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2010年12月23日，市十三届人大常委会对《上海市住宅物业管理规定》（下称《规定》）进行了修订。由于许多内容与业主行使民事权利密切相关，《规定》施行后得到了较好的实施，民事审判中也经常被引用，这在地方法规中是不多见的。因此，笔者认为对法院适用《规定》的案例进行梳理，可能有助于拓宽思路。
经过在“中国审判法律应用支持系统（最高人民法院司法行政装备管理局、人民法院出版社和北京大学法制信息中心共同开发）”，以及“中国裁判文书网”两个数据库中进行检索，截止2014年7月，本市三级法院作出的裁判文书中，法院在说理部分明确引用了《规定》的案件有百余件，若算上当事人援引《规定》作为诉请或抗辩的法律依据的案件，则超过200件，笔者选择了其中较典型的案件，按照《规定》条文的顺序列举说明如下：
案例一：确认居委会调解物业纠纷的效力。业委会与物业公司之间产生纠纷，居委会曾经多次介入纠纷协调，并且主持双方达成了调解协议，但部分业主不认可该协议，并坚持将物业公司诉至法院。法院审理后，援引《规定》第三十一条关于居委会设立的人民调解委员会可以依法调解物业管理纠纷的规定，确认了前期调解协议的效力，要求各方应当遵照执行。
案例二：确认物业管理和业委会用房的权属。建设单位将原规划确定的物业管理和业委会用房中的一部分出售获利，业委会诉请法院撤销该行为，确保全体业主对相关用房的权属。法院审理查明，规划确定的上述房屋面积大大超出了《规定》第三十八条关于物业管理和业委会用房的面积标准，建设单位因而不愿意交付业主使用。鉴于此，法院按照《规定》第三十八条关于该用房面积标准的规定，对系争房屋进行分割，面积标准范围内的房屋属物业管理和业委会专属，其余房屋则由建设单位所有。
案例三：对前期物业费承担主体的推定。业主起诉建设单位，认为房屋买卖合同中没有关于前期物业费的约定，因此根据《规定》第45条，这笔费用应当由建设单位承担。法院审理后认可了第45条的规定，但由于系争费用发生于《规定》施行之前，而此前上海地方法规中没有这一规定，故驳回业主诉请。
案例四：确认进户表前供水管道的维护义务。业主与供水公司供水合同纠纷案中，位于业主室内的进户水表前端管道损坏后，供水公司拒绝维修致使房屋受损，业主起诉要求供水公司赔偿。供水公司认为该部分管线在业主房屋内部，理应由业主自行维护。法院根据《规定》第54条关于供水、供电、供气等专业单位应当承担分户计量表和分户计量表前管线、设施设备的维修养护责任的规定，判令供水公司承担维修义务。
案例五：物业服务企业追讨物业费。这类案件数量很多，案情类同。一般是物业公司起诉业主，要求清偿欠付的物业管理费，业主则以物业公司提供服务不符合合同约定为由提出抗辩。法院认为，业主主张物业公司履行物业管理职责中存在管理瑕疵的，属涉及小区全体业主的重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意才能作出决定。故即使原告存在如被告所称的管理问题的，亦应通过前述程序作出决定并主张权利。不能作为被告一户拒付物业管理费的理由。因此，法院一般先援引《规定》对物业服务合同对全体业主的约束力予以确认，进而支持物业服务企业的诉请。
上面这些案例的一个共同特点是，裁判文书不是在援引法律的同时援引《规定》作锦上添花之用，而是切实将《规定》作为裁判的核心依据或唯一依据。也可以说，这些案例所涉及的民事关系均属于法律未作明确规定，而由地方立法作补充规定的情形。笔者回顾案例所引条文的立法过程发现，这些条文并非无心插柳之笔，而是常委会结合上海实际，反复权衡后主动发力的结果。因此，裁判文书中没有出现法官释法勉强适用条文的现象，相反，法官对条文的理解符合立法本意。结合对这些案例的分析，笔者尝试对当前地方立法工作提出以下设想，求教于各位读者。限于篇幅，仅谈核心观点。
