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摘要 自然灾害的发生往往导致财政支出增加和财政收入减少，是影响国家财政收支平衡的一个不容忽略的因素，自然灾害对财政收支的影响尚缺乏深入的理论阐释和基于实证数据的检验。依据1990—2018年中国31省份省际面板数据建立面板向量自回归（PVAR）模型，量化自然灾害的财政成本，并考察了自然灾害对财政支出和收入的动态影响机制。进一步分析中，运用可解决门槛变量内生性问题的动态面板门槛模型探究了政府应急财政支出的最优规模。研究表明：①总体来看，平均每年自然灾害造成的财政成本为1.119%，自然灾害对财政支出具有滞后正向效应，对财政收入具有滞后负向效应。②自然灾害财政成本具有区域异质性。具体而言，平均每年东北地区财政成本为0.89%，东部地区财政成本为-2.63%，中部地区财政成本为1.4%，西部地区财政成本为2.75%。③进一步分析得出，政府自然灾害应急财政支出最优规模为0.095%。分经济区域来看，除东部地区门槛效应不显著外，东北、中部和西部地区政府应急财政支出最优规模分别为0.0903%、0.108%和0.196%，远低于自然灾害财政成本，需要探寻放大应急财政资金规模的融资工具。据此，从建立自然灾害基金制度，因地制宜搭建自然灾害财政成本风险融资工具框架，构建融入保险机制的新型灾害风险管理体系等方面提出相关政策建议，以期为政府改进公共服务、创新政府管理、推进我国应急管理体系和能力现代化提供支撑。
关键词 自然灾害;财政成本;财政支出;财政收入;PVAR模型
中图分类号 F062文献标识码 A文章编号 1002-2104（2021）07-0138-12DOI：10.12062/cpre.20210105
近年来，以自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件为主要类型的突发事件，在我国呈现多发、频发的特点，我国应急财政支出大为增加。例如，2020年新冠疫情下，自6月18日首次招标开始，我国财政部已经完成发行1×10 4亿元抗疫特别国债。2020年7月8日，针对西南地区到长江中下游地区严重洪涝灾害，财政部、应急管理部向安徽、江西、湖北、广西、重庆、贵州6省（区、市）下拨中央救灾资金6.15亿元 [1]。然而，这些财政工具的过度使用可能会引发宏观经济和金融市场更大的风险。虽然突发事件常常被视为偶发事件，应急管理工作也就被认为是临时性、偶然性的工作。但对国家和政府组织而言，则会长期面临多发、频发的各种突发事件，应急管理工作必然具有常态化特点，财政用于这方面的支出将有增无减。因此，开展和加强突发事件如自然灾害对财政收支影响的相关研究，进而做好相应的应急准备工作已呈迫在眉睫之势。
在发生重大自然灾害等突发公共事件的情况下，应急财政资金的尽快拨付和规范化管理，对于降低灾害风险、尽快恢复灾区正常的生产和生活秩序，并重新步入正常发展的轨道，发挥着不可替代的作用。2020年7月17日，中共中央总书记习近平在研究部署防汛救灾工作主持会议上强调“各有关地区都要做好预案准备、队伍准备、物资准备、蓄滞洪区运用准备，宁可备而不用，不可用时无备”。就国内来说，公共财政应急预算资金是一种经常被使用的财政工具，用于为灾后提供流动资金。若能在灾害发生前在政府资金中预留出一定比例的应急资金，则可以确保一旦灾害发生，政府就能及时提供所需的资金用于灾后的救助、重建和恢复。因此，估量自然灾害财政成本，对度量应急财政准备金规模以及自然灾害财政成本的融资机制，进而确保政府遇灾时具备充足的资金保障社会经济生活平稳运行，构建应急财政资金的长效保障机制具有重要的参考价值。
1 文献综述
自然灾害对国家财政的影响是直接的、负面的。自然灾害往往造成重大物质财产损失和人员伤亡，灾后重建和恢复需要大量财政资金的投入，往往导致财政收支不平衡 [2] 。具体而言，税收的减少和救灾支出的增加，构成了灾害事故对国家财政的双重损害，是影响国家财政收支平衡的一个不容忽略的因素 [3] 。一方面，灾害事故造成受灾体的生产或经营中断、效益下降，必然影响着国家税收计划的完成，使财政税收收入减少;另一方面，政府需要对因灾害破坏的公共设施和造成的国民生活困难承担起相应的重建与救助责任，必然使财政支出相应增加 [4] 。在应急财政资金方面，应急财政资金的不足，使得公共债务（包括与灾害有关的或有负债）的增加导致借款成本增加，从而增加了公共财政负担，进一步抑制长期经济增长 [5] 。因此，充足的应急财政资金对维持经济的可持续、高质量发展具有重要的意义。
在自然灾害对财政影响的研究方法上，Noy等 [6] 应用面板向量自回归（Panel Vector Auto-regression，PVAR）模型结合22个发达国家和20个发展中国家的季度自然灾害和财政数据测算了自然灾害对政府财务指标的影响，结果表明，对于发达国家，面对自然灾害的1个标准差冲击使政府消费支出提高0.04%，政府收入减少1.27%，政府总支出增加0.46%，政府現金盈余减少0.28%，政府未偿还债务增加1.07%;对于发展中国家而言，政府消费支出和总支出分别减少0.68%和0.33%，政府收入和现金盈余分别增长4.23%和2.79%，未偿还债务下降0.72%。Nishizawa等 [4] 应用PVAR模型测算了自然灾害对太平洋岛国财政收入和支出的影响，结果表明自然灾害平均每年造成的财政成本约占GDP的1%～1.5%。Guerson[7] 使用蒙特卡洛模拟评估政府自然灾害应急财政准备金的适当规模，以确保加勒比货币联盟国家之间具有充足的应急财政资金应对自然灾害的侵害。
