协；在反腐目标上要求“彻底清除”腐败现象；在反腐方式上，甚至存在只要有利于反腐，任何手段都能使用的极端态度。这种缺乏理性的态度引起各级官员的恐惧。再次，民众对政府的信任度偏低，体现在对公开内容的不信任上，将削弱官员财产公开制度的有效性。有调查数据显示，只有两成的民众表示信任党和政府的工作。〔6〕民众认识偏差提高了民众的期望值，而态度偏激和信任度偏低削弱了官员财产公开制度的预期效果。因此，决策层不敢贸然推行此项制度，因为一旦推开而结果没达到民众的期待，必然导致民众的普遍失落感，甚至还会加剧对政府的不信任感。
（五）基本判断
在当前信息化条件下，推行官员财产公开的制度在技术上并不难，但要其能充分发挥正面效应，有利于国家治理体系的构建，却有着相当政治风险。如要大规模推行官员财产公开制度，必须要大量减少腐败存量、更新意识形态、提高政府公信力、缩小贫富差距等，而这些在短时间内都不可能完成。在“成本-收益”衡量中，决策层难免会形成“成本高于收益”、“风险多于好处”的判断。并且，近年来政府公信力的下降、社会舆论环境的恶化等倾向，又在一定程度上强化了这种判断。在我国反腐战略中，反腐不能危及政治社会稳定和经济建设，是一条不容僭越的“红线”。出于政治社会稳定的考虑，相当长时期以来，决策层对官员财产公开制度的改革方向实际上持着“抽象予以肯定，但并不具体操作”的态度，外在地表现为“既不给予实质性支持，又不表示明确否定”的行为上。这可解释为什么二十多年来其一直没进入立法程序，为什么地方性探索没有得到中央的实质性支持和推广。
四、关于有效推进官员财产公开改革的建议
党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定，深刻地认识到“当前，我国发展进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动社会主义制度自我完善和发展”。这给了重新推动我国官员财产申报和公开的改革探索以新的巨大动力，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 “健全反腐倡廉法规制度体系”、“加强反腐败体制机制创新和制度保障”，并且明确提出了要“完善领导干部报告个人有关事项”、“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。以此同时，提出建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，在某种程度上为全面推行官员财产申报、公开制度创造了条件。全会提出中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，实际上也为实行官员财产申报和公开制度提供了组织领导基础。这些充分体现了新一届党中央充分认识到建立健全官员财产公开制度是一项系统工程，在地方探索的同时，更需要从全国层面上对其进行顶层设计。在此背景下，提出以下几点政策建议。
第一，适时提出全国范围内的官员财产申报和公开时间表与路线图。当前的官员财产公开试点分布零散、立法缺位，缺乏必要的规划和引导，并且推进速度缓慢、效果不佳。为顺应民意、回应社会期待，中央应适时提出官员财产公开的明确时间表和具体路线图，确定推行官员财产公开的关键步骤和关键时间节点。官员财产申报和公开时间表与路线图是在中央层面上对全国范围内建立官员财产申报和公开制度的一个整体规划，至少应包含整体规划布局、推行主体、责任落实、总体目标任务、阶段性目标、关键步骤、关键时间节点等内容。通过制定时间表和路线图，把官员财产申报和公开制度纳入高层政治议程和将其推上制度化的轨道，为全国范围内建立健全官员财产申报和公开制度提供规划、引导和支持。同时在一定时间段内通过“苍蝇”“老虎”一起打的惩治腐败的举措，以及一系列诱使或迫使一批有巨额财产的官员退出官场（内部有条件赦免），大大消解腐败存量。
第二，规范“领导干部”所包含的职务岗位，规范领导干部家庭成员范围，明确科级及以上领导干部都要进行家庭财产申报，县处级以上领导干部要进行家庭财产公开，纪检监察部门要定期对领导干部的家庭财产申报材料按一定比例进行抽查，与此同时，民众可以根据一定的合法程序申请查阅。县级及以上各级党代会、人民代表大会、政治协商会议的换届会上，公开各种政治性职位候选人的家庭财产。
