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政府信用是整体社会信用体系中最重要的组成部分。它既是政府“善政”的隐形资本,也是政府持续执政的一种重要竞争力。增进政府信用,加强政府信用建设,是当前中国政府工作中面临的一个重要课题。近年来,我国政府在信用建设方面取得了一定的成就,但整体而言,政府信用现状不容乐观。政府信用是社会信用的基础和最重要的组成部分,它是社会信用体系建设的关键。一旦政府失信,那么它对整个社会信用体系的损害将是致命的。
在政治生活中,政府失信主要分为随意型失信和故意型失信,统称为主观型政府失信,主要表现在以下几个方面:一是政府决策失败,二是政策执行走样,三是政府行为失范,四是政府信息失真。特别是一些地方政府为夸大工作实绩,刻意虚报国民经济发展数字指标;为维护自身形象,故意隐瞒或歪曲重大突发性公共危机信息的发布。这些情况既妨碍了民众对政府的监督,也破坏了政府与民众之间的信任与合作,严重损害了政府的信用形象。
政府信用的缺失是诸多因素不断积累造成的。其中既包括社会信用环境、历史传统因素,也包括少数政府官员的个人道德素质问题。但我们认为现行的行政管理体制、行政领导体制等制度层面的因素,才是导致政府失信的根源。
美国学者福山在《信任》一书中预言,21世纪是信誉的世纪,哪个国家信誉度高,哪个国家就会赢得更广阔的市场。政府信用是国家信用的关键,是国家信用环境创建的前提。构建诚信政府,可通过加强政府官员的责任观念、信用意识来夯实政府信用的道德基础。但政府失信从本质上说是一种制度性危机。因此,更为重要的举措,应是通过良性制度的设计来为政府信用建设安上稳固的“法锁”。
一、完善信息公开制度,建立政府信用信息公开制度
政府信用来源于民众与政府的互动关系中。加强政府与民众的沟通,放松对信息的管制,最大范围最迅速地满足民众迫切关注的、敏感的信息需求,打破长期以来政府对公共信息的垄断,增加政府的透明度,是政府信用提升的有效途径。大力推进政务公开,消除“暗箱操作”,实现阳光行政、透明行政。明确政务公开范围,创新灵活的政务公开形式,完善信息公开的法规制度,细化政府信息公开制度,是健全完善政府信息公开制度的重要内容。而探索建立政府信用信息公开制度,是需要我们深入研究的内容。一是建立政府及官员信用记录制度。首先需要建立一个权威性的政府信用信息库,为政府信用的评估和改善搭建可靠平台。定期将政府部门及官员的信用信息录入信息库。信用信息库的内容主要包括政府部门的决策和执行情况,特别是重大公共建设项目、教育、医疗、社会保障、社会就业等有关民生方面政策的实施情况,政府的年度财政预算执行情况以及社会民众的满意度等信息。同时,对政府官员的行政行为也要建立个人信用档案,将政府官员失信情况或守信情况记录在案,并作为政府官员晋升、调动、奖惩的重要依据。二是建立政府信用记录公示制度。以《政府信息公开条例》为依据,建立政府信用记录公示制度,通过网站、报纸、电视等各种媒介定期对政府机关及其公务员的信用信息进行公示。而且公众也可以自由查询政府及官员的信用档案,充分保障社会公众的知情权,让公众及时了解政府及官员
的信用状况。
二、健全完善控制性的政府信用责任制度
控制性的责任制度是指通过对政府失信行为的责任追究和惩罚,激发政府官员的自觉践约意识和行为,以使政府行为受到刚性约束,确保政府信用责任的履行。首先,建立政府失信责任追究制度。政府失信主要包括政府或部门失信和政府官员失信。对失信于民众的政府或政府部门可以追究政府或部门领导班子的集体责任,如改组政府或部门领导班子,行政首长引咎辞职等。对于政府官员失信,可以依据情节严重情况给予警告、记过、降职降薪、辞退等处分,触犯法律的移交司法部门。其次,建立健全政府信用监督制约机制。在明确政府及其官员信用责任的基础上,完善行政监督制约机制,使政府的失信行为得到及时的确认和制止。这就要求从制度上充分保障人大行使监督权的独立性和权威性。在现有的政府领导干部述职报告制度的基础上,建立官员信用审议制度,将政府及其官员的信用作为述职评议的重要內容,根据政府官员在履职过程中存在的失信问题进行相应处理。另外,还可以建立对政府官员的不信任投票制度以及主要责任人引咎辞职制度等,进一步增强对失信官员的问责力度。第三,健全完善政府失信国家赔偿和补偿制度。国家赔偿或国家补偿是指政府及其官员因其失信行为而给社会组织或公民造成损害时,政府给予相应的赔偿。它是政府为挽回失信后果、重塑政府信用形象的重要保障。这就要求从法律上完善相关制度,使那些因政府失信行为而利益受损的社会组织或公民获得相应的赔偿或同等程度其他形式的补偿。最根本的措施就是细化《国家赔偿法》中的有关规定,政府可以制定诸如《政府失信后果赔偿及补偿办法》形式的法规细则,对政府及其官员因失信而造成的社会组织或公民个人损失或伤害作出明确细致的规定,为对政府及其官员的失信行为进行法律追究和进行失信后果赔偿,提供明确的法律依据。