国内相关研究更多地聚焦应急财政管理方面，主要集中在三个方面：一是对应急财政资金管理中存在的问题以及财政保障机制在突发事件应对中的重要性的研究 [8] 。二是针对灾后的财政救助支出规模以及应急财政资金制度设计等方面的研究。如田玲等 [9] 通过构建消费者-政府随机决策模型，得到政府最优救灾规模的多维边界，并介绍了如何根据社会、经济环境动态设计灾害救助的最优规模。冯俏彬等 [10] 就我国应急财政资金管理的现状，提出了构建事前、事中、事后全过程的应急管理体系以及建立融入巨灾保险的重大灾害风险社会分摊机制等对策，进一步地，基于重大自然灾害的视角设计了我国应急财政资金管理的制度框架。三是应急财政准备金的度量。赵尚梅等 [11] 采用极值理论的GPD模型，就不同类型突发公共事件的风险，通过设置GPD模型的形状参数，度量了三种不同参数区间下政府应急准备金规模。 综观相关研究，多数都只是对公共财政应当给予应急管理工作必要的支持，应急财政资金管理制度中存在的问题以及相应的完善措施等进行了分析与总结。还未有学者从自然灾害对财政支出和财政收入动态影响的视角出发，就自然灾害造成的财政成本进行定量研究。为此，立足于已有的相关研究，以我国除港澳台以外的31个省份作为分析单位，采用1990—2018年省际面板数据，根据Nishizawa等 [4] 研究，利用PVAR模型探究自然灾害对财政支出和财政收入的动态影响机制，在此基础上度量自然灾害的财政成本，期望为估量应急财政准备金的规模以及构建科学、合理的自然灾害财政成本风险融资工具管理框架提供参考。
2 自然灾害财政成本融资工具管理框架
2.1 自然灾害财政成本的含义
根据Nishizawa等 [4] 将自然灾害的财政成本定义为自然灾害发生后各省市政府财政支出增加和收入减少的总和，即自然灾害财政成本等于财政支出增加和财政收入减少之和。
2.2 自然灾害财政成本融资工具
国际上，自然灾害财政成本风险融资工具主要有应急财政准备金和自然灾害基金两种。应急财政准备金属于年度预算内范畴，可用于使预算能够应对突发的事件或紧急状况，包括自然灾害;自然灾害基金是处理自然灾害风险的专用资金来源，可在无灾害事件期间积累专用储备金，且在支出时间方面也具有很大的灵活性。除应急财政准备金和自然灾害基金外，经常需要重新分配预算以满足紧急需求。预算重新分配通常有三种模式：①调整预算，②补充预算，③重新分配预算支出优先级。国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF） [12] 提出了如何应对自然灾害财政成本的指导，从自然灾害财政成本、发生频率等角度搭建了自然灾害财政成本融资工具的应用框架，如图1所示。从财政响应工具来看，由图1可知，应急准备金和调整预算主要应用于财政成本较低的情况下，补充预算、自然灾害基金和重新分配预算支出优先级主要应用于财政成本较高的情况下。但预算重新分配允许支出的重新部署以及将现有投资项目合并到整体灾后恢复计划中，可能会使预算执行和财政政策变得复杂。此外，灾后融资工具包括增加税收、申请外部援助或从国内外借款。但增加税收会阻碍企业的发展，或降低工人生产的积极性;外部援助的规模具有不确定性;国内外借款面临着还本付息的压力。每种融资措施除具有各自的不足外，都有一定的时滞性。
保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在社会应急管理体系中具有不可替代的作用。具体来看，首先，保险作为灾前风险转移工具之一，当重、特大灾害事件发生时，保险资金可以迅速到位，有助于降低政府的金融风险敞口，确保政府遇灾时具备充足的资金保障社会经济生活平稳运行。其次，保险作为高度杠杆化的因灾或有资本可以通过再保转分保和巨灾债券等衍生品，将自然灾害造成的部分财政负担转移到资本市场，并能够借助资本市场在一定程度上提高资金的保值增值能力。此外，主权风险融资方案可包含应急信贷、再保险和巨灾债券等金融工具，非常适合那些经济规模小、自然灾害损失率高且灾后筹措资金成本相对较高的经济体。加勒比巨灾风险保险基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility，CCRIF）是主权风险融资方案的有效例证，旨在为小规模经济体提供灾后短期流动资金以确保政府的基本服务不受影响，直至其他资金到来之时。
2.3 我国自然灾害财政成本融资工具框架
我国还没有建立正式的应急准备金和自然灾害基金制度。根据我国财政部门执行的“类、款、项”级的政府收支科目分类方法，可以看出，与应急财政支出直接相关的“类”级科目主要包括“预备费”;相关的“款”级科目则主要是“灾害防治及应急管理支出”类中的“自然灾害救灾及恢复重建支出”。另外还有救灾物资储备，如 “粮油物资储备事务”类中的“能源储备”“粮油储备”和“重要商品储备”等，同时相关部门应急灾害细分职能预算中还有其他与应急救灾有关的“项”级科目散见于其他各种“类”级和“款”级支出当中。需要说明的是，预备费的使用可能存在较多的限制条件，并不是专门用于自然灾害等突发事件的准备金 [13] 。此外，还有“转移性支出”类中的“安排预算稳定调节基金”主要用于弥补一般公共预算出现的收支缺口。但应急财政资金规模远远低于实际灾害救助资金需求，应急财政支出在历年自然灾害直接经济损失占比微乎其微（这里的应急财政支出指《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》（财社〔2011〕6号）中提出的自然灾害生活救助资金） [14] 。因此，当极端灾害发生時，这些制度化的预算资金杯水车薪，只能采用计划外措施，包括：预算重新分配、救灾专项转移支付、发行专项债券、金融机构借款、募捐以及“对口支援”等。
当前，我国需要加快发展与新时期国家经济社会发展需求相适应的商业保险与巨灾保险机制有机结合的自然灾害巨灾风险保障体系，使多层次的巨灾保险机制成为政府改进公共服务、创新政府管理、提升灾害治理能力现代化的重要支撑，并在量化灾害风险产生的应急财政责任基础上，搭建科学化和制度化的灾害风险公共财政融资工具框架 [14] 。根据国际上较为典型的巨灾风险公共财政策略和框架 [15] ，结合我国国情和现行的应急财政融资机制，应急财政融资工具管理框架改革可以参考图2模式。这个框架的设计逻辑有两点：首先，财政资金工具与灾害风险的强度和频度挂钩，即成本低的资金工具用于强度低而频度高的灾害风险，成本高的资金工具用于频度低强度高