第三，从推进路径来看，在纵向上，从中共十九大开始，由在职最高决策层开始垂范，其后再逐渐向省级、厅级、处级在职领导干部推开，自上而下地推进；至中共二十大全面完成省部级以上领导干部的家庭财产申报和公开制度。首先，对高级领导干部的高标准严要求，既符合意识形态，也顺应民众期待。从高级领导干部率先垂范进行财产公开，体现中央从严治党、从严治吏的决心，最高决策层肩负全国人民重托，必须具有非一般人的高度政治觉悟和风险意识，理应严于律己、以身作则。其次，高级干部率先垂范，必将会在全党全社会中起到积极的示范作用。再次，先从高级领导干部做起,也可以减轻新制度推行的难度。高级领导干部人数少、素质高，相对于其他级别的干部而言，易于理解和接受国家的廉政举措，较易推进此项改革，同时也减轻制度创制的难度和成本。
在横向上，在同一级党政机关中，建议由纪委系统率先公开，其后逐渐向党政一把手、党政副职干部、其他公职人员依次推开。
第四，尽快以新提拔干部为突破口，以新提拔县处级领导干部开始逐渐试点，逐渐向上推开。凡是新提拔领导干部任职前都必须向社会公开家庭财产，不公开者不能任新职。在全国范围内可授权进行试点，以探索新提拔干部任前公开事项，边试点边总结经验，逐渐向横向同级单位和向上级单位推广。
第五，实施“软赦免”，以建立退出机制来减弱改革阻力。“软赦免”指的是建立一种退出机制，即在规定必须公开家庭财产的时限前，事实上允许官员自主选择是否以某种体面的理由（例如提前退休、个人健康原因等）而退出公职，由于退出公职后就不再是现职领导干部，理所当然就不必公开家庭财产。在实际政治运作中，总是有一部分贪腐官员在没有受到惩罚的情况下退休，实质上也是对其一种“赦免”（软赦免）。实施“软赦免”能达到以下几个效果。首先，与明确法律法令或政府公开赦免行为（硬赦免）相比，“软赦免”是一种相对能够让官员接受、政治社会风险较低、民众抵触又相对较小的低调处理腐败存量的方式，有利于维护政治合法性和削弱改革阻力。其次，“软赦免”能产生一个较好的副产品，即把贪腐官员温和地剔除出公职队伍而不至于引发社会政治动荡。从逐步遏制腐败现象蔓延，加快廉政建设步伐的角度，反腐的短、中期目标应包含三个层面：第一层是要严格把关，让已有贪腐行为的官员不能得到晋升（最低要求）；第二层是以高压反腐态势抑制新的腐败行为的产生；第三层是在基本保持政治稳定的前提下，尽可能多地将已有一定程度腐败行为的官员剔除公职人员队伍，使他们不仅随时有被查处的风险，而且在日常生活中也无多少特权可以享受了；“软赦免”恰好能相当程度实现以上目标。
此外，还应完善相关配套措施。首先要完善官员财产公开制度体系，构建一个从申报主体、申报、审查、公开、监督等的完整链条，同时建立一系列的配套制度，最基本的有公民信用保障号码制度、公民信息制度、金融实名制、全国房产信息系统、信息共享机制、遗产税和赠与税制度、反腐败国际合作制度等。其次要培植一个宽松的环境，包括宽松的舆论环境、宽容的社会公众、较高的政府信任、较弱的官员抵触等，唯如此，官员财产公开制度才能得以建立和发挥作用。再次要创新意识形态，一方面，要把党员干部还原为普通个人，他们像普通人一样，有自己的人性弱点，绝不是什么特殊材料制成的，一旦拥有不受监督的权力，“好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，从而为官员财产公开制度扫清意识形态的阻力。另一方面，要引导民众认识到，判断国家公职人员廉洁与否,主要并不在于看其拥有多少财产,而在于必须弄清其财产来源是否合法。
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（责任编辑：石本惠）
〔关键词〕财产公开；财产申报；腐败治理；领导干部
〔中图分类号〕D0343〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）03－0059－06
〔作者简介〕黄卫平，深圳大学当代中国政治研究所教授；
刘王裔，深圳大学当代中国政治研究所硕士研究生，广东深圳510000。长期以来，腐败作为“政治之癌”是古今中外权力监督的普遍难题。围绕遏制腐败，人们也进行了多种尝试和探索。由于官员腐败常常伴随个人及家庭成员财富存量的迅速变化，而通过公开其财产状况、收入来源以及匹配程度，接受社会公众监督，一定程度能够威慑或遏制官员的贪污受贿行为，进而达到监督官员和预防腐败的目的，因而官员财产公开被视为反腐败的“重要利器”。本文通过2009年至2012年期间我国20个地方官员财产公开的改革试点样本，分析当前领导干部官员财产公开试点实践的基本态势与主要约束因素，在此基础上提出相应的对策建议。
一、有限公开：我国官员财产申报的制度解析
