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内容提要从政府的视角出发,本文首次将公共资源错配的原因区分为两种类型的逆向选择问题(客观型与主观型),并在一个委托代理理论框架下考察了两类逆向选择问题对科研产出效率的影响。本文利用2001~2011年间省级面板数据估计了政府科研资金分配离散程度(反映客观逆向选择问题)与市场化程度(反映主观逆向选择问题)对不同收入地区高等学校科研产出效率的影响。我们的研究发现:(1)在样本整体上,政府科研资金分配离散程度越大,市场化程度越高,越有利于提升科研产出效率;(2)在不同收入组别样本上,政府科研资金分配离散程度与市场化程度对科研产出效率的影响是不同的。我们的研究为理解公共科研资金的配置效率提供了有益的视角和经验证据。
关键词逆向选择科研产出效率高等学校
〔中图分类号〕F81245〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2014)06-0034-08
引言
近年来,随着我国经济发展水平以及财政汲取能力的不断提升,政府投入到科教领域的公共预算规模越来越大。2012年,中国科研经费投入占GDP的比重达到198%,首次超过了欧盟28国的同期占比(196%)。①在这个背景下,舆论媒体关于少数高校科研人员违规使用政府科研资金的报导,激发了全社会对政府科研资金使用(配置)效率的关注。一般来说,高等学校的科研活动主要依赖于政府公共科研资金的支持,高校科研的产出效率在很大程度上直接反映了政府公共科研资金的配置效率。
已有研究大多强调了事后监管对于政府科研资金使用效率的积极影响,②政府科研资金的事前配置效率还未受到应有的重视。本文中,我们将政府科研经费分配过程中的逆向选择问题作为主要研究对象,探讨资金配置结构(不同效率类型研究主体间的配置结构以及不同地区间的配置结构)在知识生产活动中的生产性效应。基于这一认识,本文尝试在给定科研资金使用过程中的激励、监督水平前提下,考察政府科研资金分配过程中的逆向选择问题对高校科研产出效率的影响,并利用相关的省级面板数据对相关理论发现进行检验。
本文可能的贡献是:首次将政府科研资金配置失当的原因区分为客观逆向选择问题与主观逆向选择问
* 基金项目:国家社会科学基金项目(11BJY006);教育部新世纪优秀人才支持计划(NCET-11-0429);中国博士后科学基金面上项目(2013M530417)
① 《中国创新研发资金投入占GDP比首超欧洲》,http:∥scitech.people.com.cn/n/2014/0111/c1057-24090877.html,2014年1月11日。
② Rajkumar, A.S. and V. Swaroop, “Public Spending and Outcomes: Does Governance Matter?” Journal of Development Economics, vol.86, 2008, pp.96-111.
题两类,分别检验了其代理指标对科研产出效率的影响,并进一步讨论了不同收入组别地区两类逆向选择问题对科研产出效率影响的差异。其中,前者指科研经费主管部门(委托人/监督者)不能有效识别科研主体(代理人,可以是高校、创新集体或高校教师)而引致的逆向选择问题,后者指监督者能够识别代理人的类型,但利用信息优势,通过与代理人合谋的方式,将有限的科研经费配置给低效率类型代理人的情形。
一、理论与假说
1理论分析
(1)投资不足与过度投资(Underinvestment and Overinvestment)
在有缺陷的资本市场中,融资与投资决策之间并不是相互独立的,信息不对称问题可能会导致投资不足或者过度投资。在信息不对称的情形下,有的净现值(NPV)为正的项目被放弃了,没有得到投资;而有的净现值(NPV)为负的项目却会被投资。对于企业所有者来说,这意味着资源错配,或者说被投资项目间存在逆向选择问题。信息不对称导致主要的利益相关者之间存在目标冲突,并进一步引致投资不足或者过度投资问题。
首先,股东与债权人间的目标冲突可能因为逆向选择机制导致投资不足。由于债权人没有足够的信息用于判断不同投资项目的质量,他们因而会要求较高的利率以补偿风险。Stiglitz, J. and A.Weiss, “Credit Rationing in Markets with Imperfect Information,” American Economic Review, vol.71, 1981,pp.393-410.在这种情况下,厂商可能宁愿放弃其中一些具备投资价值的项目(NPV为正)。其次,现任股东与将来股东之间的目标冲突也有可能因为逆向选择问题导致投资不足。Myers and Majluf的研究证明,Myers, S. and N.Majluf, “Corporate Financing and Investment Decisions When Firms Have Information that Investors Do Not Have,” Journal of financial Economics, vol.13, 1984, pp.187-221.如果事前存在关于投资项目与现有资产的信息不对称,潜在的新股东不知道企业的实际价值,只有在提高资金价格的情况下他们才有投资的意愿,而较高的资金使用成本使得现有股东可能会放弃股权融资。
2014年第6期
逆向选择与科研产出效率
过度投资问题的出现是因为股东与经理人之间存在目标冲突。在信息不对称情形下,如果协调股东与经理人利益的激励机制不能充分有效,经理人就可能从自身利益出发将自由现金流(free cash flow)用于不盈利的投资项目。Jensen, M., “Agency Costs of Free Cash Flow: Corporate Finance and Takeovers,” American Economic Review, vol.76, 1986, pp.323-329.企业规模的扩大能给经理人带来与此相关的财务利益及非财务利益,经理人因有激励进行过度投资。Stulz, R., “Managerial Discretion and Optimal Financing Policies,” Journal of Financial Economics, vol.26, 1990, pp.3-27.
