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摘要：农民住房财产权抵押贷款试点是中共十八届三中全会确定的由人民银行牵头推进的改革任务。2015年12月全国人大常委会决定在278个试点县分别暂停调整实施物权法、担保法关于集体所有宅基地使用权不得抵押的规定，农民住房财产权抵押迅速推进。作为非试点地区的陕西商洛农民住房财产权抵押贷款在政府推动下发展迅速，但由于法律、制度障碍导致不良率大增。但通过完善风控、创新担保、分担风险等机制，非试点地区也能破解障碍，探索出具有当地特色的农民住房财产权抵押贷款可持续模式，推动农村经济与农村金融协调发展。
关键词：农民住房财产权 抵押贷款 非试点地区
为盘活农村居民不动产并激发其融资潜能，大力发展普惠金融与金融创新，陕西省商洛市从2012年起积极探索农民住房财产权抵押贷款，作为农村新型融资方式，对缓解农民融资难起到了积极作用。但受法律法规和风俗习惯等多重因素制约，该贷款不良率较高、债权实现难等问题显现，影响了金融机构开展农民住房财产权抵押贷款工作的积极性和主动性。
一、商洛市农民住房财产权抵押贷款概况
2012年，在商洛市政府的推动下，商洛市商南县率先在辖区开展农民住房财产权抵押贷款实践，并逐渐拓展至辖内除洛南和柞水县以外的5个县区。2015年9月国务院发布“两权”抵押创新政策，2015年12月27日全国人大常委会决定在全国59个试点县（市、区）开展农民住房财产权贷款抵押试点，商洛市在积极申报全国试点未获批准的情况下继续推动本辖区农民住房财产权贷款抵押业务持续有序开展。截至2018年12月末，全市农民住房财产权抵押贷款余额5146万元。在一定程度上缓解了农民融资难、抵押物缺乏等困境，盘活了农民“沉睡”资产。但受不良率高、抵押权实现难等原因影响，农民住房财产权抵押贷款余额减少，业务开展基本处于停滞状态。
二、商洛市农民住房财产权抵押贷款面临的困境
（一）不良贷款问题显现
農民住房财产权抵押初期不良贷款问题尚未显现，随着时间的推移，部分债务人无法偿还银行贷款的问题逐渐凸显。至2018年12月末，全市农民住房财产权抵押贷款不良余额2106万元，不良率为40.92%，不良率远高于普通贷款的不良率。个别机构发放的农民住房财产权贷款不良率达到80%以上。农民住房财产权抵押贷款余额呈直线下降态势，12月末余额同比减少4670万元。高企的不良率，加上抵押物农房执行难、处置难在一定程度上降低了债务人违约成本，降低了金融机构的贷款意愿。
（二）抵押物处置难且手段单一
2015年12月27日全国人大授权278个“两权”抵押贷款试点地区暂停执行《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条有关集体所有的耕地使用权和宅基地使用权不得抵押的相关法律条款规定。非试点地区未获授权，因此法律对于流转范围之限制成为抵押物处置的瓶颈。依据《物权法》《土地管理法》及《房屋登记办法》等规定，宅基地属集体所有，城镇居民禁止在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房。非本集体经济成员即便通过交易的形式获得农房，但依然无法取得所有权转移登记。另一方面受限于经济发展水平较低及地理位置闭塞，交通不便，农房价值低且市场需求小，加之传统邻里人情观念影响，集体内部流转的可能性降低。目前，对于农民住房财产权抵押贷款中形成的不良贷款，商洛辖区金融机构主要通过催缴、协商清收以及向法院申请执行几种方式，但是处置阶段的拍卖及变卖仍然是最大的难点，大部分农民住房财产权物无法通过交易进行流转。
（三）银行内生动力减弱
受到农房流转之法律限制，农民住房财产权抵押权变现难，金融机构对此类贷款普遍持谨慎态度。以陕、宁两地区为例，调查显示，开展农民住房财产权抵押贷款的金融机构多为地方性法人机构，诸如农村信用社、农村商业银行等，而城市商业银行占12.5%，农业银行与村镇银行占1%，银行参与度明显受到影响。商洛辖区亦是由农商行以及信联社起到主要牵头作用，主要原因在于地方法人金融机构层级少，业务自主性和灵活性强，较高的业务自主权使其在创新实践方面有较大优势，可以根据当地经济情况及政策推动金融创新，而城市商业银行从其内部制度来说，受上级行管理，审批程序严格，同时出于风险控制之考量，对该抵押工作的推进多持谨慎态度。因受到不良贷款、抵押物处置难等影响，目前商洛辖区部分农商行及信联社已经暂停办理农民住房财产权类贷款业务，创新工作推进速度有所减缓。