三、探索创新性的政府官员选任制度
加大政府主要官员特别是行政首长的选拔任用制度的创新力度,严格把好政府执政人员的“入口关”。创新性的政府官员选任制度主要包括:一是健全完善行政首长产生机制,即立足于改革和完善现行的选拔任用体制,在执行《党政领导干部选拔任用工作条例》中有关民主推荐和讨论决定内容的基础上,引入公开化、民主化的竞争机制,试行竞选制。同时,还可以增强政府官员选拔任用年龄限制的弹性,纠正片面追求干部年轻化的趋向。在实践中多渠道、多形式地完善选拔任用制度,确保最大限度产生出勤政廉洁的政府官员。二是严格规范行政首长任期制,可适当延长行政首长任期。要改变当前普遍存在的地方政府官员职务变动过于频繁的现象,严格规定地方行政首长至少任满一届才可对其职务进行调动。这样,代表地方政府的行政首长才可能与民众形成持久稳定的信用互动关系,从而实现双方利益的最大化,以此推进政府信用的提高。
四、实行引导性的政府守信激励机制
建立科学有效的政府官员守信激励机制,是推进政府信用建设的制度设计之一。让守信的政府及政府官员得到切实利益,激励其不断强化守信行为,提高政府信用水平,是构建维护政府信用的必要机制。在具体操层面,应以科学合理的政绩考核制度为依据,对每个官员在履行职责的过程中恪守信用的情况作出信用等级评议,并录入政府信用信息库,作为其评奖评优、职务升降的重要依据。对信用状况良好的官员要给以物质、精神两方面的奖励。这种以制度规则的形式对守信的政府官员给以物质、精神两方面的激励,是保证政府官员持续守信的长效机制。
尽管制度是形式化的,但其所具有的科学、技术化的可操作性,成为解决政府信用问题的有效机制。在现代社会,无论是道德化的政治理念,还是经济性的奖惩举措,最终都要通过制度化的途径得以实现。所以,以制度结构和法律规则构建现代政府信用并为其持续存在提供保障,可视为现代信用条件下的恰当选择。
作者:张创新为吉林大学行政学院教授、博士生导师
(责编/张立新)
在政治生活中,政府失信主要分为随意型失信和故意型失信,统称为主观型政府失信,主要表现在以下几个方面:一是政府决策失败,二是政策执行走样,三是政府行为失范,四是政府信息失真。特别是一些地方政府为夸大工作实绩,刻意虚报国民经济发展数字指标;为维护自身形象,故意隐瞒或歪曲重大突发性公共危机信息的发布。这些情况既妨碍了民众对政府的监督,也破坏了政府与民众之间的信任与合作,严重损害了政府的信用形象。
政府信用的缺失是诸多因素不断积累造成的。其中既包括社会信用环境、历史传统因素,也包括少数政府官员的个人道德素质问题。但我们认为现行的行政管理体制、行政领导体制等制度层面的因素,才是导致政府失信的根源。
美国学者福山在《信任》一书中预言,21世纪是信誉的世纪,哪个国家信誉度高,哪个国家就会赢得更广阔的市场。政府信用是国家信用的关键,是国家信用环境创建的前提。构建诚信政府,可通过加强政府官员的责任观念、信用意识来夯实政府信用的道德基础。但政府失信从本质上说是一种制度性危机。因此,更为重要的举措,应是通过良性制度的设计来为政府信用建设安上稳固的“法锁”。
一、完善信息公开制度,建立政府信用信息公开制度
政府信用来源于民众与政府的互动关系中。加强政府与民众的沟通,放松对信息的管制,最大范围最迅速地满足民众迫切关注的、敏感的信息需求,打破长期以来政府对公共信息的垄断,增加政府的透明度,是政府信用提升的有效途径。大力推进政务公开,消除“暗箱操作”,实现阳光行政、透明行政。明确政务公开范围,创新灵活的政务公开形式,完善信息公开的法规制度,细化政府信息公开制度,是健全完善政府信息公开制度的重要内容。而探索建立政府信用信息公开制度,是需要我们深入研究的内容。一是建立政府及官员信用记录制度。首先需要建立一个权威性的政府信用信息库,为政府信用的评估和改善搭建可靠平台。定期将政府部门及官员的信用信息录入信息库。