本文从另一角度来理解这一问题,信息不对称导致资金在投资项目间的逆向选择问题。在这个意义上,尽管科研生产活动的投入产出具有区别于私人部门一般投入产出活动的特征,但信息不对称引发资金配置过程中逆向选择问题的逻辑是类似的。
(2)政治关联(Political connection)
尽管中国的改革开放已持续了三十多年,市场机制逐渐发展成为资源配置领域内的基础性制度,但其作用仍不是决定性的。主管政府官员在对有限资源进行配置时,往往会向与政府联系紧密的关系企业倾斜。一般来说,民营企业按照市场规则配置资源,有较高的生产效率,但相对而言远离政治,通常较难获取必要的金融资源支持,也难以获取垄断性国有经济部门的市场准入机会。客观上,政治关联有助于企业获取发展所需的关键资源。具体而言,政治关联的资源效应主要包括两个方面:(1)资金获取效应——有助于企业获取更多的金融资源;(2)市场准入效应——有助于企业获取更好的市场机会。于蔚:《规模扩张和效率损失:政治关联对中国民营企业发展的影响研究》,博士学位论文,浙江大学政治经济学系,2013年,第65-70页。
通过强化政治关联,部分民营企业在政治维度上取得了与国有企业类似的竞争优势,使得他们可以相对容易的获得商业银行的信贷支持,甚至是获得资本市场的融资机会,这即是政治关联的资金获取效应。除此之外,政治关联有助于减弱民营企业在投资领域(或者说市场准入机会)方面受到的管制性歧视,增加民营企业的投资机会,也即政治关联的市场准入效应。罗党论、刘晓龙与罗党论、唐清泉为政治关联的市场准入效应提供了来自民营上市公司的经验证据。罗党论、刘晓龙:《政治关系、进入壁垒与企业绩效——来自中国民营上市公司的经验证据》,《管理世界》2009年第5期;罗党论、唐清泉:《政治关系、社会资本与政策资源获取:来自中国民营上市公司的经验证据》,《世界经济》2009年第7期。
政治关联对于企业投资机会的影响可能是正面的,也可能是负面的。当高效率的民营企业通过政治关联获取必要的金融资源或者市场机会时,政治关联有利于提升整体效率;而当低效率的企业(如国有企业)依赖政治关联占据过多的金融资源和市场机会时,政治关联实际上扼杀了许多潜在的高效率的投资机会。概括来说,政治关联是市场化程度较低情形下的一种现象,即“看得见”的政府之手在一定程度上替代“看不见”的市场之手配置稀缺市场资源,有可能起到矫正市场失灵的效果,也有可能导致主观的资源错配(也即本文中我们要讨论的主观逆向选择问题)。
2假说
具体到政府公共经费资助科研活动的场景来说,同样存在类似于投资不足、过度投资、资金获取效应以及市场准入效应的问题。与投资不足、投资过度对应的是客观逆向选择问题,主要是由客观上存在的信息不对称引起的;与资金获取效应、市场准入效应对应的是主观逆向选择问题,主要是由监管者利用信息优势与代理人合谋引起的。
科研生产活动中,代理人的人力资本、劳动与公共科研经费均可看作是一项潜在科研项目的要素投入。其中,公共部门资助的科研经费可视为项目实施所必需的外部融资。对称信息条件下,当科研经费与代理人的人力资本、劳动投入相匹配时,具有最优的资源配置效率。而实践中,信息不对称情形更为普遍,引发出类似于不完全资本市场对企业投资决策影响的问题。具体来说,一方面,主管公共科研资金配置的官员不是科研活动的专业人士,难以判断所资助项目的优劣,对于给定产出约定的项目,他们有动机减少资助额度,甚至是放弃一些比较具有价值的科研项目。而且,主管公共科研资金配置的官员任期有限,厌恶风险,更希望所资助的科研项目在短期内能有足够的产出,而科研人员有可能希望从事风险较大的科研项目(以增加自身的长期收益),这可能会使前者对后者的资助额度减少,导致资助不足的问题;另一方面,科研人员在获得了足够的资助后,即使科研项目顺利完成后仍有资金剩余,他们也有激励将超额经费全部支出,引发过度资助的问题。
科研部门内部的代理人与主管公共科研资金配置的官员(或一些项目评审专家)之间也存在着不同程度的政治关联。与科研资金管理者政治联系密切的代理人(可以是不同层面的代理人,如科研人员、科研机构等)更有可能获取较大的资助额度,而另一些代理人虽然具有较高的科研效率,但由于缺少政治关联,在科研资金的配置过程中受到歧视(类似于民营企业的融资),难以获得足够的资金支持,甚至是难以在某些被垄断的学科领域内获得资助。
