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【摘 要】预算作为公众监督政府、评估政府受托业绩的重要渠道，在建设现代政府的过程中发挥着关键性作用。经过12年的公共预算改革，我国现已基本构建起适应社会主义市场经济体制要求的国家预算管理体制框架。但这个框架仍然存在不少缺陷，预算信息的公开透明度较低与预算监督的缺失是进一步深化公共预算改革的主要障碍。本文主要研究了我国预算公开的现状与不足，并在此基础上分析了预算公开和预算透明之间的关系。
【关键词】政府预算；预算公开；预算透明
一、我国预算公开现状
（1）中央财政预算公开情况。2009年3月20日，财政部首次在全国人大审议通过预算草案后第一时间将中央财政预算在官网上公布，包括中央财政收入预算表，中央财政支出预算表，中央本级支出预算表，中央对地方税收返还和转移支付表。之后财政部进一步推进中央财政预算公开化，2010年公布了十二张预算表，2011年公布了十一张预算表，新添了国债、政府性基金和国有资本经营等方面的预算信息，公众通过这些数据可以较为完整的了解中央财政收支的总体情况。在扩大预算公开范围的同时，财政部在细化预算科目，完善数据解释与报告方面也做了不少努力，2010年中央本级支出预算进一步细化为23类123款，2011年中央本级支出预算表按款级科目进行了细化，一部分已经细化到了项级科目。此外，财政部还将预算编制说明一并公布，以方便社会各界更好地理解预算数据，知晓国家方针政策、政策导向和支持重点等。（2）部门预算公开情况。2010年报送全国人大审查部门预算的98个中央部委中，有75个公开了部门预算；2011年98个中央部委的部门预算全部公开。相较去年来讲，今年公开部门数量明显增加，公开时间进一步提前，公开內容更加细化。从已经公布的部门预算内容看，有些中央部门公开了本部门的职能和机构等情况，还有部分中央部门将财政支出预算细化到项级科目。此外，财政部于2011年7月8日首次向社会公布了中央本级“三公经费”2010年支出和2011年预算情况，另有95个中央部门公开了本部门2010年“三公经费”决算支出以及2011年“三公经费”支出情况。各地也纷纷公布了本级部门预算情况，2010年北京市共有45个部门在网上公开预算，2011年预算公开的部门增加到58个。
二、预算公开的不足之处
（一）预算公开内容不全面
1．财政收入没有进行全口径统计。政府收支分类改革后，收入分类包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入，债务收入、转移性收入六大类四十九款，足以全面的反映政府收入的来源和性质。但是，2011年我国才开始试行社会保险基金预算，至今还未公开该预算，贷款转贷回收本金收入与债务收入也未在收入预算中得以体现。此外还存在尚未纳入财政专户管理的各类预算外收入，这些种类繁多的预算外收入并不在现行预算编制内，自然谈不上规范管理和及时向公众公布。
2．未公布按支出经济分类的预算。支出方面，政府一般按照功能分类和经济分类编制两套预算。按功能分类的预算反映钱主要用于哪些方面，按经济分类的预算则具体反映钱是怎么花的，只设支出功能分类而不设支出经济分类，政府每一项支出的具体用途便无法反映。2011年中央财政公布了按功能分类的预算，但遗憾的是，依旧没有公布按经济分类的预算。
（二）预算公开数据不具体
1．支出资金细化程度不够。笼统的预算信息只能反映财政的大体轮廓，很难使信息获得者对具体的支出进行评价，也就无法对财政运行过程进行监督。根据我国新的收支分类体系，部门预算应该细化到项级科目支出，但目前来看，除了广州市等少部分地区，大多数部门预算仍只列示款级科目支出，下一级的预算支出项目没有进一步列出。
2．“其他”科目不规范。由于预算是列举式，总有一些收入支出无法全部列举出来，所以在预算的各级科目下都有“其他”一项。由于我国年度中财政资金在科目间的流转不需要人大审批，“其他”科目的存在反而给不少部门以可乘之机，许多预算单位将不愿意公开的预算收支隐藏在“其他”科目中。由于政府公开的是按支出功能分类的预算表，这样，支出类中的工资福利支出等都可以全部丢进“其他”科目，规避了公众的监督。
（三）部门预算公开程度差别较大
