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摘要：城乡二元土地市场、征地补偿偏低、经济利益驱动、城市商品房价格偏高和政府部门的不力监督，最终导致了小产权房的产生和蓬勃发展。小产权房是集体建设用地使用权流转的有益探索，有利于增加农民收益、抑制高房价、缓解中低收入者购房困境、加速城乡一体化进程，但同时也侵占了大量的农用地、减少了国家的税收、扰乱了我国的房地产市场秩序、毁损了法律公信力。对于小产权房问题，我们应该理性的看待，从根源上挖掘问题，做到标本兼治。
关键词：小产权房 法律特征 标本兼治 改革与对策
一、小产权房概念之界定
对小产权房的解释主要有三种：第一种是针对发展商的产权而言，将发展商的产权叫大产权，购房人的产权叫小产权，这种诠释是基于购房人的产权由发展商的产权分割而来；第二种解释是按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分的，不用再缴土地出让金的叫大产权房，要补缴土地出让金的叫小产权房。按这种解释，普通商品房就是大产权房，经济适用房、军产房、政府和原国有企事业单位的集体房产（住房）就是小产权房；第三种解释是按产权证的发证机关来区分的，县级及以上人民政府房管部门颁发产权证的叫大产权房，由乡镇人民政府颁发产权证的叫小产权房。第三类小产权房的法律属性目前仍存在较大争议，目前面临整治的，就是这一种。本文所指称的"小产权房"，属于第三种。
二、小产权房产生成因
1、政府（主要是地方政府）。政府的角色并不是单纯的"管理者"，更多的现象表明政府实际上是以"参与者"和"管理者"的双重身份介入市场关系的。当涉及政府与其他经济主体的经济关系时，政府所制定的制度、政策必然会以保护和增进政府的经济利益为目的，而将公共利益的需求置后，进而影响市场中经济主体之间的利益分配关系。
2、农民和农村集体。在现在的"小产权房"具体制度及其问题中，农民是集体土地的最终使用者和利益最容易遭受侵害的弱势群体，因此应当成为"小产权房"首先考虑的最为相关的利益主体。正是因为现有的土地征用制度将国家征收和征用的集体土地交给房地产开发商进行开发，造成作为土地原来的利益主体农民并没有分得应有的土地重新开发的增值收益，所以才有农民以集体的形式将土地交给房地产开发商进行开发的"小产权房"问题的产生。
3、房地产开发商。房地产开发商为了获得政府特许并垄断地使用土地资源进行房地产开发，会不惜一切代价进行寻租行为，并且从这种行为中获得巨大的利益。在高额利润的驱使下，房地产开发商会为了获得排他性的土地产权，实现商业利益的最大化，不顾社会成本以及社会稳定的影响。
4、购房者。自住型购房者选择小产权房的原因在于：城区的高房价和住房保障体系的不完善导致常年在城市工作和生活的农民工、外来务工者、单身族、新毕业大学生等社会群体都因为户籍的原因被排斥在住房保障体系之外，加上没有固定的正式工作或没有银行愿意提供按揭贷款，使得他们不能购买该城市的经济适用房和限价商品房，只能迫不得已地选择价格适中的小产权房。
三、小产权房存在的问题
第一，"小产权房 "开发过程中，占用大量农村集体土地，导致国家耕地面积锐减，威胁到粮食安全。当前反对将"小产权房"合法化的最正当也最为有力的理由就是其可能导致耕地面积锐减，威胁到国家的粮食安全。
第二，"小产权房"的产权存在瑕疵，难以得到法律的保护和救济。由于"小产权房"的产权证是由乡级政府或村民委员会颁发，按照《房地产管理法》的规定，只有縣级以上政府房管部门才有权颁发，因此，小产权房并不具有当然的法律效力。此外，购房者也不能用"小产权房"进行抵押贷款和财产证明，若遇到拆迁还会因为不受法律保护而无法主张自身的权益。
第三，"小产权房"的质量让人担忧且容易与城市的总体规划发生冲突。一旦建在不适宜建筑的地块上，将给消费者的安全带来巨大的隐患，可能酿成城市突发安全事件。此外，"小产权房"的开发因未纳入城市建设规划，容易与总体规划产生各种冲突。因此，现实中"小产权房"和城市规划发生冲突的概率极高，严重影响了城市的总体发展和面貌。
四、解决小产权房问题的路径选择
（一）治标方面
1、现有小产权房除占用农村宅基地这部分之外，还不同程度地存在着占用耕地，甚至基本农田的情况。对耕地和基本农田的保护是国家的基本国策，也是《宪法》、《土地管理法》所确认的基本原则，拆除这一类小产权房是唯一的方法。
2、在依法批准的宅基地上建造的小产权房，如果农民想收回房屋或城市购房者不想继续居住，则农民应将购房款返还给购房者；如果双方有意继续，则可以签订租赁合同，将购房者的购房款转为租赁费。超出租赁费的购房款应返还给购房者。