长期以来，党和政府不断与腐败作斗争，甚至将腐败看成亡党亡国、生死攸关的政治顽疾，并且不断完善制度建设，如编制惩防体系的五年规划，不断强化反腐倡廉教育等，来阻遏腐败的滋生和蔓延。但是，我国对于通过财产公开来加强腐败监督的进展却十分缓慢。通过梳理我国财产公开制度可以发现，当前我国财产公开为“有限公开”，体现为党政部门内部的“财产申报”制度，即只是向上级领导或者组织部门报告，而不向社会公众公开。
1995年，中央颁布的《党政机关县（处）级以上领导干部收入申报规定》首次对于官员财产申报制度进行了明确规定。该文件要求，县处级及县处级以上的干部必须申报工资，各类奖金、津贴、补贴及福利费等，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得等各项收入。随后，1997年出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，将财产申报的对象扩大到官员的家庭成员。该规定明确要求担任领导职务和非领导职务的副县（处）级以上干部，要向单位的党委报告领导干部及其子女、配偶的住房、本人出国、家庭成员出国定居、涉嫌犯罪、操办婚丧喜庆事宜、经商等情况。该文件还提到，如组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在“一定范围”内公开，但关于“一定范围”究竟是在领导层公开，还是在党内公开与社会公开，并没有明确操作程序。2001年中央颁布了《关于省部级现职干部报告家庭财产规定》，则对于高级领导干部申报“财产”的范围进一步扩展，规定省部级现职领导干部要申报“各项家庭财产情况”以及配偶和子女从业状况，“各项家庭财产情况”包括存款、有价证券、债权债务、房产、贵重物品等。2006年中央出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，正式以“家庭财产申报”替代“个人收入”申报，把财产范围扩展至动产和不动产、债权债务等，申报对象范围也扩展至领导干部的近亲属。2010年颁布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规定官员除了申报本人的工资、奖金、津贴、补贴等收入外，还须申报本人、配偶、共同生活的子女的房产、投资等财产情况。此规定是对以往财产报告制度的完善，财产申报内容更广泛，既包括收入也包括财产、既包含个人财产情况也包含家庭财产情况，还明确了查阅和审核申报材料的条件、主体和审批程序。〔1〕至此，我国官员财产申报的制度体系已初步构建。
①在这段时间内仅有公开规划但未有公开实践的地方、2013年后才进行官员财产公开的地方以及官员自发性进行财产公开的个人行为都没纳入样本。2013年9月，为进一步规范领导干部个人有关事项报告材料汇总综合工作，中央组织部印发了《领导干部个人有关事项报告材料汇总综合办法》，对汇总综合的主体、内容、时限、成果运用和工作纪律等作出规范，进一步完善了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的配套制度，将促进领导干部个人有关事项报告材料汇总综合工作的规范化、制度化。
但从目前的实际操作来看，这一制度体系尚存在两方面的问题：一是制度设计不完善，缺乏可操作的细则和严格的程序，缺乏公开、监督和惩罚环节。〔2〕如对于官员未如实申报的情况，或者无法说明财产来源情况的，如何给予处罚等缺乏惩治性措施。特别是部分领导干部一边申报一边腐败，说明这一制度设计在实践中收效甚微。问题的根源仍然集中在既不公开，又不核查上。二是“有限公开”，缺乏社会公众的参与。我国官员财产申报制度的设计，基本上都是坚持在行政体系和组织系统内只向极少数人的“报告”，而非向行政系统和组织内部多数成员公开，更不向社会公众公开。1997年出台的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，提及“组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在一定范围内公开。”2004年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，提出党员领导干部“述职述廉”时可以有群众代表参加会议，从而在党内监督中引入了党外群众的监督。但上述规定都未能够有效地推行，特别是未将官员财产向社会公开纳入其中。
