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摘 要 2011年，国家发改对中国电信和中国联通就宽带接入问题进行了反垄断等相关问题的调查，这一调查行动引起了社会各界的广泛关注。很多人将此视为我国反垄断领域的一次具有特别意义的举动。但这次反垄断调查究竟能取得多大成效，现在看来似乎并不乐观。这不单是由于相关立法的不完善，也是我国反垄断执法过程中存在一些问题所造成的。而反垄断法是保证充分竞争的一个重要前提。因此，这就要求我国在反垄断领域，需要尽快做出相应调整措施以适应社会和经济的发展。
关键词 垄断 电信 联通 监管 价格歧视
作者简介：高飞，武汉大学法学院。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-082-02
自2011年国家发改委就宽带接入问题对中国电信和中国联通展开反垄断调查以来，调查行动一直吸引着电信业内和社会各界的高度关注。这也是自《反垄断法》颁布实施以来，发改委进行的首次针对大型垄断央企的反垄断调查。
作为宏观调控决策部门，发改委组织专门人员、成立专项小组进行调查，并表示：“目前，我们已经通过调查查明，在互联网接入这个市场上，中国电信和中国联通合计一共占有三分之二以上的市场份额，在具有市场支配地位这一点上是不存在争议的。”同时，电信和联通两家公司利用自己所拥有的市场支配地位，在交易过程中视对方是否与自己存在竞争关系而给出不同的产品交易价格。给与自己有竞争关系的客户较高的价格，反之则给出较低的价格，这在实质上已经构成了反垄断法中所规定的价格歧视。 中国电信和中国联通很快就这个观点分别发表了声明，中国电信在声明中说到，公司将全面配合相关监管部门的调查，同时强调，中国电信“一直严格按照相关法规提供宽带服务”。中国联通也在一份澄清报告中表示，中国联通“正在应发改委要求提供2010年度向互联网服务提供出租宽带业务的价格、数量及营业额等相关信息”。同时强调，自己的服务完全遵守法律规定。
此次发改委发起的反垄断调查，是《反垄断法》颁布实施之后，首次针对具有垄断性质的大型央企发起的反垄断调查，且如调查属实，两家公司可能将会面临数十亿元的罚款，因此在社会上引起了很大的轰动效应。有数据显示，在目前国内的互联网接入市场中，中国电信和中国联通两家加起来的市场份额已经超过90%，这表明中国电信和中国联通已经在实质上占有市场垄断地位。同时报道指出，2010年8月，中国电信重磅清理流量穿透而造成了大规模断网事件，铁通、移动、长城等互联网接入商都受到了不同程度的冲击和影响。用户和互联网运营商之间产生了激烈的矛盾，大量用户投诉、退网。这在一定程度上可能成为了发改委最终决定对中国电信、中国联通两家公司发起反垄断调查的“导火索”。
按照《反垄断法》的定义，价格歧视是指同一个企业在提供或购买相同的产品时，没有基于成本方面的原因，对不同的交易相对方索要或支付不同价格的行为。在实际生活中，价格歧视这一现象并不罕见。例如会员制商店中针对会员推出的“会员价”，旅游风景区针对学生推出的“学生票”，公交公司针对老人推出的“老年卡”等等。但这里所说的价格歧视和前文中提到的电信联通公司实施的价格歧视行为并不完全相同。在市场经济和竞争下，应当充分民事主体之间的意思自治，这其中就包含了买卖双方对商品价格的价格自治。但由于商品价格本身由众多因素组成，如果任由企业特别是一些拥有市场支配地位的企业随意确定市场价格，就很容易陷入不正当竞争的怪圈。由于占市场支配地位的企业拥有强大的资本实力和广泛的用户群体，这种价格竞争将不可避免地导致大企业越做越强、小企业每况愈下的“马太效应”，导致市场由少数垄断寡头控制，从而将市场引向充分竞争、良性发展的反面。