的灾害风险。其次，鉴于应急财政资金支出的不确定性和资金流动性成本，实有资金工具可以最大限度上通过保险进行放大，旨在最大限度降低自然灾害导致的财政成本，维护预算刚性和平衡。以运用保险（巨灾保险或商业保险）放大应急财政资金为基础，辅以自然灾害基金或应急准备金，调整预算或预算稳定调节基金，其他类巨灾保险或再保险，定向国债或信用工具以及企业债等，根据灾害发生的频度和强度构建自然灾害财政成本融资工具框架，实现财政成本风险的有效分散。 3 数据、变量与模型设定
3.1 数据来源
数据来自《中国民政统计年鉴》《中国统计年鉴》《新中国六十年统计资料汇编》《中国劳动统计年鉴》以及各省份统计年鉴。各变量的描述性统计结果见表1。
3.2 变量选择
被解释变量包括两个内生变量：财政支出 （zcgdp）， 用财政支出占GDP比率衡量;财政收入 （srgdp）， 用财政收入占GDP比率衡量。那么自然灾害财政成本等于政府总支出增加和政府总收入减少之和占GDP的比重。
外生变量：自然灾害强度 （szrk）。 一般认为更适合衡量自然灾害强度的指标是自然灾害造成的受灾人口数 [16] 。该研究用當年受灾人口数和上一年总人口数（避免当年总人口数受到自然灾害的影响）的比值衡量。
此外，在进一步分析中，引入以下变量：①经济增长 （y）， 用人均实际GDP增长率衡量，首先采用GDP指数将各年名义GDP以2018年不变价格进行指数平减，再换算成相应的年增长率。②政府应急财政支出规模 （gre）， 用当年应急财政支出总额占GDP比重衡量。③资本存量 （k）， 以张军等 [17] 估算的1990年各省市的资本存量为基期，采用“永续盘存法”公式 kit=Iit/Pit+（1-δit）kit-1 进行估算，其中 kit 表示各省市当期的固定资本存量， Iit 为名义固定资本形成总额， Pit 为固定资产投资价格指数， δit 为折旧率， kit-1 为上一年的固定资本存量。广东和西藏缺失的固定资产投资价格指数数据用当年商品零售价格指数替代。按照上述方法，将数据更新至2018年。④劳动力人数 （l）， 采用历年就业人员数指标反映劳动投入情况。⑤全要素生产率 （tfp）， 参考王华 [18] 的做法，假定生产函数是包括时间项的Cobb-Douglas函数，并根据资本存量 （k） 和劳动力人数 （l） 计算所得。鉴于经济增长主要取决于资本、人力、全要素生产率三要素增长率，为便于分析，将计算的三要素绝对数转化为资本存量增长率 （gk）、劳动力增长率（gl） 和全要素生产率增长率 （gtfp） 相对数形式。⑥市场化水平 （m）， 借鉴韦倩等 [19] 采用年末城镇非国有企业就业人数占城镇就业总人数的比重衡量。
3.3 模型设定与方法选择
根据Nishizawa等 [4] 的相关研究，采用由 Abrigo等 [20] 提供的PVAR模型的程序就自然灾害对财政支出和收入的动态关系进行深入探究，在此基础上度量自然灾害财政成本。自然灾害一般被认为是具有即时和滞后宏观财政影响的外生冲击。Yang [21] 表明，自然灾害发生后应急财政支出显著增加，但滞后两年。为此，借鉴Nishizawa等 [4] 研究在PVAR模型中引入自然灾害滞后两期，最终构建以下模型：
Yit=AYit-1+B1Xit+B2Xit-1+B3Xit-2+μi+λt+εit （1）
其中，下标 i 代表某省份， t 代表时间， Yit 分别表示财政支出水平和财政收入水平， Xit 表示自然灾害强度， μi 为地区固定效应; λt 为时间固定效应; εit 为误差项。此外，借鉴参考文献[4]将人均实际GDP增长率以及滞后一期作为控制变量引入模型（1）以检验结果的稳健性。
为了避免个体效应造成估计系数的偏差，采取向前均值差分即“Helmert转换”消除个体效应，以保证转换后变量和滞后变量正交，从而能利用滞后变量作为工具变量进行估计。由于动态系统广义矩估计（GMM）方法给出了PVAR的一致估计 [22] ，因此使用系统GMM估计方法就自然灾害对财政收入和支出的动态影响进行估计。
4 实证结果及分析
4.1 数据平稳性检验
在分析面板数据前，如果时间序列不平稳，可能会出现伪回归问题，因此必须利用单位根检验方法检验数据的平稳性。常用的面板单位根检验方法有LLC检验、Breitung检验、IPS检验等。为确保结果的可靠性，选择这三种方法进行变量的单位根检验，检验结果见表2。结果表明，所有变量的平稳性检验均在5%的显著性水平上拒绝“所有个体是非平稳”的原假设，即可认为数据是平稳序列。
4.2 自然灾害财政成本估算
根据MAIC、MBIC和MQIC最小信息准则，确定模型的最优滞后阶数为1（限于篇幅，未报告具体估计结果）。PVAR模型基准回归结果见表 3。
由表3估计结果表明，自然灾害对财政支出的影响主要集中在灾害发生后的前两年，分别在5%和10%水平上显著为正，响应系数分别为0.016 8和0.014 7。自然灾害对财政收入的影响主要集中在自然灾害发生当年，在10%水平上显著为负，响应系数为-0.002 07。需要说明的是，自然灾害对财政支出三年的总影响定义为自然灾害当年、滞后一期以及滞后两期对财政支出的影响在10%、5%和1%显著水平的系数加总之和。自然灾害对财
政收入三年的总影响也同样定义。由此可知，从全国范围来看，自然灾害对财政支出的影响相较于财政收入较大，可能会使财政支出在三年内增加3.15%（1.68%+1.47%）。其中自然灾害当年，财政支出增长1.68%，第二年增长1.47%。一次自然灾害冲击可能会使财政收入在当年减少0.207%。因此，自然灾害三年内造成的财政成本为3.357%，平均每年1.119%，这也与Nishizawa等 [4] 估计的太平洋岛屿国家年财政成本约为1%～1.5%相近。为检验该基准模型估计结果的稳健性，分别在表3（3）—（6）列加入影响财政支出和收入的人均实际GDP增长率 （y） 以及滞后一期，估计系数的显著性和符号方向基本与基准回归（1）列和（2）列结果一致，这说明本模型估计结果具有稳健性。总体而言，我国自然灾害发生后，实行的是逆周期财政政策，即外生冲击自然灾害虽然导致当年的财政收入减少、财政支出增加，但自然灾害对财政支出的影响较大，对财政收入的影响较小。 参考文献
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Financial cost estimation of natural disasters： an empirical study of PVAR based on panel data
