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摘 要 民族乡是我国散居少数民族权益保障的重要形式，建国以来我国民族乡法制建设稳步进行，但也存在一些问题，建立健全民族乡法制是民族乡的发展及未来的保障，也是我国坚持和完善民族区域自治制度的重要组成部分。
关键词 民族乡 民族乡法制 民族区域自治
作者简介：张敏，西南民族大学法学院讲师，研究方向：民族法及国际法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-217-02
中华人民共和国是统一的多民族国家，各少数民族的形成和发展，有着漫长的历史过程。在这一过程中，各民族形成了大杂居、小聚居的分布格局。为了保障各少数民族的平等权利，新中国成立以后，随着民族区域自治制度的施行，少数民族聚居的地方实行了民族区域自治，设立了区域自治机关，并行使各民族区域自治权。但除此之外，还有很多地方的少数民族仍处于散杂居的状态，同时，还存在着居住在民族自治地方内而没有实行民族区域自治的少数民族。他们的权益该如何保障？民族乡是在不具备实行民族区域自治条件的较小的少数民族聚居地方，建立的自主管理内部事务的乡级基层政权，是目前我国解决散杂居民族等问题的一种较好的特有方式，也是民族区域自治制度的一种必要补充。
一、我国民族乡的建立和发展
中国的民族乡始建于20世纪50年代，主要经历了50年代和80年代两个重要的发展阶段。
1954年9月15日刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“在只有一个乡的民族聚居地区内，虽然不可能也不需要建立自治机关行使上述各种自治权，但也要设立民族乡，以适应聚居的民族成分的特殊情况。”1954年宪法出台后在其中正式确立了民族乡制度。其第53条关于行政区域划分第三款规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”民族乡在宪法中得到确认，与一般的乡、镇并列，并设立人民政府和人民代表大会。
为了贯彻落实1954年宪法的规定，1955年12月国务院颁布了《关于建立民族乡若干问题的指示》、《关于改变地方民族民主联合政府的指示》等指示文件，这几个指示对民族乡的建立和工作做出了具体规定，指出相当于乡的少数民族聚居的地方，应该要建立民族乡；已经建立的相当于乡的民族自治区，改建为民族乡。
此后，随着我国民族乡建立工作的不断开展，到1958年，全国共有1300多个民族乡（民族区、民族镇）。但是，不久以后，全国开展地各项运动破坏了民族乡的发展，民族乡随后或被并掉或被撤销。直到1978年底，随着拨乱反正工作的进行，民族乡的恢复和重建工作重新展开。1979年10月国家民委《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，其中指出“杂居、散居少数民族的工作是整个民族工作的一个重要组成部分”。1982年宪法第30条关于行政区域划分第三款重新规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”
1983年12月国务院发布了《关于建立民族乡问题的通知》，1984年起民族乡的恢复和重建工作正式展开。1984年颁布《民族区域自治法》中第12条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或民族乡。”此后，黑龙江、四川等地配套出台了地方性的民族乡工作条例。1993年9月15日国务院发布实施《民族乡行政工作条例》，对民族乡工作进行了全面的规范，规定了民族乡的建立条件，并就财政、信贷、税收、开发及利用自然资源、进行基础设施建设、科学文化卫生及教育事业的发展等类事项做了具体规定。这项行政法规解决了民族乡工作长期无法可依的状况，成为我国民族乡建立和发展的重要法制保障，也为民族乡的未来发展奠定了法治基础。在这之后，更多的地方性民族乡的条例不断出台，民族乡法制化不断健全，民族乡的经济、社会和文化等事业也取得了巨大进步。
二、民族乡发展过程中存在的问题
