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现代意义上的政府经历了两种模式：政治领袖型政府与官僚体制型政府。而随着目前信息通信技术(ICT) 的广泛应用，一个新型的社会——信息社会(Information Soc-iety)正在形成， 其对政府提出了新的要求。为了适应这种要求，一种虚拟的政府形式即“电子政府”正在出现，随之而来的是，各国政府现有的行政管理方式都将发生根本的改变。
传统的官僚政府面临的困境
传统的官僚制政府是建立在工业社会基础上的以“统”和“管”为中心的大政府模式。但在信息社会里，疲态尽显的官僚制政府则陷入了重重困境之中。
首先，与信息化社会的整体发展效率相比，传统官僚制政府在管理上存在着巨大的效率差距。造成这种效率差距的根本原因并不是管理技术和管理手段的落后，而是官僚体制的内在缺陷早已埋下了不可治愈的效率隐患。因为：（1） 由于政府决策权掌握在少数技术官僚手中，政府中的基层官员和中低层公务员只是政府决策的“看客”，而普遍缺乏参与管理的积极性。然而，这些基层官员和中低层公务员恰恰又是政府决策的直接执行人。决策者与执行人的不统一，造成政府决策执行的效率降低。(2)“ 科层制”的实行导致政府各层级之间、部门之间、区域之间出现了不同程度的管理上的“空白地带”。科层制是官僚制政府的组织构成方式，它的实行明确了行政组织和行政人员的管理职责和权限的划分，对于政府管理的规范化、制度化起到了决定性的作用，但在实际的管理活动中，建立在科层制基础上的政府组织不可避免地带有制度僵化的一面。特别是面对处于动态变化之中的管理对象和公共事务时，官僚制政府很难做出及时、有效的政策调整，这是造成政府管理中存在“空白地带”的直接原因。（3）传统官僚制政府将管理和决策视为一种单方行为，忽视了管理活动中的双向性、互动性以及政府决策的对象性。传统官僚制政府的自我定位是具有最高权威的统治者和管理者，势必造成管理者与被管理者的对立。被管理者长期以来被排斥在管理活动之外，政府管理和决策往往只是出于管理者的一相情愿。由于政府管理和决策缺乏必要的社会认同和公众支持，从而导致了政府管理绩效的下降，同时也造成管理资源的巨大浪费。
信息化的发展对官僚制政府的社会中心地位产生了巨大冲击。在传统社会中，政府掌控社会的权力是至高无上的。信息网络技术的发展逐渐取代了传统的“官本位制”，网络经济的形成和发展极大地动摇了政府传统的社会中心地位，集中表现在以下三个方面：（1）政府对大众传媒控制力下降。传统政府通过对大众传媒的严格控制来实现社会管制。20世纪90年代，随着电信自由化浪潮的蓬勃兴起以及电信产业国际化的发展趋势，政府逐渐丧失了对于电信的独家垄断权。信息网络作为新的大众传播媒体，不再是由政府独家掌控并服务于政府的技术工具，而是作为一种相对独立的社会公共服务设施而存在的。网络世界的开放性特征使得政府难以实现对网络信息资源的绝对垄断和监控，公民不再单纯被动地接受政府信息。借助于开放式、互动式的网络平台，普通公民可以自由的发表言论、观点和主张，可以实现同政府的平等对话和协商。在这样一个自由的网络世界中，永远没有绝对的中心，任何一个网络节点和终端都可能成为相对意义的中心，传统政府绝对的社会中心地位正在逐渐丧失。（2）全球化金融网络的形成否定了传统中央银行的权威。随着固定汇率制被浮动汇率制所取代，世界告别了政府决定币值的时代，进入了由市场决定币值的新经济时代。全球化金融网络的形成加速了金融市场的信息化和网络化进程，各国政府已很难实现对金融的分割式管理。财政政策和货币政策将不再是各国政府独立制定并实施的国内政策，而将成为在“全球性表决”基础上形成的国际化政策。在这一过程中，中央银行的权威地位被金融信息市场权威所取代，即便是在国内的行动也无法完全摆脱全球化金融网络市场的影响。（3）在政府中， 很少有人用“顾客”一词。大多数行政人员根本不知道谁是他们的顾客。他们只知道为领导、上级服务, 而无视那些真正的服务对象。从理论上讲， 民主政府的存在就是为公民服务。企业之所以存在是为了获取利润，但事实上，企业的钱是直接从顾客那里来的， 而政府的钱是靠财政拨款。政府的顾客是在被动地等待政府为其提供服务,常常不被重视。
