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【摘 要】通过对梵净山现有生态旅游资源优势的分析,提出发展梵净山生态旅游存在的法律问题,并对存在的问题提出一些建议。
【关键词】梵净山 生态旅游 法律问题 建议
【中图分类号】F592.7 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9682(2010)05-0098-02
【Abstract】Through to the Fanjing mountain’s existing eco-tourism resources superiority analysis, proposed develops the Fanjing mountain eco-tourism existence legal problem and put forward some proposals to the existence question.
【Key words】Fanjing mountain Eco-tourism Legal problem Suggestion
生态旅游(ecological tourism)是一种全新概念的旅游,这一概念最早由美国学者贺兹特(Hetzer)于1965年提出,它以生态学理论为依据,其核心是不损耗自然和文化资源,不破坏生态环境,追求经济效益的最大化和旅客的最大满足感,从而促进地方社会进步及人民生活质量的提高,构建人与自然的和谐统一。[1]其本质是尊重生态规律,强调可持续发展。因此真正的生态旅游无论是在开发建设过程中,还是在经营过程中,都与保护生态密不可分。
梵净山作为黔东的一处宝贵的旅游资源,地处贵州省铜仁地区江口、印江、松桃三县的毗连地带,东西宽21公里,南北长27公里,总面积567平方公里,1986年被列为联合国“人与生物圈”自然保护区网。梵净山是整个铜仁地区的旅游支柱,也是整个地区旅游经济发展的主要力量,其雄奇俊秀的自然景观和古朴淳厚的人文资源,都是发展生态旅游的潜在优势,对当地经济效益和社会效益的共同发展具有极强的推动作用。
一、梵净山生态旅游资源的优势
1.雄奇俊秀的自然生态旅游资源
(1)奇特秀美的自然景观
梵净山地处喀什特地貌,地层古老,距今约14亿年,经过了综合风化侵蚀和山岳冰川的雕凿,造成了层峦叠翠、坡陡谷深、飞瀑悬泻、溪流纵横的自然奇观和千姿百态、峥嵘奇伟的山岳地貌。梵净山的两座主峰山体庞大,其他山脉陡峭险峻,尤其是高山之巅,拔地而起的红云金顶,直径不过30米,而高近100米,最高海拔2493.8米,总面积576平方公里,宛如一尊巨形石笋,[2]傲视群山。因该区西部是云贵高原,上空水分凝结较易,所以山顶云雾常留,形成了“云海”这一奇观,每当旭日东升或夕阳西下,云雾缭绕,变化万千,更有奇观的是“梵净佛光”,与梵净山的蘑菇石、万卷书、擎天柱、一线天、太子石、老鹰岩等相得益彰,共同打造了一个举世罕见的生态奇观。
(2)罕见的植物资源
梵净山国家自然保护区位于中亚热带,气候温和湿润,年均温6～17℃,年均降水量1100～2600mm;相对湿度年均在80%以上,适宜植物生长,因此是地球同纬度上唯一保存完好的原生植被区。森林覆盖率面积达90%左右,保存了距今200万～7000万年前古近纪至第四纪的古老动植物种类及丰富的生物资源,国家一级重点保护植物有6种:珙桐、光叶珙桐、梵净山冷杉、钟萼木、红豆杉、异形玉叶金花。其中珙桐是原产我国而誉满全球的著名观赏树种,异形玉叶金花是世界上罕见的生物资源基因库。[1]另外贵州紫薇王,树高30m,树干胸径2.8m,树冠阴蔽面积大。该树只开花不结籽,不繁衍,全国仅此一株。此外,梵净山还有其他国家二级重点保护野生植物,如鹅掌楸、连香树、香果树、水青树、香樟、花榈木、柔毛油杉、榉树等,均是起源于古近纪或更早的白垩纪孑遗裸子和被子植物。