总的来说,科研资金配置过程中,科研项目质量(科研人员类型)相关的信息不对称有可能引发对不同科研项目的资助不足或过度投资问题(即客观的逆向选择问题);政治关联程度的异质性则有可能引致经费主管部门的资助偏好差异(即主观的逆向选择问题)。鉴于数据可得性,本文中我们以政府科研资金在不同效率类型高校间分配的离散程度来反映客观逆向选择问题,科研资金分配越平均说明客观逆向选择问题越严重。基于已有的研究结论,我们进一步假定,市场化程度越高的地区,政治关联程度越低,主观逆向选择问题越小。由此,我们得出本文的两个假说如下:
假说1:科研资金分配越平均,科研产出效率越低。
假说2:市场化程度越高,科研产出效率越高。
二、模型设定与变量度量
1计量模型
我们分别使用科研资金分配的离散程度(标准差)与市场化程度(市场化指数)来度量客观逆向选择程度与主观逆向选择程度。为了检验相关假说,我们建立如下面板数据模型:
Pit=c β1RDFeeit-1 β2SDit-1 β3Miit-1 β4Incentit-1 β5Scaleit-1 β6Levelit-1 λD εit(1)
其中,i和t分别表示省份与年份,c为常数项,εit为误差项。被解释变量Pit为i省第t年的科研产出效率。考虑到科研投入与科研产出间存在时滞的事实,模型右边的主要解释变量均采用滞后一期的数据。其中,RDFee表示政府科研经费投入强度,用来考察科研经费的配置对科研生产活动的激励作用;SD为政府科研经费分配离散程度,用于测度政府科研经费在不同效率类型科研人员间的配置不当(即客观逆向选择问题)对科研生产活动的影响;Mi表示市场化水平,用于反映科研人员(机构)与主管科研经费配置的官员间合谋致使政府科研经费错配(即主观逆向选择问题)的可能性;Incent表示科研激励强度,以此控制不同省份的科研激励制度对科研人员努力程度的影响;Scale表示平均高校规模,用来控制知识生产活动中潜在的规模效应;Level表示滞后一期的科研水平,用于控制科研人员的能力差异对科研产出效率的影响。D为一组虚拟变量,包括时间虚拟变量(Dt)和相对收入水平虚拟变量(Dw)。
我们还关注高校收入水平不同地区的逆向选择问题(包括主观与客观两方面)对科研产出效率影响的差异。为了实现这一目标,我们在模型(1)的基础上,引入收入水平虚拟变量(Dw)与科研经费分配离散程度(SD)、市场化水平(Mi)的交互项。于是,模型(1)改写为:
Pit=(c0 ρDw) β1RDFeeit-1 (φ θDw)SDit-1 ( γDw)Miit-1 β3Inecentit-1 β4Scaleit-1 β5Levelit-1 λDt εit(2)
2变量度量
(1)被解释变量
我们倾向于将高校看作是一个知识生产单位,由知识生产函数决定投入产出间的关系。Jones, C., “R
关键词逆向选择科研产出效率高等学校
〔中图分类号〕F81245〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2014)06-0034-08
引言
近年来,随着我国经济发展水平以及财政汲取能力的不断提升,政府投入到科教领域的公共预算规模越来越大。2012年,中国科研经费投入占GDP的比重达到198%,首次超过了欧盟28国的同期占比(196%)。①在这个背景下,舆论媒体关于少数高校科研人员违规使用政府科研资金的报导,激发了全社会对政府科研资金使用(配置)效率的关注。一般来说,高等学校的科研活动主要依赖于政府公共科研资金的支持,高校科研的产出效率在很大程度上直接反映了政府公共科研资金的配置效率。
已有研究大多强调了事后监管对于政府科研资金使用效率的积极影响,②政府科研资金的事前配置效率还未受到应有的重视。本文中,我们将政府科研经费分配过程中的逆向选择问题作为主要研究对象,探讨资金配置结构(不同效率类型研究主体间的配置结构以及不同地区间的配置结构)在知识生产活动中的生产性效应。基于这一认识,本文尝试在给定科研资金使用过程中的激励、监督水平前提下,考察政府科研资金分配过程中的逆向选择问题对高校科研产出效率的影响,并利用相关的省级面板数据对相关理论发现进行检验。