LIU Wei GUO Jing
（School of Finance， Nankai University， Tianjin 300350， China）
Abstract The occurrence of natural disasters often leads to the increase of fiscal expenditure and the decrease of fiscal revenue， and is an important factor that cannot be ignored in the balance of national fiscal revenue and expenditure. However， in-depth theoretical interpretation and empirical data-based test concerning the impact of natural disasters on fiscal revenue and expenditure are still insufficient. Based on the panel data of 31 provinces in China from 1990 to 2018， this study established the panel vector autoregressive （PVAR） model， quantified the financial cost of natural disasters based on the empirical model for the first time， and investigated the dynamic impact mechanism of natural disasters on fiscal expenditure and revenue. In the further analysis， the dynamic panel threshold model which can solve the endogenous problem of threshold variables was used to explore the optimal scale of government emergency fiscal expenditure. The results showed that： ① The average annual financial cost caused by natural disasters was 1.119% on the whole， and natural disasters had a lag positive effect on financial expenditure and a lag negative effect on fiscal revenue. ② The financial cost of natural disasters had regional heterogeneity. Specifically， the average annual financial costs of the northeast， eastern， central and western regions were 0.89%， - 2.63%， - 1.4% and 2.75% respectively. ③ Further analysis showed that the optimal scale of government emergency financial expenditure for natural disasters was 0.095%. In terms of economic regions， except for the threshold effect in the eastern region， the optimal scales of government emergency financial expenditure in the northeast， central and western regions were 0.0903%， 0.108% and 0.196% respectively， which was far lower than the financial cost of natural disasters， so it is necessary to explore financing tools to enlarge the scale of emergency financial funds. Therefore， this paper puts forward relevant policy suggestions from the aspects of establishing natural disaster fund system， building the financial cost risk financing tool framework of natural disasters according to local conditions， and constructing a new disaster risk management system integrated with insurance mechanism， so as to provide important support for the government to improve public services， innovate government management， and promote the modernization of China’s emergency management system and capacity.