(3)珍稀的野生动物资源
梵净山是一个天然的动物乐园,梵净山区拥有东洋界的华中、华南和西南3个区系成分的动物。梵净山自然保护区已初步记录在案的动物有800多种,尚有不断的新属新种被报道。其中黔金丝猴、华南虎、云豹、黑叶猴、猕猴、红腹角雉、红腹锦鸡、短耳鹗等24种野生动物已被列入国家重点保护之列。
2.古朴淳厚的人文生态旅游资源
(1)佛教文化
《贵州通志》记载:武陵山脉之首日九龙山,俗名饭甑山,古名“三山谷”,载于2000多年前的《汉书》。16世纪佛教传人,改名为梵净山,“梵净”二字即佛家超凡脱俗清静之意。梵净山地区佛教历史源远流长,距今1000年前唐代时期周边已有寺庙和简单的佛教活动。[1]
(2)历史遗址和文物
梵净山东麓有目前省内保存最完整的明清古镇——寨英。寨英的围墙全由青石板叠砌而成厚约1m,高3m以上。街边房屋多为四合天井式样,小户人家一般木屋铺陈,大户人家有雕梁画栋,飞檐翘壁,还有楼阁戏台之类。梵净山区曾是湘鄂川黔革命根据地的一部分,现存革命纪念旧址多处。其他的文物古迹还有梵净山敕赐碑、金顶摩崖、红号军三角庄根据地等。
(3)浓郁的少数民族风情
该地区居民是以少数民族为主,少数民族人口占这个地区总人数的53.13%。其中有土家族、苗族、侗族、仡佬族。这些民族都有独特的风俗习惯和服饰风格,他们的上刀梯、纸包火、钉鸡、白马悬蹄、口含红铁、滚龙等傩戏绝活都堪称中华一绝。土家族、苗族的花灯、龙灯、走马灯、祭风神长号唢呐等民族风情令人陶醉。这些浓郁的地方民俗风情为梵净山的旅游增添了奇异的色彩。
二、发展梵净山生态旅游存在的法律问题
尽管梵净山拥有着奇特的生态旅游资源,近几年随着地方政府对旅游业的投入与宣传,随着高速公路的修建和索道的开通,梵净山的旅游品牌也逐渐走向全国,走向世界,但旅游的开发也不能完全无视法律的保障,发展梵净山生态旅游也必然要依靠法律的保障才能更大限度的发挥其经济效益与社会效益。纵观梵净山生态旅游的发展,存在着以下几个主要的法律问题:
1.立法滞后
面对日益兴盛的生态旅游市场,我国目前缺乏相应的旅游立法。我国没有一部《旅游法》,在生态旅游专门法方面也是一片空白,缺乏旅游法与环境保护法之间的有机衔接,有关生态旅游依据的也只是其他非专门性的法律、法规和政策,缺乏针对性、系统性、全面性和可操作性。对于梵净山生态旅游这样一个新兴的产业,甚至没有一个专门的政策来规范,容易造成权责不明、开发无序、产权不清、赔偿无果等混乱局面,不仅影响到游客的利益,还影响到整个梵净山旅游品牌形象的树立。
2.执法不严
因为缺乏一部专门的生态旅游法,我国目前也没有一个专门的生态旅游执法管理机构和执法管理队伍。目前直接对梵净山进行管理的机构是省政府设立的梵净山国家级自然保护区管理局,该机构的职责是对“梵净山旅游商品的开发;保护、建设、管理和维护梵净保护区和风景名胜、旅游景点的基础设施等建设。”该机构从性质上来讲,是一个省级直管的事业单位;从职能上来讲,履行的是国家的行政管理权,虽然该机构内部设立派出所,但其职能范围也并非如公安局一样具备专门的侦查权。因此,在生态旅游执法管理中常出现多部门都在管理或都不管理的混乱局面,加之一些经济利益的驱动,又容易使很多违法行为,如掠夺性开发、生态环境的破坏等,因缺乏专业的执法部门而得不到及时和应有的惩罚。
3.法律监督不力
正如缺乏一部专门的《生态旅游法》和专门的生态旅游执法部门一样,我国对生态旅游活动的监督形式多种多样,虽然主体众多,但缺乏整体上的合力。虽设立了梵净山自然保护区管理处,但对梵净山生态旅游的监督,并不能依靠这样一个事业机关,而其他国家机关如地委、行署、省政府等的监督又存在着人员不到位、责任不明确、权利不到位、自己监督等问题。从监督对象上来看,往往是监督生态旅游开发者、经营者较多,而监督政法及其执法机关较少;监督一般工作人员较多,监督领导干部较少;监督具体行政行为较多,监督抽象行为较少。[3]这种监督对象的失衡也是不容忽视的一个问题。