第一，地方开展民事方面立法的空间。围绕地方开展民事立法的可行性，有两种观点持保留态度。一是认为《立法法》第八条关于立法权限的规定中明确，民事基本制度只能由法律进行规定，故地方立法调整民事关系可能面临立法权限上的风险；二是认为我国民事法律已经比较完备，实践中又有大量司法解释，故不存在大的制度空白。先看第二个观点。结合前引案件不难看出，地方制定民事方面法规的空间是存在的，单看法院在民事审判中频繁引用地方法规这一现象，就足以说明法官找法过程中遭遇了法律空白，转而在地方法规中寻求支持。毕竟法律要覆盖一般情况，条文难免趋于原则，无法囊括民事关系的方方面面，这为地方法规视本地实践设定一些民事规则留下空间。再看第一个观点，《立法法》第八条规定“基本民事制度”只能由法律规定。换言之，基本之外的“非基本民事制度”即是留待地方法规调整的空间。因为基本之外必有其他，否则就无所谓基本。当然，这只是逻辑推演，现实中《立法法》并未明示何为“基本”，“非基本”也就失去了参照，变得难以把握。但这不是地方立法回避民事关系的理由，反而应当是需要去积极探明的富矿，否则就可能失去一大片作为的空间。
第二，地方法规中民事法律规范的建构思路。尽管一时还难以廓清非基本民事制度的内涵、外延，但结合上述案例，还是能隐约看出地方法规在建构民事法律规范时，可以遵循的思路。
首先，可以围绕民间生活经验作出规定，这是案例一带来的启示。民间调解在我国传统悠久，自古就有邻里纠纷由乡绅调解的传统。当前，居委会调解民间纠纷的能力很强，但其调解范围不明确，致使经其调解达成协议的效力也不确定。《人民调解法》没有明确调解委员会调解纠纷的范围，依法理，凡当事人自愿提交的民事纠纷，调解委员会均有权调解。但相比于法理，司法实践更愿意援引明确的法条作为裁判依据，《规定》明确调解委员会可以调解物业纠纷，为法院确认该调解协议的效力提供了支持。
其次，可以围绕特别具体的权利义务关系进行确认，这是案例二和案例四带来的启示。案例二中的物业管理和业委会用房标准，是一项需要因地制宜作出规范的内容，法律不会涉及。上海的实际情况是，建设单位侵占该类用房的现象一度较为普遍，过去发生争议只能由法官酌情分配。《规定》直接把面积配置标准写入法条后，处理该类房屋权属纠纷有了依据。案例四中水管维护义务的分配问题也很具体，依法理属合同约定的内容。但是考虑到与体量庞大的公用事业企业相比，业主一方缺少谈判议价能力，《规定》对管线维护义务直接作出倾向于业主的规定，有利于维护业主权利，从判例看，法院对此显然也是赞同的。 再次，可以在法律空白处明确一些推定规则，这是案例三带来的启示。物业出售前，提供前期物业服务的单位只能由建设单位选择，业主不参与协商却要承担后果，存在利益失衡的可能。《物权法》未作规定，国务院《物业管理条例》则要求建设单位将前期物业服务合同纳入房屋购买合同对业主明示，但不纳入的后果未作明确，留下了制度空白。《规定》第45条在法律、行政法规基础上确立了一个推定规则，房屋购买合同中没有明示前述内容时，物业费就由建设单位承担，这就兼顾了利益平衡。案例五中法院虽以法无溯及力为由未适用该条，但并不否认这一推定规则本身。
复次，地方民事立法分配权利义务要谨慎，不打破平衡。针对业主拖欠物业费的问题，《规定》审议期间曾考虑过一个备选方案，即业主欠缴物业费时，物业公司可向房地产登记机构要求限制业主转让相关物业。审议中，常委会认为现有诉讼制度下，物业企业已具备充足的维权途径，备选方案过度保护了物业企业，故没有采纳这一方案。案例五说明，即使业主以物业企业服务不到位作为拒缴物业费的抗辩理由，物业企业依然能够赢得追讨物业费的诉讼，业主的抗辩被要求依法另行主张，这印证了常委会放弃备选方案时所持谨慎态度的正确性。
以上思路虽以《规定》为例，但不限于物业管理，可以推而广之适用于地方立法调整民事关系时的各个领域，当前常委会正在审议的消费者权益保护条例就有大量调整民事关系的条文存在，不妨多作些探索和尝试。
第三，地方立法权限的再思考。过去，地方立法于行政管理领域发力较多，然随着国家法律的完善，地方性法规设定行政管理措施的空间逐步收窄。今后，地方立法在立项上如果依旧坚守行政管理领域，那么可供调整的对象将会很有限。而除了民事关系之外，对《立法法》第八条各项再作一番斟酌，是否可寻得地方立法空间上的进一步拓展？例如，第八项所列举的“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”，是否也表明存在非基本的财政、税收、金融和外贸制度的空间？事实上，这些领域里一直存在着中央与地方的事权分配，地方事权范围内的事项似不应属于基本制度范畴，地方立法可尝试在这些范畴内作出更明确的规定，并更好地回应当前上海体制与机制创新过程中，对法律依据的迫切需求。再如，第九项所列举的“诉讼和仲裁制度”，“制度”之外是否有作“具体规定”的空间？当前困扰司法机关的送达难、执行难、取证难，若能有地方立法的推动，或许能得到一定程度的缓解。