在一般的情况下，由于不同的产品在成本上也不完全相同，以不同的价格销售不同的产品并不会构成反垄断法中规定的价格歧视。所谓价格歧视，通常表现为经营者在出售相同的产品，面对条件相同的交易相对方，进行不同的交易对待。这样的差异可以体现在商品的价格上，在反垄断法语境下可称之为价格歧视；也可以体现为除正常价格之外的其他价格相关条件，包括各种形式的折扣、补贴等，也包括提供額外的销售服务或附加服务等，这在反垄断法的语境下可称之为间接价格歧视。提供这些利益有时是不合理的，是因为他们与成本并无关联。美国在1936年通过的《罗宾逊——帕特曼法》中，对价格歧视行为做出了较为完整的规定。其中提到，价格歧视除了表现为面对不同的买主采取不同价格这种直接形式，还存在着不直接体现为商品价格差异而是对商品提供不同的售后、维修等附加服务这种间接形式。
我国立法的相关规定是概括式的，并没有对价格歧视行为进行具体详细的枚举式规定。根据《反垄断法》第17条规定，价格歧视是在交易条件方面实行差别待遇，具体行为方式并不仅限于交易价格。并非所有对相同产品以不同的价格出售都是不合理的，在不同的场合下，“不同的价格”要根据具体的情况进行差异化分析。如在海鲜产品销售过程中，海鲜供应商在不同的地区销售产品时，客观上存在运输、保存等成本的差异。那么在这种情况下，个体消费者由于地理位置的差异而对相同的海鲜产品支付了不同的价格。同样产自浙江台州的海鲜产品，由于运费、保存费用的差异，最终陕西的消费者相对上海的消费者支付了较昂贵的价格，这在实际上并无不合理之处，也不可能构成交易中的价格歧视。因为这种价格上的差异正好反映了市场经营过程中的成本差异。这种情况下，如果强制要求对陕西和上海的消费者实行同样的交易价格，反而显得不合理。因为，作为交易相对方，消费者身处不同的销售地区，他们的交易条件并不相同。消费者与经营者所处的不同地理位置就反映了不同的交易条件，这种交易条件上的不同最终体现在产品价格差异非常合理。这在一定程度上反映了同反垄断法中规定的价格歧视的辩证性。
在我国现行的法律体系中，关于价格歧视对象的规定也存在一定的差别。《反垄断法》、《价格法》、《制止价格垄断行为暂行规定》、《反价格垄断规定》等法律法规和规章制度都对价格歧视的对象作出了相应的规定。最新颁布的《反垄断法》中的规定是“价格歧视行为的对象为条件相同的交易相对人”。这种提法显示出我国法律正在逐渐将价格歧视行为对象的范畴向外延伸。 在此次案件中，发改委认为中国电信将企业是否与自己存在竞争关系作为确定交易价格的行为，在实质上已经构成了价格歧视。这个说法在一定程度上是值得商榷的。因为正如前文所分析，并不是所有给予相同商品以不同价格的行为都属于价格歧视行为的范畴。
此外，相关数据显示，在目前国内的宽带接入领域中，互联网接入及其衍生服务都在中国电信和中国联通的网络覆盖之中。目前，我国已颁布实施的规制垄断行为法律有《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《价格法》和《招标投标法》等相关法律。其中《反垄断法》明文规定，单个经营者占市场份额的50%、两个经营者占市场份额的67%，三个经营者占市场份额的75%即构成垄断。按照该法律条文的规定，中国电信和中国联通在宽带网络业务上的市场支配地位基本可以确定。但是，《反垄断法》对实施垄断行为的其他规定，却大为增加了发改委此次调查的复杂程度。而我国《反垄断法》第四十五条规定：对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查。同時，中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。这就意味着，在出现法定的事由时，反垄断调查可以被中止。
