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[摘要]通过对建国以来相关数据的实证分析，可以发现四川省地方环保立法取得了较大的成绩，在体现地方特色、彰显制度创新等方面都存在不少可取之处。与此同时，四川省地方环保立法在宏观和微观层面也存在一些不足，应当从填补立法空白、明确指导思想及基本原则、加强程序性立法、完善责任追究机制、强化社会监督等几方面着手进行修改完善。
[关键词]环保立法；地方环保立法；四川省
[中图分类号]DF46 [文献标识码]A [文章编号]1000—4769(2007)06—0099—05
当今社会，加强环境保护，走可持续发展的道路已经成为全球经济发展的共同趋势，也是我国构建社会主义和谐社会价值序列中最基本的价值内核。环境保护，立法先行，作为国家立法重要组成部分的地方立法在环保方面呈现出怎样的状况，甚少有人从实证角度进行审视和剖析。本文以四川省为对象，运用实证分析方法，对地方环保立法状况及其效果作一分析，以期能对推动地方环保立法之完善有所裨益。
一、本文研究的主要方法和资料来源
本文主要采用了实证分析的研究方法，所谓实证分析，就是按照一定程序性的规范进行经验研究、量化分析的研究方法。程序、经验、量化，是构成实证分析的三个基本要素。而法律实证分析，是指按照一定程序规范对一切可进行标准化处理的法律信息进行经验研究、量化分析的研究方法。实证分析法作为一种极具存在价值的研究范式，在自然科学以及部分社会科学(如经济学、社会学、心理学)研究中早已被广泛使用，而法学研究中采用实证分析法则刚处于起步阶段。
实证分析法的前提条件是获取能够用于分析的一定的法律信息，这些信息可以是法学案例、法学知识的问卷调查以及法律条文本身。本文用于分析的法律信息就是四川省人大及其常委会颁行的有关环保方面的所有地方立法，以及与其作对比分析的全国人大及其常委会制定的中央环保立法。不论是四川省地方立法还是中央立法，这些法律信息从时间结点上包括新中国成立至2006年6月最新颁布的环保立法；从效力界限上包括现行有效以及曾经有效而现已被废止的法律(之所以把已经废止的法律也收入其中是因为从中往往可以看到环保立法的完整发展历程)；从立法主体上只限于四川省人大及其常委会立法和全国人大及其常委会立法，具体表现形式为地方性法规与法律。本文法律信息是通过最新版本的法律检索软件“北大法宝”从网上下载而来的。“北大法宝”是目前国内使用频率及准确度都相当高的一款专门检索软件，在业内享有盛誉。本文将以检索到的信息为基础展开分析。
二、四川省地方环保立法概况
中央与四川省建国以来有关环保方面的立法数据及分类对比见表1。
根据《宪法》和《立法法》的相关规定，地方人大及其常委会作为地方立法机关，有权在本区域内制定符合本地实际情况的地方性法规。四川省地方环保立法在本文中指四川省人大及其常委会依据一定的权限和程序，颁行的在四川省区域范围内有效的有关环境保护方面的各种条例、办法、决议及决定等，大体可以分为水利气象、环境卫生、资源能源、地质矿产等4类。
从总体上看，四川省地方环保立法只有十多年的发展历史。据统计，最早从1988年9月26日制定的《四川省人大常委会关于依法强化土地管理的决议》到2005年4月6日最新颁行的《四川省<中华人民共和国水法>实施办法》(2005修订)为止，四川省人大及其常委会共颁布地方性环保法规52部。经过不断修改完善，现行有效的共37部，被废止的有15部；而中央立法从建国至今共有50部，现行有效的为36部，被废止的有14部。通过对比可以看出，四川省地方环保立法仅就数量而言已经超过了中央立法，呈现出一定的超前态势：从颁布时间看，1988年到2005年，四川省人大及其常委会几乎每年都制定了新的法规或对原法规进行修订，整个立法工作是在不间断的探索中进行着。
具体来说，在四川省地方环保立法中，水利气象方面的共有21部，现行有效的为16部；环境卫生方面的共有14部，现行有效的为8部；资源能源方面的共有11部，现行有效的为8部：地质矿产方面的共有6部，现行有效的为5部。在中央环保立法中，水利气象方面的共有5部，现行有效的为4部；环境卫生方面的共有21部，现行有效的为15部；资源能源方面的共有22部，现行有效的为16部；地质矿产方面的共有2部，现行有效的为1部。经过对比分析，可以看出四川省地方立法一方面紧跟中央立法的步伐，注重立法的全面性，在环保工作的各方面都有适当的立法；另一方面更注意兼顾四川的地方特色，注重依据本地的资源分布特点进行有针对性的立法。比如四川是一个水资源大省，所以在水利气象方面就加大了立法保护的力度，这方面的法规数量已远远超过了中央立法，在整个四川环保立法中的比例达到了约40％。
