中国正在为长期形成的官本位文化付出代价，而公车改革为其中之一。随着近期温州车改的出台，这个中国特色的“国家级难题”再度吸引了社会的眼球。不难发现，温州其实并没有什么新鲜做法，无非都是十数年来不少地方“货币化车改”的翻版。根据有关公开资料，1993年广东东莞市沙田镇是这种方法的始创者。此后在全国各地得到普遍效仿。虽然也有其他探索，但是因为“货币化车改”使公务员得到不少额外收入，因此是迄今为止各地比较普遍的做法。不管对此改革有多少肯定和褒奖，我一直认为货币化车改至少有如下六个问题需要进一步回答。
　　问题一：车改决策程序是否合理？车改是一次针对特权福利陋习的革除，是社会利益公平性的一次调整，方向肯定对头。但是其敏感程度高，操作技术细节复杂，涉及公权部门每一个人的利益，所以如何决策很重要。这就像盖一栋楼房开头铺下去的第一块基石，决定了整栋建筑今后的寿命。车改的目标是要既降低财政负担，又促进公众对公权的信任，提升官民之间的和谐程度。从这个要求来看，政策制定的参与者，不仅要有党政部门自己，还要有社会公众和管理专家、法律专家的介入，更要经过人民代表大会的正规庄严程序。而目前许多地方已经出台的车改决策，基本上没有遵循决策的民主和科学程序，看不到公众的声音，听不到专家的意见，也没有立法机构的出场。主宰改革的基本都是直接利益相关者们的自说自话、自我决定，尺度高低和补贴多少终归还是自己说了算。这种自己分粥自己喝的游戏，很容易使车改扭曲，结果是从根本上影响车改尺度的公平性、合理性和可信性。
　　问题二：车改补贴标准是怎么来的？大多数地方是通过与官员级别高低对应的货币补贴来进行车改。以温州为例，从处长到办事员一共七档，最高的处长一级每年补贴37200元。也就是说一年365天无论是上班还是不上班，每天要补102块钱。这相当于以现在7元钱一升的汽油计算，这个官员每天都要开车走145公里远的路。这个数字也意味着，仅是这个职位的车改补贴都要比我国城镇人口2011年平均年收入还要高出17200元。在这里，合理与否暂且不说，仅仅是补贴额度的依据就很值得追问。公务用车是一种交通运载工具，如果做得合理与公道，只能用出行频率与距离来衡量。在党委、政府、人大、政协，以及工青妇、事业单位等不同性质的机关之间，在各机关的不同部门之间、在领导和领导之间以及个人和个人之间，大家在出差公干的频率和远近上，在上下班的距离上都千差万别，很难整齐划一。目前来看，这个最为重要的量化指标基本无法得到反映，倒是与之关系不大的官位级别高低成为各地最省事也是最关键的补贴尺度。这种官本位、一刀切的与实际情况不符合的标准，如何能够让外部和内部各方人士心服口服？如何有助于实现机关内外的和谐呢？
　　问题三：车辆拍卖过程是否透明？温州市共106家行政单位、207家事业单位，12000多人，有1790多辆公车。涉及车改的1300辆分批拍卖，留下300辆左右执法执勤公车，另外200余辆作为温州公务用车服务公司用车。人们反映此次公车拍卖价格奇低，215辆车起拍均价3万，成交均价5万元。最低的一辆车5000元，最高的是17万元卖出一辆2011年的三菱越野车。当地政府说成交总价比起拍总价高出61.92%，但是仍然引起社会公众的质疑：评估公司是否低估；拍卖是否内部控制；公布信息是否属实；过程有无欺诈游戏等等。作为如此大规模的拍卖，为了防止国有资产流失，为了做到客观公正，必须有和二手车市场的标杆比对，必须做到全程透明和严格监督。包括车辆的排量和配置，购置价款和使用年限，车辆评估公司评估师的资料和评估价格，拍卖公司的资料和介绍，车辆拍卖的监督者及监督程序，车辆拍卖起拍价和成交价，车辆拍卖后的去向，车辆拍卖所得钱款的使用等等，都应当通过媒体在合理时间范围内公而告之。如果这些做不到，就很难保证不以极低的价格进行内部转让，使车改变成瓜分国有资产。关于这一点，仅仅用一个“成交总价比起拍总价高了61.92%”是解释不清楚的。