（四）预设风险处置方式效果不佳
商洛辖内各金融机构以试点地区模式为参考，建立了贷后检查体系以及风险缓释金两种风险控制方式，旨在落实风险防控，并在一定程度上弥补商业银行的损失。但是以日常监测、信息管理、考核监督为主要内容的贷后检查体系，在实施过程中需要专人进行不定期走访调查、控制贷款资金专款专用。此种方式不仅会消耗大量的人力及时间成本，可操作性、复制推广性不高，因此在实践中并未产生预期的效果。风险缓释金是最为普遍的风险缓释机制，能够分担金融机构因不可抗力造成的还款困难、抵押物价值不足及部分的贷款损失。在农民住房财产权抵押贷款业务推进过程中，商洛辖区一直积极推进建立健全风险补偿机制，协调落实风险缓释及补偿资金，但是实际上到位情况并不乐观。
三、政策建议
（一）强化风控先行的创新工作推进原则
农民住房财产权抵押贷款工作本身有较强的系统性及复杂性。不仅需要政府领导下多部门的协调配合，确权、价值评估、交易流转平台及抵押物处置办法亦是必要的支持和保障。相较于获批的试点地区，非试点地区在农房财产权抵押工作的推进中将面临较大的困难，例如政府资金支持力度较弱、创新工作推进规模以及影响力较小、交易平台搭建难度大等。再如丹凤、山阳及商州该项实践仅作为金融机构信贷产品创新，缺少政府及政策的大力支持，农地和农房财产确权颁证的进度并不理想，导致在推进过程中困难重重。因此，风险控制先行成为非试点地区后续不良贷款妥善处置的重要保证，应当因地制宜，预先确立有效的风险化解机制。针对农民住房财产权物变现难、估值低的特征，在审核批准的过程中可以采用“捆绑抵押”的贷款模式，形成操作性强的风控机制。一方面扩大抵押的申请主体范围，提升银行放贷灵活度，减少损失，形成创新工作推进的良性循环。另一方面，亦为非试点地区农民住房财产权深入推进的方式方法总结提供一定参考借鉴。 （二）法律适时作出调整以保障抵押物的流转
农房和宅基地使用权受让主体的广泛程度，在一定程度上能够决定农民住房财产权的市场范围，市场主体足够广泛，农房在抵押市场中的价值才会得到较为客观的体现。2016年3月，《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》中规定拍卖或者变卖抵押的农房时，受让人原则上应有一定限制，具体参照相关法律法规及国务院规定的范围。本条“原则上”三个字或许意味着受让主体范围有一定的变动空间，但是受让人范围的边界、具体变通方法，该办法并没有进一步的规定。有部分试点地区已经突破了法律和政策的规定，如浙江义乌市将受让人范围放宽到本市所有的居民，安徽宣城市放宽到本区域内所有的农民。流转范围限制作为抵押物处置问题核心，法律应当适时地予以调整，以保证农民住房财产权抵押创新工作的可持续性发展。
（三）借鉴其他地区的创新担保模式
目前，辖区内农民住房财产权抵押主要以农村宅基地的自住房屋担保为主，形式单一。在法律未放宽流转限制之前，可以从担保模式创新入手，避免将担保压力完全置于风险补偿金上，在一定程度上为商业银行规避风险。以西北部其他地区为例，宁夏同心县“反担保”模式，成立合作社进行担保，当贷款出现违约后，合作社代农户偿还贷款本息;青海“政府+财政+金融机构+村委会+村民”的多种抵押相结合模式，即由财政提供保证金，政府协调相关部门进行确权评估，同时农商行、村委会和借款人签订协议，明确各方责任义务，确保贷款期限届满时银行利益损失最小化。通过借鉴其他试点地区的创新担保模式，有效提升银行内生动力，使银行从不敢贷、保守贷转变为愿意贷、积极贷。针对目前已经形成的不良贷款，可以通过补充保证人、抵押物的形式降低农民住房财产权单一担保方式风险，为抵押的实现提供多重保障，弥补商业银行损失。