三、四川省地方环保立法现状、成绩与问题
通过对四川省全部地方环保立法进行分析，可以发现其取得了相当大的成绩，同时也存在不少的问题。
(一)成绩
1、结合本地实际情况立法，体现了浓厚的地方特色
环保立法最大的特点在于它的地域性。我国幅员辽阔、人口众多，是一个气候和地理条件复杂的国家，各地的自然环境差异很大，而且社会经济发展水平也不同，因此国家在环保立法中遵循了“宜粗不宜细”的原则，只对一些最基本最普遍的问题作出了规定，这就要求地方立法应结合自身实际将其具体化。然而，许多地方立法机关为了与上位法保持一致，往往会采取照搬照抄国家法律的方法，使地方立法成了国家立法的简单翻版，而四川省地方环保立法却突破了这一惯常模式。
首先，在立法总体规划上，体现出了鲜明的地方特色。主要表现在：第一，如果中央立法有原则性规定的，四川省制定对应的实施办法，将其进一步具体化，如《四川省<中华人民共和国水法>实施办法》、《四川省<中华人民共和国水土保持法>实施办法》、《四川省<中华人民共和国大气污染防治法>实施办法》、《四川省<中华人民共和国节约能源法>实施办法》等等都是根据全国性立法制定的实施办法。第二，中央立法没有规定的，则根据本地的实际需要，在不与中央立法相抵触的情况下制定地方性法规，如《四川省长江水源涵养保护条例》、《四川省都江堰水利工程管理条例》、《四川省长江防护林体系管理条例》、《四川省风景名胜区管理条例》等等就是这方面的典型例证。
其次，在立法的具体内容上，也体现了较强的地方特色。其一，如前所述，从立法的数量分布上看，四川省地方环保立法中水利气象方面的法规最多，这是由于四川是一个水资源大省，需要对水土保持、节约用水、防治水污染、预防水患等多方面问题进行特别的立法保护。另外，具 体分析四川省关于资源能源方面的立法也可以看出其地域性的特点。例如由于四川省风景名胜和自然保护区较多而且在国内外都享有盛誉，为了加强这方面的保护工作，四川省就专门制定了《四川省风景名胜区管理条例》、《四川省自然保护区管理条例》等中央立法中没有的地方性法规。其二，在具体条文设置上也能看出其鲜明的地方特色。比如由于四川水资源丰富，水土保持防治措施就显得特别重要，在《四川省<中华人民共和国水土保持法>实施办法》中，对水土保持防治措施就规定得特别细致，从第10条到第28条都是这方面的规定，占整个条文数的1/4还要多。
2、立法起步早，某些领域的规定彰显出鲜明的制度创新
首先，四川省地方环保立法从1988年就开始了，并且至今都在不断探索中持续发展，对中央立法起着重要的补充作用。我们制作了表2进行对比。
从表2的直观比较中，我们不难得出结论：四川省地方环保立法是与时俱进，并与中央立法保持高度一致的。比如我国综合性的《环境保护法》于1989年12月正式颁行，《四川省环境保护条例》则制定于1991年，只比中央晚了两年。而我国许多地方的综合性环保立法都制定得比较晚，如《云南省环境保护条例》、《福建省环境保护条例》就分别制定于1992年和1995年。四川省其他地方性环保立法也大体紧跟中央立法的步伐，起步较早。但也有例外，如中央制定《中华人民共和国大气污染防治法》是在1987年，而四川省迟至2002年才颁行了《四川省<中华人民共和国大气污染防治法>实施办法》，在时间上整整滞后了15年。
其次，从四川省地方环保立法的内容来看，许多地方走在了中央立法的前面，具有一定的超前性和创新性，也为中央立法提供了丰富的实践经验和立法素材。比如《四川省环境保护条例》第20条规定：“开发利用土地、森林、矿产、草原、水渔业、野生动植物以及风景区等自然资源，必须严格执行国家有关资源和环境保护的法律、法规，按‘谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿’的原则，开发建设项目对自然环境造成影响和破坏的，应由开发建设单位给予补偿和恢复。”这种灵活运用经济政策和市场机制的办法，是对中央立法相关规定的进一步深化和拓展，为新形势下推动和促进环境保护起到了积极的作用。再比如，在环保监督机制方面，四川省地方立法也进行了积极的探索。国家相关环境立法中只是对监督机制作了原则性的规定，操作性较差。为了促进四川省地方环保部门把好环境管理这一关，四川省在完善法律监督机制方面进行了积极的探索。《四川省环境保护条例》第三章“环境监督管理”整章都是关于环境监督管理的规定，这些规定在很大程度上填补了《中华人民共和国环境保护法》的立法空白，提升了法律的可操作性，在实践中收到了很好的效果。