本文可能的贡献是:首次将政府科研资金配置失当的原因区分为客观逆向选择问题与主观逆向选择问
* 基金项目:国家社会科学基金项目(11BJY006);教育部新世纪优秀人才支持计划(NCET-11-0429);中国博士后科学基金面上项目(2013M530417)
① 《中国创新研发资金投入占GDP比首超欧洲》,http:∥scitech.people.com.cn/n/2014/0111/c1057-24090877.html,2014年1月11日。
② Rajkumar, A.S. and V. Swaroop, “Public Spending and Outcomes: Does Governance Matter?” Journal of Development Economics, vol.86, 2008, pp.96-111.
题两类,分别检验了其代理指标对科研产出效率的影响,并进一步讨论了不同收入组别地区两类逆向选择问题对科研产出效率影响的差异。其中,前者指科研经费主管部门(委托人/监督者)不能有效识别科研主体(代理人,可以是高校、创新集体或高校教师)而引致的逆向选择问题,后者指监督者能够识别代理人的类型,但利用信息优势,通过与代理人合谋的方式,将有限的科研经费配置给低效率类型代理人的情形。
一、理论与假说
1理论分析
(1)投资不足与过度投资(Underinvestment and Overinvestment)
在有缺陷的资本市场中,融资与投资决策之间并不是相互独立的,信息不对称问题可能会导致投资不足或者过度投资。在信息不对称的情形下,有的净现值(NPV)为正的项目被放弃了,没有得到投资;而有的净现值(NPV)为负的项目却会被投资。对于企业所有者来说,这意味着资源错配,或者说被投资项目间存在逆向选择问题。信息不对称导致主要的利益相关者之间存在目标冲突,并进一步引致投资不足或者过度投资问题。
首先,股东与债权人间的目标冲突可能因为逆向选择机制导致投资不足。由于债权人没有足够的信息用于判断不同投资项目的质量,他们因而会要求较高的利率以补偿风险。Stiglitz, J. and A.Weiss, “Credit Rationing in Markets with Imperfect Information,” American Economic Review, vol.71, 1981,pp.393-410.在这种情况下,厂商可能宁愿放弃其中一些具备投资价值的项目(NPV为正)。其次,现任股东与将来股东之间的目标冲突也有可能因为逆向选择问题导致投资不足。Myers and Majluf的研究证明,Myers, S. and N.Majluf, “Corporate Financing and Investment Decisions When Firms Have Information that Investors Do Not Have,” Journal of financial Economics, vol.13, 1984, pp.187-221.如果事前存在关于投资项目与现有资产的信息不对称,潜在的新股东不知道企业的实际价值,只有在提高资金价格的情况下他们才有投资的意愿,而较高的资金使用成本使得现有股东可能会放弃股权融资。
2014年第6期
逆向选择与科研产出效率
过度投资问题的出现是因为股东与经理人之间存在目标冲突。在信息不对称情形下,如果协调股东与经理人利益的激励机制不能充分有效,经理人就可能从自身利益出发将自由现金流(free cash flow)用于不盈利的投资项目。Jensen, M., “Agency Costs of Free Cash Flow: Corporate Finance and Takeovers,” American Economic Review, vol.76, 1986, pp.323-329.企业规模的扩大能给经理人带来与此相关的财务利益及非财务利益,经理人因有激励进行过度投资。Stulz, R., “Managerial Discretion and Optimal Financing Policies,” Journal of Financial Economics, vol.26, 1990, pp.3-27.