在建国后，通过设立民族乡这种形式，我国散杂居少数民族的权益得到了较好的保障，但是在改革开放以后，特别是我国的经济、文化、社会发展取得较大的成就时，民族乡的整体发展水平依然十分落后，呈现出许多不容忽视的问题，《民族乡行政工作条例》中所规定的民族乡享有的权利和优惠政策也没有得到很好的落实和重视。
1.民族乡经济发展缓慢，群众收入低。民族乡经济发展水平落后，有民族乡多处偏远地区发展不便的原因，但也有对法律法规理解、执行不力的因素。依据《民族乡行政工作条例》的规定，民族乡享有更多经济上的优惠政策，包括财政优惠、信贷优惠、减免税的优惠及专项资金支持。但是在实际的执行中，各级政府针对民族乡的优惠政策却不多，并没有对民族乡进行区别对待，《条例》所规定的民族乡可以享受的优惠政策没有落到实处。
2.民族乡基础设施建设严重滞后。《民族乡行政工作条例》规定，县级以上地方各级人民政府应当帮助民族乡加强农、林、牧、副、渔和水利、电力等基础设施的建设，扶持发展民族乡交通事业。民族乡基础设施建设落后主要体现在：一是公路建设落后。目前，一些民族乡没有通公路，或是公路质量无法满足出行要求，造成人民群众行路难，与外界交通不畅；二是水利设施建设不到位。许多民族乡农业灌溉设施落后，或者没有进行农业灌溉系统的建设，不通自来水，碰到气候干旱时，人民群众的生产、生活用水受到极大影响；三是电力、通讯设施老化、落后。在一些民族乡电力设施使用多年，没有进行电网改造，老化严重，极易出现停电现象，影响生产、生活的正常运行；电话、广播电视普及率不高，网络建设尚未进行，极大制约了民族乡对外联系及了解外面世界。
3.教育及文化发展不能满足人民群众的需求。根据《民族乡行政工作条例》规定，县级以上地方各级人民政府应当帮助民族乡发展教育事业，提高教育质量，在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策，帮助进行科教文化卫生的发展。但是现在全国众多民族乡的教育经费投入有限，贫困家庭的孩子上不起学的情况时有发生。民族乡教师待遇低下，数量不足及教师资质不够，影响正常教学开展及教学质量的提升。同时，全国许多民族乡的文化基础设施，医疗卫生设施建设严重不足，文化专业人员及医疗卫生人员短缺，技术水平低，无法满足人民群众的基本文化需求及求医问药的需要。 4.少数民族干部队伍建设不能满足形势发展的需要。根据《民族乡行政工作条例》的相关规定，民族乡应尽量任用建乡的少数民族人员为人民政府的工作人员，并加强少数民族干部的培养和使用。但是从实际情况来看，民族乡的少数民族干部比例较小，特别是建乡的少数民族干部少，导致干部对当地情况了解不深入，融入不够。同时，少数民族干部待遇不高导致队伍的储备不足，队伍建设不能满足当地的需要。
三、健全法制以保障民族乡的发展和未来
民族乡发展过程中所面临的诸多问题都需从法制建设入手积极进行解决。
1.民族乡的建立及撤销需规范化。民族乡是我国散居少数民族保护中的一个重要部分。关于民族乡的法规体系已经基本建立，但是这些法律法规也存在很多不足。这些不足导致多年来我国民族乡的建制不断地发生变化：1991年为1246个，1992年为1260个，1993年为1262个，1994年为1711个，1995年为1267个，1996年为1272个，1997年为1256个，1998年为1252个，1999年仍为1252个，2000年为1213個。据国家民委政策法规司的统计，到2009年，民族乡为1140个。不断变化的民族乡的数量已经足以说明我国民族乡的建立与撤销的程序是存在问题的，没有形成规范化。同时，也说明一部分散居的少数民族的合法权益在民族乡的撤撤建建中没有得到很好的法律保障。因此，明确民族乡的建立与撤销的程序和条件是十分必要的。
2.确定民族乡的性质及地位。我国宪法、民族区域自治法等相关法律条文中没有明确民族乡的性质与地位，民族乡性质与地位如何一直是一个争议。这就导致对民族乡的地位和作用及民族乡的重要性的认识不足，没有重视对民族乡的扶持和发展。在一些地方，民族乡与一般行政乡并没有加以区别，没有体现和重视民族乡的特色，没有体现民族乡的自治性质，民族乡政策并未落到实处，民族乡也没有充分享有本应享有的权利。因此，需要完善相关法律法规以确认民族乡性质和特点，在新的时代背景下，积极发扬民族乡在保障散杂居少数民族权益的地位和作用，促进散杂居少数民族地区的经济、文化及社会发展。
