论文部分内容阅读
北京市东城区为搞好社会救助工作，特别组织了数字化社会救助信息系统的培训。
2006年,北京市东城区启动实施数字化社会救助系统。预计今年内，东城区的试点经验将在北京市范围内普遍推广。那么，东城区的社会救助到底有什么与众不同的地方呢？
一个月收入2700元的家庭，按照最低生活保障制度(简称低保)的标准，不可能被列为需要被救助的家庭。可是这个家庭11岁的儿子年初突然查出患上白血病，為了给孩子治病，家里的积蓄花光了，房子租出去了，一个原本不富裕的家庭一下子陷入窘境，成为非常需要被救助的家庭。他们能得到及时合理的救助吗？这是一个真实事件，就发生在北京市东城区。所幸的是，通过数字化社会救助体系，5天后，这个家庭领到了3000元的救助金。
信息系统圈定救助对象
保障困难群众与弱势群体的基本生活、医疗、教育、住房等基本需要是构建社会主义和谐社会的一项重要工作。近年来，依靠经济的发展、国力的壮大，我国社会救助工作取得了长足发展，初步建立了以最低生活保障为核心，医疗、住房、教育等专项救助相配套，临时救助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系。由民政部门负责的低保为困难群体建立了一个全面的、长效的生活保障机制。低保从原来的城市居民延展到农村居民，从而形成以城乡居民最低生活保障为核心的比较全面的社会救助体系。
目前，随着各级政府及有关部门的积极参与，不同方面的社会救助政策纷纷出台，这对于困难群体无疑是大好事。但是，各个部门如何信息共享、分工协作，各种救助资源如何能够合理有效地实施与分配，成为社会救助体系建设的关键。与适应社会主义市场经济体制和建立完整的社会保障体系的要求相比，现行社会救助管理工作仍有一些不足，集中体现在以下几方面：
缺乏分散救助，存在救助盲点。尤其对于目前社会救助中的“边缘人群”，即接近但没有达到低保标准，因为疾病等原因确实生活困难迫切需要救助的人群，往往按照常规方法无法救助。在一些经济较发达地区，低保户不仅可以领到低保金，还可以从卫生、教育、住房等部门得到廉租房、学费减免、医疗费减免等各种救助政策。但对于那些收入刚刚超过低保线，家里又存在大量学费或医疗费压力的家庭来说，申请就特别困难。
缺乏信息共享，导致重复救助。民政、卫生、教育、房管等多个部门都在实施救助，互相之间联系少，信息交流少，出现了多头分散救助的状态。由于缺乏一套成熟的工作体制机制和技术支撑手段，对这些分散在不同政府部门的救助资源加以有效的整合，因此存在着重复救助现象。例如，曾经出现在春节慰问活动中，多个部门为同一位困难老人在同一天内提供4次免费理发服务的事例，给救助工作造成负面影响。
缺乏统一的统计分析以及监督评价。各部门的社会救助工作基本没有一个统一的汇总统计机制，由于不能全面、准确、及时地掌握不同部门救助工作的相关信息，现有的监督评价机制对社会救助工作的评价比较片面，时效性不强，导致政府对社会救助工作难以进行科学评价，有三个“不能准确把握”，即对各单位的救助工作效果不能准确把握，对财政资金使用情况不能准确把握，对群众的满意度不能准确把握。
一表式采集数据信息
为此，整合民政等不同部门的社会救助资源，共享救助对象信息，建立一体化的社会救助体系，成为社会救助管理工作的重要发展改革方向。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中关于和谐社会建设的相关内容中明确指出了要完善社会救助体系，民政部以及北京、福建、广东、上海、云南、四川、安徽等政府都提出了由民政部门牵头，各部门积极参与建设社会救助体系的思路与办法。
在实现信息共享，建设一体化的社会救助体系工作中，数字化、信息化可以说是一个必不可少的重要手段。建设一体化的社会救助体系，关键在于实现各级政府部门救助信息的交流、共享与协作，而信息技术正是信息及时、高效、规范的共享性处理的必要保证。通过高效、科学的社会救助管理系统，可以全面、系统地整理、统计分析困难群众的各种信息，用智能的没有主观意识的计算机提供标准化的测评体系，把救助工作的管理和分配精细化，决策就会更及时、更科学、更符合实际，工作效率就会更高。不仅能全面覆盖需要救助的人群，加快对于群众需要的反应速度，也大大提高了社会公平性。具体意义表现在：
