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在汉代管理思想的演变中，“白虎观会议”是一个十分重要的标志。过去思想史学界对白虎观会议研究不够，且多是从经学角度考察，往往忽视其“国宪”意义。一旦从“国宪”角度考察，白虎观会议在官方管理思想中的纲领地位立马可见。
从汉武帝“独尊儒术”开始，儒家学说在治理国家中取得指导思想的地位。然而，儒学自身的纷争歧见和门派分化也在继续发酵，两汉时期的五经传承各有家法，最终形成了今文经学和古文经学两大体系，具体门派达数十个之多。他们有的说理，有的斗气，多想借助官方的力量，确立自己为正统并排斥其他派系，其中先后被官方正式设定五经博士的门派就有十几家。经学大师们开始走上以官助学、政学合流的道路。汉宣帝时，曾经在石渠阁议定五经，但并未彻底解决纷争。此后，学派差异和政令统一的矛盾就纠缠在一起，并作用于现实世界。思想的丛林状态，对学术的发展有益，却令执政的官员挠头。一种解释世界的学说，其不同见解可以推进认知的深化；而一种指导行动的学说，门派林立足以导致歧途亡羊。所以，政治儒学必然会由追求思辨的“合理性”走向追求行动的“权威性”。当儒学在野时，不管是一分为八还是孟荀分传，他们的争论只能靠理论自身的力量来说服别人，而当儒学在朝后，门派家法往往与政治权力捆绑在一起，以理服人就有可能变为以势压人。当然，这里存在着各种复杂的情境，某种学说能够得到官方的权势支持，常常离不开透彻的说理，然而这种说理一旦得到官方的首肯，就有可能使说理演变为命令。这种演变完成后，官方的需要又很有可能把说理变成强词夺理。如果这种学说缺乏内在的自省和批判机制，不能保持学问与权力之间的紧张，进而就有可能由学而霸。所以，任何一种管理思想，怎样由民间走向官方，又怎样由思想世界走向行动世界，很值得研究。
汉武帝推崇儒术以后，儒学内部的学派差异一直在影响着现实政治。仅以《春秋》而言，汉武帝时期，谷梁学和公羊学已经互不相容。董仲舒的公羊学，借助武帝的支持打压谷梁学，而到宣帝时，谷梁学又在新皇帝的支持下重新抬头。再拿礼仪制度来说，不仅汉初叔孙通的应时之作遭到其他儒者的抨击，就连武帝时的封禅大典也有不少批评之声。昭宣之后，礼仪之争不绝于耳，每个学者都引经据典，声称自己所说的才是儒学正宗，导致连先帝之庙的废立，祭祀仪典的存亡，国家机构的职能界定和权责关系，都无法形成定论。正如班彪在《汉书·韦贤传》的赞语中所言：“汉承亡秦绝学之后，祖宗之制因时施宜。自元、成后，学者蕃滋，贡禹毁宗庙，匡衡改郊兆，何武定三公，后皆数复，故纷纷不定。何者？礼文缺微，古今异制，各为一家，未易可偏定也。”如果仅仅是无害于社会的学术之争倒也罢了，问题在于各种政治力量都会利用这种学术之争去改变政治格局，尤其是王莽时期，古文经学兴起，古文《尚书》和左氏《春秋》成为王莽改制的工具，后出的《周礼》更成为改制的蓝图，王莽以正宗儒学传人的身份，以周公为楷模，表演了一把影响极大的政治秀。刘歆倡导的古文经学，充当了王莽的代言人。刘秀夺取政权时，今文经学派生出的谶纬，为他称帝建国增添了神圣的光环，这固然有利于刘秀政权的建立，但也会给他人附会天命留下孔隙。随着东汉政权的稳定化，任凭这种学术纷争影响政治，就有可能造成王朝的隐患，“统一思想”已经是大势所趋。在这种背景下，东汉章帝召开了白虎观会议，并由此形成了《白虎通》。
