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进入新世纪以来,特别是2003年非典事件以后,官员问责逐渐成为我国官场的一种新气象、新文化、新看点。
2008年,党和政府对于贵州瓮安群体性事件中负有领导责任的瓮安县委书记、县长分别进行了相应的处理,对于山西临汾溃坝事件中从临汾市委书记到省长进行了相应的处理,对于三鹿奶粉事件中负有领导责任的石家庄市委书记、市长、国家质检总局局长等诸多领导干部进行了相应的处理。2008年是自2003年之后官员问责最多的一年,再次有多位省部级官员受到责任追究,而且受到问责的不仅有政府高官,还有党委系统高级领导,有人称之为新一轮“问责风暴”。而作为被问责对象的各级领导干部,无疑是这轮问责风暴中公众瞩目的“风暴眼”。
聚焦“问责风暴”中的官员心态
对于此轮问责风暴,绝大多数群众表示赞同和支持。但是,在领导干部中,却有着不尽相同的反应。2008年11月,笔者对在国家行政学院学习的县(市、区)长进行了问卷调查,61位学员中,在回答“您如何看待和评价受到行政问责的官员”时,39.3%的人认为“负有一定的责任,但是这样处理他们显得过重”,31.1%的选择“应该受到责任追究,但是处理的程序和方式有问题”,14.8%的人认为“替别人承担了责任,应该受到追究的是别人”,只有9.8%认为他们“应该受到责任追究”。其中,中西部地区县(市、区)长认为应该受到责任追究的比例最低,分别为4.3%和10.0%。笔者同时于当月对在国家行政学院学习的省部级领导干部进行了问卷调查,在61位填写问卷者中,23人选择“他们应该受到责任追究,但是处理的程序和方式有问题”,占37.7%。16人选择“他们负有一定的责任,但是这样处理他们显得过重”,占26.2%。还有3人认为“他们不应该受到问责,是替别人承担了责任”,占4.9%。另有3人选择了“其他”。真正认同他们应该受到这样惩处的只有16人,占26.2%。中央部委的同志认为处理程序有问题的较多,而地方的同志认为处理过重的较多。17位中央部委同志选择“他们应该受到责任追究,但是处理的程序和方式有问题”,占中央部委38人中的44.7%;10位地方的同志选择“他们负有一定的责任,但是这样处理他们显得过重”,占22位地方同志中的45.5%。
有不少地方领导干部反映,现在当官是高风险行业,不知道哪天就会被免职。安全生产、社会稳定、食品药品安全、计划生育、征地拆迁、信访工作等等,他们说,每一项工作都是悬在头上的利剑,搞不好就出事,出事了就会被问责。
官员问责必将走向常态化
2005年,世界银行研究院组织专家对各国善政良治进行系统研究,认为腐败、利益团体和对政府的俘获是发展中国家实现善政良治的三只拦路虎。为此,世行专家指出,从世界范围来看,“解决以上问题和保护公众利益的最佳方法,是加强对政府的‘问责’”。
有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿,这是我国各级党政官员行使权力需要牢记的理念和原则,也是我国社会主义政治文明建设的必然要求。随着我国现代化事业不断发展,对外开放程度日益加深,信息技术越来越发达,社会利益格局深刻变化,人们政治参与的热情不断高涨,人民群众的民主意识、权利意识、自我保护意识日益增强。对党和政府要求也越来越高,迫切需要我们借鉴国外一切有效有益的政治文明成果,增强官员的责任心,增强党和政府对人民群众需求的回应性,改善党和政府公共服务和社会管理的水平和质量,提高党和政府的公信力。对官员进行问责,既不是解决一时一地问题的权宜之计,也不是为了给舆论或民意一个所谓的“交代”,更不是为了提升党和政府形象而刻意彩排的所谓“政治秀”。它是社会主义民主政治制度建设的应有内涵,是中国共产党面临新形势新任务加强自身建设,特别是干部队伍建设的必然要求,也是确保一个政府正常运转的迫切需要。问责的目的就是要对官员的行为有所约束,使之不敢懈怠,不敢和不能越轨,尽心尽力地行使好人民交给他们的公共权力,要让庸官、懒官、太平官成为历史。我国当前正处于社会主义现代化发展的关键时期,改革发展的任务十分繁重艰巨,当官成为高风险职业既反映了时代的要求,也反映了时代的进步。随着社会主义政治文明的发展,官员问责必将逐步走向常态化,而不只是“问责风暴”。
官员问责应该系统化