1．地域差别较大。笔者分别在武汉市财政局、厦门市财政局网站上查阅部门预算公开信息：武汉市财政局只公开了2007年武汉市本级政府部门预算，此后再无新的部门预算公开，而厦门市财政局网站上很容易查阅到详细的部门预算、决算和说明文件。据《2010中国财政透明度报告》，我国各省财政公开程度差别较大，以百分制计算，得分最高的福建省为50.41，得分最低的宁夏回族自治区为15.37，两者相差了三倍还多。
2．部门差别较大。由上海财经大学公共政策研究中心发布的“中国省级行政支出透明度部门排行榜（2010）”（见表1），对我国大陆地区的31个省（市、区）的11个部门机关的省本级行政支出及相关信息的透明度进行了评估。从各部门的最终评分来看，11个部门的行政支出透明度大体上可以分为三组：卫生部门和交通部门评分相对较高，平均得分在5分以上，为第一组；财政、教育、环保、地税、国税、政府和工商，这七个部门得分介于5分至1分之间，为第二组；而人大和政协评分最低，平均得分不超过1，为第三组。由此看出，部门之间的预算透明度差别很大。
表1 中国省级行政支出透明度部门排行榜（2010）
资料来源：《2010中国财政透明度报告》。
三、从公开走向透明
仅仅只有政府部门的预算公开是不够的，预算公开只能保证政府预算内容全面、公布及时、数据具体，却难以保证数据的真实性和可比性，也没有强调预算过程中公民的参与权和监督权。预算透明不仅要求政府最大限度的提供有关预算活动的各种信息，且这些信息必须全面、易懂、可靠、便于国际比较、便于精准评估，还要求允许政府与立法机构以外的第三方全程参与预算的编制、审批、执行、调整和审查。预算透明是政府预算的更高层次，对预算公开有进一步的要求，有利于民众进一步理解政府预算。政府预算从公开走向透明有助于增强公民参与公共事务的积极性和提高政府的自我约束能力，同时政府预算从公开走向透明也是一个漫长的历程，需要社会各界人士共同努力。
参 考 文 献
[1]刘小川，丛树海等．2010中国财政发展报告[M]．上海财经大学出版社，2010
[2]刘小兵，杨丹芳等．2010中国财政透明度报告[M]．上海财经大学出版社，2010
[3]王雍君，张拥军．政府施政与预算改革[M]．经济科学出版社，2006
[4]谢胜男．提高我国预算透明度问题分析[D]．河北大学硕士学位论文．2010
[5]邓淑莲．预算透明标准衡量的研究视角[D]．公共预算研究全国学术研讨会论文集．2006
[6]吴海波．深化我国预算管理改革的对策研究[D]．东北财经大学硕士学位论文．2007
[7]IMF．财政透明度手册[M]．人民出版社，2007
【关键词】政府预算；预算公开；预算透明
一、我国预算公开现状
（1）中央财政预算公开情况。2009年3月20日，财政部首次在全国人大审议通过预算草案后第一时间将中央财政预算在官网上公布，包括中央财政收入预算表，中央财政支出预算表，中央本级支出预算表，中央对地方税收返还和转移支付表。之后财政部进一步推进中央财政预算公开化，2010年公布了十二张预算表，2011年公布了十一张预算表，新添了国债、政府性基金和国有资本经营等方面的预算信息，公众通过这些数据可以较为完整的了解中央财政收支的总体情况。在扩大预算公开范围的同时，财政部在细化预算科目，完善数据解释与报告方面也做了不少努力，2010年中央本级支出预算进一步细化为23类123款，2011年中央本级支出预算表按款级科目进行了细化，一部分已经细化到了项级科目。此外，财政部还将预算编制说明一并公布，以方便社会各界更好地理解预算数据，知晓国家方针政策、政策导向和支持重点等。（2）部门预算公开情况。2010年报送全国人大审查部门预算的98个中央部委中，有75个公开了部门预算；2011年98个中央部委的部门预算全部公开。相较去年来讲，今年公开部门数量明显增加，公开时间进一步提前，公开內容更加细化。从已经公布的部门预算内容看，有些中央部门公开了本部门的职能和机构等情况，还有部分中央部门将财政支出预算细化到项级科目。此外，财政部于2011年7月8日首次向社会公布了中央本级“三公经费”2010年支出和2011年预算情况，另有95个中央部门公开了本部门2010年“三公经费”决算支出以及2011年“三公经费”支出情况。各地也纷纷公布了本级部门预算情况，2010年北京市共有45个部门在网上公开预算，2011年预算公开的部门增加到58个。
二、预算公开的不足之处
（一）预算公开内容不全面