经过在“中国审判法律应用支持系统（最高人民法院司法行政装备管理局、人民法院出版社和北京大学法制信息中心共同开发）”，以及“中国裁判文书网”两个数据库中进行检索，截止2014年7月，本市三级法院作出的裁判文书中，法院在说理部分明确引用了《规定》的案件有百余件，若算上当事人援引《规定》作为诉请或抗辩的法律依据的案件，则超过200件，笔者选择了其中较典型的案件，按照《规定》条文的顺序列举说明如下：
案例一：确认居委会调解物业纠纷的效力。业委会与物业公司之间产生纠纷，居委会曾经多次介入纠纷协调，并且主持双方达成了调解协议，但部分业主不认可该协议，并坚持将物业公司诉至法院。法院审理后，援引《规定》第三十一条关于居委会设立的人民调解委员会可以依法调解物业管理纠纷的规定，确认了前期调解协议的效力，要求各方应当遵照执行。
案例二：确认物业管理和业委会用房的权属。建设单位将原规划确定的物业管理和业委会用房中的一部分出售获利，业委会诉请法院撤销该行为，确保全体业主对相关用房的权属。法院审理查明，规划确定的上述房屋面积大大超出了《规定》第三十八条关于物业管理和业委会用房的面积标准，建设单位因而不愿意交付业主使用。鉴于此，法院按照《规定》第三十八条关于该用房面积标准的规定，对系争房屋进行分割，面积标准范围内的房屋属物业管理和业委会专属，其余房屋则由建设单位所有。
案例三：对前期物业费承担主体的推定。业主起诉建设单位，认为房屋买卖合同中没有关于前期物业费的约定，因此根据《规定》第45条，这笔费用应当由建设单位承担。法院审理后认可了第45条的规定，但由于系争费用发生于《规定》施行之前，而此前上海地方法规中没有这一规定，故驳回业主诉请。
案例四：确认进户表前供水管道的维护义务。业主与供水公司供水合同纠纷案中，位于业主室内的进户水表前端管道损坏后，供水公司拒绝维修致使房屋受损，业主起诉要求供水公司赔偿。供水公司认为该部分管线在业主房屋内部，理应由业主自行维护。法院根据《规定》第54条关于供水、供电、供气等专业单位应当承担分户计量表和分户计量表前管线、设施设备的维修养护责任的规定，判令供水公司承担维修义务。
案例五：物业服务企业追讨物业费。这类案件数量很多，案情类同。一般是物业公司起诉业主，要求清偿欠付的物业管理费，业主则以物业公司提供服务不符合合同约定为由提出抗辩。法院认为，业主主张物业公司履行物业管理职责中存在管理瑕疵的，属涉及小区全体业主的重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意才能作出决定。故即使原告存在如被告所称的管理问题的，亦应通过前述程序作出决定并主张权利。不能作为被告一户拒付物业管理费的理由。因此，法院一般先援引《规定》对物业服务合同对全体业主的约束力予以确认，进而支持物业服务企业的诉请。
上面这些案例的一个共同特点是，裁判文书不是在援引法律的同时援引《规定》作锦上添花之用，而是切实将《规定》作为裁判的核心依据或唯一依据。也可以说，这些案例所涉及的民事关系均属于法律未作明确规定，而由地方立法作补充规定的情形。笔者回顾案例所引条文的立法过程发现，这些条文并非无心插柳之笔，而是常委会结合上海实际，反复权衡后主动发力的结果。因此，裁判文书中没有出现法官释法勉强适用条文的现象，相反，法官对条文的理解符合立法本意。结合对这些案例的分析，笔者尝试对当前地方立法工作提出以下设想，求教于各位读者。限于篇幅，仅谈核心观点。
第一，地方开展民事方面立法的空间。围绕地方开展民事立法的可行性，有两种观点持保留态度。一是认为《立法法》第八条关于立法权限的规定中明确，民事基本制度只能由法律进行规定，故地方立法调整民事关系可能面临立法权限上的风险；二是认为我国民事法律已经比较完备，实践中又有大量司法解释，故不存在大的制度空白。先看第二个观点。结合前引案件不难看出，地方制定民事方面法规的空间是存在的，单看法院在民事审判中频繁引用地方法规这一现象，就足以说明法官找法过程中遭遇了法律空白，转而在地方法规中寻求支持。毕竟法律要覆盖一般情况，条文难免趋于原则，无法囊括民事关系的方方面面，这为地方法规视本地实践设定一些民事规则留下空间。再看第一个观点，《立法法》第八条规定“基本民事制度”只能由法律规定。换言之，基本之外的“非基本民事制度”即是留待地方法规调整的空间。因为基本之外必有其他，否则就无所谓基本。当然，这只是逻辑推演，现实中《立法法》并未明示何为“基本”，“非基本”也就失去了参照，变得难以把握。但这不是地方立法回避民事关系的理由，反而应当是需要去积极探明的富矿，否则就可能失去一大片作为的空间。
