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20世纪70年代以来,世界各国和地区已经发生了大大小小几十次的金融危机,这些危机在影响的深度、广度以及对经济的损害程度方面越来越引起各国政府的高度关注,危机的频繁爆发使人们越来越意识到金融安全和金融发展是同样重要的。没有金融安全的保证,经济和金融就难以持续发展,甚至会出现倒退。当然,没有经济和金融的健康发展,金融安全也就失去了基础。所以,如何维护金融安全和金融发展,如何促进两者的协调统一,已经成为世界各国和地区政府在经济金融发展过程中面临的重大课题和重要挑战。
为了实现安全和发展的协调统一,总结历次金融危机的教训和近年来中国实践的经验,我认为要实现两者的协调统一有四条最基本的经验,也是最基本的原则,那就是要积极稳妥地推进和实施金融改革、金融开放、金融创新和金融监管。
加快推进金融结构改革
中国经过30多年的改革开放,金融业确实发生了历史性的变化,正是这些积极的变化才使中国银行业能够成功地应对亚洲金融危机和当前这场由美国所引发的世界性危机。但同时我们也应警醒地认识到,中国金融的改革还需要进一步深化,特别是在金融结构方面,还存在着很多制约、影响金融发展和金融安全的领域及问题。比如说金融与实体经济的脱节问题,储蓄、投资、消费的失衡问题,间接融资与直接融资以及银行信贷市场和企业债券市场的失调问题。一方面银行体系充斥着大量的流动性,中国的大企业存在着资金供过于求的问题,另一方面我们的小企业却长期遭受着融资难的困难。此外,地下金融、非法集资以及热钱都从不同的层面反映出金融结构还存在着不合理、不完善的地方,需要我们进一步加快推进金融结构的改革。
要加快金融产业结构的改革。要真正使金融作为服务型产业,在国民经济中发挥重要的支撑作用。要进一步优化金融业的产业结构,推进金融业内部包括银行、证券、保险、信托、租赁在内的各个产业之间的协调发展,使金融业能够为实体经济提供更为多样、更为全面的能够满足不同经济主体不同层次需要的金融服务,使金融业成为经济持续、健康、快速发展的重要支柱。在有效防范系统性风险的同时,给经济带来更大的支持。
要加快金融体系结构的改革。要尽快形成包括大银行和各样中小银行在内的不同所有制、不同经营模式的多层级银行体系,以适应经济模式多元化的要求。在这方面,我国与发达经济体还有一定差距。例如,美国有8000多家商业银行,从数量上看,95%以上都是小银行和社区银行,这些银行主要是为当地社区、地方经济和小企业服务的。而我们的银行体系结构仍然是大、中银行在整个银行体系中占据主导地位,还缺少一批专门为地方经济、为社区经济、为小企业服务的小型金融机构和小型银行。尽管近年来我们在改善中小企业金融服务、推进农村金融发展方面采取了很多有效的措施,如鼓励设立村镇银行、贷款公司、中小企业金融服务专业机构等新型金融机构,但金融体系仍不能满足小企业、地方经济以及社区金融服务的要求。这也就说明我们的金融体系结构还存在着需要进一步改革和完善的地方,要通过深化改革更好地适应经济多元化发展的需要。
要进一步推进金融股权结构的改革。尽管我们经过这几年的改革,金融机构的产权结构已经实现了多元化,已经打破了国家所有、国家绝对控股的格局,已经初步实现了银行股权结构的多元化,特别是中小商业银行民营资本的占比越来越高。但是,我认为目前仍然有很大的空间需要进一步推进股权结构的多元化,这一方面有助于加快市场化进程,更好地为中小企业、为社区经济和城镇化建设服务;另一方面也更有利于改善公司治理结构,提高银行的治理水平。
要进一步加快推进金融业务结构改革。要尽快改变我们的银行过度依赖信贷扩张、过度依赖于以利差作为利润的主要来源,以及经济循环周期和信贷扩张与收缩过度密切相关的现状。要加快推进银行业资产结构的多元化、利润来源的多元化,提供更多的信贷资产之外的金融产品和金融服务,提高非利差收入和非信贷收入在整个收入中的比重,提高银行的综合竞争能力。
