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近年来，在预算管理改革不断推进的背景下，多项有关预算绩效管理的重要文件相继出台，《项目支出绩效评价管理办法》和关于委托第三方机构参与预算绩效管理的相关规定等，不仅对提高财政资金使用效率产生实质推动，也体现了政府绩效管理工作在社会监督和治理水平层面的一大进步。本文主要围绕单位项目绩效指标构建环节，分析目前指标构建存在的困难，并尝试提出相关建议，为进一步做好单位预算项目绩效指标构建工作提供思路。
近年来随着国家治理能力与要求的不断推进，国家越来越重视预算绩效管理，并相继出台了多项相关规定。项目绩效目标设定与指标构建作为绩效管理的重要环节，不仅是预算项目库建设和部门预算编制的重要基础，也是形成贯穿项目事前、事中和事后监管、评价的重要依据。本文将围绕行政事业单位项目预算绩效指标构建，对其在实务工作中存在的问题、难点进行分析，并尝试提出相应思路及建议。
一、项目支出绩效指标相关制度概述及项目支出绩效指标构建
（一）项目支出绩效指标相关制度建立和发展状况概述
2011年出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体，并将是否设定绩效目标作为绩效评价的基本内容之一，绩效评价指标被定义为是衡量绩效目标实现程度的考核工具。在暂行办法的基础上，2020年2月出台了《项目支出绩效评价管理办法》，规定单位自评的内容主要包括项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况以及预算执行情况。对比2011年的暂行办法，近期出台的管理办法进一步强调了单位绩效管理的主体责任，强调项目绩效指标构建与预算目标设定的一致性，反映指标构建的基础作用。
新办法将绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三个层次，引入了第三方机构参与的相关规定，并另行出台了相关管理办法。项目绩效评价管理在制度层面进一步发展和完善。新办法中规定了绩效自评指标的具体内容，同时规定财政和部门绩效评价指标应当与评价对象密切相关，全面反映项目决策、管理、产出和效益。还规定了核心指标的选取要求、内涵要求、数据可获得性，以及同类项目绩效指标和标准的一致性要求。做好项目绩效指标构建工作是制度的基本要求。
（二）项目支出绩效指标构建的必要性
1.项目绩效指标构建是绩效管理的必要依据
绩效指标是项目绩效目标的具体体现，也是贯穿项目绩效管理全过程的主线和依据。预算单位只有在对绩效目标完成指标设定的基础上，才能将目标量化、细化，对项目实施进展的跟踪、监督和评价才有了具体参照。如果事先没有指标设定，只有总体目标，监督和评价就失去了依据。
2.全面合理可行的指标设置是绩效管理的重要保障
一套契合目标、明确具体、完整可行和便于衡量的指标体系既是财政部门进行预算安排的重要依据，也是过程管理有效性和评价结果应用有效性的保障，有利于提高预算绩效管理质量。如果指标设置不当、标准偏差过大、数据难以获取，那么预算项目绩效管理就易流于形式，难以起到监督考核与优化提升作用。
二、预算项目绩效指标构建问题及难点分析
（一）对项目绩效管理及指标设定重要性认识不足
一是对绩效管理工作整体要求认识不足。在一些陈旧观念里，难免存在对预算项目“重支出而轻绩效”的现象，项目单位很可能只有预算编制与预算执行的概念，而忽视了预算目标管理的重要性，忽视了高效利用每一分财政资金，发挥其最大效用。对于部分基层单位来说项目绩效管理工作从初步认识、深入学习到系统性应用存在一个适应过程。二是对绩效指标构建在整体绩效管理工作中的作用认识也不足，可能将自评指标设定当成了预算申报的形式化的环节，忽略了指标构建本身具备的目标细化功能和评价依据功能。