三、解决梵净山生态旅游法律问题的几点建议
1.尽快建立一部《生态旅游法》
立法的滞后是梵净山生态旅游发展存在问题的主要原因,因此完善生态旅游立法也是解决问题的最主要的手段。即通过立法机关立法,建立生态旅游的一整套法律体系,以保障生态旅游的正常发展。首先,要建立一部明确而又完整的《生态旅游法》,将生态旅游的原则、理念、标准用法律的形式确定下来,这已成为目前我国生态旅游发展的当务之急。其次,各省、直辖市、自治区也要根据自身发展生态旅游的特点,建立符合本省、本地区的地方性规章;最后,各地、市生态旅游管理部门根据各地的情况建立具体的生态旅游管理制度,最终形成一整套生态旅游的法律体系。《生态旅游法》这一整套法律体系的建立,不仅有利于梵净山生态旅游的规范,也有利于生态旅游的良性发展。
2.加强执法队伍的建设
执法是生态旅游法律保障体系中的关键,决定了生态旅游法是否能切实发挥作用。它包括生态旅游执法部门的设立与管理,生态旅游执法队伍的建设,生态旅游执法人员的执法素质与执法意识的培养等等,并通过采取这些措施作到有法必依、执法必严、违法必究,从而杜绝生态旅游中的各种违法违规经营。应尽快确立梵净山生态旅游执法机构,配备生态旅游执法人员,并对这些执法人员进行培训,要选择懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理,并具有高度责任感的人作为执法的专业人员。在执法力度方面,要严格执法,并实行行政执法责任制,保障执法的力度,有效惩治生态旅游违法行为。
3.健全生态旅游监督机制
生态旅游法是否被切实执行,这需要监督工作加以确定。这要求建立一定的监督机构和广泛的监督渠道并赋予一定的职权,对立法、执法、宣传教育以及具体管理操作进行全过程、全方位的监督与反馈,一旦发现问题,立即采取措施加以调整。要将权力机关、行政机关、社会舆论的监督结合起来,形成合力,充分发挥生态旅游法律监督的整体效能。
4.建立法律宣传和教育体系
仅凭立法与执法实现对梵净山生态旅游的法律保障还远远不够,生态旅游法制环境的建立且良好运行最终还是要靠公众的自觉遵守,要靠公众生态旅游法制意识的树立与培养,这是一个长期的宣传与教育的过程。这就需要生态旅游立法机关通过立法授权,赋予执法部门、监督部门以及宣传教育机构执法权责、监督权责和宣传教育权责,后者向立法主管机关负责并及时反馈信息;监督机构监督执法与宣传教育的开展,并接受其信息反馈;执法部门与宣传教育机构相互辅助,保持信息的双向沟通。[4]只有各方面的协调发展,才能使梵净山生态旅游的发展走向一条法制化的道路,从而最终实现经济效益与社会效益的共同发展。
参考文献
1 马 严、杜远生、曾克峰.黔东北梵净山地区生态旅游资源及开发[J].安徽农业科学,2007.35(32):10413～10415
2 皮春丽.浅析梵净山旅游业的发展[J].陕西教育,2008.3:108
3 李 蓉、张硕新.我国生态旅游发展中存在的法制问题探析[J].西北林学院学报,2008.23(3):208～210
4 刘睿文.中国生态旅游的法律保障[J].社会科学家,2003.3:99
【关键词】梵净山 生态旅游 法律问题 建议
【中图分类号】F592.7 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9682(2010)05-0098-02
【Abstract】Through to the Fanjing mountain’s existing eco-tourism resources superiority analysis, proposed develops the Fanjing mountain eco-tourism existence legal problem and put forward some proposals to the existence question.