党的十八大后，探索官员财产公开制度的改革进入了发展的新时期。一方面，党中央加强了反腐败力度，习近平同志在十八大后召开的中纪委全会上强调，要有腐必反、有贪必肃，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，“把权力关进制度的笼子里”，并随后开展了一系列反腐的“大动作”，至今为止已有十余位省部级官员落马。另一方面，在制度方面，官员财产公开制度的改革倡议也获得了新的发展机遇。十八届三中全会提出“用制度管权管事管人”、“健全反腐倡廉法规制度体系”、“加强反腐败体制机制创新和制度保障”、“完善领导干部报告个人有关事项”、“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，以及“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台”等逐步开始操作。中纪委也提出要着力健全领导干部报告个人有关事项等制度，推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国（境）等有关事项公开制度的试点，抓紧制定领导干部有关事项报告抽查核实办法，加强报告核查结果的运用和违规惩戒力度。
二、我国官员财产公开的实践展开
本文通过报纸和互联网公开的报道，收集了从2009年初至2012年末全国各地官员财产公开的案例，选取标准为政府推动、并已进行了官员财产公开的试点。①根据以上原则得到20个样本，分别是新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市、重庆黔江区、湖南浏阳市、湖南湘乡市、湖北掇刀区、宁夏银川市、宁夏兴庆区、宁夏盐池县、江西黎川县、宁夏青铜峡市、安徽青阳县、安徽庐江县、江苏北塘区、辽宁古塔区、江苏贾汪区、浙江象山县、江苏泗阳县、江苏淮安市和浙江磐安县。必须指出的是，这些试点样本与“财产申报”的最大不同，是从“个人申报、组织监督”，转向“个人申报、社会监督”，通过新闻报纸、互联网等形式向社会公布官员财产，接受社会公开监督。
（一）公开层级上，行政层级和官员级别较低
目前我国官员财产公开试点的层级不高。从我国推动官员财产公开的政府层级来看，80%是县级政府，仅有20%是地级市政府，尚未出现省级试点。在20个试点中，地级市试点仅有4个，它们分别是阿勒泰地区、黔江区、银川市和淮安市，其余的16个试点都为县级试点。试点单位的行政层级也直接决定了试点官员的行政级别。由于试点多为县级单位，其人事管辖权限于科级干部，所以科级干部成为财产公开主要群体。在全部试点中，85%（即17个）的试点把科级干部作为公开对象，而进行处级干部财产公开的试点只有6个，分别是阿勒泰地区、黔江区、湘乡市、掇刀区、银川市和淮安市。公开对象中既有处级干部又有科级干部的试点有3个，它们是阿勒泰地区、掇刀区和淮安市。官员财产公开试点层级低，证明了这一改革的敏感性和艰巨性，改革只能先易后难，先下后上，先试点观察、再看情形而定。
拟提任干部是试点单位财产公开的主体，80%的试点以拟任干部为公开对象。在20个试点中，有16个试点要求拟任（即初任或新提拔）干部作为财产公开的对象。只有阿勒泰地区、慈溪市、湘乡市、掇刀区、贾汪区和象山县，要求现任领导干部公示财产，其中只有阿勒泰地区要求退休3年以内的干部也要进行财产公示。试点单位将新提拔干部的财产监督，作为严格干部选拔纪律，避免“带病上岗”现象的举措，有助于提任干部的公信度。
（二）公开范围上，试点规模较小，财产范围有限
试点公开规模小，60%以上的试点公开人数在100人以下。据笔者不完全统计，20个试点中可查到具体公开人数的试点有19个（泗阳县数据没查到），总共公开了4466名，平均每个试点公开官员235人。此外，在19个试点中公开人数100人以下的试点就有12个，占60%以上。公开人数排在前五名的依次为阿勒泰地区（1109人）、浙江象山县（738人）、浙江慈溪市（700余人）、江苏贾汪区（600人）和湖北掇刀区（479人），它们的共同特征之一是，都要求了现任领导干部公开财产。
绝大部分试点地区将公开对象限定在党政部门官员。在党管干部体制下，国有企事业的干部显然不在此列。但从实践来看，只有少数地方将公开对象从党政官员向其他部门干部延伸，如慈溪市把国有企业负责人纳入公示对象，湘乡市把市委常委、法院院长、检察院检察长、公安局政委和局长等现任县处级干部纳入公示对象，庐江县把公示对象扩展至党政机构、人民团体和所有事业单位的领导干部，淮安市把事业单位领导人纳入公开对象。