政府再造理论认为，今天的时代已不同于工业时代， 人们对政府提供的服务产生了怀疑，并试图改变一切: 成立各种委员会，制定新的计划， 筹集资金，自愿服务等，这些非政府组织的崛起导致了政府权力的分散，这无疑将威胁政府的社会中心地位。
政府再造的目标——企业型政府
所谓企业型政府，是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，把经济管理的原理应用于政府管理，使僵化的官僚体制恢复活力，有效运用资源提高行政效率的政府。简言之，凡是能够运用市场机制的创新策略，有效地运用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。企业型政府有以下一些特征：（1） 重视成本效益关系。企业型政府改变过去只关心投入不关心产出的做法，强调政策、规划、项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获取最大的社会效益。（2）强调顾客至上导向。企业型政府提供公共服务有强烈的顾客(社会公众) 取向，施政目标应该以公民(顾客) 的需求为前提，强调对顾客负责，并以顾客的满意程度作为衡量公共服务质量的标准。（3）强调市场机制，重视选择和竞争。企业型政府主张通过市场机制的发挥，提供公共服务。使民间机构与政府共同生产公共产品，为社会公众提供多种选择机会。（4）下放权利，实行参与式管理。通过参与及合作，分散公共行政机构的权力，简化其内部结构上的等级。（5）创新与改革。这是企业型政府的主要特征。企业型政府要求解除规则的枷锁，打破结构惯性，激活官员的思维，主张公共企业家运用各种创新策略达到管理的目标。
电子政府：区别于传统官僚政府的治理模式
电子政府是有效利用现代信息和通信技术，在对传统政府进行不断改革，实现政府组织结构和流程重组、管理和服务职能重新整合的基础上，通过不同的信息服务设施，对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府 。从定义上看，电子化政府包含以下几个方面的关键信息：(1) 电子政府最重要的内涵是建构一个“虚拟政府”(virt-ual government),即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。(2) 电子政府信息的公开和可获得性。电子政府意味着政府信息的公开化，政府有责任与义务以更便利的方式，以更易理解的语言，让民众能够容易地获得政府的信息，从而创造更高的附加值。(3) 电子政府是对传统政务的彻底改革。电子政府并不是简单的将传统的政务和运作模式转移到网络上，绝不是简单的办公自动化，而是通过对传统政务流程、运行方式以及支撑其运作的组织结构进行重组，实现对传统政务的全面变革，以迎合信息化的要求，达到政务的电子化、网络化和一体化。因此，从政府形态转换的角度而言，电子政府的实质就是将在物理经济中运行的传统政府，通过互联网和信息技术转变为新型的政府管理体系，以适应全球化的、虚拟的、以知识为基础的数字经济，实现传统政府形态的彻底转型。电子政府和传统政府的服务模式区别如图1所示：
电子政务是实现政府改革目标，将政府再造成企业型政府的重要手段和有效措施。政府办公管理方式从传统的金字塔结构改变成扁平化，在信息网络的支持下，加强了政府与民众之间交流的接口，将民众当作政府的客户，以民众客户需求为中心，从根本上改变政府与政府、政府与企业、政府与个人之间的关系，使“官民关系”和谐化，形成真正的“鱼水关系”。
政府再造的关键环节
从某种意义上讲，政府的再造就是政府治理理念的再造，其关键在于转变行政理念，树立市场观念。要实现企业型政府，须在以下几个方面下工夫：（1）完善组织机制。集权式政府是以前政府组织采取的必须形式，这主要是受当时的信息技术、劳动力教育水平等因素制约。在信息时代， 政府应该发展“协作的组织”形式， 即围绕某一具体项目， 组成跨组织间的合作式小组完成任务。这种工作形式可以打破组织间、地域间的界限，把不同的利益集团统一到共同的任务上来， 同时还可以发展组织间横向联系网络， 开阔组织成员的视野， 提高其工作效能。（2）转变驱动机制。转变驱动机制， 主要是转变政府行为的内部驱动力， 即用“有使命感的政府”取代“规则驱动的政府”。大多数公共组织被其规章制度和预算所左右，他们制定出无数个规则来防止可能出现的错误。