【Key words】Fanjing mountain Eco-tourism Legal problem Suggestion
生态旅游(ecological tourism)是一种全新概念的旅游,这一概念最早由美国学者贺兹特(Hetzer)于1965年提出,它以生态学理论为依据,其核心是不损耗自然和文化资源,不破坏生态环境,追求经济效益的最大化和旅客的最大满足感,从而促进地方社会进步及人民生活质量的提高,构建人与自然的和谐统一。[1]其本质是尊重生态规律,强调可持续发展。因此真正的生态旅游无论是在开发建设过程中,还是在经营过程中,都与保护生态密不可分。
梵净山作为黔东的一处宝贵的旅游资源,地处贵州省铜仁地区江口、印江、松桃三县的毗连地带,东西宽21公里,南北长27公里,总面积567平方公里,1986年被列为联合国“人与生物圈”自然保护区网。梵净山是整个铜仁地区的旅游支柱,也是整个地区旅游经济发展的主要力量,其雄奇俊秀的自然景观和古朴淳厚的人文资源,都是发展生态旅游的潜在优势,对当地经济效益和社会效益的共同发展具有极强的推动作用。
一、梵净山生态旅游资源的优势
1.雄奇俊秀的自然生态旅游资源
(1)奇特秀美的自然景观
梵净山地处喀什特地貌,地层古老,距今约14亿年,经过了综合风化侵蚀和山岳冰川的雕凿,造成了层峦叠翠、坡陡谷深、飞瀑悬泻、溪流纵横的自然奇观和千姿百态、峥嵘奇伟的山岳地貌。梵净山的两座主峰山体庞大,其他山脉陡峭险峻,尤其是高山之巅,拔地而起的红云金顶,直径不过30米,而高近100米,最高海拔2493.8米,总面积576平方公里,宛如一尊巨形石笋,[2]傲视群山。因该区西部是云贵高原,上空水分凝结较易,所以山顶云雾常留,形成了“云海”这一奇观,每当旭日东升或夕阳西下,云雾缭绕,变化万千,更有奇观的是“梵净佛光”,与梵净山的蘑菇石、万卷书、擎天柱、一线天、太子石、老鹰岩等相得益彰,共同打造了一个举世罕见的生态奇观。
(2)罕见的植物资源
梵净山国家自然保护区位于中亚热带,气候温和湿润,年均温6～17℃,年均降水量1100～2600mm;相对湿度年均在80%以上,适宜植物生长,因此是地球同纬度上唯一保存完好的原生植被区。森林覆盖率面积达90%左右,保存了距今200万～7000万年前古近纪至第四纪的古老动植物种类及丰富的生物资源,国家一级重点保护植物有6种:珙桐、光叶珙桐、梵净山冷杉、钟萼木、红豆杉、异形玉叶金花。其中珙桐是原产我国而誉满全球的著名观赏树种,异形玉叶金花是世界上罕见的生物资源基因库。[1]另外贵州紫薇王,树高30m,树干胸径2.8m,树冠阴蔽面积大。该树只开花不结籽,不繁衍,全国仅此一株。此外,梵净山还有其他国家二级重点保护野生植物,如鹅掌楸、连香树、香果树、水青树、香樟、花榈木、柔毛油杉、榉树等,均是起源于古近纪或更早的白垩纪孑遗裸子和被子植物。
(3)珍稀的野生动物资源
梵净山是一个天然的动物乐园,梵净山区拥有东洋界的华中、华南和西南3个区系成分的动物。梵净山自然保护区已初步记录在案的动物有800多种,尚有不断的新属新种被报道。其中黔金丝猴、华南虎、云豹、黑叶猴、猕猴、红腹角雉、红腹锦鸡、短耳鹗等24种野生动物已被列入国家重点保护之列。
2.古朴淳厚的人文生态旅游资源
(1)佛教文化