要加快推进金融产品结构的改革。金融产品和金融工具要更好地适应经济结构调整的需要,更好地适应金融投资需求多元化的需要,更好地适应金融市场发展的需要。目前,大家一个共同的判断就是,中国银行业还是在发展的过程中,还不存在创新过度的问题,而是创新不足的问题。而从社会对金融产品、金融投资者对金融工具的需求来看,银行提供的金融工具和金融产品还比较单一,不适应储蓄、投资、消费多元化的需要,也不适应金融市场发展的需要,所以我们应该在加强商业银行内部的公司治理和风险监控,加强市场基础设施的建设,加强金融的法制建设和加强金融监管有效性的同时,进一步推进金融产品和金融工具的创新。要进一步加快产品结构的改革,要在信贷产品的证券化以及其他风险较低、复杂程度较低、透明度较高,而又具有有效监管的金融产品的创新方面有新的推进。
关于金融价格结构的改革。我认为这项改革更重要,也更具有关键意义。现在我们很多金融服务的扭曲很大程度上是由于金融利益结构和金融价格结构的扭曲所带来的。所以只有通过金融价格的改革使金融价格和金融利益调整更加合理,才能正确地引导投资,引导储蓄资金的流向,才能使资金流向我们需要支持的薄弱环节。
在金融结构方面我们还有很多领域需要加快改革,还有很多空间需要深化改革。这样才能更好地支持中国金融业的健康发展,在此基础上确保金融安全和金融稳定。
金融监管改革的主要趋势
这次金融危机尽管有很多宏观层面的原因,包括宏观经济政策失当、长期的低利率、宽松的货币政策造成的资产泡沫等各种原因,但同时大家也认为危机的原因还在于金融本身,包括投资银行的高杠杆、金融产品创新的过度以及薪酬政策的扭曲,特别是金融监管的滞后,这些都构成了这次金融危机或者是助长推动这场金融危机的重要因素。
这次危机之后大家都进行反思,包括对宏观经济政策的反思,对国际经济关系的反思,对国际货币体系和金融体系的反思,以及商业银行对自身公司治理、经营模式和发展战略进行的反思。同样需要反思的是我们的监管,也需要对金融监管进行深刻的反思和进行深刻的改革。
最近,英国、美国、欧盟等许多国家都提出了关于金融监管改革的一系列方案。对我国而言,尽管中国的金融业有效地应对了金融危机的严重冲击,仍然保持了安全、稳定、健康的发展态势,但是我认为我国商业银行的风险管理,商业银行的经营模式以及我们的监管体制仍有许多值得进一步反思、探讨和改革、完善的地方。 根据国际上目前金融监管的发展趋势,也结合中国银行业自己的实践,我认为在金融监管改革方面有这样几个重点领域。
具有逆周期特点、致力于防范系统性风险的宏观审慎监管,日益成为各国政府和监管当局的关注领域和改革重点。金融危机更多的不是由单个金融机构引发的,更多的是宏观的风险。危机的爆发可能以某个单体机构的破产倒闭为引因,但危机真正的原因在于金融系统运行过程中,不断累积的矛盾所造成的作为一个系统性有机体对风险免疫能力的下降。所以大家应该记住在进一步完善微观的、单体机构监管的同时,必须要加强对宏观的、系统的及反周期的监管,并且要有专门的主体、机制和工具来实施宏观系统性风险的监管。
要进一步加强对具有系统重要性大型复杂金融机构的监管。由于这类机构的倒闭和失败会直接引发系统性风险,这会带来严重的道德风险,特别是由于预期到政府会救助出现问题的机构,债权人将不再关注对金融机构的监督和治理。道德风险的存在使单纯的市场纪律无法对大型复杂金融机构的冒险冲动形成有效的约束。因此,就有必要对大型复杂机构实施特别的监管政策,对其业务范围进行更为严格的限制,提高相应的监管标准,扩大风险监管的覆盖面。
要进一步加强对跨行业、跨市场、跨产品风险的监管,防范风险在不同行业、不同市场和不同产品之间的蔓延和传染,以及由此引发的全局和系统性风险。在金融混业程度不断加大、综合化程度进一步加深、国际化程度不断扩大的背景下,对目前实行严格的分业经营、分业监管的现行监管体制和机制提出了更多的挑战。在当前体制下,即使银行、证券、保险业的监管机构分别对所监管的领域能够严防死守,不让其出现风险,但也不能保证不出现由跨行业、跨系统、跨产品的风险所引发的系统性隐患。要进一步加强相关部门之间的协调配合和信息共享机制,不断完善目前的分业监管体制。