Key words natural disaster; fiscal cost; fiscal expenditure; fiscal revenue; PVAR model
（責任编辑：李 琪）
关键词 自然灾害;财政成本;财政支出;财政收入;PVAR模型
中图分类号 F062文献标识码 A文章编号 1002-2104（2021）07-0138-12DOI：10.12062/cpre.20210105
近年来，以自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件为主要类型的突发事件，在我国呈现多发、频发的特点，我国应急财政支出大为增加。例如，2020年新冠疫情下，自6月18日首次招标开始，我国财政部已经完成发行1×10 4亿元抗疫特别国债。2020年7月8日，针对西南地区到长江中下游地区严重洪涝灾害，财政部、应急管理部向安徽、江西、湖北、广西、重庆、贵州6省（区、市）下拨中央救灾资金6.15亿元 [1]。然而，这些财政工具的过度使用可能会引发宏观经济和金融市场更大的风险。虽然突发事件常常被视为偶发事件，应急管理工作也就被认为是临时性、偶然性的工作。但对国家和政府组织而言，则会长期面临多发、频发的各种突发事件，应急管理工作必然具有常态化特点，财政用于这方面的支出将有增无减。因此，开展和加强突发事件如自然灾害对财政收支影响的相关研究，进而做好相应的应急准备工作已呈迫在眉睫之势。
在发生重大自然灾害等突发公共事件的情况下，应急财政资金的尽快拨付和规范化管理，对于降低灾害风险、尽快恢复灾区正常的生产和生活秩序，并重新步入正常发展的轨道，发挥着不可替代的作用。2020年7月17日，中共中央总书记习近平在研究部署防汛救灾工作主持会议上强调“各有关地区都要做好预案准备、队伍准备、物资准备、蓄滞洪区运用准备，宁可备而不用，不可用时无备”。就国内来说，公共财政应急预算资金是一种经常被使用的财政工具，用于为灾后提供流动资金。若能在灾害发生前在政府资金中预留出一定比例的应急资金，则可以确保一旦灾害发生，政府就能及时提供所需的资金用于灾后的救助、重建和恢复。因此，估量自然灾害财政成本，对度量应急财政准备金规模以及自然灾害财政成本的融资机制，进而确保政府遇灾时具备充足的资金保障社会经济生活平稳运行，构建应急财政资金的长效保障机制具有重要的参考价值。
1 文献综述
自然灾害对国家财政的影响是直接的、负面的。自然灾害往往造成重大物质财产损失和人员伤亡，灾后重建和恢复需要大量财政资金的投入，往往导致财政收支不平衡 [2] 。具体而言，税收的减少和救灾支出的增加，构成了灾害事故对国家财政的双重损害，是影响国家财政收支平衡的一个不容忽略的因素 [3] 。一方面，灾害事故造成受灾体的生产或经营中断、效益下降，必然影响着国家税收计划的完成，使财政税收收入减少;另一方面，政府需要对因灾害破坏的公共设施和造成的国民生活困难承担起相应的重建与救助责任，必然使财政支出相应增加 [4] 。在应急财政资金方面，应急财政资金的不足，使得公共债务（包括与灾害有关的或有负债）的增加导致借款成本增加，从而增加了公共财政负担，进一步抑制长期经济增长 [5] 。因此，充足的应急财政资金对维持经济的可持续、高质量发展具有重要的意义。
在自然灾害对财政影响的研究方法上，Noy等 [6] 应用面板向量自回归（Panel Vector Auto-regression，PVAR）模型结合22个发达国家和20个发展中国家的季度自然灾害和财政数据测算了自然灾害对政府财务指标的影响，结果表明，对于发达国家，面对自然灾害的1个标准差冲击使政府消费支出提高0.04%，政府收入减少1.27%，政府总支出增加0.46%，政府現金盈余减少0.28%，政府未偿还债务增加1.07%;对于发展中国家而言，政府消费支出和总支出分别减少0.68%和0.33%，政府收入和现金盈余分别增长4.23%和2.79%，未偿还债务下降0.72%。Nishizawa等 [4] 应用PVAR模型测算了自然灾害对太平洋岛国财政收入和支出的影响，结果表明自然灾害平均每年造成的财政成本约占GDP的1%～1.5%。Guerson[7] 使用蒙特卡洛模拟评估政府自然灾害应急财政准备金的适当规模，以确保加勒比货币联盟国家之间具有充足的应急财政资金应对自然灾害的侵害。
国内相关研究更多地聚焦应急财政管理方面，主要集中在三个方面：一是对应急财政资金管理中存在的问题以及财政保障机制在突发事件应对中的重要性的研究 [8] 。二是针对灾后的财政救助支出规模以及应急财政资金制度设计等方面的研究。如田玲等 [9] 通过构建消费者-政府随机决策模型，得到政府最优救灾规模的多维边界，并介绍了如何根据社会、经济环境动态设计灾害救助的最优规模。冯俏彬等 [10] 就我国应急财政资金管理的现状，提出了构建事前、事中、事后全过程的应急管理体系以及建立融入巨灾保险的重大灾害风险社会分摊机制等对策，进一步地，基于重大自然灾害的视角设计了我国应急财政资金管理的制度框架。三是应急财政准备金的度量。赵尚梅等 [11] 采用极值理论的GPD模型，就不同类型突发公共事件的风险，通过设置GPD模型的形状参数，度量了三种不同参数区间下政府应急准备金规模。 综观相关研究，多数都只是对公共财政应当给予应急管理工作必要的支持，应急财政资金管理制度中存在的问题以及相应的完善措施等进行了分析与总结。还未有学者从自然灾害对财政支出和财政收入动态影响的视角出发，就自然灾害造成的财政成本进行定量研究。为此，立足于已有的相关研究，以我国除港澳台以外的31个省份作为分析单位，采用1990—2018年省际面板数据，根据Nishizawa等 [4] 研究，利用PVAR模型探究自然灾害对财政支出和财政收入的动态影响机制，在此基础上度量自然灾害的财政成本，期望为估量应急财政准备金的规模以及构建科学、合理的自然灾害财政成本风险融资工具管理框架提供参考。