有学者根据《东观汉记》考证，指出白虎观会议实际开过两次，一次在汉明帝永平元年，一次在汉章帝建初四年（可参见雷戈：《白虎观会议和〈白虎议奏〉、〈白虎通义〉之关系考》，《首都师范大学学报》1997年第6期）。多数学者认为，所谓白虎观会议，是指汉章帝这一次，但这并不等于说汉代关于儒家经典的官方讨论仅有这一次。从两汉的历史来看，召开类似会议已经成为一种“故事”，最起码从西汉宣帝就已经开了惯例之先。而且白虎观会议是以宣帝时的石渠阁会议为楷模的，所以有必要从汉宣帝说起。
史载汉宣帝甘露三年，诏令诸儒讨论五经同异，由当时儒学中著名的后氏传人、太子太傅萧望之“平奏其议”，最后由皇帝决断，“上亲称制临决焉”。宣帝的这次会议后，把梁丘《易》、大小夏侯《尚书》和谷梁《春秋》等正式列为国家博士。这说明，石渠阁会议的直接后果是增加了官方承认的儒学门派数量，且影响到不同门派的势力消长。根据《汉书·儒林传》赞语所言，在武帝独尊儒术时，官方确立的学派还不算多，《尚书》只有欧阳氏，《礼》只有后氏，《春秋》只有公羊氏。而宣帝开始，五经的官立门派迅速增加，《尚书》添了大小夏侯，《礼》添了大小戴，《易》添了施、孟、梁丘，《春秋》添了谷梁；到元帝时，《易》又添了京氏；到平帝时，除添了《左氏春秋》外，还添了《毛诗》、《逸礼》、《古文尚书》等。如果不是专门研究经学的人，恐怕会被这些门派关系弄得晕头转向。但是，从管理思想史的角度考虑，即便不探究这些门派的兴衰变化，也必须看到门派数量增加对治国思想的影响。从统一思想的角度看，石渠阁会议不仅使国家承认的儒学门派有增无减，而且隐含着加剧门派之争的风险。就以谷梁学钦定为官方学派为例，由于公羊学的法定地位并未废黜，被边缘化的公羊学传人势必会运用合法的话语权争回自己的地盘，以求重现往日辉煌。所以，石渠阁会议的意义在于钦定，而未能实现统一。台湾学者甘怀真认为，宣帝石渠阁会议的重要性，表现在皇帝对学术的裁决上面。“所谓皇帝的裁决，其象征意义远大于实质意义，其关键不在于皇帝如何决定经学的内容，而是皇帝的职位在形式上成为经学的仲裁者，进而居文化系统的领导地位。此不可不谓是皇帝制度的一大转折。”（《皇权、礼仪与经典诠释：中国古代政治史研究》，台北联经出版社）可以说，从汉宣帝开始，建立了帝王裁判学术的规矩，把本来属于学术的学派纷争变成了借助官方权力的裁决兼公证。
东汉的白虎观会议，在皇帝行使学术裁判权上，可以看作宣帝石渠阁会议的延续。而且着力于解决石渠阁会议没有解决的统一思想事宜。不管东汉的会议是一次还是两次，都是在白虎观“使诸儒共正经义”。《后汉书·章帝纪》载：“于是下太常、将、大夫、博士、议郎、郎官及诸生、诸儒会白虎观，讲议五经同异，使五官中郎将魏应承制问，侍中淳于恭奏，帝亲称制临决，如孝宣甘露石渠故事，作《白虎议奏》。”白虎观会议不仅规模大，人员多，而且时间长。《后汉书·儒林传》称：“建初中，大会诸儒于白虎观，考详同异，连月乃罢，肃宗亲临称制，如石渠故事，顾命史臣，著为通义。”这次会议所形成的文献，有《白虎议奏》、《白虎通德论》和《白虎通义》三个名称。人们一般认为，白虎观会议是由魏应传达皇帝的旨意，并转达皇帝向会议提出的问题；由淳于恭记录整理讨论情况，形成向皇帝的报告文本，这个报告文本应当包括会议达成的一致意见和未能取得一致的不同观点；由皇帝对悬而不决的争论作出最终裁判，奏章加上皇帝的批语，就是《白虎议奏》；班固又依据《议奏》编辑加工形成典章性文本，即《白虎通义》，简称《白虎通》，又名《白虎通德论》。