第二，地方法规中民事法律规范的建构思路。尽管一时还难以廓清非基本民事制度的内涵、外延，但结合上述案例，还是能隐约看出地方法规在建构民事法律规范时，可以遵循的思路。
首先，可以围绕民间生活经验作出规定，这是案例一带来的启示。民间调解在我国传统悠久，自古就有邻里纠纷由乡绅调解的传统。当前，居委会调解民间纠纷的能力很强，但其调解范围不明确，致使经其调解达成协议的效力也不确定。《人民调解法》没有明确调解委员会调解纠纷的范围，依法理，凡当事人自愿提交的民事纠纷，调解委员会均有权调解。但相比于法理，司法实践更愿意援引明确的法条作为裁判依据，《规定》明确调解委员会可以调解物业纠纷，为法院确认该调解协议的效力提供了支持。
其次，可以围绕特别具体的权利义务关系进行确认，这是案例二和案例四带来的启示。案例二中的物业管理和业委会用房标准，是一项需要因地制宜作出规范的内容，法律不会涉及。上海的实际情况是，建设单位侵占该类用房的现象一度较为普遍，过去发生争议只能由法官酌情分配。《规定》直接把面积配置标准写入法条后，处理该类房屋权属纠纷有了依据。案例四中水管维护义务的分配问题也很具体，依法理属合同约定的内容。但是考虑到与体量庞大的公用事业企业相比，业主一方缺少谈判议价能力，《规定》对管线维护义务直接作出倾向于业主的规定，有利于维护业主权利，从判例看，法院对此显然也是赞同的。 再次，可以在法律空白处明确一些推定规则，这是案例三带来的启示。物业出售前，提供前期物业服务的单位只能由建设单位选择，业主不参与协商却要承担后果，存在利益失衡的可能。《物权法》未作规定，国务院《物业管理条例》则要求建设单位将前期物业服务合同纳入房屋购买合同对业主明示，但不纳入的后果未作明确，留下了制度空白。《规定》第45条在法律、行政法规基础上确立了一个推定规则，房屋购买合同中没有明示前述内容时，物业费就由建设单位承担，这就兼顾了利益平衡。案例五中法院虽以法无溯及力为由未适用该条，但并不否认这一推定规则本身。
复次，地方民事立法分配权利义务要谨慎，不打破平衡。针对业主拖欠物业费的问题，《规定》审议期间曾考虑过一个备选方案，即业主欠缴物业费时，物业公司可向房地产登记机构要求限制业主转让相关物业。审议中，常委会认为现有诉讼制度下，物业企业已具备充足的维权途径，备选方案过度保护了物业企业，故没有采纳这一方案。案例五说明，即使业主以物业企业服务不到位作为拒缴物业费的抗辩理由，物业企业依然能够赢得追讨物业费的诉讼，业主的抗辩被要求依法另行主张，这印证了常委会放弃备选方案时所持谨慎态度的正确性。
以上思路虽以《规定》为例，但不限于物业管理，可以推而广之适用于地方立法调整民事关系时的各个领域，当前常委会正在审议的消费者权益保护条例就有大量调整民事关系的条文存在，不妨多作些探索和尝试。
第三，地方立法权限的再思考。过去，地方立法于行政管理领域发力较多，然随着国家法律的完善，地方性法规设定行政管理措施的空间逐步收窄。今后，地方立法在立项上如果依旧坚守行政管理领域，那么可供调整的对象将会很有限。而除了民事关系之外，对《立法法》第八条各项再作一番斟酌，是否可寻得地方立法空间上的进一步拓展？例如，第八项所列举的“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”，是否也表明存在非基本的财政、税收、金融和外贸制度的空间？事实上，这些领域里一直存在着中央与地方的事权分配，地方事权范围内的事项似不应属于基本制度范畴，地方立法可尝试在这些范畴内作出更明确的规定，并更好地回应当前上海体制与机制创新过程中，对法律依据的迫切需求。再如，第九项所列举的“诉讼和仲裁制度”，“制度”之外是否有作“具体规定”的空间？当前困扰司法机关的送达难、执行难、取证难，若能有地方立法的推动，或许能得到一定程度的缓解。