2 自然灾害财政成本融资工具管理框架
2.1 自然灾害财政成本的含义
根据Nishizawa等 [4] 将自然灾害的财政成本定义为自然灾害发生后各省市政府财政支出增加和收入减少的总和，即自然灾害财政成本等于财政支出增加和财政收入减少之和。
2.2 自然灾害财政成本融资工具
国际上，自然灾害财政成本风险融资工具主要有应急财政准备金和自然灾害基金两种。应急财政准备金属于年度预算内范畴，可用于使预算能够应对突发的事件或紧急状况，包括自然灾害;自然灾害基金是处理自然灾害风险的专用资金来源，可在无灾害事件期间积累专用储备金，且在支出时间方面也具有很大的灵活性。除应急财政准备金和自然灾害基金外，经常需要重新分配预算以满足紧急需求。预算重新分配通常有三种模式：①调整预算，②补充预算，③重新分配预算支出优先级。国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF） [12] 提出了如何应对自然灾害财政成本的指导，从自然灾害财政成本、发生频率等角度搭建了自然灾害财政成本融资工具的应用框架，如图1所示。从财政响应工具来看，由图1可知，应急准备金和调整预算主要应用于财政成本较低的情况下，补充预算、自然灾害基金和重新分配预算支出优先级主要应用于财政成本较高的情况下。但预算重新分配允许支出的重新部署以及将现有投资项目合并到整体灾后恢复计划中，可能会使预算执行和财政政策变得复杂。此外，灾后融资工具包括增加税收、申请外部援助或从国内外借款。但增加税收会阻碍企业的发展，或降低工人生产的积极性;外部援助的规模具有不确定性;国内外借款面临着还本付息的压力。每种融资措施除具有各自的不足外，都有一定的时滞性。
保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在社会应急管理体系中具有不可替代的作用。具体来看，首先，保险作为灾前风险转移工具之一，当重、特大灾害事件发生时，保险资金可以迅速到位，有助于降低政府的金融风险敞口，确保政府遇灾时具备充足的资金保障社会经济生活平稳运行。其次，保险作为高度杠杆化的因灾或有资本可以通过再保转分保和巨灾债券等衍生品，将自然灾害造成的部分财政负担转移到资本市场，并能够借助资本市场在一定程度上提高资金的保值增值能力。此外，主权风险融资方案可包含应急信贷、再保险和巨灾债券等金融工具，非常适合那些经济规模小、自然灾害损失率高且灾后筹措资金成本相对较高的经济体。加勒比巨灾风险保险基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility，CCRIF）是主权风险融资方案的有效例证，旨在为小规模经济体提供灾后短期流动资金以确保政府的基本服务不受影响，直至其他资金到来之时。
2.3 我国自然灾害财政成本融资工具框架
我国还没有建立正式的应急准备金和自然灾害基金制度。根据我国财政部门执行的“类、款、项”级的政府收支科目分类方法，可以看出，与应急财政支出直接相关的“类”级科目主要包括“预备费”;相关的“款”级科目则主要是“灾害防治及应急管理支出”类中的“自然灾害救灾及恢复重建支出”。另外还有救灾物资储备，如 “粮油物资储备事务”类中的“能源储备”“粮油储备”和“重要商品储备”等，同时相关部门应急灾害细分职能预算中还有其他与应急救灾有关的“项”级科目散见于其他各种“类”级和“款”级支出当中。需要说明的是，预备费的使用可能存在较多的限制条件，并不是专门用于自然灾害等突发事件的准备金 [13] 。此外，还有“转移性支出”类中的“安排预算稳定调节基金”主要用于弥补一般公共预算出现的收支缺口。但应急财政资金规模远远低于实际灾害救助资金需求，应急财政支出在历年自然灾害直接经济损失占比微乎其微（这里的应急财政支出指《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》（财社〔2011〕6号）中提出的自然灾害生活救助资金） [14] 。因此，当极端灾害发生時，这些制度化的预算资金杯水车薪，只能采用计划外措施，包括：预算重新分配、救灾专项转移支付、发行专项债券、金融机构借款、募捐以及“对口支援”等。
当前，我国需要加快发展与新时期国家经济社会发展需求相适应的商业保险与巨灾保险机制有机结合的自然灾害巨灾风险保障体系，使多层次的巨灾保险机制成为政府改进公共服务、创新政府管理、提升灾害治理能力现代化的重要支撑，并在量化灾害风险产生的应急财政责任基础上，搭建科学化和制度化的灾害风险公共财政融资工具框架 [14] 。根据国际上较为典型的巨灾风险公共财政策略和框架 [15] ，结合我国国情和现行的应急财政融资机制，应急财政融资工具管理框架改革可以参考图2模式。这个框架的设计逻辑有两点：首先，财政资金工具与灾害风险的强度和频度挂钩，即成本低的资金工具用于强度低而频度高的灾害风险，成本高的资金工具用于频度低强度高
的灾害风险。其次，鉴于应急财政资金支出的不确定性和资金流动性成本，实有资金工具可以最大限度上通过保险进行放大，旨在最大限度降低自然灾害导致的财政成本，维护预算刚性和平衡。以运用保险（巨灾保险或商业保险）放大应急财政资金为基础，辅以自然灾害基金或应急准备金，调整预算或预算稳定调节基金，其他类巨灾保险或再保险，定向国债或信用工具以及企业债等，根据灾害发生的频度和强度构建自然灾害财政成本融资工具框架，实现财政成本风险的有效分散。 3 数据、变量与模型设定
3.1 数据来源
数据来自《中国民政统计年鉴》《中国统计年鉴》《新中国六十年统计资料汇编》《中国劳动统计年鉴》以及各省份统计年鉴。各变量的描述性统计结果见表1。
3.2 变量选择
被解释变量包括两个内生变量：财政支出 （zcgdp）， 用财政支出占GDP比率衡量;财政收入 （srgdp）， 用财政收入占GDP比率衡量。那么自然灾害财政成本等于政府总支出增加和政府总收入减少之和占GDP的比重。