从清朝到民国的学者，在这三个名称的异同以及到底是同名异书还是异名同书上有很多争论，但不影响对该书的性质判断。清朝道光年间，陈立对《白虎通》进行了全面疏证。《白虎通》的出现说明，白虎观会议与石渠阁会议不同，白虎观会议不仅由皇帝行使裁决权，而且以《白虎通》完成了统一思想的壮举。此后，不管儒学还有多少学派争论，《白虎通》则凌驾于这些争论之上，成为官方指导儒学研究的教程，进一步可以说，《白虎通》是以儒学为基础的钦定的官方治国宪章。 《白虎通》的思想意义，在于它是由皇帝钦定的经典。由于汉语的多重含义，经典一词可以有多种解释。《白虎通》式的经典，可以直接作为国家与社会的制度依据，具有“国宪”性质。所以，侯外庐在其著述中首次把它称为法典，而不采用通常的经典一词，实际要表达的就是宪典之意。其他学者尽管还称其为经典，但此经典已非彼经典，它的文献学价值已经被皇帝的权威压抑，变成了可以直接当作律法依据的国家意志。但是，把它称为法典，也不完全准确，因为它依然是儒学内容，而不是单纯的国家宪章。在这一意义上，彼经典还是此经典，其思想来自儒者，而不是来自皇帝。可见，《白虎通》完成了两汉的“政学合流”，是儒者、官员、皇帝联手进行“顶层设计”的一个古代样板。
《白虎通》的内容洋洋洒洒，以纬证经（纬书用于解释经书），从治理国家的角度看，帝制时代的礼法体系由此开始正式建立。汉代之礼，一直未能形成统一完整的典章体系，无论是高祖的朝仪，还是武帝、光武帝的封禅，都属于一事一议，而且众说纷纭。儒学认为，制礼是圣王的标志，只有盛世才能建立礼典。正如曹褒上疏所言：“昔者圣王受命而王，莫不制礼作乐，以著功德。功成作乐，化定制礼，所以救世俗，致祯祥，为万姓获福于皇天者也。”（《后汉书·曹褒传》）《白虎通》的诞生，有力地支持了官方制礼。而在东汉明帝、章帝时期，由光武中兴到社会安定，勉强可以够上盛世制礼的标准。于是，功业心重的汉章帝在白虎观会议后，认为创建权威礼制的条件已经成熟，在同大臣们进行过数次商讨后，命令曹褒为汉朝制定礼仪，以替代权威不足的零散礼制。这一制礼过程，从实施角度贯彻了白虎观会议统一思想的初衷。在征求意见过程中，班固作为熟悉儒学的大臣，主张沿袭以往的召集诸儒讨论的方式，说：“京师诸儒，多能说礼，宜广召集，共议得失。”而章帝一口否定了班固的提议，驳斥道：“谚言‘作舍道边，三年不成’。会礼之家，名为聚讼，互生疑异，笔不得下。昔尧作《大章》，一夔足矣。”意思是说，民谚称，在路边盖房子，三年也盖不起来，因为过路的人你一言他一语，指手画脚，横挑鼻子竖挑眼，怎么盖都有人说不合适。讲究礼仪的学究，所谓讨论实质是聚讼，互相驳斥，最终导致无法下笔。尧帝作乐舞《大章》，有夔一位乐官就足够了。显然，在章帝看来，经过了白虎观会议的讨论，再不需要让儒生们各抒己见。尽管班固还抱有学者的思路，但章帝则觉得已经完成了理论上的统一，需要的仅仅是实际操作，而曹褒在当时是最合适的制礼人选。曹褒的父亲，是后仓礼的隔代传人，受教于庆氏，在建武年间，曾经为刘秀制定过封禅、七郊、三雍、大射、养老等礼仪。子承父业，曹褒在当时是庆氏礼专家。按照章帝的诏令，曹褒编制了系统完备的礼典，包括“天子至于庶人冠婚吉凶终始制度”，共一百五十篇。