(二)问题
1、立法空白之处犹存
中央立法是地方立法的指引和方向，地方环保立法应当在兼顾本地实际情况的同时以中央立法为指引，及时跟进并努力完善之。综观四川省地方立法，与中央立法相比，还存在一些立法空白。一方面，由于中央立法是全国立法的统帅，要考虑全局的因素，不能完全照顾每个地方的需要，所以当中央立法规定的内容与地方实际情况不完全相符时，地方没有必要制定细化性的立法。如国家颁行了《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律，四川省没有相关的条例和实施办法出台，这是由四川省的地理状况(没有海洋及大面积的沙漠)决定的。但是，另一方面，有些中央立法完全符合地方实情，又需要地方立法予以细化完善的，各地应当及时跟进，否则容易形成立法空白。四川省地方环保立法就存在这种现象。比如中央于1984年颁行的《中华人民共和国森林法》、1996年颁行的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、2002年颁行的《中华人民共和国环境影响评价法》，四川迄今都还没有制定相关的实施办法，这无疑极大地影响了这些法律在当地的有效施行。
2、立法缺乏明确的指导思想和基本原则
指导思想和基本原则是立法的灵魂和统帅，环保立法是一个复杂的系统工程，应当有一以贯之的指导思想和基本原则，否则难以充分发挥法条的整合力和涵摄力，在这方面四川省地方环保立法还有待进一步改进。比如《四川省环境保护条例》第1条规定，“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济和社会发展，根据《中华人民共和国环境保护法》及有关法律、法规，结合四川实际，制定本条例。”这仅仅是对于中央立法的简单照搬和一些套话，并没有明确系统地提出富有操作性的指导思想和基本原则。再比如中央环保立法中确立了以人为本的原则和系统性的原则，而四川省地方立法中对此没有任何明确性的规定。
3、立法可操作性不强
综观四川省地方环保立法规定，“重实体、轻程序”的倾向十分严重。从具体条文来看，无论是《四川省环境保护条例》还是其他相关立法，其中关于环境实体部分的规定是比较丰富的，而关于环境程序方面的规定却是少之又少。以《四川省地质环境管理条例》为例，在本条例的42条规定之中，关于程序方面的内容仅在第13条以及第四章“地质灾害防治”中的几个条文中有所体现，条文数不到整个条文总数的1/10。再如《四川省环境保护条例》一共有六章的规定，只有在第六章“奖励与处罚”中有少许程序性的规定，且仅是当事人对行政处罚决定不服时怎样寻求救济途径的内容，第一至第五章中都只规定了保护环境要做什么，对相关单位和个人设定了诸多实体性的权利和义务，却没有程序性的规定去指导这些单位和个人应当怎么做。环保立法中“重实体、轻程序”导致的直接后果就是使法律缺乏可操作性，实体性规定难以付之实施，最终流于形式。
4、责任追究机制不健全
综观四川省地方环保立法。均有个别条文涉及相关的责任追究机制，如《四川省水利工程管理条例》第52条规定：“本条例规定的水利行政主管部门和水利工程管理单位及其工作人员必须秉公办事，依法行使职权。工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；触犯刑法的，依法追究刑事责任。”其他一些地方立法也作了类似的规定。但是具体分析就会发现这些规定都比较粗略和不完善，突出表现为立法只规定对环保行政主管部门人员给予行政处分(刑事制裁)，并没有涉及到相关环保主管部门的法律责任。这样的责任追究机制不能起到有效的威慑作用，难以真正督促行业管理部门依法履行职责。可以说环境保护措施之所以得不到有效落实，之所以在四川省甚至全国会出现大量的环境污染实例，一个重要原因就是相应的处罚措施过轻，而且往往只对相关具体人员给予处分，并没有严格规定环保主管部门的责任。
5、缺乏完善的公众监督机制 公众监督理应包含两个部分：一是对行政管理机关的监督，二是对相关单位和个人的监督。综观四川省地方环保立法，只是对后者有一些简单的规定，而对前者几乎没有作出任何规定。如《四川省环境保护条例》第9条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，对污染和破坏环境的单位和个人有检举、控告的权利。”第11条规定县级以上人民政府环保行政主管部门有权“受理单位和个人对污染和破坏环境行为的检举、控告。”其他的地方立法中也有类似的规定。这样简单粗略的规定往往使公民检举、控告的权利难以落到实处，公众的监督自然也无法发挥实质性的作用。