　　问题四：公务员拿了补贴却逃避公务怎么办？车改中无论怎样规定“直接打入公务员的市民卡不能取现”,实际并不能避免变成公务员腰包里的个人收入。问题是在这个规定后面，还可能衍生出另外的问题，就是既拿补贴又逃避公务。这在一些单位领导身上已经发生。比如，车改后，为了减少个人支出，有的领导尽量少出公差，或者依靠电话工作，或者让下级过来。实在没有办法必须出差时，也是利用自己的职权，让部下属员或者基层单位出车接送。还有就是车改后，一些领导或者不习惯自己开车，或者不会开车，或者不想自己花钱开车，在这种情况下，可能会诱发一种新的溜须拍马和贿赂风气。比如某些下属为了从上司那里得到提拔重用等好处，会千方百计通过献车伺候而亲近讨好领导；比如有的企业为了从领导那里获得某种资源分配方面的优势，会提供隐蔽的车辆服务等等。针对这种漏洞，温州市提出了“四不准”，南京浦口区下发了“七不准”。我的看法是，由货币化补贴引发出来的水涨船高的规定除了增加管理成本外，很难预期会有令公众满意的长远效果。
　　问题五：车改是否获得了理想效益？怎样才算是一个成功的车改？有两个标准需要考虑，一个是车改后和车改前的公车支出是多了还是少了；一个是社会公众对车改的措施是否认可和支持，比较而言后者更为重要。以温州为例，从财政支出来看，根据《温州市发改委公务用车制度改革实施方案》，温州市发改委系统156人每月发放总额135000元，年发放162万元，人均车贴1万多元。但在车改前，该系统2011年费用支出为133万元,显示车改后比车改前每年还多支出近30万元的车补，这是成功还是不成功呢？更为值得关注的是，社会上对这种货币赎买的做法多有批评：首先，本来是对一种不应有的公车腐败进行根治，现在却堂而皇之的要纳税人为腐败和特权来买单；其次是公务员无论远近都借此机会要领数额不菲的路补。现在如此高的补贴存在变相福利之嫌；还有，即便车改后真的如当地说的那样降低了支出，如果这种降低是以部分领导干部大幅度增加收入为条件，那也不符合帕累托最优标准。车改带来的新的利益分配不公，将会进一步刺激官民关系的恶化。
　　问题六：各地各行其是走出偏差如何挽回？从广东东莞市沙田镇的车改算起，我国已经有了19年的车改历史。对公车腐败，不少地方政府都根据所了解的国外好的经验，寻求适合自己的解决方案。目前看，主要做法一是货币化补贴，二是集中管理，三是给公车贴身份，第四是用GPS监控。其中集中管理的代表是云南，但因为补贴不论级别高低每月只补贴400元，因而各地不愿意学习；用GPS和贴标识进行监督不能触及根本最终也难以实行。唯独货币化补贴因为具有“摸着金砖过河”的诱惑力，成为多数地方的基本模式。如果像云南那样象征性补贴也就罢了，但实际情况是绝大多数地方将车改做成了一场官员的“分钱盛宴”。这就使初衷良好的车改埋下了差之毫厘失之千里的隐患。经济学的“路径依赖”理论告诉我们，任何事情的开始都至关重要，如果第一步错了又不能及时修正，类似于物理学的一种惯性会将事情带上一条不归之路。现在中国的车改就是处在这样一个关口，很值得高度重视。
　　我国是一个大一统的体制而不是地方自治的体制。中央对于牵一发而动全身的大事不能太过于放任和迟缓。地方政府可以先行先试，但是在国外经验的启发和国内探索的是非曲直已经明朗，特别是根据官阶来变相加薪正在成为车改主流做法的情况下，中央政府有必要承担责任，制定方案，纠正偏差，统一尺度。就具体方案而言，可对不能配备公车的公务员，每月适额发放经得起验证的上下班交通补助；鼓励驾驶私车出公差，可对过路费、过桥费、加油费、停车费和劳务费等实报实销；也可把公车组织起来成立租赁公司，像出租公司一样市场化运营。唯一的差别是优先满足政府公务员出差预约使用，所发生的费用由公务使用者承担。总的原则就是，严格按照现有公车配备的规定砍掉违规用车，坚决杜绝车改演变成“分钱盛宴”。中央政府职能部门应尽快总结国内外做法，在先前出台的有关规定、条例、细则基础上，组织实际工作者和法律以及管理学专家，通过科学民主程序，尽快制定权威的公车改革实施办法，用一套公平、合理、正确、有效的规定来统一各地的公车改革，真正让好事办好，给社会一个满意的交代。
　　（作者为国家行政学院公共管理学部副主任、教授）
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