一旦问题出现， 他们又习惯地制定出更多的规则。一定的规章制度固然必要，但如果规制过多就会使政府的行动像个蜗牛，难以对瞬息万变的环境做出反应。改变内部驱动机制的关键是要将庞大的机构分散成较小的部分， 每一部分设定相对单一的责任目标，然后界定其权限和预算，并授予其自主管理的权力，这是变官僚政府为企业型政府的关键。（3）政府应转变投入产出理念。传统的官僚制度注重投入，而非产出，这做种法至少产生了两种结果，一是资金投入的部门，工作做得越糟，就越能得到政府更多的拨款；二是由于政府部门内雇员的年薪、机构的规模、权力的层次等是一种投入，官僚主义机构追求多预算、多编制、多权力，营造自己的“帝国”就势在必然。产生这种现象的原因是，政府官员只关心是否连任，而不是现实效果。相反，企业必须注重产出，因为产值一下降，企业就有可能破产，而政府不必担心这个问题。政治家们能否当选，取决于选民和利益集团是否接受他们，而不是政府能否提供良好的社会服务。此状况不改变， 政府管理水平就不可能提高。（4）引入竞争机制。政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的，它常常把竞争看作是一种消费和重复。但人们却对政府的垄断行为习以为常。在政府活动中， 部门间的合作是非常重要的，竞争往往使政府的宏观控制变得困难。但是，在社会服务领域，竞争却是必须的，它能节约成本、适应变革、满足顾客需求。竞争能给整个社会注入活力,虽然竞争并非是解决一切问题的灵丹妙药, 但它却是打开束缚政府枷锁的一把钥匙。（5）电子政府作为一个新生事物一开始就显示了它的勃勃生机，如提高政府工作效率、拓展政府服务空间、推动社会民主发展、塑造政府崭新形象等等。然而，任何事物的发展都不是一帆风顺的，电子政府亦不例外。受现实主客观条件的限制，电子政府自身存在不完善的地方，如公务员行政观念转变的滞后，信息管理的相关法律、法规不完善，高素质人力资源的开发和管理跟不上等等。因此，我们既不能因为电子政府的种种优越性而夸大其作用，把电子政府当成是解决一切问题的灵丹妙药；也不能因为电子政府存在这样或那样的缺陷而忽视其作用。
电子政府最终的目标是要建立一个具有企业精神的“数字政府、虚拟政府”，将现实政府的机制、功能和行为进行根本性的整合和优化，使其成为一个具有“企业精神”的、以顾客为导向的和服务性的大社会小政府，并能具有无缝隙性。
（作者单位：燕山大学经济管理学院）
传统的官僚政府面临的困境
传统的官僚制政府是建立在工业社会基础上的以“统”和“管”为中心的大政府模式。但在信息社会里，疲态尽显的官僚制政府则陷入了重重困境之中。
首先，与信息化社会的整体发展效率相比，传统官僚制政府在管理上存在着巨大的效率差距。造成这种效率差距的根本原因并不是管理技术和管理手段的落后，而是官僚体制的内在缺陷早已埋下了不可治愈的效率隐患。因为：（1） 由于政府决策权掌握在少数技术官僚手中，政府中的基层官员和中低层公务员只是政府决策的“看客”，而普遍缺乏参与管理的积极性。然而，这些基层官员和中低层公务员恰恰又是政府决策的直接执行人。决策者与执行人的不统一，造成政府决策执行的效率降低。(2)“ 科层制”的实行导致政府各层级之间、部门之间、区域之间出现了不同程度的管理上的“空白地带”。科层制是官僚制政府的组织构成方式，它的实行明确了行政组织和行政人员的管理职责和权限的划分，对于政府管理的规范化、制度化起到了决定性的作用，但在实际的管理活动中，建立在科层制基础上的政府组织不可避免地带有制度僵化的一面。特别是面对处于动态变化之中的管理对象和公共事务时，官僚制政府很难做出及时、有效的政策调整，这是造成政府管理中存在“空白地带”的直接原因。（3）传统官僚制政府将管理和决策视为一种单方行为，忽视了管理活动中的双向性、互动性以及政府决策的对象性。传统官僚制政府的自我定位是具有最高权威的统治者和管理者，势必造成管理者与被管理者的对立。被管理者长期以来被排斥在管理活动之外，政府管理和决策往往只是出于管理者的一相情愿。由于政府管理和决策缺乏必要的社会认同和公众支持，从而导致了政府管理绩效的下降，同时也造成管理资源的巨大浪费。