3.进一步完善民族乡法律法规。现有的《民族乡行政工作条例》作为行政法规，立法层次较低，内容笼统，多是框架性的粗略规定，已不能适应当前发展形势需要，修改完善迫在眉睫。（目前该条例的修订工作正在进行中，更为完善的条例（或立法层次较高的法规）即将出台。当然，也应该认识到《民族乡行政工作条例》修改出台后，不可能照顾到不同地区的实际情况，所以各地人民政府结合《条例》规定制定出更为适合本地民族乡发展的具体措施和办法就显得尤为重要，相关的具体措施和办法既要反映本地的民族特色，契合本地的实际情况，又要具有可操作性，真正为民族乡的发展保驾护航。
4.积极落实民族乡优惠政策。民族乡的众多优惠及扶持政策不能停留在书面或是口头上，要落到实处必须由各地政府根据本地实际情况积极制定具体针对措施，明确民族乡如何享受财政优惠，引导金融机构加强对民族乡少数民族的信贷优惠，具体落实减免税政策。同时，结合各地实际情况要明确设立民族乡发展的专项资金，专款专用。凭借该专项资金的支持，积极进行基础设施建设，促进民族乡经济发展。加强对教育的投入，改善民族乡中、小学教学条件及提升教师待遇，同时注重对当地人民群众的社会教育。重视文化投入，建立和完善民族乡公益文化场所及民族文化传承场所，注意保护建乡少数民族非物质文化遗产。重视民族乡医疗卫生事业，加强医务人员培训，逐步提高医疗卫生水平，积极进行妇幼保健工作的宣传和展开。
5.加强民族乡干部队伍建设，重视培养建乡少数民族干部队伍，并以任用。各地民族乡上级人民政府在配备民族乡政府人员时，应该认识到建乡的少数民族工作人员在语言上、对当地实际情况的认识深度上，与当地人民群众的联系紧密程度上都具有天然的优势，积极培养和任用建乡少数民族干部有利于民族乡的稳定与发展。
我国正在建设社会主义法治国家，民族乡法制建设工作已经取得一定成就，也存在不足，如何促进民族乡的经济发展、社会进步是摆在我们面前的一项十分艰巨和紧迫的任务，健全民族乡法制将为民族乡科学发展提供法律保障。
参考文献：
[1]许崇德主编.中国宪法参考资料选编.中国人民大学出版社.1990.
[2]沈林.中国的民族乡.民族出版社.2001.
[3]吴宗金、张晓辉主编.中国民族法学（第二版）.法律出版社.2004.
[4]中央民族干部学院专题调研组.关于民族乡科学发展的思考.中南民族大学学报（ 人文社会科学版）.2012（7）.
[5]中国民族报.民族乡发展，亟待更多政策支持.2012年4月27日.
关键词 民族乡 民族乡法制 民族区域自治
作者简介：张敏，西南民族大学法学院讲师，研究方向：民族法及国际法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-217-02
中华人民共和国是统一的多民族国家，各少数民族的形成和发展，有着漫长的历史过程。在这一过程中，各民族形成了大杂居、小聚居的分布格局。为了保障各少数民族的平等权利，新中国成立以后，随着民族区域自治制度的施行，少数民族聚居的地方实行了民族区域自治，设立了区域自治机关，并行使各民族区域自治权。但除此之外，还有很多地方的少数民族仍处于散杂居的状态，同时，还存在着居住在民族自治地方内而没有实行民族区域自治的少数民族。他们的权益该如何保障？民族乡是在不具备实行民族区域自治条件的较小的少数民族聚居地方，建立的自主管理内部事务的乡级基层政权，是目前我国解决散杂居民族等问题的一种较好的特有方式，也是民族区域自治制度的一种必要补充。
一、我国民族乡的建立和发展
中国的民族乡始建于20世纪50年代，主要经历了50年代和80年代两个重要的发展阶段。
1954年9月15日刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“在只有一个乡的民族聚居地区内，虽然不可能也不需要建立自治机关行使上述各种自治权，但也要设立民族乡，以适应聚居的民族成分的特殊情况。”1954年宪法出台后在其中正式确立了民族乡制度。其第53条关于行政区域划分第三款规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”民族乡在宪法中得到确认，与一般的乡、镇并列，并设立人民政府和人民代表大会。
为了贯彻落实1954年宪法的规定，1955年12月国务院颁布了《关于建立民族乡若干问题的指示》、《关于改变地方民族民主联合政府的指示》等指示文件，这几个指示对民族乡的建立和工作做出了具体规定，指出相当于乡的少数民族聚居的地方，应该要建立民族乡；已经建立的相当于乡的民族自治区，改建为民族乡。