从公开范围来看，当前试点地方公开内容主要还是集中在领导干部个人，不包括配偶、子女的财产状况；并且多数试点地区仅限于某一对象，或是某一内容。如阿勒泰地区只公开官员个人的各类收入，而不涉及本人及家人的财产状况，因此属于个人收入公开，而非家庭财产公开；湘乡市只公开69名处级干部的住房信息，而不涉及他们的其他财产信息；只有黎川县把公示者的父母的收入和财产情况纳入进公示范围。由于公示对象有限、范围狭窄，不能真实体现官员的家庭财产状况，可能导致官员将一些非法所得转移给自己的父母、子女或其他亲属，或者转换财产保存方式，从而规避了上述规定。因此，总体上难以取信于民。
（三）公开方式上，以内部公开为主，公众监督有限
在公开方式上，尽管试点单位采取了各种公开方式，如网络、广播电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信等，与既有的“财产申报”相比有了很大进步，但主渠道仍然限于单位内部。并且，尽管公开方式多样，但70%的试点采取单一的公开方式，只有6个试点（浏阳市、庐江县、青铜峡市、淮安市、磐安县和掇刀区）综合使用网络、广播电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信中的两种或两种以上方式来公开官员财产。
在20个试点地区，有16个试点采用单位公示栏进行公示，高居榜首；有8个试点采取在政府网站上公示；有2个试点采用广播电视进行公示；采用手机短信、会议公示、报纸的试点各1个。
从方便公众监督的角度来看，通过网络或者广播电视、报纸来公示官员财产，要比单位公示栏公示更为有效，但网络手段却正被很多试点所摒弃。2009年有4个试点（阿勒泰地区、浏阳市、湘乡市和掇刀区）以网络作为公开方式，其后三年采用网络来公示的试点总共才4个，即青铜峡市（2010年）、庐江县（2011年）、贾汪区（2011年）、磐安县（2012年），试点公示正从社会公开转为内部公示。
（四）公开监督上，审查缺位与问责缺失
试点单位财产公示内容还比较粗略，明细程度不高。如青铜峡市要求官员公开财产的内容包括“收入主要来源、个人房产、婚姻和生育状况与民主推荐票数”几个方面。但在“收入主要来源”一项，只需写明是经营性收入为主还是工资性收入为主即可，并不需写明具体数字；在“个人房产”方面，只写明有几处房产即可，无需写明房产的面积等信息；更无需公示干部的工资、存款、房产面积、家庭成员等信息。湖南省湘乡市仅公开领导干部住房的套数、性质、位置、建筑面积、房屋价格、产权人姓名与公示人的关系，也不涉及其他家庭成员及其收入和财产。
此外，试点单位缺乏对官员财产申报和公开内容的严格核查。虽然每个试点都不同程度地要求对申报和公开的材料进行审核，但实践中公开内容的真实性主要靠官员自觉程度，缺乏权威核实。一方面，大部分试点地区尚未建立健全审查机制。另一方面，诸如房产、存款、证券等信息系统尚未建立，在全国未能联网和共享，核查机构也无法真正地查清官员申报的财产是否真实。权威核查机制的缺失导致公开内容的真实性难以保证，让官员财产公开流于形式，公开效果无从保障。从2009年来的20个试点中，只有黔江区在公开57名处级干部中有2人在公示后被举报，而被取消任职资格。
（五）公开时序上，呈现断续和衰减趋势
从改革试点开始的时序来看，试点数量、公开人数及公开级别都呈现衰减趋势。首先，新试点数量呈下降趋势。2009年—2012年进行首次公开的改革试点数量分别为6个、5个、6个、3个。其次，每年公开的人数也呈下降趋势。根据不完全统计，2009年是我国公开官员财产人数最多的一年，达2489名。2010年只公开了203名，2011年数量回升到1639名，而到2012年却降至135人。再次，公开财产的官员级别也呈现递减趋势。无论从公开处级官员的试点单位数量，还是从公开的处级官员人数来看，都呈现出明显的衰退之势。2009年公开处级官员的试点有4个，即阿勒泰地区（99%的处级干部）、黔江区（57名）、湘乡市（69名）和掇刀区（四大领导班子）。在2010-2011年间，公开处级官员的试点只有2个，即银川市（63名）和黔江区（68名）。而到了2012年，全年里没有试点单位把处级官员纳入公开对象。