完善对困难群众的救助服务。以民政为主的各部门通过信息化可以密切配合，在原来的低保对象数据的基础上，补充完善统一的救助动态对象数据库，尤其是边缘人群的动态信息，这将对避免救助盲点，合理及时地解决边缘人群的困难发挥关键性的作用。同时针对统一的救助对象库，实现对救助对象库所有救助措施的统一管理，避免重复救助问题。
促进跨部门的信息共享与业务协作。信息化将以救助资源数据标准为基础，建立跨部门统一的救助对象数据库与救助资源数据库。通过信息系统，可以实现救助对象基本信息的一表式采集，共享救助对象信息，避免多头采集，各部门间互通救助历史信息，并提供针对性强的个性化救助。同时规范救助过程，提高救助工作的效率。
加强社会救助的决策与监督。统一全面采集救助对象、救助资源、救助业务的基础数据，综合汇总所有相关部门的业务办理情况，生成正确的、综合的全局社会救助数据报表与分析图，科学、全面、及时、准确地收集和反映社会救助业务的进展情况，客观地反映各项救助业务过程的实际情况，从而有效地进行监测和预警，及时提供政策参数，为科学地进行宏观决策和政策制定提供真实可靠的依据。
动态定制救助项目
针对社会救助业务需求的特点和要求，由紫光软件系统有限公司研发的“数字化社会救助信息系统整体解决方案”被提上日程。该方案及产品不仅全面支撑低保业务、各部门专项救助业务、临时救助业务、应急救助(救灾等)业务的高效运转，更实现了以低保为核心，来自不同部门的各种救助项目的信息共享、业务协作以及统一的数据汇总与统计决策分析。
该方案及产品已应用在北京、福建等地的社会救助信息化项目建设中，通过横向整合不同政府机构的救助资源，纵向实现各级单位的高效审批，为领导提供及时全面的决策信息。该解决方案在低保对象库的基础上全面扩展，建立了统一救助对象库和智能规则库，可以有效地避免重复救助，扫除救助盲点。系统通过平台化的架构和动态化的工具，可以快速适应不同地域、不同级别的各种社会救助业务需求。整合信息资源，建立社会救助信息共享的救助对象库、救助资源库、服务事项库，为参与社会救助工作的各级政府部门提供统一的业务交互和信息共享服务。充分利用信息化手段建立起社会救助工作的协同工作机制、统一的资源调配机制和科学的救助标准调整管理机制，最终形成社会救助工作科学的管理模式。解决方案设计要点包括以下几个方面：
(一)救助项目定制化
以低保救助为核心，一个省的社会救助项目可以有数百项之多，并且每年处于不断的变革之中(项目增减、流程改变、表单改变、报表改变等)。系统的一个重要特点就是实现救助项目的动态定制。
救助流程的动态定制：通过图形化的界面，轻松定制救助流程。
救助表单的动态定制：在Word、Excel等工具中进行表单的绘制，通过系统界面进行表单与数据库数据的绑定设定以及查错逻辑设定等相关工作，从而方便地实现救助表单的增、删、改功能。
救助规则的动态定制：可以很方便地实现救助规则的设定。将不同救助项目的救助政策，针对不同救助对象的不同救助条件和不同救助标准，通过工具配置的方式存入系统，同时实现与救助对象各种属性的自动匹配。让软件系统可以读懂并判断不同救助对象与不同救助项目政策的适合关系。
(二)救助申报一表化
针对所有的救助项目所涉及到的表单进行汇总并分析，总结得到的救助对象300多个数据项，分析其中70多个决策救助标准决策指标(具体的数目系统支持动态变化)。在此基础上，扩展原来的低保申请表，实现救助申报一表化。通过一表化实现来自不同部门、不同类型、不同救助项目救助对象的信息整合统一，为信息共享与救助资源统一配置提供了基础。
(三)救助审批智能化
不仅通过工作流引擎和表单引擎实现所有救助项目的数字化流程，还进一步通过智能救助引擎实现审批的智能化。通过智能救助动态规则引擎，本系统可以读懂并判断不同救助对象与不同救助项目政策的适合关系，从而自动做出智能审批决定并提供审批意见，交由工作人员作最后确认。
方案在已有客户的推广实施经验中证明，这种智能审批的功能虽然还需要人工干预的界面，但大多数情况下，系统已完全可以为工作人员提供一个无需修改的审批决策与审批意见。
