论文部分内容阅读
广陵潮声传千年，绿杨城廓展新颜。近年来，位于扬州核心地域的广陵区，迎来了城市建设的高速扩容期，不仅在原有三个乡镇、两个街道的地域内，兴建了广陵新城、商贸物流园、食品工业园、广陵产业园等多个园区，还于2012年初将原属邗江区的五个乡镇吸纳进了自己的怀抱。乡村走向城市，成为近几年广陵区经济发展乐章中的一曲主旋律。然而，在这个旋律中也夹杂着一些不和谐的音符。仅2011年以来，广陵区人民检察院就先后查处了九起城乡结合部村干部职务犯罪案件，其中绝大部分与城市化进程中的征地拆迁、集体资产分配有关。城市化进程中城乡结合部村干部职务犯罪的特征何在？成因有哪些？如何遏制和预防此类犯罪？广陵区院历时三个月，在对每一起案件深入剖析的基础上，形成了专项调查报告。
一、村干部“染指”的重点领域与关键环节
1.拆迁补偿领域。拆迁补偿是目前城市化进程中最为重要的环节，也是最易诱发干群矛盾和村干部职务犯罪的领域。犯罪形式主要包括三种。一是为他人提供非法证明。行政机关在处理村民的某些申请时，需要由村级组织提供相关证明，部分村干部便为一己私利，利用上级对自己的信任，为不符合条件的村民提供虚假证明或空白表格。二是共同虚构拆迁标的。部分村干部相互勾结，利用工作便利和上级信任，虚构拆迁标的，谋取非法利益。例如，某村的四名村干部，利用共同负责拆迁的便利，虚构一“拾荒人”搭建的房屋位于该村某组的事实，并以此为拆迁标的，骗取国家拆迁补偿款九万余元。三是拉拢腐蚀拆迁管理部门工作人员。意欲在拆迁补偿中捞取好处的村干部，深知与拆迁管理部门工作人员结盟的重要性，他们通过邀请外出旅游、为其报销发票、直接金钱行贿、美色诱惑、赠送住宅等形式，千方百计对其进行拉拢腐蚀。某街道部分村干部就曾连续向区负责拆迁工作的某局“一把手”赠送笔记本电脑、红木家具、小产权房，最终将其拉入“阵营”。同时向街道办、拆迁办工作人员、某房地产评估公司的评估师等多人行贿，形成了骗取国家拆迁补偿款的一条龙犯罪团伙，从而使犯罪行为得逞。
2.公共利益分配领域。农民集中居住是农村城市化建设的一项重要工程，而这项工程由于涉及诸多资源的重新分配，部分村干部便借助手中权力，将公共资源变成了为个人谋利的工具。一是利用公共资源受贿。城乡结合部的农村往往拥有数额较高的集体资产，如保留在村集体名下的资金、门面、房产等，部分村干部便利用村级财经制度、管理制度不完善的漏洞，在收取贿赂后，将其低价出租或暗中出售给行贿人。二是利用房屋分配获取私利。部分村干部利用职权之便，在集中居住过程中，上下其手，通过伪造姓名、贿赂相关人员等方式，获得了数量较多的住房，然后转手倒卖，或以较低的价格向特定的政府工作人员出售，从而谋取私利。三是利用区划调整浑水摸鱼。区划调整是乡村向城市转型的一个重要成因，部分村干部利用一些单位在权力交接过程中形成的可操作空间，实施不法行为，捞取个人利益。如2000年郊区某镇划归广陵区管辖前夕，一村干部为了使自己企业的无证生产用房获得拆迁补偿，向相熟的郊区规划分局领导行贿，请其帮忙。该领导在明知区划已调整，该局无权为广陵区企业发放规划许可证的情况下，采取将发证日期提前、套用其他企业许可证号的方法，为该企业办理了虚假的《建设工程规划许可证》，该村干部因而获得巨额非法利益。
3.款项分配环节。在村集体向村民分配款项的过程中，由于上级单位的监督基本处于空白，村干部职务犯罪也常有发生。一是利用中间环节编造“糊涂账”。在现行的村级经济管理体制下，上级政府拨付的拆迁补偿款、土地流转费用等，大多由村集体作为“中间人”向村民进行分配，大量资金的聚集为村干部实施职务犯罪提供了温床，部分村干部为达到挪用、贪污、多分多占等目的，往往在总账会计的帮助下，对款项和账目进行技术处理，从而形成一本难以说清的糊涂账。二是拉拢其他村干部献上“投名状”。在村级自治组织中，书记、主任、总账会计几乎掌握着一个村的所有权力，在资产分配过程中，一旦这“三大员”结成同盟，就能轻而易举地达到想要达到的目的。因此，只要他们中的某一人有职务犯罪的意图，便会千方百计拉其他两人入伙，如遇反对意见，便会采取打压的方法，迫使其离开班子。见此情形，继续留下的班子成员只得献上“投名状”，成为腐败团伙的成员。三是虚开发票建立“小金库”。部分村干部为了满足私欲，往往会在集体账之外另行建立一个“小金库”，最常见的手段便是虚开发票。某村便长期存在这样的小金库，供村主要干部挥霍消费，其中，仅书记一人便支取10万余元。