此外，从试点单位来看，也存在断续性特点，形成“昙花现象”。据笔者不完全统计，仅一半左右的试点在初次进行官员财产公开后还会持续，包括浙江慈溪市（4次）、江西黎川县（3次）、重庆市黔江区（2次以上）、新疆阿勒泰地区（2次）、湖南浏阳市（2次）、宁夏银川市（2次）、宁夏盐池县（2次）、安徽青阳县（2次）、安徽庐江县（2次），另一半的试点地区也就是探索一次就偃旗息鼓。试点的持续性普遍较差，如新疆阿勒泰地区在主持改革的纪委书记吴伟平于2009年8月去世后，就没再进行财产公开试点改革实践，现公开信息仍停留在2009年初。这可以从侧面说明，这一试点是一个敏感性较高，牵涉面较广，阻力较大的反腐战略，推进速度缓慢，在民众中饱受诟病。
三、我国官员财产公开的约束因素
官员财产公开制度建立的关键在于中央的决心，而腐败存量、官员阻力、意识形态和社会生态，是影响中央对其持谨慎态度的四大因素。
（一）腐败存量因素
腐败存量是阻碍官员财产公开制度建立的根源。腐败存量是指多年来积累下来的、已有腐败行为但尚未被查处的官员数量，可用公式“腐败存量=腐败官员产生数量-腐败官员处理数量”来表示。它是衡量一个国家腐败治理能力的重要指标，腐败存量越大则表明腐败治理能力越低。近年来无论从各级官员被查处的数量，还是从民众“举报一个就倒下一个贪腐官员”的事实，抑或是民众的日常感受来看，我国的腐败存量都已不小。财产公开与腐败存量之间是一个双向作用关系。一方面，官员财产公开作为诸多反腐制度中的一种，可能一定程度反映现有腐败存量；另一方面，腐败存量对官员财产公开制度的建立和效果发挥有着深刻影响。腐败存量的大小、腐败面的宽窄、腐败程度的高低，都会在一定程度上影响决策层对反腐形势的评估、反腐制度和政策组合的选择，以及制度实施时序的判断。我国较大腐败存量的存在，增加了推行反腐败举措的阻力、削弱了意识形态的公信力、恶化社会舆论生态、降低了官员财产公开制度预期效果。
从决策角度来看，较大的腐败存量导致贪腐官员完成了对反腐政策的“捆绑”，反腐政策被腐败所挟持。因为如果强制所有官员公开家庭财产，在使贪腐官员就法的同时，必然也使体制付出合法性受损的代价。这使得权力核心层陷入一个困境：如果反腐措施过于强硬，轻则政府官员可能会消极怠工，使政府处于瘫痪和半瘫痪状态，重则导致政府官员造反。但如果腐败问题不解决，可能会亡党。〔3〕
（二）官员群体阻力
官员群体反对是建立官员财产公开制度的直接阻力。官员财产公开的改革实施则意味着官员权力和利益空间的压缩，本质上与官员自身权力扩张和自身利益维护相悖。虽然总体上可以有官员维护自身利益而推导其反对财产公开制度的建立，但实际上每个官员的反对原因是存在明显差异的。对已有贪腐行为的官员而言，实行官员财产公开则意味着他们的不法所得可能公开化，将面临着罢官失财、锒铛入狱的命运。〔4〕对于获得过高额灰色收入的官员来说，灰色收入一旦曝光，小则高额所得税要缴、大则要面临党纪追究。而没有过贪腐行为的官员，或以隐私为借口，或以对社会中的仇官、仇富心态心存忧虑为理由，内心抵触此项制度的实行。无论官员基于何种考虑，它们的担忧和恐惧都会集中转化为对官员财产公开制度或是隐性或是公开的抵制上来。一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员对财产公开改革试点态度的随机调查显示：反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。〔5〕这些普遍的抵制和反对的影响无疑是深远且负面的。在我国，官员角色是双重的，既是官员财产公开制度改革的决策者和执行者，又是此项制度的实施对象，是最典型的“自我革命”。在官员普遍抵触下，哪怕是中央强力推行，如果官员选择性执行的话，最后的效果也会大打折扣，甚至还可能会产生政治动荡和大规模财产转移等“副产品”。
（三）意识形态因素
意识形态是阻碍官员财产公开制度建立的深层因素。长期以来，在我国的意识形态宣传中，党和政府被视为“没有自身利益而代表全体人民利益”，党的干部被称为“全心全意为人民服务的人民公仆”。但实际上，各级党和政府又是由具体的人所构成的。改革开放以来，随着市场经济的发展，获得财富渠道的增多，官员及其家庭成员通过合法的、非法的，或介于合法和非法之间的灰色收入，而积累了数额不小的财产，已经成为了一个不争的事实。意识形态宣传与官员拥有较多财产的现实形成一种巨大反差。在贫富差距大、仇官情节严重、民众对政府和官员信任度较低的情况下，如果一旦将官员财产如实地向全社会公开，一时难以接受的民众将很有可能在敌对势力煽动下，引发社会动荡。
意识形态宣传和官员拥有财产状况在现实中是两个独立存在、各自运转、但又是逆向而行的体系，形成一种潜在损害体制、降低体制合法性的“逆向摩擦”。“人民公仆”财富积累的事实与高调意识形态宣传之间存在的巨大落差以及相互之间形成的“逆向摩擦”，成为中央实施官员财产公开制度的羁绊。这些矛盾让决策层在对待官员财产公开制度时左右为难，因为至今尚未找到处理意识形态与官员财产现状关系的恰当方式。