首先,问责对象要全面系统。不仅是行政系统的领导干部要负责和被问责,党委系统和相关系统的领导干部也应被纳入问责范畴;不仅是基层和下级领导干部被问责,上级领导干部也应承担领导责任。根据权责对等原则,凡是掌握公共权力的官员,其履行公务的权力都应该受到监督、制约和问责。我国执掌和行使公共权力的部门和官员,除了行政机关的领导干部之外,各级党的领导机关、人大、政协、人民团体以及国有企事业单位,都全面或部分掌握和行使公共权力。因此,对官员问责不仅仅是行政问责,而应该是对所有公共权力执掌者的问责。虽然我们有《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党规党纪规定对党员领导干部的问责规定,但是,前几年的问责风暴给人的印象是,被追究责任的主要是政府官员,其他领域和部门的领导干部被问责的较少。这也引发了一些行政干部的议论甚至不满。这一状况在2008年的问责实践中有较大改变,不仅有县委书记、地厅级市委书记,还有副省级市委书记受到免职处理,开始了全方位、立体化的问责行动。
其次,问责主体要全面系统。国际经验表明,有效的官员问责需要问责主体多元化,需要立法机关、新闻媒体、社会团体、社会公众参与问责。近几年,随着互联网的普及以及新闻媒体舆论监督力度的加大,公众参与对官员的问责越来越多。“山西黑砖窑事件”、“三鹿奶粉事件”以及“虎照门事件”等,由于网络等新老媒体的加入,推动了对事件的查处和对失职渎职官员的责任追究。但是,从总体上看,我们现在的问责制,更多的还是停留在党组织和行政系统内部自上而下的问责上,立法机关、社会团体、社会公众参与问责的广度和深度不够。特别是人大对官员问责的作用发挥不够,人大没有能够积极主动地参与官员问责,很多时候是被动地履行程序,办理官员受到问责的手续。
第三,问责范围要全面系统。应该对公职人员特别是领导干部履行职务各个方面和各个环节进行全方位问责。不仅要对安全生产、社会治安、社会稳定、信访工作、食品药品安全等涉及群众切身利益的工作进行问责,对领导干部的重要决策、人事任免、工作效能、工作作风、从政道德等都应该纳入问责范畴。不只是等到出了问题才进行事后问责,事前和事中都应该进行常规化、规范化的问责。
官员问责要注重科学化
我国官员问责制度需要和岗位分析、纪检监察、审计等结合起来,要与绩效评估结合起来。完善有关法律法规,做到规范问责、依法问责、科学问责。
一要科学设定岗位职权和应承担的责任。既要科学规定每个职位履行职务所需要的权力,同时也要清晰界定过失、过错甚至犯罪等所需要承担的政治责任、法律责任、行政责任、职业责任和道德责任,做到权责一致。在设定岗位职责的时候,既要考虑本部门本单位内部的权责划分,也要考虑与相关部门和单位的权责界定。当前特别需要认真研究政府领导和所属部门领导之间的责任界限、不同层级领导之间的责任界限、地方政府和垂直管理部门之间的责任界限,防止简单地把所有责任推到下级领导和地方政府领导身上。同时,也要认真研究党政领导的责任承担问题。
二要制定和履行规范细致的问责程序。虽然《党政领导干部选拔任用工作条件》、《公务员法》等有关法律法规,规定了党政领导干部渎职、失职或在重大突发事件中负有主要和重要领导责任等情况,应该受到记过、降级、撤职、开除等问责处分,但是规定过于原则和笼统,操作性不强。因此,需要对现行的规范和制约官员工作行为的制度性规定进行整合、补充与完善,形成覆盖整个干部队伍的问责制度。还要进一步深入研究建立党内监察制度,规范和制约党员领导干部的工作行为,使对各级党员领导干部的问责有完备的制度依据,使之操作性更强。对官员问责时,一定要严格履行程序,依法办事,既要对社会公众有交代,也要保障问责对象正当权益。从政治上对官员进行问责是必要的,但是,一定要依法依规,而且要经过必要的程序。对于问责的效力以及受到问责以后官员再使用,都要有明确的、具有可操作性的规定,以免引起社会的质疑甚至批评,从而影响官员问责的严肃性和权威性。
三要进行科学有效的绩效评估和责任评估。要把官员问责制与开展绩效评估结合起来。绩效评估是实行问责制的前提和基础,有了绩效评估的结果,官员问责才有可靠的依据。要科学确定各级领导干部工作绩效评估的内容和指标体系,实行单位内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法,促进树立与科学发展观相适应的政绩观;要按照奖优、治庸、罚劣的原则,充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用;要抓紧开展绩效评估的试点工作,在总结经验的基础上逐步推广。同时,要把官员问责制与责任评估结合起来,既要科学地评估事故或事件后果的严重程度,又要科学地评估相关领导干部应该承担的责任,还要防止简单地从政治上问责,忽略了对真正原因的分析和研究,丧失通过查找原因举一反三、改进工作的机会。