二、诱发村干部职务犯罪的监管盲区
1.权力缺乏有效制约。由于村级自治组织中的干部并不是真正的“公务员”，且基数非常庞大，纪检、监察部门难以实施有效监督。此外，农村中由血缘关系形成的大家族常常会利用自己的势力影响村委会班子的选举，而通过这种途径当选的村干部，因为兼具权力与势力，在当地几乎无人能够监督，为腐败埋下了隐患。
2.被赋予的行政权力越来越多。在城乡一体化进程中，由于政府工作人员的数量不足以应对如此巨大的工作量，而村干部数量较多，且长期以来负责基层组织的各项工作，在处理拆迁征地、土地流转、治安维稳等方面具有先天优势，许多政府部门便将手中权力分散到基层，通过村干部来完成工作任务。在这一背景下，村干部手中的行政权力就越来越多，有时甚至承担多个行政部门赋予的职权，为他们实施职务犯罪提供了可能。
3.村级财务管理制度不规范。过去，农村集体资金数额较少，即使不需要专业人员也可以实现较好的管理。随着城乡一体化进程的加速，部分城乡结合带的农村拥有了过去难以想象的资产。与此形成鲜明对比的是，在许多村干部的观念中，村级财务管理仍然处于原始状态，不需要进行改变。在实际操作中，许多村级组织缺乏专业财务人才，无财务收支账目，集体资金白条泛滥、会计出纳一人兼职，缺乏必要的财经管理制度和监督制约机制。
三、五条建议防微杜渐
1.规范工作程序。村干部在频繁接触征地、拆迁、补偿等事务的情况下，如果自身缺乏良好的思想素质，同时又没有规范的工作程序作为制约，就极有可能在不知不觉间陷入犯罪深渊。因此，建议有关部门进一步完善征地、拆迁、补偿等方面的工作程序，特别是在现金结算、房屋评估、款项分配、监督审核等重要环节，要建立双重监管机制，即使是对于错报、漏报、多报等先期环节也应建立严格的纠错和惩戒机制，客观上实现对涉及征地、拆迁、土地流转等补偿款核报的“先期预防”作用。为减少中间环节可能出现的错发、漏发、私下克扣、先期挪用等情况，要逐步通过银行账户，直接发放到户（人）的支付途径，消除村干部“染指”的可能性。
2.推行阳光村务。针对现有村级财务制度不健全、不统一、不规范、不公开的情况，大力推行以财务公开为主要内容的村务公开制度。定期公开财务报表和资金使用说明，同时实现对村务信息的同步定期公开，对于重大村务事项要由村民民主投票决定。探索“村财镇（乡、街）监”模式，由乡镇（街道）定期指派专业人员对村级财务进行监督，或对各村实行“派驻会计制”。在乡镇（街道）的指导下，建立统一规范的村级财经制度，实行财务管理收支两条线，严厉杜绝“小金库”。将村干部日常职责中涉及行政管理事务的工作内容纳入监察审计范围，对涉及行政管理方面的经费收支，按程序向村民进行公示，用制度的形式确保村干部依法协办行政管理事务。
3.加强对村干部的教育培训。对村干部实行多层次、菜单式的培训。对初次担任村干部的，实行较长时间的初任培训，帮助他们熟悉工作职责，掌握工作方法。对于总账会计、治保主任等专业性较强的岗位，应当进行财会、法律等专业知识的培训，培训合格后方可上岗。要将村干部的基本教育经费纳入到村集体经费或地方财政经费中去，并与教育水平高、信誉好的学校进行合作，对村干部进行常态化的培训，切实提升村干部的能力和素质。
4.加大对大学生村官的使用力度。继续加大对985高校大学生村官的招引力度，减少机关借用人数，真正让他们沉到农村一线。分配过程中，要加强城乡结合带大学生村官的配备，增强这一地区的村干部队伍力量。注重对大学生村官的提拔使用，使他们能够进入村委班子，参与到村级组织的核心工作中去。通过完善晋升机制、提高薪资待遇等方式，调动大学生村官的积极性，使他们更好地为农村的城市化建设贡献力量。