3、对于符合城市规划的小产权房，宜分类处理：（1）建筑设计和施工符合相关标准的。在政府付给村委会和农民征收补偿款、开发单位补办相关手续和补交土地出让金与相关税费、购房者补交交易税费后，解决其房屋屋登记和产权证问题。（2）不符合相关标准的。对于经过整改后符合标准的小产权房，可按上述符合标准的小产权房处理，房屋修整费由建设单位支付。对于难以补救的小产权房，必须坚决拆除，拆除费用由开发单位承担，村委会或开发商应将已收入的购房款退还给城市购房者。（3）不符合城市规划的。对于此类房，应当拆除，拆除费用由开发单位承担，村委会或开发商应将已收入的购房款退还给城市购房者。
（二）根本措施
1、建立、健全农村宅基地使用权流转制度。农村宅基地使用权作为一种用益物权，应当被加以利用，使之进入流通领域，发挥其使用和收益的功效。农村宅基地使用权流转，是大势所趋，人心所向。
2、完善土地征收法律制度。明确公共利益的内容，提高土地征收的补偿标准与范围等方面是政府的首要考虑。
3、优化社会保障性住房体系。住房制度改革之初所设计的城镇居民住房供应体制是：高收入家庭购买商品房，中、低收入家庭购买经济适用房，最低收入家庭租住政府或单位提供的廉租房。但实际执行过程中，由于种种原因，我国住房供应的结构是商品住房占大头，经济适用住房不经济，廉租房僧多粥少，从而将广大的中低收入家庭推向购买高价商品房的行列。
4、改革城乡二元户籍制度。第一、近期目标。先由各省市根据本地区实际情况，制定户籍改革措施，容许符合一定条件的农村居民转为城镇居民。该措施实施目的在于循序渐进地吸收部分农村人口，稳定社会秩序，为下一步目标做好准备。第二、远期目标。按照居住地登记户口的原则，建立城乡统一的户口登记制度，并立法赋予公民的迁徙、居住的权利。
结 语
小产权房作为中国特有的一种现象，是受我国城市房价居高不下，城镇化进程和新农村建设加快、小产权房利益群体驱动、社会保障性住房不足、土地监察执法不力等现实因素，以及我国不健全的城乡二元土地法律制度交织而成。面对这样一个处于灰色地带的事物，我们应该对现有小产权房给予分类处理，修正我国农村土地法律制度，完善社会保障性住房、农村社会保障、户籍管理等相关配套制度，以实现小产权房的合法化。
参考文献：
[1]孟勤国：《中国农村土地流转问题研究》，北京：法律出版社，2009 年版.
[2]潘善斌：《农地征收法律制度研究》，北京：民族出版社，2008 年版.
[3]徐汉明：《中国农民土地持有产权制度研究》，北京：社会科学文献出版社，2004年版.
作者简介：陈昆（1982.4-）， 男， 汉族， 安徽省合肥人，安徽省马鞍山市含山县人民法院。
关键词：小产权房 法律特征 标本兼治 改革与对策
一、小产权房概念之界定
对小产权房的解释主要有三种：第一种是针对发展商的产权而言，将发展商的产权叫大产权，购房人的产权叫小产权，这种诠释是基于购房人的产权由发展商的产权分割而来；第二种解释是按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分的，不用再缴土地出让金的叫大产权房，要补缴土地出让金的叫小产权房。按这种解释，普通商品房就是大产权房，经济适用房、军产房、政府和原国有企事业单位的集体房产（住房）就是小产权房；第三种解释是按产权证的发证机关来区分的，县级及以上人民政府房管部门颁发产权证的叫大产权房，由乡镇人民政府颁发产权证的叫小产权房。第三类小产权房的法律属性目前仍存在较大争议，目前面临整治的，就是这一种。本文所指称的"小产权房"，属于第三种。
二、小产权房产生成因
1、政府（主要是地方政府）。政府的角色并不是单纯的"管理者"，更多的现象表明政府实际上是以"参与者"和"管理者"的双重身份介入市场关系的。当涉及政府与其他经济主体的经济关系时，政府所制定的制度、政策必然会以保护和增进政府的经济利益为目的，而将公共利益的需求置后，进而影响市场中经济主体之间的利益分配关系。
2、农民和农村集体。在现在的"小产权房"具体制度及其问题中，农民是集体土地的最终使用者和利益最容易遭受侵害的弱势群体，因此应当成为"小产权房"首先考虑的最为相关的利益主体。正是因为现有的土地征用制度将国家征收和征用的集体土地交给房地产开发商进行开发，造成作为土地原来的利益主体农民并没有分得应有的土地重新开发的增值收益，所以才有农民以集体的形式将土地交给房地产开发商进行开发的"小产权房"问题的产生。
3、房地产开发商。房地产开发商为了获得政府特许并垄断地使用土地资源进行房地产开发，会不惜一切代价进行寻租行为，并且从这种行为中获得巨大的利益。在高额利润的驱使下，房地产开发商会为了获得排他性的土地产权，实现商业利益的最大化，不顾社会成本以及社会稳定的影响。