四、完善四川省地方环保立法之构想
基于前文对四川省地方环保立法存在问题的分析，我们提出了以下几方面的改革完善建议。
1、填补立法空白
中央立法和地方立法都是全国立法的组成部分，中央立法是各地立法的指导，而地方立法则是中央立法在各地的进一步细化，所以地方立法应当紧跟中央立法的步伐，并与其保持高度一致。若地方立法出现空白现象，则表明其存在疏失之处。如前已述，四川省地方环保立法还存在立法空白现象，当务之急是在进行详细论证的基础上，根据四川省的实际情况，尽快制定具有可操作性的实施办法，填补立法空白。
2、明确环保立法的指导思想和基本原则
首先，应将可持续发展和绿色GDP作为地方环保立法的指导思想。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。其基本内涵包括要致力于经济、社会、人口、环境和资源的相互协调，应承认并努力做到使自己的机会与后代人的机会相平等方面的内容。绿色GDP即绿色国民经济核算体系。从理论上说，绿色GDP就是在现行GDP计算方法的基础上，减去环境资源消耗成本，再减去对环境资源的保护服务费用。它综合了经济与环境核算，体现了经济发展中环境资源的价值和影响，更能科学衡量一个国家和地区的真实发展和进步，有利于遏止地方官员的短视行为和急功近利思想，所以将绿色GDP作为地方环保立法的指导思想是非常必要的。其次，应当在立法中明确以人为本的原则和系统性原则。以人为本是指环保立法要以人类的发展为最终目的，不能以牺牲环境为代价而一味追求经济的短期发展。系统性原则强调的是地方环保立法是中央立法的重要组成部分，必须与中央立法相协调，同时要求地方环保立法应统筹规划，整体推进，必要时应当根据地方特色，探索符合立法规律的制度创新。
3，完善环保程序性立法
从国家层面的环保立法看，实体性的内容居多，程序性规定却相对缺乏，四川省地方立法也是如此。这种现状不利于地方环保法治的规范化、合理化，也使得地方环保立法体系有失均衡，法律的操作性差。目前应加紧制定有关环保执法、环境监管及环保过错追究等方面的地方性法规，设置环保实体法的配套制度从而使其在实施过程中真正收到实效。如可以考虑建立代行治理制度，若行政行为或生效裁判要求义务人履行某种义务而义务人拒不履行，且可以由第三人代行履行的情况下，由行政机关或法院委托第三人履行，费用由义务人承担。这样可以确保个案执行效果，树立行政执法和生效裁判的法律权威。
4、健全环保责任追究机制
我们认为，当前应当考虑完善责任追究机制，将违法责任落实到具体的单位和个人，改变现在“授予权力多，承担责任少”的现状。首先，在责任承担方式上确立“双罚制”。所谓“双罚制”，就是当环保主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的机关存在不履行或者不正当履行其法定职责的情形时，不仅要由有权机关对其工作人员作出行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，还应当对负有责任的相关行政机关给予处罚，如罚款。根据《中华人民共和国立法法》第8条和第9条的规定，依法对负有责任的相关行政机关给予处罚，并不是属于法律保留的范围，地方人大有权对此作出相关的规定。其次，在责任承担种类上应明确规定什么样的行为将会使行为人被追究责任，而什么样的行为又将使主管部门和责任人员都要同时承担责任，即实行“双罚制”。
5、强化公众监督机制
正如有论者指出的那样，随着全社会乃至全球对环境保护的日益重视，公众比以往更加关注生存、生活环境，更主动地参与环境保护和建设，依法维护自己的权益。因此，建立完善的公众监督机制已经具备了相应的社会基础。在我们看来，地方立法具体可从以下几个方面人手：第一，具体规定主管部门受理举报、控告等的相关条件；第二，对受理公众检举、控告后的处理程序和后果给予规定；第三，建立对公众检举、控告的保密制度；第四，增加对环境保护行政主管部门应当受理而不予受理的法律责任的规定；第五，建立环境保护监察员制度。所谓环境保护监察员制度。是指相关行政机关依法聘请群众担任环境保护监督人，通过其行为协助行政机关进行环保执法，同时监督行政机关依法履行职责的一种制度。在中央立法没有明确规定的情况下，目前全国不少地方，如吉林、湖北、福建等省都通过地方立法的方式确立了该项制度。实践证明，，这一制度创新对于充分发挥群众作用，营造一个政府负责、公众广泛参与的环保监督新局面是十分有效的。目前四川省地方立法中尚未建立该制度，建议通过立法修正的方式将该制度确认下来。