要进一步强化资本在防范系统性风险、解决顺周期问题、制约金融机构高杠杆化等方面所发挥的重要作用。危机后,各国对资本这一基础监管手段的作用有了更为深刻的认识和更为广泛的共识。在新一轮的监管改革框架中,将更为突出资本监管的作用与地位,一是要提高资本对风险的覆盖程度,特别是对交易账户、金融衍生产品等风险的覆盖;二是要提高资本对风险的敏感程度;三是要提高资本对风险的吸收能力。这些改革措施将进一步提高对资本充足水平的要求,进一步提升对资本质量的要求,并在此基础上提出了反周期的资本要求,包括对系统重要性机构的特殊附加和实施动态资本监管。同时,为适应国际会计准则改革的需要,还引入了与动态资本监管相匹配的动态拨备监管,使贷款损失的拨备既能覆盖当前发生的损失,同时也要覆盖未来可能发生的损失。动态资本监管和动态拨备监管将具备反周期和覆盖未来风险的功能,与其他监管措施一起,共同强化防范系统性危机的能力。
中国银行业已经率先实施和探索了关于动态资本和动态拨备的监管制度,我们已经把对商业银行的资本充足率要求从8%,分别对中小商业银行和大型银行提高到10%和11%,并将商业银行的贷款损失拨备覆盖率从130%提高到150%。这既是适应中国经济环境、经济运行态势,防范系统性风险的要求,同时也适应了国际金融监管方面最新的发展趋势。
要进一步加强对流动性的监管。这次危机再次证明了资本并不能解决一切风险,资本也不能防范一切风险,流动性始终是银行体系的生命维系所在,不论是单体的银行还是从银行体系来讲流动性不足仍然是最大的风险,所以不论是在正常的时期,还是在经济的繁荣时期,或是在经济的不景气时期,都应该更加关注对流动性的监管,加强对流动性标准的执行,加强对压力测试的实验,同时也要加强对流动性应急准备的管理,加强信贷资产的期限匹配管理等。所以流动性也将成为监管者的关注重点。
需要金融监管当局加强关注和改革的领域,就是要更加重视商业银行公司治理的有效性以及薪酬政策在风险和激励方面的平衡。在加强公司治理,强化董事会对风险管控责任的同时,使高管薪酬机制更符合这家银行发展战略的要求,更适应这家银行的风险管理能力和风险承担水平。
通过这些改革,将更好地促进金融体系的安全,促进金融创新的发展,实现金融安全和金融发展的协调统一。
(作者系中国银监会副主席)
为了实现安全和发展的协调统一,总结历次金融危机的教训和近年来中国实践的经验,我认为要实现两者的协调统一有四条最基本的经验,也是最基本的原则,那就是要积极稳妥地推进和实施金融改革、金融开放、金融创新和金融监管。
加快推进金融结构改革
中国经过30多年的改革开放,金融业确实发生了历史性的变化,正是这些积极的变化才使中国银行业能够成功地应对亚洲金融危机和当前这场由美国所引发的世界性危机。但同时我们也应警醒地认识到,中国金融的改革还需要进一步深化,特别是在金融结构方面,还存在着很多制约、影响金融发展和金融安全的领域及问题。比如说金融与实体经济的脱节问题,储蓄、投资、消费的失衡问题,间接融资与直接融资以及银行信贷市场和企业债券市场的失调问题。一方面银行体系充斥着大量的流动性,中国的大企业存在着资金供过于求的问题,另一方面我们的小企业却长期遭受着融资难的困难。此外,地下金融、非法集资以及热钱都从不同的层面反映出金融结构还存在着不合理、不完善的地方,需要我们进一步加快推进金融结构的改革。
要加快金融产业结构的改革。要真正使金融作为服务型产业,在国民经济中发挥重要的支撑作用。要进一步优化金融业的产业结构,推进金融业内部包括银行、证券、保险、信托、租赁在内的各个产业之间的协调发展,使金融业能够为实体经济提供更为多样、更为全面的能够满足不同经济主体不同层次需要的金融服务,使金融业成为经济持续、健康、快速发展的重要支柱。在有效防范系统性风险的同时,给经济带来更大的支持。