4、购房者。自住型购房者选择小产权房的原因在于：城区的高房价和住房保障体系的不完善导致常年在城市工作和生活的农民工、外来务工者、单身族、新毕业大学生等社会群体都因为户籍的原因被排斥在住房保障体系之外，加上没有固定的正式工作或没有银行愿意提供按揭贷款，使得他们不能购买该城市的经济适用房和限价商品房，只能迫不得已地选择价格适中的小产权房。
三、小产权房存在的问题
第一，"小产权房 "开发过程中，占用大量农村集体土地，导致国家耕地面积锐减，威胁到粮食安全。当前反对将"小产权房"合法化的最正当也最为有力的理由就是其可能导致耕地面积锐减，威胁到国家的粮食安全。
第二，"小产权房"的产权存在瑕疵，难以得到法律的保护和救济。由于"小产权房"的产权证是由乡级政府或村民委员会颁发，按照《房地产管理法》的规定，只有縣级以上政府房管部门才有权颁发，因此，小产权房并不具有当然的法律效力。此外，购房者也不能用"小产权房"进行抵押贷款和财产证明，若遇到拆迁还会因为不受法律保护而无法主张自身的权益。
第三，"小产权房"的质量让人担忧且容易与城市的总体规划发生冲突。一旦建在不适宜建筑的地块上，将给消费者的安全带来巨大的隐患，可能酿成城市突发安全事件。此外，"小产权房"的开发因未纳入城市建设规划，容易与总体规划产生各种冲突。因此，现实中"小产权房"和城市规划发生冲突的概率极高，严重影响了城市的总体发展和面貌。
四、解决小产权房问题的路径选择
（一）治标方面
1、现有小产权房除占用农村宅基地这部分之外，还不同程度地存在着占用耕地，甚至基本农田的情况。对耕地和基本农田的保护是国家的基本国策，也是《宪法》、《土地管理法》所确认的基本原则，拆除这一类小产权房是唯一的方法。
2、在依法批准的宅基地上建造的小产权房，如果农民想收回房屋或城市购房者不想继续居住，则农民应将购房款返还给购房者；如果双方有意继续，则可以签订租赁合同，将购房者的购房款转为租赁费。超出租赁费的购房款应返还给购房者。
3、对于符合城市规划的小产权房，宜分类处理：（1）建筑设计和施工符合相关标准的。在政府付给村委会和农民征收补偿款、开发单位补办相关手续和补交土地出让金与相关税费、购房者补交交易税费后，解决其房屋屋登记和产权证问题。（2）不符合相关标准的。对于经过整改后符合标准的小产权房，可按上述符合标准的小产权房处理，房屋修整费由建设单位支付。对于难以补救的小产权房，必须坚决拆除，拆除费用由开发单位承担，村委会或开发商应将已收入的购房款退还给城市购房者。（3）不符合城市规划的。对于此类房，应当拆除，拆除费用由开发单位承担，村委会或开发商应将已收入的购房款退还给城市购房者。
（二）根本措施
1、建立、健全农村宅基地使用权流转制度。农村宅基地使用权作为一种用益物权，应当被加以利用，使之进入流通领域，发挥其使用和收益的功效。农村宅基地使用权流转，是大势所趋，人心所向。
2、完善土地征收法律制度。明确公共利益的内容，提高土地征收的补偿标准与范围等方面是政府的首要考虑。
3、优化社会保障性住房体系。住房制度改革之初所设计的城镇居民住房供应体制是：高收入家庭购买商品房，中、低收入家庭购买经济适用房，最低收入家庭租住政府或单位提供的廉租房。但实际执行过程中，由于种种原因，我国住房供应的结构是商品住房占大头，经济适用住房不经济，廉租房僧多粥少，从而将广大的中低收入家庭推向购买高价商品房的行列。
4、改革城乡二元户籍制度。第一、近期目标。先由各省市根据本地区实际情况，制定户籍改革措施，容许符合一定条件的农村居民转为城镇居民。该措施实施目的在于循序渐进地吸收部分农村人口，稳定社会秩序，为下一步目标做好准备。第二、远期目标。按照居住地登记户口的原则，建立城乡统一的户口登记制度，并立法赋予公民的迁徙、居住的权利。
结 语
小产权房作为中国特有的一种现象，是受我国城市房价居高不下，城镇化进程和新农村建设加快、小产权房利益群体驱动、社会保障性住房不足、土地监察执法不力等现实因素，以及我国不健全的城乡二元土地法律制度交织而成。面对这样一个处于灰色地带的事物，我们应该对现有小产权房给予分类处理，修正我国农村土地法律制度，完善社会保障性住房、农村社会保障、户籍管理等相关配套制度，以实现小产权房的合法化。
参考文献：
[1]孟勤国：《中国农村土地流转问题研究》，北京：法律出版社，2009 年版.
[2]潘善斌：《农地征收法律制度研究》，北京：民族出版社，2008 年版.
[3]徐汉明：《中国农民土地持有产权制度研究》，北京：社会科学文献出版社，2004年版.
作者简介：陈昆（1982.4-）， 男， 汉族， 安徽省合肥人，安徽省马鞍山市含山县人民法院。