[关键词]环保立法；地方环保立法；四川省
[中图分类号]DF46 [文献标识码]A [文章编号]1000—4769(2007)06—0099—05
当今社会，加强环境保护，走可持续发展的道路已经成为全球经济发展的共同趋势，也是我国构建社会主义和谐社会价值序列中最基本的价值内核。环境保护，立法先行，作为国家立法重要组成部分的地方立法在环保方面呈现出怎样的状况，甚少有人从实证角度进行审视和剖析。本文以四川省为对象，运用实证分析方法，对地方环保立法状况及其效果作一分析，以期能对推动地方环保立法之完善有所裨益。
一、本文研究的主要方法和资料来源
本文主要采用了实证分析的研究方法，所谓实证分析，就是按照一定程序性的规范进行经验研究、量化分析的研究方法。程序、经验、量化，是构成实证分析的三个基本要素。而法律实证分析，是指按照一定程序规范对一切可进行标准化处理的法律信息进行经验研究、量化分析的研究方法。实证分析法作为一种极具存在价值的研究范式，在自然科学以及部分社会科学(如经济学、社会学、心理学)研究中早已被广泛使用，而法学研究中采用实证分析法则刚处于起步阶段。
实证分析法的前提条件是获取能够用于分析的一定的法律信息，这些信息可以是法学案例、法学知识的问卷调查以及法律条文本身。本文用于分析的法律信息就是四川省人大及其常委会颁行的有关环保方面的所有地方立法，以及与其作对比分析的全国人大及其常委会制定的中央环保立法。不论是四川省地方立法还是中央立法，这些法律信息从时间结点上包括新中国成立至2006年6月最新颁布的环保立法；从效力界限上包括现行有效以及曾经有效而现已被废止的法律(之所以把已经废止的法律也收入其中是因为从中往往可以看到环保立法的完整发展历程)；从立法主体上只限于四川省人大及其常委会立法和全国人大及其常委会立法，具体表现形式为地方性法规与法律。本文法律信息是通过最新版本的法律检索软件“北大法宝”从网上下载而来的。“北大法宝”是目前国内使用频率及准确度都相当高的一款专门检索软件，在业内享有盛誉。本文将以检索到的信息为基础展开分析。
二、四川省地方环保立法概况
中央与四川省建国以来有关环保方面的立法数据及分类对比见表1。
根据《宪法》和《立法法》的相关规定，地方人大及其常委会作为地方立法机关，有权在本区域内制定符合本地实际情况的地方性法规。四川省地方环保立法在本文中指四川省人大及其常委会依据一定的权限和程序，颁行的在四川省区域范围内有效的有关环境保护方面的各种条例、办法、决议及决定等，大体可以分为水利气象、环境卫生、资源能源、地质矿产等4类。
从总体上看，四川省地方环保立法只有十多年的发展历史。据统计，最早从1988年9月26日制定的《四川省人大常委会关于依法强化土地管理的决议》到2005年4月6日最新颁行的《四川省<中华人民共和国水法>实施办法》(2005修订)为止，四川省人大及其常委会共颁布地方性环保法规52部。经过不断修改完善，现行有效的共37部，被废止的有15部；而中央立法从建国至今共有50部，现行有效的为36部，被废止的有14部。通过对比可以看出，四川省地方环保立法仅就数量而言已经超过了中央立法，呈现出一定的超前态势：从颁布时间看，1988年到2005年，四川省人大及其常委会几乎每年都制定了新的法规或对原法规进行修订，整个立法工作是在不间断的探索中进行着。
具体来说，在四川省地方环保立法中，水利气象方面的共有21部，现行有效的为16部；环境卫生方面的共有14部，现行有效的为8部；资源能源方面的共有11部，现行有效的为8部：地质矿产方面的共有6部，现行有效的为5部。在中央环保立法中，水利气象方面的共有5部，现行有效的为4部；环境卫生方面的共有21部，现行有效的为15部；资源能源方面的共有22部，现行有效的为16部；地质矿产方面的共有2部，现行有效的为1部。经过对比分析，可以看出四川省地方立法一方面紧跟中央立法的步伐，注重立法的全面性，在环保工作的各方面都有适当的立法；另一方面更注意兼顾四川的地方特色，注重依据本地的资源分布特点进行有针对性的立法。比如四川是一个水资源大省，所以在水利气象方面就加大了立法保护的力度，这方面的法规数量已远远超过了中央立法，在整个四川环保立法中的比例达到了约40％。
三、四川省地方环保立法现状、成绩与问题