本文从另一角度来理解这一问题,信息不对称导致资金在投资项目间的逆向选择问题。在这个意义上,尽管科研生产活动的投入产出具有区别于私人部门一般投入产出活动的特征,但信息不对称引发资金配置过程中逆向选择问题的逻辑是类似的。
(2)政治关联(Political connection)
尽管中国的改革开放已持续了三十多年,市场机制逐渐发展成为资源配置领域内的基础性制度,但其作用仍不是决定性的。主管政府官员在对有限资源进行配置时,往往会向与政府联系紧密的关系企业倾斜。一般来说,民营企业按照市场规则配置资源,有较高的生产效率,但相对而言远离政治,通常较难获取必要的金融资源支持,也难以获取垄断性国有经济部门的市场准入机会。客观上,政治关联有助于企业获取发展所需的关键资源。具体而言,政治关联的资源效应主要包括两个方面:(1)资金获取效应——有助于企业获取更多的金融资源;(2)市场准入效应——有助于企业获取更好的市场机会。于蔚:《规模扩张和效率损失:政治关联对中国民营企业发展的影响研究》,博士学位论文,浙江大学政治经济学系,2013年,第65-70页。
通过强化政治关联,部分民营企业在政治维度上取得了与国有企业类似的竞争优势,使得他们可以相对容易的获得商业银行的信贷支持,甚至是获得资本市场的融资机会,这即是政治关联的资金获取效应。除此之外,政治关联有助于减弱民营企业在投资领域(或者说市场准入机会)方面受到的管制性歧视,增加民营企业的投资机会,也即政治关联的市场准入效应。罗党论、刘晓龙与罗党论、唐清泉为政治关联的市场准入效应提供了来自民营上市公司的经验证据。罗党论、刘晓龙:《政治关系、进入壁垒与企业绩效——来自中国民营上市公司的经验证据》,《管理世界》2009年第5期;罗党论、唐清泉:《政治关系、社会资本与政策资源获取:来自中国民营上市公司的经验证据》,《世界经济》2009年第7期。
政治关联对于企业投资机会的影响可能是正面的,也可能是负面的。当高效率的民营企业通过政治关联获取必要的金融资源或者市场机会时,政治关联有利于提升整体效率;而当低效率的企业(如国有企业)依赖政治关联占据过多的金融资源和市场机会时,政治关联实际上扼杀了许多潜在的高效率的投资机会。概括来说,政治关联是市场化程度较低情形下的一种现象,即“看得见”的政府之手在一定程度上替代“看不见”的市场之手配置稀缺市场资源,有可能起到矫正市场失灵的效果,也有可能导致主观的资源错配(也即本文中我们要讨论的主观逆向选择问题)。
2假说
具体到政府公共经费资助科研活动的场景来说,同样存在类似于投资不足、过度投资、资金获取效应以及市场准入效应的问题。与投资不足、投资过度对应的是客观逆向选择问题,主要是由客观上存在的信息不对称引起的;与资金获取效应、市场准入效应对应的是主观逆向选择问题,主要是由监管者利用信息优势与代理人合谋引起的。
科研生产活动中,代理人的人力资本、劳动与公共科研经费均可看作是一项潜在科研项目的要素投入。其中,公共部门资助的科研经费可视为项目实施所必需的外部融资。对称信息条件下,当科研经费与代理人的人力资本、劳动投入相匹配时,具有最优的资源配置效率。而实践中,信息不对称情形更为普遍,引发出类似于不完全资本市场对企业投资决策影响的问题。具体来说,一方面,主管公共科研资金配置的官员不是科研活动的专业人士,难以判断所资助项目的优劣,对于给定产出约定的项目,他们有动机减少资助额度,甚至是放弃一些比较具有价值的科研项目。而且,主管公共科研资金配置的官员任期有限,厌恶风险,更希望所资助的科研项目在短期内能有足够的产出,而科研人员有可能希望从事风险较大的科研项目(以增加自身的长期收益),这可能会使前者对后者的资助额度减少,导致资助不足的问题;另一方面,科研人员在获得了足够的资助后,即使科研项目顺利完成后仍有资金剩余,他们也有激励将超额经费全部支出,引发过度资助的问题。