（二）指标构建缺乏系统性和专业性
1.指标构建客观上难以形成统一标准，管理缺乏连贯性
一方面，项目绩效目标个性化的本质决定了指标构建标准难以统一，难以形成對所有行政事业单位预算项目具有共性的细节标准要求。项目目标和效益的领域性多样化差别导致各单位对相似类型的预算项目指标设定差异也较大，设定依据易偏向主观，使得构建及比较评价等工作本身存在较大困难。另一方面，项目绩效管理各环节很可能缺乏连贯性，设定环节与评价环节的指标往往相差较大，在实质上存在相互割裂的情况。项目前后没有形成系统性的控制标准，容易造成项目实施监控目标与最后评价目标的不一致，导致绩效管理退化、流于形式，无法形成贯穿项目全过程的管理体系。
2.指标构建的研究和设计能力欠缺
项目主管单位对绩效指标设定的专业人才及知识储备存在不足，已有研究成果不多，指标设计能力存在欠缺。项目主管单位不一定是最终实施方，评价工作可能涉及各行业的专业知识。例如一些重大基建和研发类项目的主管部门可能是行政单位，但项目实施方可能是某专业化的国企或事业单位，如完全交由实施方来设定绩效指标，难以保证指标设定的有效性和约束力。单位要从根本上强化绩效指标构建，首先应保证绩效设定的客观公正。因此，如无独立于实施方的最终评价方提前在预算申报环节参与设计和评估，就很难保证指标设计的客观性。
（三）项目支出绩效指标构建不合理且缺乏目标导向
1.指标设定较随意，与单位职能及目标脱节
在单位绩效自评指标构建方面，因对自评重要性认识不足和主观因素干扰等，可能出现指标设定随意性较大的现象，例如产出和效益等环节指标选取不当、指标权重分配不合理。最新的项目支出绩效评价管理办法重视产出和效益指标，要求自评指标在产出和效益指标权重之间的分配比例分别为50%和30%，而过去的实际设定中可能出于保守考虑，主观上降低产出指标的权重。指标设定也有可能出现与单位职能和工作目标责任考核等其他考核体系的相关目标不一致，多个评价体系目标设定差距大、互不关联、各行其道的现象。在部门评价指标设定方面，可能出现对项目相关行业了解不深入，评价依据不充分，指标设定不到位的现象。 2.指标选取不够细化，指标覆盖不全面
在具体指标选取和设定方面，预算单位可能存在指标名称较宽泛，指标内涵模糊，难以衡量等;或笼统设定定性指标，一方面容易造成管理松弛，另一方面使得评价阶段难以采集到支撑性数据和佐证材料。在指标设定覆盖面不全的问题上，自评层面可能只有产出数量而缺少质量方面的要求，时效方面可能只有最终完成时点而忽略了阶段性时点，经济和社会效益等描述可能过于宽泛，缺少更具体更相关的思考;部门评价指标可能出现未将项目的决策、资金管理、产出和效益等覆盖到位，对于某些重大专项资金还可能忽略了应结合资金管理办法健全性等进行指标构建。
3.绩效目标引导力较弱，资金利用率提升不足
自评指标设定过于谨慎将一定程度削弱绩效管理工作对相关目标实现的引导力，影响财政资金配置效率和使用效益。无论从总体战略规划目标角度还是从项目目标和资金利用率角度，绩效指标的构建应发挥一定的引导力与推动力，传统的指标值设定可能存在保守倾向，对提高公共产品质量、公共服务水平和降本增效等效果不明显。
三、加强项目支出绩效指标构建的思路及建议
（一）加强对预算项目绩效管理及指标构建的重视
首先单位的预算管理人员应转变“重支出而轻绩效”的错误观念，预算项目绩效管理并不是单一的为完成支出或提高执行率的管理。单位可以通过完善现有绩效管理制度和预算管理流程等措施，将绩效管理全面融入预算管理，预算项目申报环节就将绩效设定要求传达到位，提高人员对绩效管理的重视;其次单位应采取具体的措施，加强相关项目责任人对绩效指标构建的认识深度和参与度，提高申报预算项目绩效指标的及时性与完整性，特别是要强调落实绩效指标设定贯穿项目始终，不能作为预算申报的形式化环节。