通过对四川省全部地方环保立法进行分析，可以发现其取得了相当大的成绩，同时也存在不少的问题。
(一)成绩
1、结合本地实际情况立法，体现了浓厚的地方特色
环保立法最大的特点在于它的地域性。我国幅员辽阔、人口众多，是一个气候和地理条件复杂的国家，各地的自然环境差异很大，而且社会经济发展水平也不同，因此国家在环保立法中遵循了“宜粗不宜细”的原则，只对一些最基本最普遍的问题作出了规定，这就要求地方立法应结合自身实际将其具体化。然而，许多地方立法机关为了与上位法保持一致，往往会采取照搬照抄国家法律的方法，使地方立法成了国家立法的简单翻版，而四川省地方环保立法却突破了这一惯常模式。
首先，在立法总体规划上，体现出了鲜明的地方特色。主要表现在：第一，如果中央立法有原则性规定的，四川省制定对应的实施办法，将其进一步具体化，如《四川省<中华人民共和国水法>实施办法》、《四川省<中华人民共和国水土保持法>实施办法》、《四川省<中华人民共和国大气污染防治法>实施办法》、《四川省<中华人民共和国节约能源法>实施办法》等等都是根据全国性立法制定的实施办法。第二，中央立法没有规定的，则根据本地的实际需要，在不与中央立法相抵触的情况下制定地方性法规，如《四川省长江水源涵养保护条例》、《四川省都江堰水利工程管理条例》、《四川省长江防护林体系管理条例》、《四川省风景名胜区管理条例》等等就是这方面的典型例证。
其次，在立法的具体内容上，也体现了较强的地方特色。其一，如前所述，从立法的数量分布上看，四川省地方环保立法中水利气象方面的法规最多，这是由于四川是一个水资源大省，需要对水土保持、节约用水、防治水污染、预防水患等多方面问题进行特别的立法保护。另外，具 体分析四川省关于资源能源方面的立法也可以看出其地域性的特点。例如由于四川省风景名胜和自然保护区较多而且在国内外都享有盛誉，为了加强这方面的保护工作，四川省就专门制定了《四川省风景名胜区管理条例》、《四川省自然保护区管理条例》等中央立法中没有的地方性法规。其二，在具体条文设置上也能看出其鲜明的地方特色。比如由于四川水资源丰富，水土保持防治措施就显得特别重要，在《四川省<中华人民共和国水土保持法>实施办法》中，对水土保持防治措施就规定得特别细致，从第10条到第28条都是这方面的规定，占整个条文数的1/4还要多。
2、立法起步早，某些领域的规定彰显出鲜明的制度创新
首先，四川省地方环保立法从1988年就开始了，并且至今都在不断探索中持续发展，对中央立法起着重要的补充作用。我们制作了表2进行对比。
从表2的直观比较中，我们不难得出结论：四川省地方环保立法是与时俱进，并与中央立法保持高度一致的。比如我国综合性的《环境保护法》于1989年12月正式颁行，《四川省环境保护条例》则制定于1991年，只比中央晚了两年。而我国许多地方的综合性环保立法都制定得比较晚，如《云南省环境保护条例》、《福建省环境保护条例》就分别制定于1992年和1995年。四川省其他地方性环保立法也大体紧跟中央立法的步伐，起步较早。但也有例外，如中央制定《中华人民共和国大气污染防治法》是在1987年，而四川省迟至2002年才颁行了《四川省<中华人民共和国大气污染防治法>实施办法》，在时间上整整滞后了15年。
其次，从四川省地方环保立法的内容来看，许多地方走在了中央立法的前面，具有一定的超前性和创新性，也为中央立法提供了丰富的实践经验和立法素材。比如《四川省环境保护条例》第20条规定：“开发利用土地、森林、矿产、草原、水渔业、野生动植物以及风景区等自然资源，必须严格执行国家有关资源和环境保护的法律、法规，按‘谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿’的原则，开发建设项目对自然环境造成影响和破坏的，应由开发建设单位给予补偿和恢复。”这种灵活运用经济政策和市场机制的办法，是对中央立法相关规定的进一步深化和拓展，为新形势下推动和促进环境保护起到了积极的作用。再比如，在环保监督机制方面，四川省地方立法也进行了积极的探索。国家相关环境立法中只是对监督机制作了原则性的规定，操作性较差。为了促进四川省地方环保部门把好环境管理这一关，四川省在完善法律监督机制方面进行了积极的探索。《四川省环境保护条例》第三章“环境监督管理”整章都是关于环境监督管理的规定，这些规定在很大程度上填补了《中华人民共和国环境保护法》的立法空白，提升了法律的可操作性，在实践中收到了很好的效果。
(二)问题
1、立法空白之处犹存