外生变量：自然灾害强度 （szrk）。 一般认为更适合衡量自然灾害强度的指标是自然灾害造成的受灾人口数 [16] 。该研究用當年受灾人口数和上一年总人口数（避免当年总人口数受到自然灾害的影响）的比值衡量。
此外，在进一步分析中，引入以下变量：①经济增长 （y）， 用人均实际GDP增长率衡量，首先采用GDP指数将各年名义GDP以2018年不变价格进行指数平减，再换算成相应的年增长率。②政府应急财政支出规模 （gre）， 用当年应急财政支出总额占GDP比重衡量。③资本存量 （k）， 以张军等 [17] 估算的1990年各省市的资本存量为基期，采用“永续盘存法”公式 kit=Iit/Pit+（1-δit）kit-1 进行估算，其中 kit 表示各省市当期的固定资本存量， Iit 为名义固定资本形成总额， Pit 为固定资产投资价格指数， δit 为折旧率， kit-1 为上一年的固定资本存量。广东和西藏缺失的固定资产投资价格指数数据用当年商品零售价格指数替代。按照上述方法，将数据更新至2018年。④劳动力人数 （l）， 采用历年就业人员数指标反映劳动投入情况。⑤全要素生产率 （tfp）， 参考王华 [18] 的做法，假定生产函数是包括时间项的Cobb-Douglas函数，并根据资本存量 （k） 和劳动力人数 （l） 计算所得。鉴于经济增长主要取决于资本、人力、全要素生产率三要素增长率，为便于分析，将计算的三要素绝对数转化为资本存量增长率 （gk）、劳动力增长率（gl） 和全要素生产率增长率 （gtfp） 相对数形式。⑥市场化水平 （m）， 借鉴韦倩等 [19] 采用年末城镇非国有企业就业人数占城镇就业总人数的比重衡量。
3.3 模型设定与方法选择
根据Nishizawa等 [4] 的相关研究，采用由 Abrigo等 [20] 提供的PVAR模型的程序就自然灾害对财政支出和收入的动态关系进行深入探究，在此基础上度量自然灾害财政成本。自然灾害一般被认为是具有即时和滞后宏观财政影响的外生冲击。Yang [21] 表明，自然灾害发生后应急财政支出显著增加，但滞后两年。为此，借鉴Nishizawa等 [4] 研究在PVAR模型中引入自然灾害滞后两期，最终构建以下模型：
Yit=AYit-1+B1Xit+B2Xit-1+B3Xit-2+μi+λt+εit （1）
其中，下标 i 代表某省份， t 代表时间， Yit 分别表示财政支出水平和财政收入水平， Xit 表示自然灾害强度， μi 为地区固定效应; λt 为时间固定效应; εit 为误差项。此外，借鉴参考文献[4]将人均实际GDP增长率以及滞后一期作为控制变量引入模型（1）以检验结果的稳健性。
为了避免个体效应造成估计系数的偏差，采取向前均值差分即“Helmert转换”消除个体效应，以保证转换后变量和滞后变量正交，从而能利用滞后变量作为工具变量进行估计。由于动态系统广义矩估计（GMM）方法给出了PVAR的一致估计 [22] ，因此使用系统GMM估计方法就自然灾害对财政收入和支出的动态影响进行估计。
4 实证结果及分析
4.1 数据平稳性检验
在分析面板数据前，如果时间序列不平稳，可能会出现伪回归问题，因此必须利用单位根检验方法检验数据的平稳性。常用的面板单位根检验方法有LLC检验、Breitung检验、IPS检验等。为确保结果的可靠性，选择这三种方法进行变量的单位根检验，检验结果见表2。结果表明，所有变量的平稳性检验均在5%的显著性水平上拒绝“所有个体是非平稳”的原假设，即可认为数据是平稳序列。
4.2 自然灾害财政成本估算
根据MAIC、MBIC和MQIC最小信息准则，确定模型的最优滞后阶数为1（限于篇幅，未报告具体估计结果）。PVAR模型基准回归结果见表 3。
由表3估计结果表明，自然灾害对财政支出的影响主要集中在灾害发生后的前两年，分别在5%和10%水平上显著为正，响应系数分别为0.016 8和0.014 7。自然灾害对财政收入的影响主要集中在自然灾害发生当年，在10%水平上显著为负，响应系数为-0.002 07。需要说明的是，自然灾害对财政支出三年的总影响定义为自然灾害当年、滞后一期以及滞后两期对财政支出的影响在10%、5%和1%显著水平的系数加总之和。自然灾害对财
政收入三年的总影响也同样定义。由此可知，从全国范围来看，自然灾害对财政支出的影响相较于财政收入较大，可能会使财政支出在三年内增加3.15%（1.68%+1.47%）。其中自然灾害当年，财政支出增长1.68%，第二年增长1.47%。一次自然灾害冲击可能会使财政收入在当年减少0.207%。因此，自然灾害三年内造成的财政成本为3.357%，平均每年1.119%，这也与Nishizawa等 [4] 估计的太平洋岛屿国家年财政成本约为1%～1.5%相近。为检验该基准模型估计结果的稳健性，分别在表3（3）—（6）列加入影响财政支出和收入的人均实际GDP增长率 （y） 以及滞后一期，估计系数的显著性和符号方向基本与基准回归（1）列和（2）列结果一致，这说明本模型估计结果具有稳健性。总体而言，我国自然灾害发生后，实行的是逆周期财政政策，即外生冲击自然灾害虽然导致当年的财政收入减少、财政支出增加，但自然灾害对财政支出的影响较大，对财政收入的影响较小。 参考文献
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Financial cost estimation of natural disasters： an empirical study of PVAR based on panel data
LIU Wei GUO Jing
（School of Finance， Nankai University， Tianjin 300350， China）