（二）促进绩效指标系统性构建与专业水平提升
1.研究形成具有区域和部门特征的指标体系，强调连贯性
一是从横向考虑，绩效监督部门可在充分认识本地区所有行政事业单位预算项目特点和历史绩效情况的前提下，参考相关行业标准及发展水平相似或稍高地区的经验，结合已出台的共性指标体系，对本地区行政事业单位各类项目形成分类指导体系，细化项目指标值水平区间，形成与本区域特点相符的绩效指标和标准参考体系;二是从纵向考虑，可按照部门业务特点，形成具有各系统业务特征的指标参考体系;三是各单位可根据业务特征结合本地区和本系统指标体系，梳理适合本单位的项目指标，构建形成具有共性和个性相结合的单位指标体系，并始终作为贯穿绩效管理全程的依据，促进项目实施监督范围与评价范围的一致性。
2.提高指标构建的研究与设计能力
一方面，根据预算管理全面参与的特点，单位应加强全员培训。用参考优秀案例结合实训等方式，提高人员绩效管理的专业水平，特别是各预算项目负责人应加强对项目预期目标、实施和产出效益等逻辑过程的认识深度，能够分析和估算项目成本投入环节的预期成效，避免遗漏核心与重要指标。
另一方面，从专业性和独立性角度考虑，可引入第三方咨询机构参与绩效指标制定，获取指标设定与优化的建议。特别是一些重大项目，第三方专家应提前介入、沟通，做好事前评估。无论自评还是部门评价，都可能存在人员配置不足或人员知识结构不匹配的情况。因此要完成高质量的指标体系构建，尤其在绩效管理工作的起步阶段，应引入更多行业专家参与构建工作。新规中调整评价层次以及引入第三方机构参与，对推动绩效评价管理体系进一步完善，具有非常重要的意义。
（三）提升指标构建合理性与有效性的思路方法
1.围绕指标设定原则，紧扣目标与职能
首先自评单位自身应克服主观性和随意性，在设定项目绩效目标时应根据项目过去几年的实施情况以及长期规划目标要求，结合工作目标责任制考核中的相关设定，在项目支出绩效评价管理办法所要求的原则下进行设定。实务中单位应关注绩效目标与考核目标的融合度，充分认识、分析预算项目绩效评价与单位职能职责及工作目标责任考核的关系，如两套体系均涉及预算资金的就要做到项目指标设定值与考核计划设定值不脱节、不矛盾。其次为有效制衡单位个性指标存在的主观性问题，在委托相关专家对项目绩效目标及指标设定进行审核时，实施单位及专家应注意对绩效目标进行充分论证，关注目标及指标设定的相关性和适当性。委托方应确保第三方充分深入了解项目情况，做好与第三方的配合与监管工作。
2.严谨设定绩效指标，尽量全面细化量化
项目绩效指标构建的具体环节包含设定指标和确定标准两部分内容，在实务中涉及指标选取、目标值确定、权重分配等工作，自评一级指标涉及产出、效益和满意度，细化部分由定量指标和定性指标相结合构成。针对问题和难点中的一些现象，建议实务中按管理办法的细则要求结合项目特点进行具体设置。以下从指标选取、目标值确定和权重角度提供一些思路和建议。
指标选取方面，以产出指标下的质量指标为例，有些单位可能重数量而轻质量，认为质量问题不好衡量，其实不然。实务中应结合具体工作要求来理顺思路。例如某些课题规划项目，是根据上级要求开展的，就可以考虑设置“课題被主管部门采纳个数”、“评审通过规划个数”等可衡量的质量指标。时效指标可考虑按照季度或半年度设置进度要求。克服效益指标易以定性形式泛泛而谈。以社会效益指标为例，如“提高市区交通便捷水平”这样的描述就会导致评价困难，换成“构建市区主干道路半小时交通圈”、“公交换乘距离”等更为具体的指标就提高了可衡量性和可评价性。经济效益指标设定避免盲目拔高，例如某个专项资金用于对相关产业的扶持，本身属于补助性质，总量不大，如果选取“产业年度增长率”等指标，就拔高了专项资金的实际作用，与其真实的扶持力度和效果不匹配。公共服务对象满意度类的评价指标，存在佐证难度，可考虑用“群众投诉数量”等反向指标替代。