中央立法是地方立法的指引和方向，地方环保立法应当在兼顾本地实际情况的同时以中央立法为指引，及时跟进并努力完善之。综观四川省地方立法，与中央立法相比，还存在一些立法空白。一方面，由于中央立法是全国立法的统帅，要考虑全局的因素，不能完全照顾每个地方的需要，所以当中央立法规定的内容与地方实际情况不完全相符时，地方没有必要制定细化性的立法。如国家颁行了《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律，四川省没有相关的条例和实施办法出台，这是由四川省的地理状况(没有海洋及大面积的沙漠)决定的。但是，另一方面，有些中央立法完全符合地方实情，又需要地方立法予以细化完善的，各地应当及时跟进，否则容易形成立法空白。四川省地方环保立法就存在这种现象。比如中央于1984年颁行的《中华人民共和国森林法》、1996年颁行的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、2002年颁行的《中华人民共和国环境影响评价法》，四川迄今都还没有制定相关的实施办法，这无疑极大地影响了这些法律在当地的有效施行。
2、立法缺乏明确的指导思想和基本原则
指导思想和基本原则是立法的灵魂和统帅，环保立法是一个复杂的系统工程，应当有一以贯之的指导思想和基本原则，否则难以充分发挥法条的整合力和涵摄力，在这方面四川省地方环保立法还有待进一步改进。比如《四川省环境保护条例》第1条规定，“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济和社会发展，根据《中华人民共和国环境保护法》及有关法律、法规，结合四川实际，制定本条例。”这仅仅是对于中央立法的简单照搬和一些套话，并没有明确系统地提出富有操作性的指导思想和基本原则。再比如中央环保立法中确立了以人为本的原则和系统性的原则，而四川省地方立法中对此没有任何明确性的规定。
3、立法可操作性不强
综观四川省地方环保立法规定，“重实体、轻程序”的倾向十分严重。从具体条文来看，无论是《四川省环境保护条例》还是其他相关立法，其中关于环境实体部分的规定是比较丰富的，而关于环境程序方面的规定却是少之又少。以《四川省地质环境管理条例》为例，在本条例的42条规定之中，关于程序方面的内容仅在第13条以及第四章“地质灾害防治”中的几个条文中有所体现，条文数不到整个条文总数的1/10。再如《四川省环境保护条例》一共有六章的规定，只有在第六章“奖励与处罚”中有少许程序性的规定，且仅是当事人对行政处罚决定不服时怎样寻求救济途径的内容，第一至第五章中都只规定了保护环境要做什么，对相关单位和个人设定了诸多实体性的权利和义务，却没有程序性的规定去指导这些单位和个人应当怎么做。环保立法中“重实体、轻程序”导致的直接后果就是使法律缺乏可操作性，实体性规定难以付之实施，最终流于形式。
4、责任追究机制不健全
综观四川省地方环保立法。均有个别条文涉及相关的责任追究机制，如《四川省水利工程管理条例》第52条规定：“本条例规定的水利行政主管部门和水利工程管理单位及其工作人员必须秉公办事，依法行使职权。工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；触犯刑法的，依法追究刑事责任。”其他一些地方立法也作了类似的规定。但是具体分析就会发现这些规定都比较粗略和不完善，突出表现为立法只规定对环保行政主管部门人员给予行政处分(刑事制裁)，并没有涉及到相关环保主管部门的法律责任。这样的责任追究机制不能起到有效的威慑作用，难以真正督促行业管理部门依法履行职责。可以说环境保护措施之所以得不到有效落实，之所以在四川省甚至全国会出现大量的环境污染实例，一个重要原因就是相应的处罚措施过轻，而且往往只对相关具体人员给予处分，并没有严格规定环保主管部门的责任。
5、缺乏完善的公众监督机制 公众监督理应包含两个部分：一是对行政管理机关的监督，二是对相关单位和个人的监督。综观四川省地方环保立法，只是对后者有一些简单的规定，而对前者几乎没有作出任何规定。如《四川省环境保护条例》第9条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，对污染和破坏环境的单位和个人有检举、控告的权利。”第11条规定县级以上人民政府环保行政主管部门有权“受理单位和个人对污染和破坏环境行为的检举、控告。”其他的地方立法中也有类似的规定。这样简单粗略的规定往往使公民检举、控告的权利难以落到实处，公众的监督自然也无法发挥实质性的作用。