(四)救助决策科学化
进行救助信息的汇总。领导可以查看到各类固定或动态统计分析报表，实时掌握各类救助统计信息，了解群众实际需求和意见，查看救助实施情况，根据分析结果做出及时批示，以求统筹落实各种救助政策，统筹安排救助活动，合理调配救助标准。尤其要指出的是，傳统的决策主要是单向的信息(查询、统计、分析结果)展示，本方案中，决策是双向互动的，针对领导的使用偏好定制统计分析、预警信息、重点事项处理的界面，同时无处不在地设定领导批示的功能，使得领导可以方便地对获得的相关信息进行处理并跟踪批示结果。通过加强领导决策，真正做到对社会救助资源、标准、实施、社会影响等全方位的宏观调控。
另外，在通过社会救助信息系统处理救助申请的过程中，系统会根据申请人的基本情况进行智能救助方案的分析。系统把所有的救助项目政策进行指标化管理，为智能分析提供了可能。系统从申请居民的信息中抽取指标(比如申请居民的身份类别等)与每个救助项目的救助对象、救助条件、救助指标等进行逐一比对，通过对比把申请居民符合的救助项目筛选出来，供申请居民进行选择。比如，申请居民的身份是贫困并且品学兼优的学生，系统就会自动把助学的项目筛选出来，供其选择。如果申请居民是贫困失业妇女，系统会自动把针对贫困妇女的救助项目筛选出来供其选择。通过智能救助体现出社会救助公平、公正的原则，杜绝人为力量在社会救助中的暗箱操作，让社会救助真正体现出为困难群众“雪中送炭”的含义。同时，也避免了社区(村)居委会在帮助居民申请救助项目时需要大量翻阅政策法规的麻烦，节约了时间，提高了工作效率。通过智能救助分析能够很快地得到申请居民想要的救助项目，也大大增强了居民对政府的信任，树立了政府积极向上的形象。
目前，该解决方案在北京市社会救助信息平台试点单位北京市东城区已取得了很好的应用成果。数字化社会救助信息系统可以把看似一般的信息，通过精密的计算和筛选，细化并挑选出最合理的分配模式，指导救助实施，并对实施成果进行准确的汇总统计，让需要救助的人迅速、准确、合理地得到救助，让救助资金最大限度地发挥作用。
2006年,北京市东城区启动实施数字化社会救助系统。预计今年内，东城区的试点经验将在北京市范围内普遍推广。那么，东城区的社会救助到底有什么与众不同的地方呢？
一个月收入2700元的家庭，按照最低生活保障制度(简称低保)的标准，不可能被列为需要被救助的家庭。可是这个家庭11岁的儿子年初突然查出患上白血病，為了给孩子治病，家里的积蓄花光了，房子租出去了，一个原本不富裕的家庭一下子陷入窘境，成为非常需要被救助的家庭。他们能得到及时合理的救助吗？这是一个真实事件，就发生在北京市东城区。所幸的是，通过数字化社会救助体系，5天后，这个家庭领到了3000元的救助金。
信息系统圈定救助对象
保障困难群众与弱势群体的基本生活、医疗、教育、住房等基本需要是构建社会主义和谐社会的一项重要工作。近年来，依靠经济的发展、国力的壮大，我国社会救助工作取得了长足发展，初步建立了以最低生活保障为核心，医疗、住房、教育等专项救助相配套，临时救助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系。由民政部门负责的低保为困难群体建立了一个全面的、长效的生活保障机制。低保从原来的城市居民延展到农村居民，从而形成以城乡居民最低生活保障为核心的比较全面的社会救助体系。
目前，随着各级政府及有关部门的积极参与，不同方面的社会救助政策纷纷出台，这对于困难群体无疑是大好事。但是，各个部门如何信息共享、分工协作，各种救助资源如何能够合理有效地实施与分配，成为社会救助体系建设的关键。与适应社会主义市场经济体制和建立完整的社会保障体系的要求相比，现行社会救助管理工作仍有一些不足，集中体现在以下几方面：
缺乏分散救助，存在救助盲点。尤其对于目前社会救助中的“边缘人群”，即接近但没有达到低保标准，因为疾病等原因确实生活困难迫切需要救助的人群，往往按照常规方法无法救助。在一些经济较发达地区，低保户不仅可以领到低保金，还可以从卫生、教育、住房等部门得到廉租房、学费减免、医疗费减免等各种救助政策。但对于那些收入刚刚超过低保线，家里又存在大量学费或医疗费压力的家庭来说，申请就特别困难。