目标值的确定要做到适当、可衡量。以成本指标为例，设定时应把握实施过程中消耗预算资金关键点，可采用成本节约率或者人均成本耗用降低等指标。例如：假定某个大型会议按照文件标准是人均450元，目标值确定不应简单采用人均上限标准，而应根据实际举办条件估算费用节约程度，比如设定人均成本在标准基础上降低10%作为指标值来，就能有效控制会议支出。
权重分配方面，单位自评一级指标权重可在项目支出绩效管理办法中找到具体设置原则，二、三级指标应体现相互之间的重要性水平。权重分配应客观，避免出现对重要指标权重刻意降低。
3.加强绩效目标引导力，提升财政资金利用率
项目绩效指标设定时，既要考虑结果性指标，也要考虑动因性指标，要符合项目领域的战略意图和规划目标，促使项目单位在实施过程中能更主动作为，自始至终把握项目质量与方向。绩效标准的确定不能太过于保守也不能过于激进，从实现工作目标、提高公共产品质量和服务水平以及降本增效角度，应把握设定标准略高于项目能够达到的基本水平或平均水平，既要纵向对比历史数据，也要横向结合竞争对手情况，发挥指标的引导作用。另外，绩效指标设定还可借鉴成本管理思路，设置成本控制指标着眼于项目事前规划性控制和项目全程的动态管理，以提高财政资金的使用效率。
四、结语
综上所述，指标构建既是项目绩效管理的基础工作，也是贯穿项目绩效管理全过程的主线和依据，项目绩效指标设定应紧扣绩效目标，做到全面、相关、合理、可行，并能够发挥绩效目标的引导作用。本文比较了绩效目标构建在制度层面的前后发展变化，阐述了预算项目绩效目标构建的重要性，分析了单位层面绩效指标构建存在的一些难点和困境，并提出了相关对策和建议，以期为加强单位指标构建研究和深化预算绩效管理工作提供具体思路。
（作者单位：台州市发展和改革委员会）
近年来随着国家治理能力与要求的不断推进，国家越来越重视预算绩效管理，并相继出台了多项相关规定。项目绩效目标设定与指标构建作为绩效管理的重要环节，不仅是预算项目库建设和部门预算编制的重要基础，也是形成贯穿项目事前、事中和事后监管、评价的重要依据。本文将围绕行政事业单位项目预算绩效指标构建，对其在实务工作中存在的问题、难点进行分析，并尝试提出相应思路及建议。
一、项目支出绩效指标相关制度概述及项目支出绩效指标构建
（一）项目支出绩效指标相关制度建立和发展状况概述
2011年出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体，并将是否设定绩效目标作为绩效评价的基本内容之一，绩效评价指标被定义为是衡量绩效目标实现程度的考核工具。在暂行办法的基础上，2020年2月出台了《项目支出绩效评价管理办法》，规定单位自评的内容主要包括项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况以及预算执行情况。对比2011年的暂行办法，近期出台的管理办法进一步强调了单位绩效管理的主体责任，强调项目绩效指标构建与预算目标设定的一致性，反映指标构建的基础作用。
新办法将绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三个层次，引入了第三方机构参与的相关规定，并另行出台了相关管理办法。项目绩效评价管理在制度层面进一步发展和完善。新办法中规定了绩效自评指标的具体内容，同时规定财政和部门绩效评价指标应当与评价对象密切相关，全面反映项目决策、管理、产出和效益。还规定了核心指标的选取要求、内涵要求、数据可获得性，以及同类项目绩效指标和标准的一致性要求。做好项目绩效指标构建工作是制度的基本要求。