（四）引入农业保险机制，有效分担抵押风险
农村财产抵押权实现的风险需要通过多种有效途径进行分担，减轻金融机构的风险压力。目前部分试点地区农民住房财产权抵押贷款部分中，政府性担保公司和政策性农业保险的参与能在一定程度上缓解金融机构的风险，如果商业性的农业保险能够发挥积极作用，将更有利于减轻政府负担。例如商洛市从2009年4月起，率先在全省开展政策性农房保险工作，全市平均参保率达到75%以上，受灾赔偿率达到100%。既提高了农民抵御自然灾害的能力，也消除因自然灾害导致抵押物灭失的风险，为抵押权人撑起一把有形的“防护伞”。此外，可以通过创新设计农村财产抵押融资保险业务，对因抵押资产减值、交易、转让形成的损失进行赔付。
（五）提高抵押贷款对象针对性，防止套现行为
农民住房财产权抵押贷款工作的开展旨在提升农村金融服务、有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，优化农民自主创业的政策环境，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。从当前本辖区农民住房财产权贷款用途看，除用于满足农业生产及经营、工
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商经营需求外，部分用于个人及家庭消费。此种情形存在下述风险：部分农户及家庭因有多处房产，出于套现并用于个人消费的目的，向银行抵押农房，并在申请初始即决定放弃农房所有权，最终无法偿还贷款，导致银行陷入抵押权无法实现的困境，因此在“两权”抵押工作中应明确贷款的用途，以工作开展的目的为指导，划清与一般生活消费贷款及信用贷款的区别，同时为农业保险的引入给予空间，避免部分债务人利用此项创新工作间接将农房变现，降低不良贷款率。
参考文献：
[1]胡茂清.农民住房财产权抵押贷款的困境与破解[J].太原理工大学学报（社会科学版），2018，（04）：22-26.
[2]孙锦杨，李建强.农民住房财产权抵押实现路径探析[J].农村金融研究，2018，（01）：62-64.
[3]刘欢，陈文.农民住房财产权抵押贷款的困境与出路[J].法制博览，2018，（23）：44-46.
[4]魏壽邦，季生有.农民住房财产权抵押贷款试点思考[J].青海金融，2017，（02）：41-45.
（作者单位：中国人民银行商洛市中心支行）
关键词：农民住房财产权 抵押贷款 非试点地区
为盘活农村居民不动产并激发其融资潜能，大力发展普惠金融与金融创新，陕西省商洛市从2012年起积极探索农民住房财产权抵押贷款，作为农村新型融资方式，对缓解农民融资难起到了积极作用。但受法律法规和风俗习惯等多重因素制约，该贷款不良率较高、债权实现难等问题显现，影响了金融机构开展农民住房财产权抵押贷款工作的积极性和主动性。
一、商洛市农民住房财产权抵押贷款概况
2012年，在商洛市政府的推动下，商洛市商南县率先在辖区开展农民住房财产权抵押贷款实践，并逐渐拓展至辖内除洛南和柞水县以外的5个县区。2015年9月国务院发布“两权”抵押创新政策，2015年12月27日全国人大常委会决定在全国59个试点县（市、区）开展农民住房财产权贷款抵押试点，商洛市在积极申报全国试点未获批准的情况下继续推动本辖区农民住房财产权贷款抵押业务持续有序开展。截至2018年12月末，全市农民住房财产权抵押贷款余额5146万元。在一定程度上缓解了农民融资难、抵押物缺乏等困境，盘活了农民“沉睡”资产。但受不良率高、抵押权实现难等原因影响，农民住房财产权抵押贷款余额减少，业务开展基本处于停滞状态。
二、商洛市农民住房财产权抵押贷款面临的困境
（一）不良贷款问题显现
農民住房财产权抵押初期不良贷款问题尚未显现，随着时间的推移，部分债务人无法偿还银行贷款的问题逐渐凸显。至2018年12月末，全市农民住房财产权抵押贷款不良余额2106万元，不良率为40.92%，不良率远高于普通贷款的不良率。个别机构发放的农民住房财产权贷款不良率达到80%以上。农民住房财产权抵押贷款余额呈直线下降态势，12月末余额同比减少4670万元。高企的不良率，加上抵押物农房执行难、处置难在一定程度上降低了债务人违约成本，降低了金融机构的贷款意愿。