科研部门内部的代理人与主管公共科研资金配置的官员(或一些项目评审专家)之间也存在着不同程度的政治关联。与科研资金管理者政治联系密切的代理人(可以是不同层面的代理人,如科研人员、科研机构等)更有可能获取较大的资助额度,而另一些代理人虽然具有较高的科研效率,但由于缺少政治关联,在科研资金的配置过程中受到歧视(类似于民营企业的融资),难以获得足够的资金支持,甚至是难以在某些被垄断的学科领域内获得资助。
总的来说,科研资金配置过程中,科研项目质量(科研人员类型)相关的信息不对称有可能引发对不同科研项目的资助不足或过度投资问题(即客观的逆向选择问题);政治关联程度的异质性则有可能引致经费主管部门的资助偏好差异(即主观的逆向选择问题)。鉴于数据可得性,本文中我们以政府科研资金在不同效率类型高校间分配的离散程度来反映客观逆向选择问题,科研资金分配越平均说明客观逆向选择问题越严重。基于已有的研究结论,我们进一步假定,市场化程度越高的地区,政治关联程度越低,主观逆向选择问题越小。由此,我们得出本文的两个假说如下:
假说1:科研资金分配越平均,科研产出效率越低。
假说2:市场化程度越高,科研产出效率越高。
二、模型设定与变量度量
1计量模型
我们分别使用科研资金分配的离散程度(标准差)与市场化程度(市场化指数)来度量客观逆向选择程度与主观逆向选择程度。为了检验相关假说,我们建立如下面板数据模型:
Pit=c β1RDFeeit-1 β2SDit-1 β3Miit-1 β4Incentit-1 β5Scaleit-1 β6Levelit-1 λD εit(1)
其中,i和t分别表示省份与年份,c为常数项,εit为误差项。被解释变量Pit为i省第t年的科研产出效率。考虑到科研投入与科研产出间存在时滞的事实,模型右边的主要解释变量均采用滞后一期的数据。其中,RDFee表示政府科研经费投入强度,用来考察科研经费的配置对科研生产活动的激励作用;SD为政府科研经费分配离散程度,用于测度政府科研经费在不同效率类型科研人员间的配置不当(即客观逆向选择问题)对科研生产活动的影响;Mi表示市场化水平,用于反映科研人员(机构)与主管科研经费配置的官员间合谋致使政府科研经费错配(即主观逆向选择问题)的可能性;Incent表示科研激励强度,以此控制不同省份的科研激励制度对科研人员努力程度的影响;Scale表示平均高校规模,用来控制知识生产活动中潜在的规模效应;Level表示滞后一期的科研水平,用于控制科研人员的能力差异对科研产出效率的影响。D为一组虚拟变量,包括时间虚拟变量(Dt)和相对收入水平虚拟变量(Dw)。
我们还关注高校收入水平不同地区的逆向选择问题(包括主观与客观两方面)对科研产出效率影响的差异。为了实现这一目标,我们在模型(1)的基础上,引入收入水平虚拟变量(Dw)与科研经费分配离散程度(SD)、市场化水平(Mi)的交互项。于是,模型(1)改写为:
Pit=(c0 ρDw) β1RDFeeit-1 (φ θDw)SDit-1 ( γDw)Miit-1 β3Inecentit-1 β4Scaleit-1 β5Levelit-1 λDt εit(2)
2变量度量
(1)被解释变量
我们倾向于将高校看作是一个知识生产单位,由知识生产函数决定投入产出间的关系。Jones, C., “R