5.构筑牢固的“人民防线”。以各乡镇（街道）检察工作站为依托，广泛开展以案说法、预防宣传、法制宣讲等活动，增强广大农村群众的法律意识与监督意识，鼓励他们与农村职务犯罪作斗争。在拆迁征地、粮食收购等重要节点上，要以广大村民喜闻乐见、接受度高的方式开展有针对性的专项教育，引导他们保护自身合法权益。积极利用微博、网站、邮件等信息手段，加强与村民间的互动力度，构筑预防村干部职务犯罪的“人民防线”。
本栏目编辑：刘雁君
一、村干部“染指”的重点领域与关键环节
1.拆迁补偿领域。拆迁补偿是目前城市化进程中最为重要的环节，也是最易诱发干群矛盾和村干部职务犯罪的领域。犯罪形式主要包括三种。一是为他人提供非法证明。行政机关在处理村民的某些申请时，需要由村级组织提供相关证明，部分村干部便为一己私利，利用上级对自己的信任，为不符合条件的村民提供虚假证明或空白表格。二是共同虚构拆迁标的。部分村干部相互勾结，利用工作便利和上级信任，虚构拆迁标的，谋取非法利益。例如，某村的四名村干部，利用共同负责拆迁的便利，虚构一“拾荒人”搭建的房屋位于该村某组的事实，并以此为拆迁标的，骗取国家拆迁补偿款九万余元。三是拉拢腐蚀拆迁管理部门工作人员。意欲在拆迁补偿中捞取好处的村干部，深知与拆迁管理部门工作人员结盟的重要性，他们通过邀请外出旅游、为其报销发票、直接金钱行贿、美色诱惑、赠送住宅等形式，千方百计对其进行拉拢腐蚀。某街道部分村干部就曾连续向区负责拆迁工作的某局“一把手”赠送笔记本电脑、红木家具、小产权房，最终将其拉入“阵营”。同时向街道办、拆迁办工作人员、某房地产评估公司的评估师等多人行贿，形成了骗取国家拆迁补偿款的一条龙犯罪团伙，从而使犯罪行为得逞。
2.公共利益分配领域。农民集中居住是农村城市化建设的一项重要工程，而这项工程由于涉及诸多资源的重新分配，部分村干部便借助手中权力，将公共资源变成了为个人谋利的工具。一是利用公共资源受贿。城乡结合部的农村往往拥有数额较高的集体资产，如保留在村集体名下的资金、门面、房产等，部分村干部便利用村级财经制度、管理制度不完善的漏洞，在收取贿赂后，将其低价出租或暗中出售给行贿人。二是利用房屋分配获取私利。部分村干部利用职权之便，在集中居住过程中，上下其手，通过伪造姓名、贿赂相关人员等方式，获得了数量较多的住房，然后转手倒卖，或以较低的价格向特定的政府工作人员出售，从而谋取私利。三是利用区划调整浑水摸鱼。区划调整是乡村向城市转型的一个重要成因，部分村干部利用一些单位在权力交接过程中形成的可操作空间，实施不法行为，捞取个人利益。如2000年郊区某镇划归广陵区管辖前夕，一村干部为了使自己企业的无证生产用房获得拆迁补偿，向相熟的郊区规划分局领导行贿，请其帮忙。该领导在明知区划已调整，该局无权为广陵区企业发放规划许可证的情况下，采取将发证日期提前、套用其他企业许可证号的方法，为该企业办理了虚假的《建设工程规划许可证》，该村干部因而获得巨额非法利益。
3.款项分配环节。在村集体向村民分配款项的过程中，由于上级单位的监督基本处于空白，村干部职务犯罪也常有发生。一是利用中间环节编造“糊涂账”。在现行的村级经济管理体制下，上级政府拨付的拆迁补偿款、土地流转费用等，大多由村集体作为“中间人”向村民进行分配，大量资金的聚集为村干部实施职务犯罪提供了温床，部分村干部为达到挪用、贪污、多分多占等目的，往往在总账会计的帮助下，对款项和账目进行技术处理，从而形成一本难以说清的糊涂账。二是拉拢其他村干部献上“投名状”。在村级自治组织中，书记、主任、总账会计几乎掌握着一个村的所有权力，在资产分配过程中，一旦这“三大员”结成同盟，就能轻而易举地达到想要达到的目的。因此，只要他们中的某一人有职务犯罪的意图，便会千方百计拉其他两人入伙，如遇反对意见，便会采取打压的方法，迫使其离开班子。见此情形，继续留下的班子成员只得献上“投名状”，成为腐败团伙的成员。三是虚开发票建立“小金库”。部分村干部为了满足私欲，往往会在集体账之外另行建立一个“小金库”，最常见的手段便是虚开发票。某村便长期存在这样的小金库，供村主要干部挥霍消费，其中，仅书记一人便支取10万余元。
二、诱发村干部职务犯罪的监管盲区