《贵州通志》记载:武陵山脉之首日九龙山,俗名饭甑山,古名“三山谷”,载于2000多年前的《汉书》。16世纪佛教传人,改名为梵净山,“梵净”二字即佛家超凡脱俗清静之意。梵净山地区佛教历史源远流长,距今1000年前唐代时期周边已有寺庙和简单的佛教活动。[1]
(2)历史遗址和文物
梵净山东麓有目前省内保存最完整的明清古镇——寨英。寨英的围墙全由青石板叠砌而成厚约1m,高3m以上。街边房屋多为四合天井式样,小户人家一般木屋铺陈,大户人家有雕梁画栋,飞檐翘壁,还有楼阁戏台之类。梵净山区曾是湘鄂川黔革命根据地的一部分,现存革命纪念旧址多处。其他的文物古迹还有梵净山敕赐碑、金顶摩崖、红号军三角庄根据地等。
(3)浓郁的少数民族风情
该地区居民是以少数民族为主,少数民族人口占这个地区总人数的53.13%。其中有土家族、苗族、侗族、仡佬族。这些民族都有独特的风俗习惯和服饰风格,他们的上刀梯、纸包火、钉鸡、白马悬蹄、口含红铁、滚龙等傩戏绝活都堪称中华一绝。土家族、苗族的花灯、龙灯、走马灯、祭风神长号唢呐等民族风情令人陶醉。这些浓郁的地方民俗风情为梵净山的旅游增添了奇异的色彩。
二、发展梵净山生态旅游存在的法律问题
尽管梵净山拥有着奇特的生态旅游资源,近几年随着地方政府对旅游业的投入与宣传,随着高速公路的修建和索道的开通,梵净山的旅游品牌也逐渐走向全国,走向世界,但旅游的开发也不能完全无视法律的保障,发展梵净山生态旅游也必然要依靠法律的保障才能更大限度的发挥其经济效益与社会效益。纵观梵净山生态旅游的发展,存在着以下几个主要的法律问题:
1.立法滞后
面对日益兴盛的生态旅游市场,我国目前缺乏相应的旅游立法。我国没有一部《旅游法》,在生态旅游专门法方面也是一片空白,缺乏旅游法与环境保护法之间的有机衔接,有关生态旅游依据的也只是其他非专门性的法律、法规和政策,缺乏针对性、系统性、全面性和可操作性。对于梵净山生态旅游这样一个新兴的产业,甚至没有一个专门的政策来规范,容易造成权责不明、开发无序、产权不清、赔偿无果等混乱局面,不仅影响到游客的利益,还影响到整个梵净山旅游品牌形象的树立。
2.执法不严
因为缺乏一部专门的生态旅游法,我国目前也没有一个专门的生态旅游执法管理机构和执法管理队伍。目前直接对梵净山进行管理的机构是省政府设立的梵净山国家级自然保护区管理局,该机构的职责是对“梵净山旅游商品的开发;保护、建设、管理和维护梵净保护区和风景名胜、旅游景点的基础设施等建设。”该机构从性质上来讲,是一个省级直管的事业单位;从职能上来讲,履行的是国家的行政管理权,虽然该机构内部设立派出所,但其职能范围也并非如公安局一样具备专门的侦查权。因此,在生态旅游执法管理中常出现多部门都在管理或都不管理的混乱局面,加之一些经济利益的驱动,又容易使很多违法行为,如掠夺性开发、生态环境的破坏等,因缺乏专业的执法部门而得不到及时和应有的惩罚。
3.法律监督不力
正如缺乏一部专门的《生态旅游法》和专门的生态旅游执法部门一样,我国对生态旅游活动的监督形式多种多样,虽然主体众多,但缺乏整体上的合力。虽设立了梵净山自然保护区管理处,但对梵净山生态旅游的监督,并不能依靠这样一个事业机关,而其他国家机关如地委、行署、省政府等的监督又存在着人员不到位、责任不明确、权利不到位、自己监督等问题。从监督对象上来看,往往是监督生态旅游开发者、经营者较多,而监督政法及其执法机关较少;监督一般工作人员较多,监督领导干部较少;监督具体行政行为较多,监督抽象行为较少。[3]这种监督对象的失衡也是不容忽视的一个问题。