作者:国家行政学院政治学部副主任、教授
(责编/张立新)
2008年,党和政府对于贵州瓮安群体性事件中负有领导责任的瓮安县委书记、县长分别进行了相应的处理,对于山西临汾溃坝事件中从临汾市委书记到省长进行了相应的处理,对于三鹿奶粉事件中负有领导责任的石家庄市委书记、市长、国家质检总局局长等诸多领导干部进行了相应的处理。2008年是自2003年之后官员问责最多的一年,再次有多位省部级官员受到责任追究,而且受到问责的不仅有政府高官,还有党委系统高级领导,有人称之为新一轮“问责风暴”。而作为被问责对象的各级领导干部,无疑是这轮问责风暴中公众瞩目的“风暴眼”。
聚焦“问责风暴”中的官员心态
对于此轮问责风暴,绝大多数群众表示赞同和支持。但是,在领导干部中,却有着不尽相同的反应。2008年11月,笔者对在国家行政学院学习的县(市、区)长进行了问卷调查,61位学员中,在回答“您如何看待和评价受到行政问责的官员”时,39.3%的人认为“负有一定的责任,但是这样处理他们显得过重”,31.1%的选择“应该受到责任追究,但是处理的程序和方式有问题”,14.8%的人认为“替别人承担了责任,应该受到追究的是别人”,只有9.8%认为他们“应该受到责任追究”。其中,中西部地区县(市、区)长认为应该受到责任追究的比例最低,分别为4.3%和10.0%。笔者同时于当月对在国家行政学院学习的省部级领导干部进行了问卷调查,在61位填写问卷者中,23人选择“他们应该受到责任追究,但是处理的程序和方式有问题”,占37.7%。16人选择“他们负有一定的责任,但是这样处理他们显得过重”,占26.2%。还有3人认为“他们不应该受到问责,是替别人承担了责任”,占4.9%。另有3人选择了“其他”。真正认同他们应该受到这样惩处的只有16人,占26.2%。中央部委的同志认为处理程序有问题的较多,而地方的同志认为处理过重的较多。17位中央部委同志选择“他们应该受到责任追究,但是处理的程序和方式有问题”,占中央部委38人中的44.7%;10位地方的同志选择“他们负有一定的责任,但是这样处理他们显得过重”,占22位地方同志中的45.5%。
有不少地方领导干部反映,现在当官是高风险行业,不知道哪天就会被免职。安全生产、社会稳定、食品药品安全、计划生育、征地拆迁、信访工作等等,他们说,每一项工作都是悬在头上的利剑,搞不好就出事,出事了就会被问责。
官员问责必将走向常态化
2005年,世界银行研究院组织专家对各国善政良治进行系统研究,认为腐败、利益团体和对政府的俘获是发展中国家实现善政良治的三只拦路虎。为此,世行专家指出,从世界范围来看,“解决以上问题和保护公众利益的最佳方法,是加强对政府的‘问责’”。
有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿,这是我国各级党政官员行使权力需要牢记的理念和原则,也是我国社会主义政治文明建设的必然要求。随着我国现代化事业不断发展,对外开放程度日益加深,信息技术越来越发达,社会利益格局深刻变化,人们政治参与的热情不断高涨,人民群众的民主意识、权利意识、自我保护意识日益增强。对党和政府要求也越来越高,迫切需要我们借鉴国外一切有效有益的政治文明成果,增强官员的责任心,增强党和政府对人民群众需求的回应性,改善党和政府公共服务和社会管理的水平和质量,提高党和政府的公信力。对官员进行问责,既不是解决一时一地问题的权宜之计,也不是为了给舆论或民意一个所谓的“交代”,更不是为了提升党和政府形象而刻意彩排的所谓“政治秀”。它是社会主义民主政治制度建设的应有内涵,是中国共产党面临新形势新任务加强自身建设,特别是干部队伍建设的必然要求,也是确保一个政府正常运转的迫切需要。问责的目的就是要对官员的行为有所约束,使之不敢懈怠,不敢和不能越轨,尽心尽力地行使好人民交给他们的公共权力,要让庸官、懒官、太平官成为历史。我国当前正处于社会主义现代化发展的关键时期,改革发展的任务十分繁重艰巨,当官成为高风险职业既反映了时代的要求,也反映了时代的进步。随着社会主义政治文明的发展,官员问责必将逐步走向常态化,而不只是“问责风暴”。
官员问责应该系统化