（二）项目支出绩效指标构建的必要性
1.项目绩效指标构建是绩效管理的必要依据
绩效指标是项目绩效目标的具体体现，也是贯穿项目绩效管理全过程的主线和依据。预算单位只有在对绩效目标完成指标设定的基础上，才能将目标量化、细化，对项目实施进展的跟踪、监督和评价才有了具体参照。如果事先没有指标设定，只有总体目标，监督和评价就失去了依据。
2.全面合理可行的指标设置是绩效管理的重要保障
一套契合目标、明确具体、完整可行和便于衡量的指标体系既是财政部门进行预算安排的重要依据，也是过程管理有效性和评价结果应用有效性的保障，有利于提高预算绩效管理质量。如果指标设置不当、标准偏差过大、数据难以获取，那么预算项目绩效管理就易流于形式，难以起到监督考核与优化提升作用。
二、预算项目绩效指标构建问题及难点分析
（一）对项目绩效管理及指标设定重要性认识不足
一是对绩效管理工作整体要求认识不足。在一些陈旧观念里，难免存在对预算项目“重支出而轻绩效”的现象，项目单位很可能只有预算编制与预算执行的概念，而忽视了预算目标管理的重要性，忽视了高效利用每一分财政资金，发挥其最大效用。对于部分基层单位来说项目绩效管理工作从初步认识、深入学习到系统性应用存在一个适应过程。二是对绩效指标构建在整体绩效管理工作中的作用认识也不足，可能将自评指标设定当成了预算申报的形式化的环节，忽略了指标构建本身具备的目标细化功能和评价依据功能。
（二）指标构建缺乏系统性和专业性
1.指标构建客观上难以形成统一标准，管理缺乏连贯性
一方面，项目绩效目标个性化的本质决定了指标构建标准难以统一，难以形成對所有行政事业单位预算项目具有共性的细节标准要求。项目目标和效益的领域性多样化差别导致各单位对相似类型的预算项目指标设定差异也较大，设定依据易偏向主观，使得构建及比较评价等工作本身存在较大困难。另一方面，项目绩效管理各环节很可能缺乏连贯性，设定环节与评价环节的指标往往相差较大，在实质上存在相互割裂的情况。项目前后没有形成系统性的控制标准，容易造成项目实施监控目标与最后评价目标的不一致，导致绩效管理退化、流于形式，无法形成贯穿项目全过程的管理体系。
2.指标构建的研究和设计能力欠缺
项目主管单位对绩效指标设定的专业人才及知识储备存在不足，已有研究成果不多，指标设计能力存在欠缺。项目主管单位不一定是最终实施方，评价工作可能涉及各行业的专业知识。例如一些重大基建和研发类项目的主管部门可能是行政单位，但项目实施方可能是某专业化的国企或事业单位，如完全交由实施方来设定绩效指标，难以保证指标设定的有效性和约束力。单位要从根本上强化绩效指标构建，首先应保证绩效设定的客观公正。因此，如无独立于实施方的最终评价方提前在预算申报环节参与设计和评估，就很难保证指标设计的客观性。
（三）项目支出绩效指标构建不合理且缺乏目标导向
1.指标设定较随意，与单位职能及目标脱节
在单位绩效自评指标构建方面，因对自评重要性认识不足和主观因素干扰等，可能出现指标设定随意性较大的现象，例如产出和效益等环节指标选取不当、指标权重分配不合理。最新的项目支出绩效评价管理办法重视产出和效益指标，要求自评指标在产出和效益指标权重之间的分配比例分别为50%和30%，而过去的实际设定中可能出于保守考虑，主观上降低产出指标的权重。指标设定也有可能出现与单位职能和工作目标责任考核等其他考核体系的相关目标不一致，多个评价体系目标设定差距大、互不关联、各行其道的现象。在部门评价指标设定方面，可能出现对项目相关行业了解不深入，评价依据不充分，指标设定不到位的现象。 2.指标选取不够细化，指标覆盖不全面