（二）抵押物处置难且手段单一
2015年12月27日全国人大授权278个“两权”抵押贷款试点地区暂停执行《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条有关集体所有的耕地使用权和宅基地使用权不得抵押的相关法律条款规定。非试点地区未获授权，因此法律对于流转范围之限制成为抵押物处置的瓶颈。依据《物权法》《土地管理法》及《房屋登记办法》等规定，宅基地属集体所有，城镇居民禁止在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房。非本集体经济成员即便通过交易的形式获得农房，但依然无法取得所有权转移登记。另一方面受限于经济发展水平较低及地理位置闭塞，交通不便，农房价值低且市场需求小，加之传统邻里人情观念影响，集体内部流转的可能性降低。目前，对于农民住房财产权抵押贷款中形成的不良贷款，商洛辖区金融机构主要通过催缴、协商清收以及向法院申请执行几种方式，但是处置阶段的拍卖及变卖仍然是最大的难点，大部分农民住房财产权物无法通过交易进行流转。
（三）银行内生动力减弱
受到农房流转之法律限制，农民住房财产权抵押权变现难，金融机构对此类贷款普遍持谨慎态度。以陕、宁两地区为例，调查显示，开展农民住房财产权抵押贷款的金融机构多为地方性法人机构，诸如农村信用社、农村商业银行等，而城市商业银行占12.5%，农业银行与村镇银行占1%，银行参与度明显受到影响。商洛辖区亦是由农商行以及信联社起到主要牵头作用，主要原因在于地方法人金融机构层级少，业务自主性和灵活性强，较高的业务自主权使其在创新实践方面有较大优势，可以根据当地经济情况及政策推动金融创新，而城市商业银行从其内部制度来说，受上级行管理，审批程序严格，同时出于风险控制之考量，对该抵押工作的推进多持谨慎态度。因受到不良贷款、抵押物处置难等影响，目前商洛辖区部分农商行及信联社已经暂停办理农民住房财产权类贷款业务，创新工作推进速度有所减缓。
（四）预设风险处置方式效果不佳
商洛辖内各金融机构以试点地区模式为参考，建立了贷后检查体系以及风险缓释金两种风险控制方式，旨在落实风险防控，并在一定程度上弥补商业银行的损失。但是以日常监测、信息管理、考核监督为主要内容的贷后检查体系，在实施过程中需要专人进行不定期走访调查、控制贷款资金专款专用。此种方式不仅会消耗大量的人力及时间成本，可操作性、复制推广性不高，因此在实践中并未产生预期的效果。风险缓释金是最为普遍的风险缓释机制，能够分担金融机构因不可抗力造成的还款困难、抵押物价值不足及部分的贷款损失。在农民住房财产权抵押贷款业务推进过程中，商洛辖区一直积极推进建立健全风险补偿机制，协调落实风险缓释及补偿资金，但是实际上到位情况并不乐观。
三、政策建议
（一）强化风控先行的创新工作推进原则
农民住房财产权抵押贷款工作本身有较强的系统性及复杂性。不仅需要政府领导下多部门的协调配合，确权、价值评估、交易流转平台及抵押物处置办法亦是必要的支持和保障。相较于获批的试点地区，非试点地区在农房财产权抵押工作的推进中将面临较大的困难，例如政府资金支持力度较弱、创新工作推进规模以及影响力较小、交易平台搭建难度大等。再如丹凤、山阳及商州该项实践仅作为金融机构信贷产品创新，缺少政府及政策的大力支持，农地和农房财产确权颁证的进度并不理想，导致在推进过程中困难重重。因此，风险控制先行成为非试点地区后续不良贷款妥善处置的重要保证，应当因地制宜，预先确立有效的风险化解机制。针对农民住房财产权物变现难、估值低的特征，在审核批准的过程中可以采用“捆绑抵押”的贷款模式，形成操作性强的风控机制。一方面扩大抵押的申请主体范围，提升银行放贷灵活度，减少损失，形成创新工作推进的良性循环。另一方面，亦为非试点地区农民住房财产权深入推进的方式方法总结提供一定参考借鉴。 （二）法律适时作出调整以保障抵押物的流转