Abstract The occurrence of natural disasters often leads to the increase of fiscal expenditure and the decrease of fiscal revenue， and is an important factor that cannot be ignored in the balance of national fiscal revenue and expenditure. However， in-depth theoretical interpretation and empirical data-based test concerning the impact of natural disasters on fiscal revenue and expenditure are still insufficient. Based on the panel data of 31 provinces in China from 1990 to 2018， this study established the panel vector autoregressive （PVAR） model， quantified the financial cost of natural disasters based on the empirical model for the first time， and investigated the dynamic impact mechanism of natural disasters on fiscal expenditure and revenue. In the further analysis， the dynamic panel threshold model which can solve the endogenous problem of threshold variables was used to explore the optimal scale of government emergency fiscal expenditure. The results showed that： ① The average annual financial cost caused by natural disasters was 1.119% on the whole， and natural disasters had a lag positive effect on financial expenditure and a lag negative effect on fiscal revenue. ② The financial cost of natural disasters had regional heterogeneity. Specifically， the average annual financial costs of the northeast， eastern， central and western regions were 0.89%， - 2.63%， - 1.4% and 2.75% respectively. ③ Further analysis showed that the optimal scale of government emergency financial expenditure for natural disasters was 0.095%. In terms of economic regions， except for the threshold effect in the eastern region， the optimal scales of government emergency financial expenditure in the northeast， central and western regions were 0.0903%， 0.108% and 0.196% respectively， which was far lower than the financial cost of natural disasters， so it is necessary to explore financing tools to enlarge the scale of emergency financial funds. Therefore， this paper puts forward relevant policy suggestions from the aspects of establishing natural disaster fund system， building the financial cost risk financing tool framework of natural disasters according to local conditions， and constructing a new disaster risk management system integrated with insurance mechanism， so as to provide important support for the government to improve public services， innovate government management， and promote the modernization of China’s emergency management system and capacity.
Key words natural disaster; fiscal cost; fiscal expenditure; fiscal revenue; PVAR model
（責任编辑：李 琪）