信用信息库的内容主要包括政府部门的决策和执行情况,特别是重大公共建设项目、教育、医疗、社会保障、社会就业等有关民生方面政策的实施情况,政府的年度财政预算执行情况以及社会民众的满意度等信息。同时,对政府官员的行政行为也要建立个人信用档案,将政府官员失信情况或守信情况记录在案,并作为政府官员晋升、调动、奖惩的重要依据。二是建立政府信用记录公示制度。以《政府信息公开条例》为依据,建立政府信用记录公示制度,通过网站、报纸、电视等各种媒介定期对政府机关及其公务员的信用信息进行公示。而且公众也可以自由查询政府及官员的信用档案,充分保障社会公众的知情权,让公众及时了解政府及官员
的信用状况。
二、健全完善控制性的政府信用责任制度
控制性的责任制度是指通过对政府失信行为的责任追究和惩罚,激发政府官员的自觉践约意识和行为,以使政府行为受到刚性约束,确保政府信用责任的履行。首先,建立政府失信责任追究制度。政府失信主要包括政府或部门失信和政府官员失信。对失信于民众的政府或政府部门可以追究政府或部门领导班子的集体责任,如改组政府或部门领导班子,行政首长引咎辞职等。对于政府官员失信,可以依据情节严重情况给予警告、记过、降职降薪、辞退等处分,触犯法律的移交司法部门。其次,建立健全政府信用监督制约机制。在明确政府及其官员信用责任的基础上,完善行政监督制约机制,使政府的失信行为得到及时的确认和制止。这就要求从制度上充分保障人大行使监督权的独立性和权威性。在现有的政府领导干部述职报告制度的基础上,建立官员信用审议制度,将政府及其官员的信用作为述职评议的重要內容,根据政府官员在履职过程中存在的失信问题进行相应处理。另外,还可以建立对政府官员的不信任投票制度以及主要责任人引咎辞职制度等,进一步增强对失信官员的问责力度。第三,健全完善政府失信国家赔偿和补偿制度。国家赔偿或国家补偿是指政府及其官员因其失信行为而给社会组织或公民造成损害时,政府给予相应的赔偿。它是政府为挽回失信后果、重塑政府信用形象的重要保障。这就要求从法律上完善相关制度,使那些因政府失信行为而利益受损的社会组织或公民获得相应的赔偿或同等程度其他形式的补偿。最根本的措施就是细化《国家赔偿法》中的有关规定,政府可以制定诸如《政府失信后果赔偿及补偿办法》形式的法规细则,对政府及其官员因失信而造成的社会组织或公民个人损失或伤害作出明确细致的规定,为对政府及其官员的失信行为进行法律追究和进行失信后果赔偿,提供明确的法律依据。
三、探索创新性的政府官员选任制度
加大政府主要官员特别是行政首长的选拔任用制度的创新力度,严格把好政府执政人员的“入口关”。创新性的政府官员选任制度主要包括:一是健全完善行政首长产生机制,即立足于改革和完善现行的选拔任用体制,在执行《党政领导干部选拔任用工作条例》中有关民主推荐和讨论决定内容的基础上,引入公开化、民主化的竞争机制,试行竞选制。同时,还可以增强政府官员选拔任用年龄限制的弹性,纠正片面追求干部年轻化的趋向。在实践中多渠道、多形式地完善选拔任用制度,确保最大限度产生出勤政廉洁的政府官员。二是严格规范行政首长任期制,可适当延长行政首长任期。要改变当前普遍存在的地方政府官员职务变动过于频繁的现象,严格规定地方行政首长至少任满一届才可对其职务进行调动。这样,代表地方政府的行政首长才可能与民众形成持久稳定的信用互动关系,从而实现双方利益的最大化,以此推进政府信用的提高。
四、实行引导性的政府守信激励机制
建立科学有效的政府官员守信激励机制,是推进政府信用建设的制度设计之一。让守信的政府及政府官员得到切实利益,激励其不断强化守信行为,提高政府信用水平,是构建维护政府信用的必要机制。在具体操层面,应以科学合理的政绩考核制度为依据,对每个官员在履行职责的过程中恪守信用的情况作出信用等级评议,并录入政府信用信息库,作为其评奖评优、职务升降的重要依据。对信用状况良好的官员要给以物质、精神两方面的奖励。这种以制度规则的形式对守信的政府官员给以物质、精神两方面的激励,是保证政府官员持续守信的长效机制。
尽管制度是形式化的,但其所具有的科学、技术化的可操作性,成为解决政府信用问题的有效机制。在现代社会,无论是道德化的政治理念,还是经济性的奖惩举措,最终都要通过制度化的途径得以实现。所以,以制度结构和法律规则构建现代政府信用并为其持续存在提供保障,可视为现代信用条件下的恰当选择。
作者:张创新为吉林大学行政学院教授、博士生导师
(责编/张立新)