1.权力缺乏有效制约。由于村级自治组织中的干部并不是真正的“公务员”，且基数非常庞大，纪检、监察部门难以实施有效监督。此外，农村中由血缘关系形成的大家族常常会利用自己的势力影响村委会班子的选举，而通过这种途径当选的村干部，因为兼具权力与势力，在当地几乎无人能够监督，为腐败埋下了隐患。
2.被赋予的行政权力越来越多。在城乡一体化进程中，由于政府工作人员的数量不足以应对如此巨大的工作量，而村干部数量较多，且长期以来负责基层组织的各项工作，在处理拆迁征地、土地流转、治安维稳等方面具有先天优势，许多政府部门便将手中权力分散到基层，通过村干部来完成工作任务。在这一背景下，村干部手中的行政权力就越来越多，有时甚至承担多个行政部门赋予的职权，为他们实施职务犯罪提供了可能。
3.村级财务管理制度不规范。过去，农村集体资金数额较少，即使不需要专业人员也可以实现较好的管理。随着城乡一体化进程的加速，部分城乡结合带的农村拥有了过去难以想象的资产。与此形成鲜明对比的是，在许多村干部的观念中，村级财务管理仍然处于原始状态，不需要进行改变。在实际操作中，许多村级组织缺乏专业财务人才，无财务收支账目，集体资金白条泛滥、会计出纳一人兼职，缺乏必要的财经管理制度和监督制约机制。
三、五条建议防微杜渐
1.规范工作程序。村干部在频繁接触征地、拆迁、补偿等事务的情况下，如果自身缺乏良好的思想素质，同时又没有规范的工作程序作为制约，就极有可能在不知不觉间陷入犯罪深渊。因此，建议有关部门进一步完善征地、拆迁、补偿等方面的工作程序，特别是在现金结算、房屋评估、款项分配、监督审核等重要环节，要建立双重监管机制，即使是对于错报、漏报、多报等先期环节也应建立严格的纠错和惩戒机制，客观上实现对涉及征地、拆迁、土地流转等补偿款核报的“先期预防”作用。为减少中间环节可能出现的错发、漏发、私下克扣、先期挪用等情况，要逐步通过银行账户，直接发放到户（人）的支付途径，消除村干部“染指”的可能性。
2.推行阳光村务。针对现有村级财务制度不健全、不统一、不规范、不公开的情况，大力推行以财务公开为主要内容的村务公开制度。定期公开财务报表和资金使用说明，同时实现对村务信息的同步定期公开，对于重大村务事项要由村民民主投票决定。探索“村财镇（乡、街）监”模式，由乡镇（街道）定期指派专业人员对村级财务进行监督，或对各村实行“派驻会计制”。在乡镇（街道）的指导下，建立统一规范的村级财经制度，实行财务管理收支两条线，严厉杜绝“小金库”。将村干部日常职责中涉及行政管理事务的工作内容纳入监察审计范围，对涉及行政管理方面的经费收支，按程序向村民进行公示，用制度的形式确保村干部依法协办行政管理事务。
3.加强对村干部的教育培训。对村干部实行多层次、菜单式的培训。对初次担任村干部的，实行较长时间的初任培训，帮助他们熟悉工作职责，掌握工作方法。对于总账会计、治保主任等专业性较强的岗位，应当进行财会、法律等专业知识的培训，培训合格后方可上岗。要将村干部的基本教育经费纳入到村集体经费或地方财政经费中去，并与教育水平高、信誉好的学校进行合作，对村干部进行常态化的培训，切实提升村干部的能力和素质。
4.加大对大学生村官的使用力度。继续加大对985高校大学生村官的招引力度，减少机关借用人数，真正让他们沉到农村一线。分配过程中，要加强城乡结合带大学生村官的配备，增强这一地区的村干部队伍力量。注重对大学生村官的提拔使用，使他们能够进入村委班子，参与到村级组织的核心工作中去。通过完善晋升机制、提高薪资待遇等方式，调动大学生村官的积极性，使他们更好地为农村的城市化建设贡献力量。
5.构筑牢固的“人民防线”。以各乡镇（街道）检察工作站为依托，广泛开展以案说法、预防宣传、法制宣讲等活动，增强广大农村群众的法律意识与监督意识，鼓励他们与农村职务犯罪作斗争。在拆迁征地、粮食收购等重要节点上，要以广大村民喜闻乐见、接受度高的方式开展有针对性的专项教育，引导他们保护自身合法权益。积极利用微博、网站、邮件等信息手段，加强与村民间的互动力度，构筑预防村干部职务犯罪的“人民防线”。
本栏目编辑：刘雁君