（四）社会生态因素
认识偏差、态度偏激和对政府信任度偏低，是阻碍官员财产公开制度建立的社会生态因素。官员财产公开制度的建立及其作用的有效发挥，需要一定的社会生态为土壤。然而，当前存在的民众认识偏差、态度偏激和对政府信任度偏低等不利因素，恶化了推行官员财产公开改革试点的社会生态。首先，认识偏差主要体现在民众对官员财产公开制度的效果认识上。不少民众对官员财产公开抱着过高期望，认为其是清除腐败的“灵丹妙药”，甚至认为只要推行此制度，腐败现象就会自然而然地被清除，而没有认识到此项制度的有限性。其次，态度偏激体现在对反腐目标和方式选择的态度上。出于对腐败的强烈不满，不少民众对贪官的处理、反腐目标和方式上存在偏激的态度。在对贪官的态度上，要求要“严打”而不能留情、要“清算”而不能有任何妥协；在反腐目标上要求“彻底清除”腐败现象；在反腐方式上，甚至存在只要有利于反腐，任何手段都能使用的极端态度。这种缺乏理性的态度引起各级官员的恐惧。再次，民众对政府的信任度偏低，体现在对公开内容的不信任上，将削弱官员财产公开制度的有效性。有调查数据显示，只有两成的民众表示信任党和政府的工作。〔6〕民众认识偏差提高了民众的期望值，而态度偏激和信任度偏低削弱了官员财产公开制度的预期效果。因此，决策层不敢贸然推行此项制度，因为一旦推开而结果没达到民众的期待，必然导致民众的普遍失落感，甚至还会加剧对政府的不信任感。
（五）基本判断
在当前信息化条件下，推行官员财产公开的制度在技术上并不难，但要其能充分发挥正面效应，有利于国家治理体系的构建，却有着相当政治风险。如要大规模推行官员财产公开制度，必须要大量减少腐败存量、更新意识形态、提高政府公信力、缩小贫富差距等，而这些在短时间内都不可能完成。在“成本-收益”衡量中，决策层难免会形成“成本高于收益”、“风险多于好处”的判断。并且，近年来政府公信力的下降、社会舆论环境的恶化等倾向，又在一定程度上强化了这种判断。在我国反腐战略中，反腐不能危及政治社会稳定和经济建设，是一条不容僭越的“红线”。出于政治社会稳定的考虑，相当长时期以来，决策层对官员财产公开制度的改革方向实际上持着“抽象予以肯定，但并不具体操作”的态度，外在地表现为“既不给予实质性支持，又不表示明确否定”的行为上。这可解释为什么二十多年来其一直没进入立法程序，为什么地方性探索没有得到中央的实质性支持和推广。
四、关于有效推进官员财产公开改革的建议
党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定，深刻地认识到“当前，我国发展进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动社会主义制度自我完善和发展”。这给了重新推动我国官员财产申报和公开的改革探索以新的巨大动力，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 “健全反腐倡廉法规制度体系”、“加强反腐败体制机制创新和制度保障”，并且明确提出了要“完善领导干部报告个人有关事项”、“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。以此同时，提出建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，在某种程度上为全面推行官员财产申报、公开制度创造了条件。全会提出中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，实际上也为实行官员财产申报和公开制度提供了组织领导基础。这些充分体现了新一届党中央充分认识到建立健全官员财产公开制度是一项系统工程，在地方探索的同时，更需要从全国层面上对其进行顶层设计。在此背景下，提出以下几点政策建议。
第一，适时提出全国范围内的官员财产申报和公开时间表与路线图。当前的官员财产公开试点分布零散、立法缺位，缺乏必要的规划和引导，并且推进速度缓慢、效果不佳。为顺应民意、回应社会期待，中央应适时提出官员财产公开的明确时间表和具体路线图，确定推行官员财产公开的关键步骤和关键时间节点。官员财产申报和公开时间表与路线图是在中央层面上对全国范围内建立官员财产申报和公开制度的一个整体规划，至少应包含整体规划布局、推行主体、责任落实、总体目标任务、阶段性目标、关键步骤、关键时间节点等内容。通过制定时间表和路线图，把官员财产申报和公开制度纳入高层政治议程和将其推上制度化的轨道，为全国范围内建立健全官员财产申报和公开制度提供规划、引导和支持。同时在一定时间段内通过“苍蝇”“老虎”一起打的惩治腐败的举措，以及一系列诱使或迫使一批有巨额财产的官员退出官场（内部有条件赦免），大大消解腐败存量。