要加快金融体系结构的改革。要尽快形成包括大银行和各样中小银行在内的不同所有制、不同经营模式的多层级银行体系,以适应经济模式多元化的要求。在这方面,我国与发达经济体还有一定差距。例如,美国有8000多家商业银行,从数量上看,95%以上都是小银行和社区银行,这些银行主要是为当地社区、地方经济和小企业服务的。而我们的银行体系结构仍然是大、中银行在整个银行体系中占据主导地位,还缺少一批专门为地方经济、为社区经济、为小企业服务的小型金融机构和小型银行。尽管近年来我们在改善中小企业金融服务、推进农村金融发展方面采取了很多有效的措施,如鼓励设立村镇银行、贷款公司、中小企业金融服务专业机构等新型金融机构,但金融体系仍不能满足小企业、地方经济以及社区金融服务的要求。这也就说明我们的金融体系结构还存在着需要进一步改革和完善的地方,要通过深化改革更好地适应经济多元化发展的需要。
要进一步推进金融股权结构的改革。尽管我们经过这几年的改革,金融机构的产权结构已经实现了多元化,已经打破了国家所有、国家绝对控股的格局,已经初步实现了银行股权结构的多元化,特别是中小商业银行民营资本的占比越来越高。但是,我认为目前仍然有很大的空间需要进一步推进股权结构的多元化,这一方面有助于加快市场化进程,更好地为中小企业、为社区经济和城镇化建设服务;另一方面也更有利于改善公司治理结构,提高银行的治理水平。
要进一步加快推进金融业务结构改革。要尽快改变我们的银行过度依赖信贷扩张、过度依赖于以利差作为利润的主要来源,以及经济循环周期和信贷扩张与收缩过度密切相关的现状。要加快推进银行业资产结构的多元化、利润来源的多元化,提供更多的信贷资产之外的金融产品和金融服务,提高非利差收入和非信贷收入在整个收入中的比重,提高银行的综合竞争能力。
要加快推进金融产品结构的改革。金融产品和金融工具要更好地适应经济结构调整的需要,更好地适应金融投资需求多元化的需要,更好地适应金融市场发展的需要。目前,大家一个共同的判断就是,中国银行业还是在发展的过程中,还不存在创新过度的问题,而是创新不足的问题。而从社会对金融产品、金融投资者对金融工具的需求来看,银行提供的金融工具和金融产品还比较单一,不适应储蓄、投资、消费多元化的需要,也不适应金融市场发展的需要,所以我们应该在加强商业银行内部的公司治理和风险监控,加强市场基础设施的建设,加强金融的法制建设和加强金融监管有效性的同时,进一步推进金融产品和金融工具的创新。要进一步加快产品结构的改革,要在信贷产品的证券化以及其他风险较低、复杂程度较低、透明度较高,而又具有有效监管的金融产品的创新方面有新的推进。
关于金融价格结构的改革。我认为这项改革更重要,也更具有关键意义。现在我们很多金融服务的扭曲很大程度上是由于金融利益结构和金融价格结构的扭曲所带来的。所以只有通过金融价格的改革使金融价格和金融利益调整更加合理,才能正确地引导投资,引导储蓄资金的流向,才能使资金流向我们需要支持的薄弱环节。
在金融结构方面我们还有很多领域需要加快改革,还有很多空间需要深化改革。这样才能更好地支持中国金融业的健康发展,在此基础上确保金融安全和金融稳定。
金融监管改革的主要趋势
这次金融危机尽管有很多宏观层面的原因,包括宏观经济政策失当、长期的低利率、宽松的货币政策造成的资产泡沫等各种原因,但同时大家也认为危机的原因还在于金融本身,包括投资银行的高杠杆、金融产品创新的过度以及薪酬政策的扭曲,特别是金融监管的滞后,这些都构成了这次金融危机或者是助长推动这场金融危机的重要因素。
这次危机之后大家都进行反思,包括对宏观经济政策的反思,对国际经济关系的反思,对国际货币体系和金融体系的反思,以及商业银行对自身公司治理、经营模式和发展战略进行的反思。同样需要反思的是我们的监管,也需要对金融监管进行深刻的反思和进行深刻的改革。
最近,英国、美国、欧盟等许多国家都提出了关于金融监管改革的一系列方案。对我国而言,尽管中国的金融业有效地应对了金融危机的严重冲击,仍然保持了安全、稳定、健康的发展态势,但是我认为我国商业银行的风险管理,商业银行的经营模式以及我们的监管体制仍有许多值得进一步反思、探讨和改革、完善的地方。 根据国际上目前金融监管的发展趋势,也结合中国银行业自己的实践,我认为在金融监管改革方面有这样几个重点领域。