但是，事情没有章帝想得那么顺利。章帝自以为经过白虎观会议的钦定，就不再需要争论，所以，曹褒拿出的汉礼，可以作为定制。如果章帝能够多活几年，也许他可以凭借皇帝的权力把这部曹氏汉礼由生米做成熟饭。不巧的是就在曹褒完成使命不久，章帝驾崩，和帝即位。太尉张酺、尚书张敏等以儒学大臣的身份奏称曹褒“擅制汉礼，破乱圣术，宜加刑诛”。和帝虽然没有处理曹褒，但曹褒制作的汉礼由此搁置。曹褒制礼所受的挫折，反映出《白虎通》的内在矛盾。对于儒家教义的争论，皇帝可以享有裁决权，然而，皇帝不是学者，不能对儒家教义进行诠释。如果皇帝可以对治国学说进行诠释，那就走到秦朝“以法为教，以吏为师”的老路上去了。而汉代对秦亡教训的警惕，决定了儒学门徒可以服从皇帝的裁决，但绝不交出诠释权。包括编辑《白虎通》的班固，在章帝提出制礼时，依然坚持要学者讨论。就反映出这种立场。章帝自己也底气不足，他不能公开说不许儒者讨论，只是声称讨论妨碍操作，不愿下令让儒者讨论而已。所以，《白虎通》实现的政学合流，并不是学者对皇权的单方服从和皇权对学者的单方支配，而是试图在皇权和学者之间达成共识。班固作为《白虎通》的编辑者，其立场深可玩味。后来的儒者，当保留学者的经典诠释权时，会表现出对皇权裁决的服从；而当皇权要排斥学者的诠释时，则无法达成二者的一致。这也正是中国古代不可能产生出“唐太宗思想”或者“宋太祖理论”的奥秘所在。后来的皇权与士大夫的平衡乃至所谓皇帝与士大夫“共治天下”的思想，正是从这里发源的。这种道统与治统互相配合又互相制约的格局，在中国古代管理思想中，是从《白虎通》开始呈现的。
班彪为《曹褒传》写的“论”，对此有很好的概括。“汉初天下创定，朝制无文，叔孙通颇采经礼，参酌秦法，虽适物观时，有救崩敝，然先王之容典盖多阙矣，是以贾谊、仲舒、王吉、刘向之徒，怀愤叹息所不能已也。资文、宣之远图明懿，而终莫或用，故知自燕而观，有不尽矣。孝章永言前王，明发兴作，专命礼臣，撰定国宪，洋洋乎盛德之事焉。而业绝天筭，议黜异端，斯道竟复坠矣。夫三王不相袭礼，五帝不相沿乐，所以《咸》、《茎》异调，中都殊绝。况物运迁回，情数万化，制则不能随其流变，品度未足定其滋章，斯固世主所当损益者也。且乐非夔、襄，而新音代起，律谢皋、苏，而制令亟易，修补旧文，独何猜焉？礼云礼云，曷其然哉！”可见，班彪高度肯定汉章帝的儒学经典国宪化的努力，称其为“洋洋乎盛德之事”，然而其功业断绝于天算，原因在于排斥学者的不同议论。在班彪眼里，皇帝的裁判具有权威性是不假，但这种权威性不能固化，礼仪随着时代的变化而变化，制度要根据情境而损益，这正是制礼作乐的难点所在。可以说，政学合流的成败，取决于皇帝的裁决权威与学术的理性追求之间的平衡。《白虎通》在管理思想上的真正价值，是给后人提供了一个学理上的探究与实践中的裁定二者如何平衡的范例。在某种意义上，班固和汉章帝之间的这种争论，同两千年后在地球另一半的学者德鲁克与公司总裁斯隆的争论相仿，而《白虎通》开创的格局与曹褒制礼的失败，同通用汽车当年的成就与今日的破败有某种逻辑上的相似性。
《白虎通》以钦定方式，使学者承认了皇帝有凌驾于学术之上的裁决权威；然而，它又以保留学者的理论解释权为代价。一言以蔽之，即“百家争鸣”与“一锤定音”的结合，本文名之曰“政学合流”。甘怀真在谈到独尊儒术后儒学的地位时说：“中古礼制的正当性主要来自其对礼经诠释的正确性，而此正确性的获得是藉儒家官僚、礼学家持礼经集议而成。王命不具备优位性，更不被认为是儒教教义的制定者。”（同前引）这种说法从儒学出发固然没错，但从君王出发则还需加上皇帝“称制临决”才较为全面，皇帝的仲裁权不仅具有形式意义，也具有实质意义。从此以后，皇帝成为学术的领导但不能干涉研究，学者应当服从皇帝但学术应当独立。然而，在帝国运行过程中，总会有不那么坚定的学者会投靠政治权力以官助学，不那么本分的皇帝会超越仲裁边界干预学术，二者关系呈现出复杂的生态演化。