中国电信和中国联通似乎发现了法律规定中对自身“有利”的点，二者在调查过程中承认自己拥有市场支配地位，但同时承诺，将进一步规范互联网专线接入资费管理，实现充分互联互通。中国电信表示，将梳理现有的用户协议，按照市场情况推出新的自费套餐，适当下调资费价格。此外，还将尽快与铁通等网络运营商进行网络扩容。电信、联通两家公司随后不久便向发改委提交了终止调查的申请书。这就使得调查陷入僵局，并很有可能不得不中止。
从这个案例可以看出，我国目前在反垄断领域的立法还存在着不完善的地方。虽然《反垄断法》的颁布实施有效填补了我国相关立法领域空白，但是不得不承认，该法对于很多垄断行为特别是行政性垄断的规定仍存在着诸多问题。
此外，在目前我国反垄断领域缺乏明确的权力规定和统一协调机制的情况下，由于我国的反垄断执法采取的是“三层次、多机构”的体制，而多部门分头执法体制必然会造成执法部门之间相互争夺管辖权或者互相推诿的情况，从而造成权责脱节、执法成本高而效率低的弊端。更可能造成的严重后果是，多头执法会导致衡量标准和执法制度的不统一，这将会违背市场经济统一规则的要求，影响执法处理结果的公正性。因此这就需要在完善反垄断领域的立法的同时，有效地统筹协调发改委、商务部和工商总局这三个反垄断执法机构之间的关系。这样才能更好地保证不同反垄断执法机构之间的协调性和一致性，使得反垄断的法律得到更好的实施。
随着社会和经济的发展，人们对公平竞争的呼唤越来越强烈。而毫无疑问，垄断是实现自由竞争途中的一个巨大障碍。这就要求我们在面对垄断行为时，能采取更为强硬和有效的措施来进行应对。这不仅仅体现在立法上，同时也体现在法律实施等各个方面，我们需要对垄断行为作出更有力的回应。而在市场经济体制不断深化的今天，传统自然垄断如一些行政性垄断行业的范围理应受到限缩。众所周知，经济是一个社会的基石，一个充分竞争的市场是保证经济快速发展的重要推动力，而反垄断和《反垄断法》，便是一个健康有序、充分竞争的市场存在的重要保障和必要前提。
注释：
文学国.滥用与规制——反垄断法对企业滥用市场优势地位行为之规制.法律出版社.2003年版.
孙晋.反垄断法——制度与原理.武汉大学出版社.2010年版.
关键词 垄断 电信 联通 监管 价格歧视
作者简介：高飞，武汉大学法学院。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-082-02
自2011年国家发改委就宽带接入问题对中国电信和中国联通展开反垄断调查以来，调查行动一直吸引着电信业内和社会各界的高度关注。这也是自《反垄断法》颁布实施以来，发改委进行的首次针对大型垄断央企的反垄断调查。
作为宏观调控决策部门，发改委组织专门人员、成立专项小组进行调查，并表示：“目前，我们已经通过调查查明，在互联网接入这个市场上，中国电信和中国联通合计一共占有三分之二以上的市场份额，在具有市场支配地位这一点上是不存在争议的。”同时，电信和联通两家公司利用自己所拥有的市场支配地位，在交易过程中视对方是否与自己存在竞争关系而给出不同的产品交易价格。给与自己有竞争关系的客户较高的价格，反之则给出较低的价格，这在实质上已经构成了反垄断法中所规定的价格歧视。 中国电信和中国联通很快就这个观点分别发表了声明，中国电信在声明中说到，公司将全面配合相关监管部门的调查，同时强调，中国电信“一直严格按照相关法规提供宽带服务”。中国联通也在一份澄清报告中表示，中国联通“正在应发改委要求提供2010年度向互联网服务提供出租宽带业务的价格、数量及营业额等相关信息”。同时强调，自己的服务完全遵守法律规定。