四、完善四川省地方环保立法之构想
基于前文对四川省地方环保立法存在问题的分析，我们提出了以下几方面的改革完善建议。
1、填补立法空白
中央立法和地方立法都是全国立法的组成部分，中央立法是各地立法的指导，而地方立法则是中央立法在各地的进一步细化，所以地方立法应当紧跟中央立法的步伐，并与其保持高度一致。若地方立法出现空白现象，则表明其存在疏失之处。如前已述，四川省地方环保立法还存在立法空白现象，当务之急是在进行详细论证的基础上，根据四川省的实际情况，尽快制定具有可操作性的实施办法，填补立法空白。
2、明确环保立法的指导思想和基本原则
首先，应将可持续发展和绿色GDP作为地方环保立法的指导思想。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。其基本内涵包括要致力于经济、社会、人口、环境和资源的相互协调，应承认并努力做到使自己的机会与后代人的机会相平等方面的内容。绿色GDP即绿色国民经济核算体系。从理论上说，绿色GDP就是在现行GDP计算方法的基础上，减去环境资源消耗成本，再减去对环境资源的保护服务费用。它综合了经济与环境核算，体现了经济发展中环境资源的价值和影响，更能科学衡量一个国家和地区的真实发展和进步，有利于遏止地方官员的短视行为和急功近利思想，所以将绿色GDP作为地方环保立法的指导思想是非常必要的。其次，应当在立法中明确以人为本的原则和系统性原则。以人为本是指环保立法要以人类的发展为最终目的，不能以牺牲环境为代价而一味追求经济的短期发展。系统性原则强调的是地方环保立法是中央立法的重要组成部分，必须与中央立法相协调，同时要求地方环保立法应统筹规划，整体推进，必要时应当根据地方特色，探索符合立法规律的制度创新。
3，完善环保程序性立法
从国家层面的环保立法看，实体性的内容居多，程序性规定却相对缺乏，四川省地方立法也是如此。这种现状不利于地方环保法治的规范化、合理化，也使得地方环保立法体系有失均衡，法律的操作性差。目前应加紧制定有关环保执法、环境监管及环保过错追究等方面的地方性法规，设置环保实体法的配套制度从而使其在实施过程中真正收到实效。如可以考虑建立代行治理制度，若行政行为或生效裁判要求义务人履行某种义务而义务人拒不履行，且可以由第三人代行履行的情况下，由行政机关或法院委托第三人履行，费用由义务人承担。这样可以确保个案执行效果，树立行政执法和生效裁判的法律权威。
4、健全环保责任追究机制
我们认为，当前应当考虑完善责任追究机制，将违法责任落实到具体的单位和个人，改变现在“授予权力多，承担责任少”的现状。首先，在责任承担方式上确立“双罚制”。所谓“双罚制”，就是当环保主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的机关存在不履行或者不正当履行其法定职责的情形时，不仅要由有权机关对其工作人员作出行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，还应当对负有责任的相关行政机关给予处罚，如罚款。根据《中华人民共和国立法法》第8条和第9条的规定，依法对负有责任的相关行政机关给予处罚，并不是属于法律保留的范围，地方人大有权对此作出相关的规定。其次，在责任承担种类上应明确规定什么样的行为将会使行为人被追究责任，而什么样的行为又将使主管部门和责任人员都要同时承担责任，即实行“双罚制”。
5、强化公众监督机制
正如有论者指出的那样，随着全社会乃至全球对环境保护的日益重视，公众比以往更加关注生存、生活环境，更主动地参与环境保护和建设，依法维护自己的权益。因此，建立完善的公众监督机制已经具备了相应的社会基础。在我们看来，地方立法具体可从以下几个方面人手：第一，具体规定主管部门受理举报、控告等的相关条件；第二，对受理公众检举、控告后的处理程序和后果给予规定；第三，建立对公众检举、控告的保密制度；第四，增加对环境保护行政主管部门应当受理而不予受理的法律责任的规定；第五，建立环境保护监察员制度。所谓环境保护监察员制度。是指相关行政机关依法聘请群众担任环境保护监督人，通过其行为协助行政机关进行环保执法，同时监督行政机关依法履行职责的一种制度。在中央立法没有明确规定的情况下，目前全国不少地方，如吉林、湖北、福建等省都通过地方立法的方式确立了该项制度。实践证明，，这一制度创新对于充分发挥群众作用，营造一个政府负责、公众广泛参与的环保监督新局面是十分有效的。目前四川省地方立法中尚未建立该制度，建议通过立法修正的方式将该制度确认下来。