缺乏信息共享，导致重复救助。民政、卫生、教育、房管等多个部门都在实施救助，互相之间联系少，信息交流少，出现了多头分散救助的状态。由于缺乏一套成熟的工作体制机制和技术支撑手段，对这些分散在不同政府部门的救助资源加以有效的整合，因此存在着重复救助现象。例如，曾经出现在春节慰问活动中，多个部门为同一位困难老人在同一天内提供4次免费理发服务的事例，给救助工作造成负面影响。
缺乏统一的统计分析以及监督评价。各部门的社会救助工作基本没有一个统一的汇总统计机制，由于不能全面、准确、及时地掌握不同部门救助工作的相关信息，现有的监督评价机制对社会救助工作的评价比较片面，时效性不强，导致政府对社会救助工作难以进行科学评价，有三个“不能准确把握”，即对各单位的救助工作效果不能准确把握，对财政资金使用情况不能准确把握，对群众的满意度不能准确把握。
一表式采集数据信息
为此，整合民政等不同部门的社会救助资源，共享救助对象信息，建立一体化的社会救助体系，成为社会救助管理工作的重要发展改革方向。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中关于和谐社会建设的相关内容中明确指出了要完善社会救助体系，民政部以及北京、福建、广东、上海、云南、四川、安徽等政府都提出了由民政部门牵头，各部门积极参与建设社会救助体系的思路与办法。
在实现信息共享，建设一体化的社会救助体系工作中，数字化、信息化可以说是一个必不可少的重要手段。建设一体化的社会救助体系，关键在于实现各级政府部门救助信息的交流、共享与协作，而信息技术正是信息及时、高效、规范的共享性处理的必要保证。通过高效、科学的社会救助管理系统，可以全面、系统地整理、统计分析困难群众的各种信息，用智能的没有主观意识的计算机提供标准化的测评体系，把救助工作的管理和分配精细化，决策就会更及时、更科学、更符合实际，工作效率就会更高。不仅能全面覆盖需要救助的人群，加快对于群众需要的反应速度，也大大提高了社会公平性。具体意义表现在：
完善对困难群众的救助服务。以民政为主的各部门通过信息化可以密切配合，在原来的低保对象数据的基础上，补充完善统一的救助动态对象数据库，尤其是边缘人群的动态信息，这将对避免救助盲点，合理及时地解决边缘人群的困难发挥关键性的作用。同时针对统一的救助对象库，实现对救助对象库所有救助措施的统一管理，避免重复救助问题。
促进跨部门的信息共享与业务协作。信息化将以救助资源数据标准为基础，建立跨部门统一的救助对象数据库与救助资源数据库。通过信息系统，可以实现救助对象基本信息的一表式采集，共享救助对象信息，避免多头采集，各部门间互通救助历史信息，并提供针对性强的个性化救助。同时规范救助过程，提高救助工作的效率。
加强社会救助的决策与监督。统一全面采集救助对象、救助资源、救助业务的基础数据，综合汇总所有相关部门的业务办理情况，生成正确的、综合的全局社会救助数据报表与分析图，科学、全面、及时、准确地收集和反映社会救助业务的进展情况，客观地反映各项救助业务过程的实际情况，从而有效地进行监测和预警，及时提供政策参数，为科学地进行宏观决策和政策制定提供真实可靠的依据。
动态定制救助项目
针对社会救助业务需求的特点和要求，由紫光软件系统有限公司研发的“数字化社会救助信息系统整体解决方案”被提上日程。该方案及产品不仅全面支撑低保业务、各部门专项救助业务、临时救助业务、应急救助(救灾等)业务的高效运转，更实现了以低保为核心，来自不同部门的各种救助项目的信息共享、业务协作以及统一的数据汇总与统计决策分析。
该方案及产品已应用在北京、福建等地的社会救助信息化项目建设中，通过横向整合不同政府机构的救助资源，纵向实现各级单位的高效审批，为领导提供及时全面的决策信息。该解决方案在低保对象库的基础上全面扩展，建立了统一救助对象库和智能规则库，可以有效地避免重复救助，扫除救助盲点。系统通过平台化的架构和动态化的工具，可以快速适应不同地域、不同级别的各种社会救助业务需求。整合信息资源，建立社会救助信息共享的救助对象库、救助资源库、服务事项库，为参与社会救助工作的各级政府部门提供统一的业务交互和信息共享服务。充分利用信息化手段建立起社会救助工作的协同工作机制、统一的资源调配机制和科学的救助标准调整管理机制，最终形成社会救助工作科学的管理模式。解决方案设计要点包括以下几个方面：