此后，随着我国民族乡建立工作的不断开展，到1958年，全国共有1300多个民族乡（民族区、民族镇）。但是，不久以后，全国开展地各项运动破坏了民族乡的发展，民族乡随后或被并掉或被撤销。直到1978年底，随着拨乱反正工作的进行，民族乡的恢复和重建工作重新展开。1979年10月国家民委《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，其中指出“杂居、散居少数民族的工作是整个民族工作的一个重要组成部分”。1982年宪法第30条关于行政区域划分第三款重新规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”
1983年12月国务院发布了《关于建立民族乡问题的通知》，1984年起民族乡的恢复和重建工作正式展开。1984年颁布《民族区域自治法》中第12条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或民族乡。”此后，黑龙江、四川等地配套出台了地方性的民族乡工作条例。1993年9月15日国务院发布实施《民族乡行政工作条例》，对民族乡工作进行了全面的规范，规定了民族乡的建立条件，并就财政、信贷、税收、开发及利用自然资源、进行基础设施建设、科学文化卫生及教育事业的发展等类事项做了具体规定。这项行政法规解决了民族乡工作长期无法可依的状况，成为我国民族乡建立和发展的重要法制保障，也为民族乡的未来发展奠定了法治基础。在这之后，更多的地方性民族乡的条例不断出台，民族乡法制化不断健全，民族乡的经济、社会和文化等事业也取得了巨大进步。
二、民族乡发展过程中存在的问题
在建国后，通过设立民族乡这种形式，我国散杂居少数民族的权益得到了较好的保障，但是在改革开放以后，特别是我国的经济、文化、社会发展取得较大的成就时，民族乡的整体发展水平依然十分落后，呈现出许多不容忽视的问题，《民族乡行政工作条例》中所规定的民族乡享有的权利和优惠政策也没有得到很好的落实和重视。
1.民族乡经济发展缓慢，群众收入低。民族乡经济发展水平落后，有民族乡多处偏远地区发展不便的原因，但也有对法律法规理解、执行不力的因素。依据《民族乡行政工作条例》的规定，民族乡享有更多经济上的优惠政策，包括财政优惠、信贷优惠、减免税的优惠及专项资金支持。但是在实际的执行中，各级政府针对民族乡的优惠政策却不多，并没有对民族乡进行区别对待，《条例》所规定的民族乡可以享受的优惠政策没有落到实处。
2.民族乡基础设施建设严重滞后。《民族乡行政工作条例》规定，县级以上地方各级人民政府应当帮助民族乡加强农、林、牧、副、渔和水利、电力等基础设施的建设，扶持发展民族乡交通事业。民族乡基础设施建设落后主要体现在：一是公路建设落后。目前，一些民族乡没有通公路，或是公路质量无法满足出行要求，造成人民群众行路难，与外界交通不畅；二是水利设施建设不到位。许多民族乡农业灌溉设施落后，或者没有进行农业灌溉系统的建设，不通自来水，碰到气候干旱时，人民群众的生产、生活用水受到极大影响；三是电力、通讯设施老化、落后。在一些民族乡电力设施使用多年，没有进行电网改造，老化严重，极易出现停电现象，影响生产、生活的正常运行；电话、广播电视普及率不高，网络建设尚未进行，极大制约了民族乡对外联系及了解外面世界。
3.教育及文化发展不能满足人民群众的需求。根据《民族乡行政工作条例》规定，县级以上地方各级人民政府应当帮助民族乡发展教育事业，提高教育质量，在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策，帮助进行科教文化卫生的发展。但是现在全国众多民族乡的教育经费投入有限，贫困家庭的孩子上不起学的情况时有发生。民族乡教师待遇低下，数量不足及教师资质不够，影响正常教学开展及教学质量的提升。同时，全国许多民族乡的文化基础设施，医疗卫生设施建设严重不足，文化专业人员及医疗卫生人员短缺，技术水平低，无法满足人民群众的基本文化需求及求医问药的需要。 4.少数民族干部队伍建设不能满足形势发展的需要。根据《民族乡行政工作条例》的相关规定，民族乡应尽量任用建乡的少数民族人员为人民政府的工作人员，并加强少数民族干部的培养和使用。但是从实际情况来看，民族乡的少数民族干部比例较小，特别是建乡的少数民族干部少，导致干部对当地情况了解不深入，融入不够。同时，少数民族干部待遇不高导致队伍的储备不足，队伍建设不能满足当地的需要。