此次发改委发起的反垄断调查，是《反垄断法》颁布实施之后，首次针对具有垄断性质的大型央企发起的反垄断调查，且如调查属实，两家公司可能将会面临数十亿元的罚款，因此在社会上引起了很大的轰动效应。有数据显示，在目前国内的互联网接入市场中，中国电信和中国联通两家加起来的市场份额已经超过90%，这表明中国电信和中国联通已经在实质上占有市场垄断地位。同时报道指出，2010年8月，中国电信重磅清理流量穿透而造成了大规模断网事件，铁通、移动、长城等互联网接入商都受到了不同程度的冲击和影响。用户和互联网运营商之间产生了激烈的矛盾，大量用户投诉、退网。这在一定程度上可能成为了发改委最终决定对中国电信、中国联通两家公司发起反垄断调查的“导火索”。
按照《反垄断法》的定义，价格歧视是指同一个企业在提供或购买相同的产品时，没有基于成本方面的原因，对不同的交易相对方索要或支付不同价格的行为。在实际生活中，价格歧视这一现象并不罕见。例如会员制商店中针对会员推出的“会员价”，旅游风景区针对学生推出的“学生票”，公交公司针对老人推出的“老年卡”等等。但这里所说的价格歧视和前文中提到的电信联通公司实施的价格歧视行为并不完全相同。在市场经济和竞争下，应当充分民事主体之间的意思自治，这其中就包含了买卖双方对商品价格的价格自治。但由于商品价格本身由众多因素组成，如果任由企业特别是一些拥有市场支配地位的企业随意确定市场价格，就很容易陷入不正当竞争的怪圈。由于占市场支配地位的企业拥有强大的资本实力和广泛的用户群体，这种价格竞争将不可避免地导致大企业越做越强、小企业每况愈下的“马太效应”，导致市场由少数垄断寡头控制，从而将市场引向充分竞争、良性发展的反面。
在一般的情况下，由于不同的产品在成本上也不完全相同，以不同的价格销售不同的产品并不会构成反垄断法中规定的价格歧视。所谓价格歧视，通常表现为经营者在出售相同的产品，面对条件相同的交易相对方，进行不同的交易对待。这样的差异可以体现在商品的价格上，在反垄断法语境下可称之为价格歧视；也可以体现为除正常价格之外的其他价格相关条件，包括各种形式的折扣、补贴等，也包括提供額外的销售服务或附加服务等，这在反垄断法的语境下可称之为间接价格歧视。提供这些利益有时是不合理的，是因为他们与成本并无关联。美国在1936年通过的《罗宾逊——帕特曼法》中，对价格歧视行为做出了较为完整的规定。其中提到，价格歧视除了表现为面对不同的买主采取不同价格这种直接形式，还存在着不直接体现为商品价格差异而是对商品提供不同的售后、维修等附加服务这种间接形式。
我国立法的相关规定是概括式的，并没有对价格歧视行为进行具体详细的枚举式规定。根据《反垄断法》第17条规定，价格歧视是在交易条件方面实行差别待遇，具体行为方式并不仅限于交易价格。并非所有对相同产品以不同的价格出售都是不合理的，在不同的场合下，“不同的价格”要根据具体的情况进行差异化分析。如在海鲜产品销售过程中，海鲜供应商在不同的地区销售产品时，客观上存在运输、保存等成本的差异。那么在这种情况下，个体消费者由于地理位置的差异而对相同的海鲜产品支付了不同的价格。同样产自浙江台州的海鲜产品，由于运费、保存费用的差异，最终陕西的消费者相对上海的消费者支付了较昂贵的价格，这在实际上并无不合理之处，也不可能构成交易中的价格歧视。因为这种价格上的差异正好反映了市场经营过程中的成本差异。这种情况下，如果强制要求对陕西和上海的消费者实行同样的交易价格，反而显得不合理。因为，作为交易相对方，消费者身处不同的销售地区，他们的交易条件并不相同。消费者与经营者所处的不同地理位置就反映了不同的交易条件，这种交易条件上的不同最终体现在产品价格差异非常合理。这在一定程度上反映了同反垄断法中规定的价格歧视的辩证性。