从汉武帝“独尊儒术”开始，儒家学说在治理国家中取得指导思想的地位。然而，儒学自身的纷争歧见和门派分化也在继续发酵，两汉时期的五经传承各有家法，最终形成了今文经学和古文经学两大体系，具体门派达数十个之多。他们有的说理，有的斗气，多想借助官方的力量，确立自己为正统并排斥其他派系，其中先后被官方正式设定五经博士的门派就有十几家。经学大师们开始走上以官助学、政学合流的道路。汉宣帝时，曾经在石渠阁议定五经，但并未彻底解决纷争。此后，学派差异和政令统一的矛盾就纠缠在一起，并作用于现实世界。思想的丛林状态，对学术的发展有益，却令执政的官员挠头。一种解释世界的学说，其不同见解可以推进认知的深化；而一种指导行动的学说，门派林立足以导致歧途亡羊。所以，政治儒学必然会由追求思辨的“合理性”走向追求行动的“权威性”。当儒学在野时，不管是一分为八还是孟荀分传，他们的争论只能靠理论自身的力量来说服别人，而当儒学在朝后，门派家法往往与政治权力捆绑在一起，以理服人就有可能变为以势压人。当然，这里存在着各种复杂的情境，某种学说能够得到官方的权势支持，常常离不开透彻的说理，然而这种说理一旦得到官方的首肯，就有可能使说理演变为命令。这种演变完成后，官方的需要又很有可能把说理变成强词夺理。如果这种学说缺乏内在的自省和批判机制，不能保持学问与权力之间的紧张，进而就有可能由学而霸。所以，任何一种管理思想，怎样由民间走向官方，又怎样由思想世界走向行动世界，很值得研究。
汉武帝推崇儒术以后，儒学内部的学派差异一直在影响着现实政治。仅以《春秋》而言，汉武帝时期，谷梁学和公羊学已经互不相容。董仲舒的公羊学，借助武帝的支持打压谷梁学，而到宣帝时，谷梁学又在新皇帝的支持下重新抬头。再拿礼仪制度来说，不仅汉初叔孙通的应时之作遭到其他儒者的抨击，就连武帝时的封禅大典也有不少批评之声。昭宣之后，礼仪之争不绝于耳，每个学者都引经据典，声称自己所说的才是儒学正宗，导致连先帝之庙的废立，祭祀仪典的存亡，国家机构的职能界定和权责关系，都无法形成定论。正如班彪在《汉书·韦贤传》的赞语中所言：“汉承亡秦绝学之后，祖宗之制因时施宜。自元、成后，学者蕃滋，贡禹毁宗庙，匡衡改郊兆，何武定三公，后皆数复，故纷纷不定。何者？礼文缺微，古今异制，各为一家，未易可偏定也。”如果仅仅是无害于社会的学术之争倒也罢了，问题在于各种政治力量都会利用这种学术之争去改变政治格局，尤其是王莽时期，古文经学兴起，古文《尚书》和左氏《春秋》成为王莽改制的工具，后出的《周礼》更成为改制的蓝图，王莽以正宗儒学传人的身份，以周公为楷模，表演了一把影响极大的政治秀。刘歆倡导的古文经学，充当了王莽的代言人。刘秀夺取政权时，今文经学派生出的谶纬，为他称帝建国增添了神圣的光环，这固然有利于刘秀政权的建立，但也会给他人附会天命留下孔隙。随着东汉政权的稳定化，任凭这种学术纷争影响政治，就有可能造成王朝的隐患，“统一思想”已经是大势所趋。在这种背景下，东汉章帝召开了白虎观会议，并由此形成了《白虎通》。