三、健全法制以保障民族乡的发展和未来
民族乡发展过程中所面临的诸多问题都需从法制建设入手积极进行解决。
1.民族乡的建立及撤销需规范化。民族乡是我国散居少数民族保护中的一个重要部分。关于民族乡的法规体系已经基本建立，但是这些法律法规也存在很多不足。这些不足导致多年来我国民族乡的建制不断地发生变化：1991年为1246个，1992年为1260个，1993年为1262个，1994年为1711个，1995年为1267个，1996年为1272个，1997年为1256个，1998年为1252个，1999年仍为1252个，2000年为1213個。据国家民委政策法规司的统计，到2009年，民族乡为1140个。不断变化的民族乡的数量已经足以说明我国民族乡的建立与撤销的程序是存在问题的，没有形成规范化。同时，也说明一部分散居的少数民族的合法权益在民族乡的撤撤建建中没有得到很好的法律保障。因此，明确民族乡的建立与撤销的程序和条件是十分必要的。
2.确定民族乡的性质及地位。我国宪法、民族区域自治法等相关法律条文中没有明确民族乡的性质与地位，民族乡性质与地位如何一直是一个争议。这就导致对民族乡的地位和作用及民族乡的重要性的认识不足，没有重视对民族乡的扶持和发展。在一些地方，民族乡与一般行政乡并没有加以区别，没有体现和重视民族乡的特色，没有体现民族乡的自治性质，民族乡政策并未落到实处，民族乡也没有充分享有本应享有的权利。因此，需要完善相关法律法规以确认民族乡性质和特点，在新的时代背景下，积极发扬民族乡在保障散杂居少数民族权益的地位和作用，促进散杂居少数民族地区的经济、文化及社会发展。
3.进一步完善民族乡法律法规。现有的《民族乡行政工作条例》作为行政法规，立法层次较低，内容笼统，多是框架性的粗略规定，已不能适应当前发展形势需要，修改完善迫在眉睫。（目前该条例的修订工作正在进行中，更为完善的条例（或立法层次较高的法规）即将出台。当然，也应该认识到《民族乡行政工作条例》修改出台后，不可能照顾到不同地区的实际情况，所以各地人民政府结合《条例》规定制定出更为适合本地民族乡发展的具体措施和办法就显得尤为重要，相关的具体措施和办法既要反映本地的民族特色，契合本地的实际情况，又要具有可操作性，真正为民族乡的发展保驾护航。
4.积极落实民族乡优惠政策。民族乡的众多优惠及扶持政策不能停留在书面或是口头上，要落到实处必须由各地政府根据本地实际情况积极制定具体针对措施，明确民族乡如何享受财政优惠，引导金融机构加强对民族乡少数民族的信贷优惠，具体落实减免税政策。同时，结合各地实际情况要明确设立民族乡发展的专项资金，专款专用。凭借该专项资金的支持，积极进行基础设施建设，促进民族乡经济发展。加强对教育的投入，改善民族乡中、小学教学条件及提升教师待遇，同时注重对当地人民群众的社会教育。重视文化投入，建立和完善民族乡公益文化场所及民族文化传承场所，注意保护建乡少数民族非物质文化遗产。重视民族乡医疗卫生事业，加强医务人员培训，逐步提高医疗卫生水平，积极进行妇幼保健工作的宣传和展开。
5.加强民族乡干部队伍建设，重视培养建乡少数民族干部队伍，并以任用。各地民族乡上级人民政府在配备民族乡政府人员时，应该认识到建乡的少数民族工作人员在语言上、对当地实际情况的认识深度上，与当地人民群众的联系紧密程度上都具有天然的优势，积极培养和任用建乡少数民族干部有利于民族乡的稳定与发展。
我国正在建设社会主义法治国家，民族乡法制建设工作已经取得一定成就，也存在不足，如何促进民族乡的经济发展、社会进步是摆在我们面前的一项十分艰巨和紧迫的任务，健全民族乡法制将为民族乡科学发展提供法律保障。
参考文献：
[1]许崇德主编.中国宪法参考资料选编.中国人民大学出版社.1990.
[2]沈林.中国的民族乡.民族出版社.2001.
[3]吴宗金、张晓辉主编.中国民族法学（第二版）.法律出版社.2004.
[4]中央民族干部学院专题调研组.关于民族乡科学发展的思考.中南民族大学学报（ 人文社会科学版）.2012（7）.
[5]中国民族报.民族乡发展，亟待更多政策支持.2012年4月27日.