三、解决梵净山生态旅游法律问题的几点建议
1.尽快建立一部《生态旅游法》
立法的滞后是梵净山生态旅游发展存在问题的主要原因,因此完善生态旅游立法也是解决问题的最主要的手段。即通过立法机关立法,建立生态旅游的一整套法律体系,以保障生态旅游的正常发展。首先,要建立一部明确而又完整的《生态旅游法》,将生态旅游的原则、理念、标准用法律的形式确定下来,这已成为目前我国生态旅游发展的当务之急。其次,各省、直辖市、自治区也要根据自身发展生态旅游的特点,建立符合本省、本地区的地方性规章;最后,各地、市生态旅游管理部门根据各地的情况建立具体的生态旅游管理制度,最终形成一整套生态旅游的法律体系。《生态旅游法》这一整套法律体系的建立,不仅有利于梵净山生态旅游的规范,也有利于生态旅游的良性发展。
2.加强执法队伍的建设
执法是生态旅游法律保障体系中的关键,决定了生态旅游法是否能切实发挥作用。它包括生态旅游执法部门的设立与管理,生态旅游执法队伍的建设,生态旅游执法人员的执法素质与执法意识的培养等等,并通过采取这些措施作到有法必依、执法必严、违法必究,从而杜绝生态旅游中的各种违法违规经营。应尽快确立梵净山生态旅游执法机构,配备生态旅游执法人员,并对这些执法人员进行培训,要选择懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理,并具有高度责任感的人作为执法的专业人员。在执法力度方面,要严格执法,并实行行政执法责任制,保障执法的力度,有效惩治生态旅游违法行为。
3.健全生态旅游监督机制
生态旅游法是否被切实执行,这需要监督工作加以确定。这要求建立一定的监督机构和广泛的监督渠道并赋予一定的职权,对立法、执法、宣传教育以及具体管理操作进行全过程、全方位的监督与反馈,一旦发现问题,立即采取措施加以调整。要将权力机关、行政机关、社会舆论的监督结合起来,形成合力,充分发挥生态旅游法律监督的整体效能。
4.建立法律宣传和教育体系
仅凭立法与执法实现对梵净山生态旅游的法律保障还远远不够,生态旅游法制环境的建立且良好运行最终还是要靠公众的自觉遵守,要靠公众生态旅游法制意识的树立与培养,这是一个长期的宣传与教育的过程。这就需要生态旅游立法机关通过立法授权,赋予执法部门、监督部门以及宣传教育机构执法权责、监督权责和宣传教育权责,后者向立法主管机关负责并及时反馈信息;监督机构监督执法与宣传教育的开展,并接受其信息反馈;执法部门与宣传教育机构相互辅助,保持信息的双向沟通。[4]只有各方面的协调发展,才能使梵净山生态旅游的发展走向一条法制化的道路,从而最终实现经济效益与社会效益的共同发展。
参考文献
1 马 严、杜远生、曾克峰.黔东北梵净山地区生态旅游资源及开发[J].安徽农业科学,2007.35(32):10413～10415
2 皮春丽.浅析梵净山旅游业的发展[J].陕西教育,2008.3:108
3 李 蓉、张硕新.我国生态旅游发展中存在的法制问题探析[J].西北林学院学报,2008.23(3):208～210
4 刘睿文.中国生态旅游的法律保障[J].社会科学家,2003.3:99