在具体指标选取和设定方面，预算单位可能存在指标名称较宽泛，指标内涵模糊，难以衡量等;或笼统设定定性指标，一方面容易造成管理松弛，另一方面使得评价阶段难以采集到支撑性数据和佐证材料。在指标设定覆盖面不全的问题上，自评层面可能只有产出数量而缺少质量方面的要求，时效方面可能只有最终完成时点而忽略了阶段性时点，经济和社会效益等描述可能过于宽泛，缺少更具体更相关的思考;部门评价指标可能出现未将项目的决策、资金管理、产出和效益等覆盖到位，对于某些重大专项资金还可能忽略了应结合资金管理办法健全性等进行指标构建。
3.绩效目标引导力较弱，资金利用率提升不足
自评指标设定过于谨慎将一定程度削弱绩效管理工作对相关目标实现的引导力，影响财政资金配置效率和使用效益。无论从总体战略规划目标角度还是从项目目标和资金利用率角度，绩效指标的构建应发挥一定的引导力与推动力，传统的指标值设定可能存在保守倾向，对提高公共产品质量、公共服务水平和降本增效等效果不明显。
三、加强项目支出绩效指标构建的思路及建议
（一）加强对预算项目绩效管理及指标构建的重视
首先单位的预算管理人员应转变“重支出而轻绩效”的错误观念，预算项目绩效管理并不是单一的为完成支出或提高执行率的管理。单位可以通过完善现有绩效管理制度和预算管理流程等措施，将绩效管理全面融入预算管理，预算项目申报环节就将绩效设定要求传达到位，提高人员对绩效管理的重视;其次单位应采取具体的措施，加强相关项目责任人对绩效指标构建的认识深度和参与度，提高申报预算项目绩效指标的及时性与完整性，特别是要强调落实绩效指标设定贯穿项目始终，不能作为预算申报的形式化环节。
（二）促进绩效指标系统性构建与专业水平提升
1.研究形成具有区域和部门特征的指标体系，强调连贯性
一是从横向考虑，绩效监督部门可在充分认识本地区所有行政事业单位预算项目特点和历史绩效情况的前提下，参考相关行业标准及发展水平相似或稍高地区的经验，结合已出台的共性指标体系，对本地区行政事业单位各类项目形成分类指导体系，细化项目指标值水平区间，形成与本区域特点相符的绩效指标和标准参考体系;二是从纵向考虑，可按照部门业务特点，形成具有各系统业务特征的指标参考体系;三是各单位可根据业务特征结合本地区和本系统指标体系，梳理适合本单位的项目指标，构建形成具有共性和个性相结合的单位指标体系，并始终作为贯穿绩效管理全程的依据，促进项目实施监督范围与评价范围的一致性。
2.提高指标构建的研究与设计能力
一方面，根据预算管理全面参与的特点，单位应加强全员培训。用参考优秀案例结合实训等方式，提高人员绩效管理的专业水平，特别是各预算项目负责人应加强对项目预期目标、实施和产出效益等逻辑过程的认识深度，能够分析和估算项目成本投入环节的预期成效，避免遗漏核心与重要指标。
另一方面，从专业性和独立性角度考虑，可引入第三方咨询机构参与绩效指标制定，获取指标设定与优化的建议。特别是一些重大项目，第三方专家应提前介入、沟通，做好事前评估。无论自评还是部门评价，都可能存在人员配置不足或人员知识结构不匹配的情况。因此要完成高质量的指标体系构建，尤其在绩效管理工作的起步阶段，应引入更多行业专家参与构建工作。新规中调整评价层次以及引入第三方机构参与，对推动绩效评价管理体系进一步完善，具有非常重要的意义。
（三）提升指标构建合理性与有效性的思路方法
1.围绕指标设定原则，紧扣目标与职能