1．财政收入没有进行全口径统计。政府收支分类改革后，收入分类包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入，债务收入、转移性收入六大类四十九款，足以全面的反映政府收入的来源和性质。但是，2011年我国才开始试行社会保险基金预算，至今还未公开该预算，贷款转贷回收本金收入与债务收入也未在收入预算中得以体现。此外还存在尚未纳入财政专户管理的各类预算外收入，这些种类繁多的预算外收入并不在现行预算编制内，自然谈不上规范管理和及时向公众公布。
2．未公布按支出经济分类的预算。支出方面，政府一般按照功能分类和经济分类编制两套预算。按功能分类的预算反映钱主要用于哪些方面，按经济分类的预算则具体反映钱是怎么花的，只设支出功能分类而不设支出经济分类，政府每一项支出的具体用途便无法反映。2011年中央财政公布了按功能分类的预算，但遗憾的是，依旧没有公布按经济分类的预算。
（二）预算公开数据不具体
1．支出资金细化程度不够。笼统的预算信息只能反映财政的大体轮廓，很难使信息获得者对具体的支出进行评价，也就无法对财政运行过程进行监督。根据我国新的收支分类体系，部门预算应该细化到项级科目支出，但目前来看，除了广州市等少部分地区，大多数部门预算仍只列示款级科目支出，下一级的预算支出项目没有进一步列出。
2．“其他”科目不规范。由于预算是列举式，总有一些收入支出无法全部列举出来，所以在预算的各级科目下都有“其他”一项。由于我国年度中财政资金在科目间的流转不需要人大审批，“其他”科目的存在反而给不少部门以可乘之机，许多预算单位将不愿意公开的预算收支隐藏在“其他”科目中。由于政府公开的是按支出功能分类的预算表，这样，支出类中的工资福利支出等都可以全部丢进“其他”科目，规避了公众的监督。
（三）部门预算公开程度差别较大
1．地域差别较大。笔者分别在武汉市财政局、厦门市财政局网站上查阅部门预算公开信息：武汉市财政局只公开了2007年武汉市本级政府部门预算，此后再无新的部门预算公开，而厦门市财政局网站上很容易查阅到详细的部门预算、决算和说明文件。据《2010中国财政透明度报告》，我国各省财政公开程度差别较大，以百分制计算，得分最高的福建省为50.41，得分最低的宁夏回族自治区为15.37，两者相差了三倍还多。
2．部门差别较大。由上海财经大学公共政策研究中心发布的“中国省级行政支出透明度部门排行榜（2010）”（见表1），对我国大陆地区的31个省（市、区）的11个部门机关的省本级行政支出及相关信息的透明度进行了评估。从各部门的最终评分来看，11个部门的行政支出透明度大体上可以分为三组：卫生部门和交通部门评分相对较高，平均得分在5分以上，为第一组；财政、教育、环保、地税、国税、政府和工商，这七个部门得分介于5分至1分之间，为第二组；而人大和政协评分最低，平均得分不超过1，为第三组。由此看出，部门之间的预算透明度差别很大。
表1 中国省级行政支出透明度部门排行榜（2010）
资料来源：《2010中国财政透明度报告》。
三、从公开走向透明
仅仅只有政府部门的预算公开是不够的，预算公开只能保证政府预算内容全面、公布及时、数据具体，却难以保证数据的真实性和可比性，也没有强调预算过程中公民的参与权和监督权。预算透明不仅要求政府最大限度的提供有关预算活动的各种信息，且这些信息必须全面、易懂、可靠、便于国际比较、便于精准评估，还要求允许政府与立法机构以外的第三方全程参与预算的编制、审批、执行、调整和审查。预算透明是政府预算的更高层次，对预算公开有进一步的要求，有利于民众进一步理解政府预算。政府预算从公开走向透明有助于增强公民参与公共事务的积极性和提高政府的自我约束能力，同时政府预算从公开走向透明也是一个漫长的历程，需要社会各界人士共同努力。
参 考 文 献
[1]刘小川，丛树海等．2010中国财政发展报告[M]．上海财经大学出版社，2010
[2]刘小兵，杨丹芳等．2010中国财政透明度报告[M]．上海财经大学出版社，2010
[3]王雍君，张拥军．政府施政与预算改革[M]．经济科学出版社，2006
[4]谢胜男．提高我国预算透明度问题分析[D]．河北大学硕士学位论文．2010
[5]邓淑莲．预算透明标准衡量的研究视角[D]．公共预算研究全国学术研讨会论文集．2006
[6]吴海波．深化我国预算管理改革的对策研究[D]．东北财经大学硕士学位论文．2007
[7]IMF．财政透明度手册[M]．人民出版社，2007