在我国现行的法律体系中，关于价格歧视对象的规定也存在一定的差别。《反垄断法》、《价格法》、《制止价格垄断行为暂行规定》、《反价格垄断规定》等法律法规和规章制度都对价格歧视的对象作出了相应的规定。最新颁布的《反垄断法》中的规定是“价格歧视行为的对象为条件相同的交易相对人”。这种提法显示出我国法律正在逐渐将价格歧视行为对象的范畴向外延伸。 在此次案件中，发改委认为中国电信将企业是否与自己存在竞争关系作为确定交易价格的行为，在实质上已经构成了价格歧视。这个说法在一定程度上是值得商榷的。因为正如前文所分析，并不是所有给予相同商品以不同价格的行为都属于价格歧视行为的范畴。
此外，相关数据显示，在目前国内的宽带接入领域中，互联网接入及其衍生服务都在中国电信和中国联通的网络覆盖之中。目前，我国已颁布实施的规制垄断行为法律有《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《价格法》和《招标投标法》等相关法律。其中《反垄断法》明文规定，单个经营者占市场份额的50%、两个经营者占市场份额的67%，三个经营者占市场份额的75%即构成垄断。按照该法律条文的规定，中国电信和中国联通在宽带网络业务上的市场支配地位基本可以确定。但是，《反垄断法》对实施垄断行为的其他规定，却大为增加了发改委此次调查的复杂程度。而我国《反垄断法》第四十五条规定：对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查。同時，中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。这就意味着，在出现法定的事由时，反垄断调查可以被中止。
中国电信和中国联通似乎发现了法律规定中对自身“有利”的点，二者在调查过程中承认自己拥有市场支配地位，但同时承诺，将进一步规范互联网专线接入资费管理，实现充分互联互通。中国电信表示，将梳理现有的用户协议，按照市场情况推出新的自费套餐，适当下调资费价格。此外，还将尽快与铁通等网络运营商进行网络扩容。电信、联通两家公司随后不久便向发改委提交了终止调查的申请书。这就使得调查陷入僵局，并很有可能不得不中止。
从这个案例可以看出，我国目前在反垄断领域的立法还存在着不完善的地方。虽然《反垄断法》的颁布实施有效填补了我国相关立法领域空白，但是不得不承认，该法对于很多垄断行为特别是行政性垄断的规定仍存在着诸多问题。
此外，在目前我国反垄断领域缺乏明确的权力规定和统一协调机制的情况下，由于我国的反垄断执法采取的是“三层次、多机构”的体制，而多部门分头执法体制必然会造成执法部门之间相互争夺管辖权或者互相推诿的情况，从而造成权责脱节、执法成本高而效率低的弊端。更可能造成的严重后果是，多头执法会导致衡量标准和执法制度的不统一，这将会违背市场经济统一规则的要求，影响执法处理结果的公正性。因此这就需要在完善反垄断领域的立法的同时，有效地统筹协调发改委、商务部和工商总局这三个反垄断执法机构之间的关系。这样才能更好地保证不同反垄断执法机构之间的协调性和一致性，使得反垄断的法律得到更好的实施。
随着社会和经济的发展，人们对公平竞争的呼唤越来越强烈。而毫无疑问，垄断是实现自由竞争途中的一个巨大障碍。这就要求我们在面对垄断行为时，能采取更为强硬和有效的措施来进行应对。这不仅仅体现在立法上，同时也体现在法律实施等各个方面，我们需要对垄断行为作出更有力的回应。而在市场经济体制不断深化的今天，传统自然垄断如一些行政性垄断行业的范围理应受到限缩。众所周知，经济是一个社会的基石，一个充分竞争的市场是保证经济快速发展的重要推动力，而反垄断和《反垄断法》，便是一个健康有序、充分竞争的市场存在的重要保障和必要前提。
注释：
文学国.滥用与规制——反垄断法对企业滥用市场优势地位行为之规制.法律出版社.2003年版.
孙晋.反垄断法——制度与原理.武汉大学出版社.2010年版.