有学者根据《东观汉记》考证，指出白虎观会议实际开过两次，一次在汉明帝永平元年，一次在汉章帝建初四年（可参见雷戈：《白虎观会议和〈白虎议奏〉、〈白虎通义〉之关系考》，《首都师范大学学报》1997年第6期）。多数学者认为，所谓白虎观会议，是指汉章帝这一次，但这并不等于说汉代关于儒家经典的官方讨论仅有这一次。从两汉的历史来看，召开类似会议已经成为一种“故事”，最起码从西汉宣帝就已经开了惯例之先。而且白虎观会议是以宣帝时的石渠阁会议为楷模的，所以有必要从汉宣帝说起。
史载汉宣帝甘露三年，诏令诸儒讨论五经同异，由当时儒学中著名的后氏传人、太子太傅萧望之“平奏其议”，最后由皇帝决断，“上亲称制临决焉”。宣帝的这次会议后，把梁丘《易》、大小夏侯《尚书》和谷梁《春秋》等正式列为国家博士。这说明，石渠阁会议的直接后果是增加了官方承认的儒学门派数量，且影响到不同门派的势力消长。根据《汉书·儒林传》赞语所言，在武帝独尊儒术时，官方确立的学派还不算多，《尚书》只有欧阳氏，《礼》只有后氏，《春秋》只有公羊氏。而宣帝开始，五经的官立门派迅速增加，《尚书》添了大小夏侯，《礼》添了大小戴，《易》添了施、孟、梁丘，《春秋》添了谷梁；到元帝时，《易》又添了京氏；到平帝时，除添了《左氏春秋》外，还添了《毛诗》、《逸礼》、《古文尚书》等。如果不是专门研究经学的人，恐怕会被这些门派关系弄得晕头转向。但是，从管理思想史的角度考虑，即便不探究这些门派的兴衰变化，也必须看到门派数量增加对治国思想的影响。从统一思想的角度看，石渠阁会议不仅使国家承认的儒学门派有增无减，而且隐含着加剧门派之争的风险。就以谷梁学钦定为官方学派为例，由于公羊学的法定地位并未废黜，被边缘化的公羊学传人势必会运用合法的话语权争回自己的地盘，以求重现往日辉煌。所以，石渠阁会议的意义在于钦定，而未能实现统一。台湾学者甘怀真认为，宣帝石渠阁会议的重要性，表现在皇帝对学术的裁决上面。“所谓皇帝的裁决，其象征意义远大于实质意义，其关键不在于皇帝如何决定经学的内容，而是皇帝的职位在形式上成为经学的仲裁者，进而居文化系统的领导地位。此不可不谓是皇帝制度的一大转折。”（《皇权、礼仪与经典诠释：中国古代政治史研究》，台北联经出版社）可以说，从汉宣帝开始，建立了帝王裁判学术的规矩，把本来属于学术的学派纷争变成了借助官方权力的裁决兼公证。
东汉的白虎观会议，在皇帝行使学术裁判权上，可以看作宣帝石渠阁会议的延续。而且着力于解决石渠阁会议没有解决的统一思想事宜。不管东汉的会议是一次还是两次，都是在白虎观“使诸儒共正经义”。《后汉书·章帝纪》载：“于是下太常、将、大夫、博士、议郎、郎官及诸生、诸儒会白虎观，讲议五经同异，使五官中郎将魏应承制问，侍中淳于恭奏，帝亲称制临决，如孝宣甘露石渠故事，作《白虎议奏》。”白虎观会议不仅规模大，人员多，而且时间长。《后汉书·儒林传》称：“建初中，大会诸儒于白虎观，考详同异，连月乃罢，肃宗亲临称制，如石渠故事，顾命史臣，著为通义。”这次会议所形成的文献，有《白虎议奏》、《白虎通德论》和《白虎通义》三个名称。人们一般认为，白虎观会议是由魏应传达皇帝的旨意，并转达皇帝向会议提出的问题；由淳于恭记录整理讨论情况，形成向皇帝的报告文本，这个报告文本应当包括会议达成的一致意见和未能取得一致的不同观点；由皇帝对悬而不决的争论作出最终裁判，奏章加上皇帝的批语，就是《白虎议奏》；班固又依据《议奏》编辑加工形成典章性文本，即《白虎通义》，简称《白虎通》，又名《白虎通德论》。从清朝到民国的学者，在这三个名称的异同以及到底是同名异书还是异名同书上有很多争论，但不影响对该书的性质判断。清朝道光年间，陈立对《白虎通》进行了全面疏证。