首先,问责对象要全面系统。不仅是行政系统的领导干部要负责和被问责,党委系统和相关系统的领导干部也应被纳入问责范畴;不仅是基层和下级领导干部被问责,上级领导干部也应承担领导责任。根据权责对等原则,凡是掌握公共权力的官员,其履行公务的权力都应该受到监督、制约和问责。我国执掌和行使公共权力的部门和官员,除了行政机关的领导干部之外,各级党的领导机关、人大、政协、人民团体以及国有企事业单位,都全面或部分掌握和行使公共权力。因此,对官员问责不仅仅是行政问责,而应该是对所有公共权力执掌者的问责。虽然我们有《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党规党纪规定对党员领导干部的问责规定,但是,前几年的问责风暴给人的印象是,被追究责任的主要是政府官员,其他领域和部门的领导干部被问责的较少。这也引发了一些行政干部的议论甚至不满。这一状况在2008年的问责实践中有较大改变,不仅有县委书记、地厅级市委书记,还有副省级市委书记受到免职处理,开始了全方位、立体化的问责行动。
其次,问责主体要全面系统。国际经验表明,有效的官员问责需要问责主体多元化,需要立法机关、新闻媒体、社会团体、社会公众参与问责。近几年,随着互联网的普及以及新闻媒体舆论监督力度的加大,公众参与对官员的问责越来越多。“山西黑砖窑事件”、“三鹿奶粉事件”以及“虎照门事件”等,由于网络等新老媒体的加入,推动了对事件的查处和对失职渎职官员的责任追究。但是,从总体上看,我们现在的问责制,更多的还是停留在党组织和行政系统内部自上而下的问责上,立法机关、社会团体、社会公众参与问责的广度和深度不够。特别是人大对官员问责的作用发挥不够,人大没有能够积极主动地参与官员问责,很多时候是被动地履行程序,办理官员受到问责的手续。
第三,问责范围要全面系统。应该对公职人员特别是领导干部履行职务各个方面和各个环节进行全方位问责。不仅要对安全生产、社会治安、社会稳定、信访工作、食品药品安全等涉及群众切身利益的工作进行问责,对领导干部的重要决策、人事任免、工作效能、工作作风、从政道德等都应该纳入问责范畴。不只是等到出了问题才进行事后问责,事前和事中都应该进行常规化、规范化的问责。
官员问责要注重科学化
我国官员问责制度需要和岗位分析、纪检监察、审计等结合起来,要与绩效评估结合起来。完善有关法律法规,做到规范问责、依法问责、科学问责。
一要科学设定岗位职权和应承担的责任。既要科学规定每个职位履行职务所需要的权力,同时也要清晰界定过失、过错甚至犯罪等所需要承担的政治责任、法律责任、行政责任、职业责任和道德责任,做到权责一致。在设定岗位职责的时候,既要考虑本部门本单位内部的权责划分,也要考虑与相关部门和单位的权责界定。当前特别需要认真研究政府领导和所属部门领导之间的责任界限、不同层级领导之间的责任界限、地方政府和垂直管理部门之间的责任界限,防止简单地把所有责任推到下级领导和地方政府领导身上。同时,也要认真研究党政领导的责任承担问题。
二要制定和履行规范细致的问责程序。虽然《党政领导干部选拔任用工作条件》、《公务员法》等有关法律法规,规定了党政领导干部渎职、失职或在重大突发事件中负有主要和重要领导责任等情况,应该受到记过、降级、撤职、开除等问责处分,但是规定过于原则和笼统,操作性不强。因此,需要对现行的规范和制约官员工作行为的制度性规定进行整合、补充与完善,形成覆盖整个干部队伍的问责制度。还要进一步深入研究建立党内监察制度,规范和制约党员领导干部的工作行为,使对各级党员领导干部的问责有完备的制度依据,使之操作性更强。对官员问责时,一定要严格履行程序,依法办事,既要对社会公众有交代,也要保障问责对象正当权益。从政治上对官员进行问责是必要的,但是,一定要依法依规,而且要经过必要的程序。对于问责的效力以及受到问责以后官员再使用,都要有明确的、具有可操作性的规定,以免引起社会的质疑甚至批评,从而影响官员问责的严肃性和权威性。
三要进行科学有效的绩效评估和责任评估。要把官员问责制与开展绩效评估结合起来。绩效评估是实行问责制的前提和基础,有了绩效评估的结果,官员问责才有可靠的依据。要科学确定各级领导干部工作绩效评估的内容和指标体系,实行单位内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法,促进树立与科学发展观相适应的政绩观;要按照奖优、治庸、罚劣的原则,充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用;要抓紧开展绩效评估的试点工作,在总结经验的基础上逐步推广。同时,要把官员问责制与责任评估结合起来,既要科学地评估事故或事件后果的严重程度,又要科学地评估相关领导干部应该承担的责任,还要防止简单地从政治上问责,忽略了对真正原因的分析和研究,丧失通过查找原因举一反三、改进工作的机会。
作者:国家行政学院政治学部副主任、教授
(责编/张立新)