信息化的发展对官僚制政府的社会中心地位产生了巨大冲击。在传统社会中，政府掌控社会的权力是至高无上的。信息网络技术的发展逐渐取代了传统的“官本位制”，网络经济的形成和发展极大地动摇了政府传统的社会中心地位，集中表现在以下三个方面：（1）政府对大众传媒控制力下降。传统政府通过对大众传媒的严格控制来实现社会管制。20世纪90年代，随着电信自由化浪潮的蓬勃兴起以及电信产业国际化的发展趋势，政府逐渐丧失了对于电信的独家垄断权。信息网络作为新的大众传播媒体，不再是由政府独家掌控并服务于政府的技术工具，而是作为一种相对独立的社会公共服务设施而存在的。网络世界的开放性特征使得政府难以实现对网络信息资源的绝对垄断和监控，公民不再单纯被动地接受政府信息。借助于开放式、互动式的网络平台，普通公民可以自由的发表言论、观点和主张，可以实现同政府的平等对话和协商。在这样一个自由的网络世界中，永远没有绝对的中心，任何一个网络节点和终端都可能成为相对意义的中心，传统政府绝对的社会中心地位正在逐渐丧失。（2）全球化金融网络的形成否定了传统中央银行的权威。随着固定汇率制被浮动汇率制所取代，世界告别了政府决定币值的时代，进入了由市场决定币值的新经济时代。全球化金融网络的形成加速了金融市场的信息化和网络化进程，各国政府已很难实现对金融的分割式管理。财政政策和货币政策将不再是各国政府独立制定并实施的国内政策，而将成为在“全球性表决”基础上形成的国际化政策。在这一过程中，中央银行的权威地位被金融信息市场权威所取代，即便是在国内的行动也无法完全摆脱全球化金融网络市场的影响。（3）在政府中， 很少有人用“顾客”一词。大多数行政人员根本不知道谁是他们的顾客。他们只知道为领导、上级服务, 而无视那些真正的服务对象。从理论上讲， 民主政府的存在就是为公民服务。企业之所以存在是为了获取利润，但事实上，企业的钱是直接从顾客那里来的， 而政府的钱是靠财政拨款。政府的顾客是在被动地等待政府为其提供服务,常常不被重视。
政府再造理论认为，今天的时代已不同于工业时代， 人们对政府提供的服务产生了怀疑，并试图改变一切: 成立各种委员会，制定新的计划， 筹集资金，自愿服务等，这些非政府组织的崛起导致了政府权力的分散，这无疑将威胁政府的社会中心地位。
政府再造的目标——企业型政府
所谓企业型政府，是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，把经济管理的原理应用于政府管理，使僵化的官僚体制恢复活力，有效运用资源提高行政效率的政府。简言之，凡是能够运用市场机制的创新策略，有效地运用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。企业型政府有以下一些特征：（1） 重视成本效益关系。企业型政府改变过去只关心投入不关心产出的做法，强调政策、规划、项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获取最大的社会效益。（2）强调顾客至上导向。企业型政府提供公共服务有强烈的顾客(社会公众) 取向，施政目标应该以公民(顾客) 的需求为前提，强调对顾客负责，并以顾客的满意程度作为衡量公共服务质量的标准。（3）强调市场机制，重视选择和竞争。企业型政府主张通过市场机制的发挥，提供公共服务。使民间机构与政府共同生产公共产品，为社会公众提供多种选择机会。（4）下放权利，实行参与式管理。通过参与及合作，分散公共行政机构的权力，简化其内部结构上的等级。（5）创新与改革。这是企业型政府的主要特征。企业型政府要求解除规则的枷锁，打破结构惯性，激活官员的思维，主张公共企业家运用各种创新策略达到管理的目标。
电子政府：区别于传统官僚政府的治理模式
电子政府是有效利用现代信息和通信技术，在对传统政府进行不断改革，实现政府组织结构和流程重组、管理和服务职能重新整合的基础上，通过不同的信息服务设施，对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府 。从定义上看，电子化政府包含以下几个方面的关键信息：(1) 电子政府最重要的内涵是建构一个“虚拟政府”(virt-ual government),即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。(2) 电子政府信息的公开和可获得性。电子政府意味着政府信息的公开化，政府有责任与义务以更便利的方式，以更易理解的语言，让民众能够容易地获得政府的信息，从而创造更高的附加值。