具有逆周期特点、致力于防范系统性风险的宏观审慎监管,日益成为各国政府和监管当局的关注领域和改革重点。金融危机更多的不是由单个金融机构引发的,更多的是宏观的风险。危机的爆发可能以某个单体机构的破产倒闭为引因,但危机真正的原因在于金融系统运行过程中,不断累积的矛盾所造成的作为一个系统性有机体对风险免疫能力的下降。所以大家应该记住在进一步完善微观的、单体机构监管的同时,必须要加强对宏观的、系统的及反周期的监管,并且要有专门的主体、机制和工具来实施宏观系统性风险的监管。
要进一步加强对具有系统重要性大型复杂金融机构的监管。由于这类机构的倒闭和失败会直接引发系统性风险,这会带来严重的道德风险,特别是由于预期到政府会救助出现问题的机构,债权人将不再关注对金融机构的监督和治理。道德风险的存在使单纯的市场纪律无法对大型复杂金融机构的冒险冲动形成有效的约束。因此,就有必要对大型复杂机构实施特别的监管政策,对其业务范围进行更为严格的限制,提高相应的监管标准,扩大风险监管的覆盖面。
要进一步加强对跨行业、跨市场、跨产品风险的监管,防范风险在不同行业、不同市场和不同产品之间的蔓延和传染,以及由此引发的全局和系统性风险。在金融混业程度不断加大、综合化程度进一步加深、国际化程度不断扩大的背景下,对目前实行严格的分业经营、分业监管的现行监管体制和机制提出了更多的挑战。在当前体制下,即使银行、证券、保险业的监管机构分别对所监管的领域能够严防死守,不让其出现风险,但也不能保证不出现由跨行业、跨系统、跨产品的风险所引发的系统性隐患。要进一步加强相关部门之间的协调配合和信息共享机制,不断完善目前的分业监管体制。
要进一步强化资本在防范系统性风险、解决顺周期问题、制约金融机构高杠杆化等方面所发挥的重要作用。危机后,各国对资本这一基础监管手段的作用有了更为深刻的认识和更为广泛的共识。在新一轮的监管改革框架中,将更为突出资本监管的作用与地位,一是要提高资本对风险的覆盖程度,特别是对交易账户、金融衍生产品等风险的覆盖;二是要提高资本对风险的敏感程度;三是要提高资本对风险的吸收能力。这些改革措施将进一步提高对资本充足水平的要求,进一步提升对资本质量的要求,并在此基础上提出了反周期的资本要求,包括对系统重要性机构的特殊附加和实施动态资本监管。同时,为适应国际会计准则改革的需要,还引入了与动态资本监管相匹配的动态拨备监管,使贷款损失的拨备既能覆盖当前发生的损失,同时也要覆盖未来可能发生的损失。动态资本监管和动态拨备监管将具备反周期和覆盖未来风险的功能,与其他监管措施一起,共同强化防范系统性危机的能力。
中国银行业已经率先实施和探索了关于动态资本和动态拨备的监管制度,我们已经把对商业银行的资本充足率要求从8%,分别对中小商业银行和大型银行提高到10%和11%,并将商业银行的贷款损失拨备覆盖率从130%提高到150%。这既是适应中国经济环境、经济运行态势,防范系统性风险的要求,同时也适应了国际金融监管方面最新的发展趋势。
要进一步加强对流动性的监管。这次危机再次证明了资本并不能解决一切风险,资本也不能防范一切风险,流动性始终是银行体系的生命维系所在,不论是单体的银行还是从银行体系来讲流动性不足仍然是最大的风险,所以不论是在正常的时期,还是在经济的繁荣时期,或是在经济的不景气时期,都应该更加关注对流动性的监管,加强对流动性标准的执行,加强对压力测试的实验,同时也要加强对流动性应急准备的管理,加强信贷资产的期限匹配管理等。所以流动性也将成为监管者的关注重点。
需要金融监管当局加强关注和改革的领域,就是要更加重视商业银行公司治理的有效性以及薪酬政策在风险和激励方面的平衡。在加强公司治理,强化董事会对风险管控责任的同时,使高管薪酬机制更符合这家银行发展战略的要求,更适应这家银行的风险管理能力和风险承担水平。
通过这些改革,将更好地促进金融体系的安全,促进金融创新的发展,实现金融安全和金融发展的协调统一。
(作者系中国银监会副主席)