《白虎通》的出现说明，白虎观会议与石渠阁会议不同，白虎观会议不仅由皇帝行使裁决权，而且以《白虎通》完成了统一思想的壮举。此后，不管儒学还有多少学派争论，《白虎通》则凌驾于这些争论之上，成为官方指导儒学研究的教程，进一步可以说，《白虎通》是以儒学为基础的钦定的官方治国宪章。 《白虎通》的思想意义，在于它是由皇帝钦定的经典。由于汉语的多重含义，经典一词可以有多种解释。《白虎通》式的经典，可以直接作为国家与社会的制度依据，具有“国宪”性质。所以，侯外庐在其著述中首次把它称为法典，而不采用通常的经典一词，实际要表达的就是宪典之意。其他学者尽管还称其为经典，但此经典已非彼经典，它的文献学价值已经被皇帝的权威压抑，变成了可以直接当作律法依据的国家意志。但是，把它称为法典，也不完全准确，因为它依然是儒学内容，而不是单纯的国家宪章。在这一意义上，彼经典还是此经典，其思想来自儒者，而不是来自皇帝。可见，《白虎通》完成了两汉的“政学合流”，是儒者、官员、皇帝联手进行“顶层设计”的一个古代样板。
《白虎通》的内容洋洋洒洒，以纬证经（纬书用于解释经书），从治理国家的角度看，帝制时代的礼法体系由此开始正式建立。汉代之礼，一直未能形成统一完整的典章体系，无论是高祖的朝仪，还是武帝、光武帝的封禅，都属于一事一议，而且众说纷纭。儒学认为，制礼是圣王的标志，只有盛世才能建立礼典。正如曹褒上疏所言：“昔者圣王受命而王，莫不制礼作乐，以著功德。功成作乐，化定制礼，所以救世俗，致祯祥，为万姓获福于皇天者也。”（《后汉书·曹褒传》）《白虎通》的诞生，有力地支持了官方制礼。而在东汉明帝、章帝时期，由光武中兴到社会安定，勉强可以够上盛世制礼的标准。于是，功业心重的汉章帝在白虎观会议后，认为创建权威礼制的条件已经成熟，在同大臣们进行过数次商讨后，命令曹褒为汉朝制定礼仪，以替代权威不足的零散礼制。这一制礼过程，从实施角度贯彻了白虎观会议统一思想的初衷。在征求意见过程中，班固作为熟悉儒学的大臣，主张沿袭以往的召集诸儒讨论的方式，说：“京师诸儒，多能说礼，宜广召集，共议得失。”而章帝一口否定了班固的提议，驳斥道：“谚言‘作舍道边，三年不成’。会礼之家，名为聚讼，互生疑异，笔不得下。昔尧作《大章》，一夔足矣。”意思是说，民谚称，在路边盖房子，三年也盖不起来，因为过路的人你一言他一语，指手画脚，横挑鼻子竖挑眼，怎么盖都有人说不合适。讲究礼仪的学究，所谓讨论实质是聚讼，互相驳斥，最终导致无法下笔。尧帝作乐舞《大章》，有夔一位乐官就足够了。显然，在章帝看来，经过了白虎观会议的讨论，再不需要让儒生们各抒己见。尽管班固还抱有学者的思路，但章帝则觉得已经完成了理论上的统一，需要的仅仅是实际操作，而曹褒在当时是最合适的制礼人选。曹褒的父亲，是后仓礼的隔代传人，受教于庆氏，在建武年间，曾经为刘秀制定过封禅、七郊、三雍、大射、养老等礼仪。子承父业，曹褒在当时是庆氏礼专家。按照章帝的诏令，曹褒编制了系统完备的礼典，包括“天子至于庶人冠婚吉凶终始制度”，共一百五十篇。