首先自评单位自身应克服主观性和随意性，在设定项目绩效目标时应根据项目过去几年的实施情况以及长期规划目标要求，结合工作目标责任制考核中的相关设定，在项目支出绩效评价管理办法所要求的原则下进行设定。实务中单位应关注绩效目标与考核目标的融合度，充分认识、分析预算项目绩效评价与单位职能职责及工作目标责任考核的关系，如两套体系均涉及预算资金的就要做到项目指标设定值与考核计划设定值不脱节、不矛盾。其次为有效制衡单位个性指标存在的主观性问题，在委托相关专家对项目绩效目标及指标设定进行审核时，实施单位及专家应注意对绩效目标进行充分论证，关注目标及指标设定的相关性和适当性。委托方应确保第三方充分深入了解项目情况，做好与第三方的配合与监管工作。
2.严谨设定绩效指标，尽量全面细化量化
项目绩效指标构建的具体环节包含设定指标和确定标准两部分内容，在实务中涉及指标选取、目标值确定、权重分配等工作，自评一级指标涉及产出、效益和满意度，细化部分由定量指标和定性指标相结合构成。针对问题和难点中的一些现象，建议实务中按管理办法的细则要求结合项目特点进行具体设置。以下从指标选取、目标值确定和权重角度提供一些思路和建议。
指标选取方面，以产出指标下的质量指标为例，有些单位可能重数量而轻质量，认为质量问题不好衡量，其实不然。实务中应结合具体工作要求来理顺思路。例如某些课题规划项目，是根据上级要求开展的，就可以考虑设置“课題被主管部门采纳个数”、“评审通过规划个数”等可衡量的质量指标。时效指标可考虑按照季度或半年度设置进度要求。克服效益指标易以定性形式泛泛而谈。以社会效益指标为例，如“提高市区交通便捷水平”这样的描述就会导致评价困难，换成“构建市区主干道路半小时交通圈”、“公交换乘距离”等更为具体的指标就提高了可衡量性和可评价性。经济效益指标设定避免盲目拔高，例如某个专项资金用于对相关产业的扶持，本身属于补助性质，总量不大，如果选取“产业年度增长率”等指标，就拔高了专项资金的实际作用，与其真实的扶持力度和效果不匹配。公共服务对象满意度类的评价指标，存在佐证难度，可考虑用“群众投诉数量”等反向指标替代。
目标值的确定要做到适当、可衡量。以成本指标为例，设定时应把握实施过程中消耗预算资金关键点，可采用成本节约率或者人均成本耗用降低等指标。例如：假定某个大型会议按照文件标准是人均450元，目标值确定不应简单采用人均上限标准，而应根据实际举办条件估算费用节约程度，比如设定人均成本在标准基础上降低10%作为指标值来，就能有效控制会议支出。
权重分配方面，单位自评一级指标权重可在项目支出绩效管理办法中找到具体设置原则，二、三级指标应体现相互之间的重要性水平。权重分配应客观，避免出现对重要指标权重刻意降低。
3.加强绩效目标引导力，提升财政资金利用率
项目绩效指标设定时，既要考虑结果性指标，也要考虑动因性指标，要符合项目领域的战略意图和规划目标，促使项目单位在实施过程中能更主动作为，自始至终把握项目质量与方向。绩效标准的确定不能太过于保守也不能过于激进，从实现工作目标、提高公共产品质量和服务水平以及降本增效角度，应把握设定标准略高于项目能够达到的基本水平或平均水平，既要纵向对比历史数据，也要横向结合竞争对手情况，发挥指标的引导作用。另外，绩效指标设定还可借鉴成本管理思路，设置成本控制指标着眼于项目事前规划性控制和项目全程的动态管理，以提高财政资金的使用效率。
四、结语
综上所述，指标构建既是项目绩效管理的基础工作，也是贯穿项目绩效管理全过程的主线和依据，项目绩效指标设定应紧扣绩效目标，做到全面、相关、合理、可行，并能够发挥绩效目标的引导作用。本文比较了绩效目标构建在制度层面的前后发展变化，阐述了预算项目绩效目标构建的重要性，分析了单位层面绩效指标构建存在的一些难点和困境，并提出了相关对策和建议，以期为加强单位指标构建研究和深化预算绩效管理工作提供具体思路。
（作者单位：台州市发展和改革委员会）