农房和宅基地使用权受让主体的广泛程度，在一定程度上能够决定农民住房财产权的市场范围，市场主体足够广泛，农房在抵押市场中的价值才会得到较为客观的体现。2016年3月，《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》中规定拍卖或者变卖抵押的农房时，受让人原则上应有一定限制，具体参照相关法律法规及国务院规定的范围。本条“原则上”三个字或许意味着受让主体范围有一定的变动空间，但是受让人范围的边界、具体变通方法，该办法并没有进一步的规定。有部分试点地区已经突破了法律和政策的规定，如浙江义乌市将受让人范围放宽到本市所有的居民，安徽宣城市放宽到本区域内所有的农民。流转范围限制作为抵押物处置问题核心，法律应当适时地予以调整，以保证农民住房财产权抵押创新工作的可持续性发展。
（三）借鉴其他地区的创新担保模式
目前，辖区内农民住房财产权抵押主要以农村宅基地的自住房屋担保为主，形式单一。在法律未放宽流转限制之前，可以从担保模式创新入手，避免将担保压力完全置于风险补偿金上，在一定程度上为商业银行规避风险。以西北部其他地区为例，宁夏同心县“反担保”模式，成立合作社进行担保，当贷款出现违约后，合作社代农户偿还贷款本息;青海“政府+财政+金融机构+村委会+村民”的多种抵押相结合模式，即由财政提供保证金，政府协调相关部门进行确权评估，同时农商行、村委会和借款人签订协议，明确各方责任义务，确保贷款期限届满时银行利益损失最小化。通过借鉴其他试点地区的创新担保模式，有效提升银行内生动力，使银行从不敢贷、保守贷转变为愿意贷、积极贷。针对目前已经形成的不良贷款，可以通过补充保证人、抵押物的形式降低农民住房财产权单一担保方式风险，为抵押的实现提供多重保障，弥补商业银行损失。
（四）引入农业保险机制，有效分担抵押风险
农村财产抵押权实现的风险需要通过多种有效途径进行分担，减轻金融机构的风险压力。目前部分试点地区农民住房财产权抵押贷款部分中，政府性担保公司和政策性农业保险的参与能在一定程度上缓解金融机构的风险，如果商业性的农业保险能够发挥积极作用，将更有利于减轻政府负担。例如商洛市从2009年4月起，率先在全省开展政策性农房保险工作，全市平均参保率达到75%以上，受灾赔偿率达到100%。既提高了农民抵御自然灾害的能力，也消除因自然灾害导致抵押物灭失的风险，为抵押权人撑起一把有形的“防护伞”。此外，可以通过创新设计农村财产抵押融资保险业务，对因抵押资产减值、交易、转让形成的损失进行赔付。
（五）提高抵押贷款对象针对性，防止套现行为
农民住房财产权抵押贷款工作的开展旨在提升农村金融服务、有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，优化农民自主创业的政策环境，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。从当前本辖区农民住房财产权贷款用途看，除用于满足农业生产及经营、工
（下转第页）
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商经营需求外，部分用于个人及家庭消费。此种情形存在下述风险：部分农户及家庭因有多处房产，出于套现并用于个人消费的目的，向银行抵押农房，并在申请初始即决定放弃农房所有权，最终无法偿还贷款，导致银行陷入抵押权无法实现的困境，因此在“两权”抵押工作中应明确贷款的用途，以工作开展的目的为指导，划清与一般生活消费贷款及信用贷款的区别，同时为农业保险的引入给予空间，避免部分债务人利用此项创新工作间接将农房变现，降低不良贷款率。
参考文献：
[1]胡茂清.农民住房财产权抵押贷款的困境与破解[J].太原理工大学学报（社会科学版），2018，（04）：22-26.
[2]孙锦杨，李建强.农民住房财产权抵押实现路径探析[J].农村金融研究，2018，（01）：62-64.
[3]刘欢，陈文.农民住房财产权抵押贷款的困境与出路[J].法制博览，2018，（23）：44-46.
[4]魏壽邦，季生有.农民住房财产权抵押贷款试点思考[J].青海金融，2017，（02）：41-45.
（作者单位：中国人民银行商洛市中心支行）