第二，规范“领导干部”所包含的职务岗位，规范领导干部家庭成员范围，明确科级及以上领导干部都要进行家庭财产申报，县处级以上领导干部要进行家庭财产公开，纪检监察部门要定期对领导干部的家庭财产申报材料按一定比例进行抽查，与此同时，民众可以根据一定的合法程序申请查阅。县级及以上各级党代会、人民代表大会、政治协商会议的换届会上，公开各种政治性职位候选人的家庭财产。
第三，从推进路径来看，在纵向上，从中共十九大开始，由在职最高决策层开始垂范，其后再逐渐向省级、厅级、处级在职领导干部推开，自上而下地推进；至中共二十大全面完成省部级以上领导干部的家庭财产申报和公开制度。首先，对高级领导干部的高标准严要求，既符合意识形态，也顺应民众期待。从高级领导干部率先垂范进行财产公开，体现中央从严治党、从严治吏的决心，最高决策层肩负全国人民重托，必须具有非一般人的高度政治觉悟和风险意识，理应严于律己、以身作则。其次，高级干部率先垂范，必将会在全党全社会中起到积极的示范作用。再次，先从高级领导干部做起,也可以减轻新制度推行的难度。高级领导干部人数少、素质高，相对于其他级别的干部而言，易于理解和接受国家的廉政举措，较易推进此项改革，同时也减轻制度创制的难度和成本。
在横向上，在同一级党政机关中，建议由纪委系统率先公开，其后逐渐向党政一把手、党政副职干部、其他公职人员依次推开。
第四，尽快以新提拔干部为突破口，以新提拔县处级领导干部开始逐渐试点，逐渐向上推开。凡是新提拔领导干部任职前都必须向社会公开家庭财产，不公开者不能任新职。在全国范围内可授权进行试点，以探索新提拔干部任前公开事项，边试点边总结经验，逐渐向横向同级单位和向上级单位推广。
第五，实施“软赦免”，以建立退出机制来减弱改革阻力。“软赦免”指的是建立一种退出机制，即在规定必须公开家庭财产的时限前，事实上允许官员自主选择是否以某种体面的理由（例如提前退休、个人健康原因等）而退出公职，由于退出公职后就不再是现职领导干部，理所当然就不必公开家庭财产。在实际政治运作中，总是有一部分贪腐官员在没有受到惩罚的情况下退休，实质上也是对其一种“赦免”（软赦免）。实施“软赦免”能达到以下几个效果。首先，与明确法律法令或政府公开赦免行为（硬赦免）相比，“软赦免”是一种相对能够让官员接受、政治社会风险较低、民众抵触又相对较小的低调处理腐败存量的方式，有利于维护政治合法性和削弱改革阻力。其次，“软赦免”能产生一个较好的副产品，即把贪腐官员温和地剔除出公职队伍而不至于引发社会政治动荡。从逐步遏制腐败现象蔓延，加快廉政建设步伐的角度，反腐的短、中期目标应包含三个层面：第一层是要严格把关，让已有贪腐行为的官员不能得到晋升（最低要求）；第二层是以高压反腐态势抑制新的腐败行为的产生；第三层是在基本保持政治稳定的前提下，尽可能多地将已有一定程度腐败行为的官员剔除公职人员队伍，使他们不仅随时有被查处的风险，而且在日常生活中也无多少特权可以享受了；“软赦免”恰好能相当程度实现以上目标。
此外，还应完善相关配套措施。首先要完善官员财产公开制度体系，构建一个从申报主体、申报、审查、公开、监督等的完整链条，同时建立一系列的配套制度，最基本的有公民信用保障号码制度、公民信息制度、金融实名制、全国房产信息系统、信息共享机制、遗产税和赠与税制度、反腐败国际合作制度等。其次要培植一个宽松的环境，包括宽松的舆论环境、宽容的社会公众、较高的政府信任、较弱的官员抵触等，唯如此，官员财产公开制度才能得以建立和发挥作用。再次要创新意识形态，一方面，要把党员干部还原为普通个人，他们像普通人一样，有自己的人性弱点，绝不是什么特殊材料制成的，一旦拥有不受监督的权力，“好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，从而为官员财产公开制度扫清意识形态的阻力。另一方面，要引导民众认识到，判断国家公职人员廉洁与否,主要并不在于看其拥有多少财产,而在于必须弄清其财产来源是否合法。
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〔5〕程倩.政府信任关系:概念、现状与重构〔J〕.探索，2004，（3）.
（责任编辑：石本惠）