(一)救助项目定制化
以低保救助为核心，一个省的社会救助项目可以有数百项之多，并且每年处于不断的变革之中(项目增减、流程改变、表单改变、报表改变等)。系统的一个重要特点就是实现救助项目的动态定制。
救助流程的动态定制：通过图形化的界面，轻松定制救助流程。
救助表单的动态定制：在Word、Excel等工具中进行表单的绘制，通过系统界面进行表单与数据库数据的绑定设定以及查错逻辑设定等相关工作，从而方便地实现救助表单的增、删、改功能。
救助规则的动态定制：可以很方便地实现救助规则的设定。将不同救助项目的救助政策，针对不同救助对象的不同救助条件和不同救助标准，通过工具配置的方式存入系统，同时实现与救助对象各种属性的自动匹配。让软件系统可以读懂并判断不同救助对象与不同救助项目政策的适合关系。
(二)救助申报一表化
针对所有的救助项目所涉及到的表单进行汇总并分析，总结得到的救助对象300多个数据项，分析其中70多个决策救助标准决策指标(具体的数目系统支持动态变化)。在此基础上，扩展原来的低保申请表，实现救助申报一表化。通过一表化实现来自不同部门、不同类型、不同救助项目救助对象的信息整合统一，为信息共享与救助资源统一配置提供了基础。
(三)救助审批智能化
不仅通过工作流引擎和表单引擎实现所有救助项目的数字化流程，还进一步通过智能救助引擎实现审批的智能化。通过智能救助动态规则引擎，本系统可以读懂并判断不同救助对象与不同救助项目政策的适合关系，从而自动做出智能审批决定并提供审批意见，交由工作人员作最后确认。
方案在已有客户的推广实施经验中证明，这种智能审批的功能虽然还需要人工干预的界面，但大多数情况下，系统已完全可以为工作人员提供一个无需修改的审批决策与审批意见。
(四)救助决策科学化
进行救助信息的汇总。领导可以查看到各类固定或动态统计分析报表，实时掌握各类救助统计信息，了解群众实际需求和意见，查看救助实施情况，根据分析结果做出及时批示，以求统筹落实各种救助政策，统筹安排救助活动，合理调配救助标准。尤其要指出的是，傳统的决策主要是单向的信息(查询、统计、分析结果)展示，本方案中，决策是双向互动的，针对领导的使用偏好定制统计分析、预警信息、重点事项处理的界面，同时无处不在地设定领导批示的功能，使得领导可以方便地对获得的相关信息进行处理并跟踪批示结果。通过加强领导决策，真正做到对社会救助资源、标准、实施、社会影响等全方位的宏观调控。
另外，在通过社会救助信息系统处理救助申请的过程中，系统会根据申请人的基本情况进行智能救助方案的分析。系统把所有的救助项目政策进行指标化管理，为智能分析提供了可能。系统从申请居民的信息中抽取指标(比如申请居民的身份类别等)与每个救助项目的救助对象、救助条件、救助指标等进行逐一比对，通过对比把申请居民符合的救助项目筛选出来，供申请居民进行选择。比如，申请居民的身份是贫困并且品学兼优的学生，系统就会自动把助学的项目筛选出来，供其选择。如果申请居民是贫困失业妇女，系统会自动把针对贫困妇女的救助项目筛选出来供其选择。通过智能救助体现出社会救助公平、公正的原则，杜绝人为力量在社会救助中的暗箱操作，让社会救助真正体现出为困难群众“雪中送炭”的含义。同时，也避免了社区(村)居委会在帮助居民申请救助项目时需要大量翻阅政策法规的麻烦，节约了时间，提高了工作效率。通过智能救助分析能够很快地得到申请居民想要的救助项目，也大大增强了居民对政府的信任，树立了政府积极向上的形象。
目前，该解决方案在北京市社会救助信息平台试点单位北京市东城区已取得了很好的应用成果。数字化社会救助信息系统可以把看似一般的信息，通过精密的计算和筛选，细化并挑选出最合理的分配模式，指导救助实施，并对实施成果进行准确的汇总统计，让需要救助的人迅速、准确、合理地得到救助，让救助资金最大限度地发挥作用。