但是，事情没有章帝想得那么顺利。章帝自以为经过白虎观会议的钦定，就不再需要争论，所以，曹褒拿出的汉礼，可以作为定制。如果章帝能够多活几年，也许他可以凭借皇帝的权力把这部曹氏汉礼由生米做成熟饭。不巧的是就在曹褒完成使命不久，章帝驾崩，和帝即位。太尉张酺、尚书张敏等以儒学大臣的身份奏称曹褒“擅制汉礼，破乱圣术，宜加刑诛”。和帝虽然没有处理曹褒，但曹褒制作的汉礼由此搁置。曹褒制礼所受的挫折，反映出《白虎通》的内在矛盾。对于儒家教义的争论，皇帝可以享有裁决权，然而，皇帝不是学者，不能对儒家教义进行诠释。如果皇帝可以对治国学说进行诠释，那就走到秦朝“以法为教，以吏为师”的老路上去了。而汉代对秦亡教训的警惕，决定了儒学门徒可以服从皇帝的裁决，但绝不交出诠释权。包括编辑《白虎通》的班固，在章帝提出制礼时，依然坚持要学者讨论。就反映出这种立场。章帝自己也底气不足，他不能公开说不许儒者讨论，只是声称讨论妨碍操作，不愿下令让儒者讨论而已。所以，《白虎通》实现的政学合流，并不是学者对皇权的单方服从和皇权对学者的单方支配，而是试图在皇权和学者之间达成共识。班固作为《白虎通》的编辑者，其立场深可玩味。后来的儒者，当保留学者的经典诠释权时，会表现出对皇权裁决的服从；而当皇权要排斥学者的诠释时，则无法达成二者的一致。这也正是中国古代不可能产生出“唐太宗思想”或者“宋太祖理论”的奥秘所在。后来的皇权与士大夫的平衡乃至所谓皇帝与士大夫“共治天下”的思想，正是从这里发源的。这种道统与治统互相配合又互相制约的格局，在中国古代管理思想中，是从《白虎通》开始呈现的。
班彪为《曹褒传》写的“论”，对此有很好的概括。“汉初天下创定，朝制无文，叔孙通颇采经礼，参酌秦法，虽适物观时，有救崩敝，然先王之容典盖多阙矣，是以贾谊、仲舒、王吉、刘向之徒，怀愤叹息所不能已也。资文、宣之远图明懿，而终莫或用，故知自燕而观，有不尽矣。孝章永言前王，明发兴作，专命礼臣，撰定国宪，洋洋乎盛德之事焉。而业绝天筭，议黜异端，斯道竟复坠矣。夫三王不相袭礼，五帝不相沿乐，所以《咸》、《茎》异调，中都殊绝。况物运迁回，情数万化，制则不能随其流变，品度未足定其滋章，斯固世主所当损益者也。且乐非夔、襄，而新音代起，律谢皋、苏，而制令亟易，修补旧文，独何猜焉？礼云礼云，曷其然哉！”可见，班彪高度肯定汉章帝的儒学经典国宪化的努力，称其为“洋洋乎盛德之事”，然而其功业断绝于天算，原因在于排斥学者的不同议论。在班彪眼里，皇帝的裁判具有权威性是不假，但这种权威性不能固化，礼仪随着时代的变化而变化，制度要根据情境而损益，这正是制礼作乐的难点所在。可以说，政学合流的成败，取决于皇帝的裁决权威与学术的理性追求之间的平衡。《白虎通》在管理思想上的真正价值，是给后人提供了一个学理上的探究与实践中的裁定二者如何平衡的范例。在某种意义上，班固和汉章帝之间的这种争论，同两千年后在地球另一半的学者德鲁克与公司总裁斯隆的争论相仿，而《白虎通》开创的格局与曹褒制礼的失败，同通用汽车当年的成就与今日的破败有某种逻辑上的相似性。
《白虎通》以钦定方式，使学者承认了皇帝有凌驾于学术之上的裁决权威；然而，它又以保留学者的理论解释权为代价。一言以蔽之，即“百家争鸣”与“一锤定音”的结合，本文名之曰“政学合流”。甘怀真在谈到独尊儒术后儒学的地位时说：“中古礼制的正当性主要来自其对礼经诠释的正确性，而此正确性的获得是藉儒家官僚、礼学家持礼经集议而成。王命不具备优位性，更不被认为是儒教教义的制定者。”（同前引）这种说法从儒学出发固然没错，但从君王出发则还需加上皇帝“称制临决”才较为全面，皇帝的仲裁权不仅具有形式意义，也具有实质意义。从此以后，皇帝成为学术的领导但不能干涉研究，学者应当服从皇帝但学术应当独立。然而，在帝国运行过程中，总会有不那么坚定的学者会投靠政治权力以官助学，不那么本分的皇帝会超越仲裁边界干预学术，二者关系呈现出复杂的生态演化。