(3) 电子政府是对传统政务的彻底改革。电子政府并不是简单的将传统的政务和运作模式转移到网络上，绝不是简单的办公自动化，而是通过对传统政务流程、运行方式以及支撑其运作的组织结构进行重组，实现对传统政务的全面变革，以迎合信息化的要求，达到政务的电子化、网络化和一体化。因此，从政府形态转换的角度而言，电子政府的实质就是将在物理经济中运行的传统政府，通过互联网和信息技术转变为新型的政府管理体系，以适应全球化的、虚拟的、以知识为基础的数字经济，实现传统政府形态的彻底转型。电子政府和传统政府的服务模式区别如图1所示：
电子政务是实现政府改革目标，将政府再造成企业型政府的重要手段和有效措施。政府办公管理方式从传统的金字塔结构改变成扁平化，在信息网络的支持下，加强了政府与民众之间交流的接口，将民众当作政府的客户，以民众客户需求为中心，从根本上改变政府与政府、政府与企业、政府与个人之间的关系，使“官民关系”和谐化，形成真正的“鱼水关系”。
政府再造的关键环节
从某种意义上讲，政府的再造就是政府治理理念的再造，其关键在于转变行政理念，树立市场观念。要实现企业型政府，须在以下几个方面下工夫：（1）完善组织机制。集权式政府是以前政府组织采取的必须形式，这主要是受当时的信息技术、劳动力教育水平等因素制约。在信息时代， 政府应该发展“协作的组织”形式， 即围绕某一具体项目， 组成跨组织间的合作式小组完成任务。这种工作形式可以打破组织间、地域间的界限，把不同的利益集团统一到共同的任务上来， 同时还可以发展组织间横向联系网络， 开阔组织成员的视野， 提高其工作效能。（2）转变驱动机制。转变驱动机制， 主要是转变政府行为的内部驱动力， 即用“有使命感的政府”取代“规则驱动的政府”。大多数公共组织被其规章制度和预算所左右，他们制定出无数个规则来防止可能出现的错误。一旦问题出现， 他们又习惯地制定出更多的规则。一定的规章制度固然必要，但如果规制过多就会使政府的行动像个蜗牛，难以对瞬息万变的环境做出反应。改变内部驱动机制的关键是要将庞大的机构分散成较小的部分， 每一部分设定相对单一的责任目标，然后界定其权限和预算，并授予其自主管理的权力，这是变官僚政府为企业型政府的关键。（3）政府应转变投入产出理念。传统的官僚制度注重投入，而非产出，这做种法至少产生了两种结果，一是资金投入的部门，工作做得越糟，就越能得到政府更多的拨款；二是由于政府部门内雇员的年薪、机构的规模、权力的层次等是一种投入，官僚主义机构追求多预算、多编制、多权力，营造自己的“帝国”就势在必然。产生这种现象的原因是，政府官员只关心是否连任，而不是现实效果。相反，企业必须注重产出，因为产值一下降，企业就有可能破产，而政府不必担心这个问题。政治家们能否当选，取决于选民和利益集团是否接受他们，而不是政府能否提供良好的社会服务。此状况不改变， 政府管理水平就不可能提高。（4）引入竞争机制。政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的，它常常把竞争看作是一种消费和重复。但人们却对政府的垄断行为习以为常。在政府活动中， 部门间的合作是非常重要的，竞争往往使政府的宏观控制变得困难。但是，在社会服务领域，竞争却是必须的，它能节约成本、适应变革、满足顾客需求。竞争能给整个社会注入活力,虽然竞争并非是解决一切问题的灵丹妙药, 但它却是打开束缚政府枷锁的一把钥匙。（5）电子政府作为一个新生事物一开始就显示了它的勃勃生机，如提高政府工作效率、拓展政府服务空间、推动社会民主发展、塑造政府崭新形象等等。然而，任何事物的发展都不是一帆风顺的，电子政府亦不例外。受现实主客观条件的限制，电子政府自身存在不完善的地方，如公务员行政观念转变的滞后，信息管理的相关法律、法规不完善，高素质人力资源的开发和管理跟不上等等。因此，我们既不能因为电子政府的种种优越性而夸大其作用，把电子政府当成是解决一切问题的灵丹妙药；也不能因为电子政府存在这样或那样的缺陷而忽视其作用。
电子政府最终的目标是要建立一个具有企业精神的“数字政府、虚拟政府”，将现实政府的机制、功能和行为进行根本性的整合和优化，使其成为一个具有“企业精神”的、以顾客为导向的和服务性的大社会小政府，并能具有无缝隙性。
（作者单位：燕山大学经济管理学院）