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摘 要：土地出让市场作为土地市场的源头，其运行状况的好坏直接影响整个国民经济的发展。本文就我国现行的土地出让制度及其存在的问题进行了研究，并就这些问题提出了几点相关的制度改革建议，望能推动土地出让市场的可持续发展，优化土地资源配置。
关键词：土地出让制度；改革；土地市场
一、研究现状
中共十八届三中全会对土地制度改革进行了全面、整体、系统的部署，土地出让制度的改革也在其中。近些年，随着中国经济体制的转变，土地有偿使用制的确立，土地出让市场及运行机制也逐步建立和完善，理论研究开始集在建立相关的制度和政策来规范土地市场行为，有效合理配置土地资源，实现城市经济的健康发展。因此，本文针对目前我国土地出让制度及其存在的问题进行分析，并就这些问题给出相关制度改革的建议，望能推动土地出让市场的可持续发展，优化土地资源配置，最终促进社会和国民经济的健康有序发展。
二、现行土地制度及其存在的问题研究
（一）现行土地出让制度分析
我国现行土地使用权出让制度是基于协议、招标、拍卖和挂牌四种方式来管理国有土地使用权的。协议出让，通常被用在土地使用者向政府提出用地要求，或者在竞争不很充分的土地用途、开发前景不明朗，风险较大的情况上。协议出让的局限性在于，公开性和透明度较低，竞争机制不能发挥作用。与协议方式相比，招标、拍卖或挂牌方式是市场化程度较高的出让形式，充分体现出公开、公平、公正的原则。招标的中标价格总是相当接近政府所定价格，价高者未必能够取得土地。招标具有揭示信息和减少代理成本两个基本功能。拍卖方式较之招标、协议方式更能使土地的经济价值得到充分实现并有利于土地的节约集约利用。挂牌方式的市场化程度较高，相对于协议出让的一对一出价方式，挂牌更具有市场化特点，它允许经过一定的时间考虑，竞价者更加理性、慎重地针对性出价，不至于产生竞得后不得不放弃的遗憾。
（二）土地出让制度出现的问题分析
1、出让主体的行为缺乏有效约束
中央政府依法代表全国人民行使土地所有权，并委托地方政府相关部门代理执行，但实际情况是，地方政府在土地出让过程中成为了真正的出让主体。中央政府土地利用是着眼于国家宏观层面上的经济可持续发展，而地方政府更关注的是局部和短期利益。大多数情况下政绩、升迁、荣誉和隐性收人是代理人的目标。
2、不同用途的土地出让方式不尽合理
我国的建设用地供地也是三类：一是其他用地，二是工矿仓储用地，三是房地产开发用地。地方政府供地类型对应不同的出让方式和不同的收益水平，最终体现在政府的总的土地收益上。首先，工业用地以挂牌出让方式为主。地方政府为了招商引资，土地出让的过程中挂牌只是实现了“形式”上的规范，实则土地出让价格低之又低，有时甚至低于工业用地自身土地开发成本。其次，房地产中分商服用地和住宅用地两类，住宅用地中有两类是经济适用房和廉租房用地，二者出让方式均为行政划拨，因此政府缺乏扩大这两类用地的动力。又由于工矿用地收益低，这些损失需要在商品住宅用地出让中进行弥补，因此政府有推高地价和支持高房价的内在动力。看似公平透明的招拍挂中，政府却可以通过一些引导性的作用使土地价格不合理攀升。
3、土地出让交易双方信息不对称
在土地市场交易活动中，信息的数量和质量直接影响着土地交易行为。在我国土地出让市场中，一则政府可以利用多重身份的优势操控土地信息，二则竞买人由于我国信用体制不健全，通过包装自身后，试图在土地交易中取得优势地位。基于此可看出土地出让行为中的信息是双向不对称。
4、土地出让金管理有问题
我国土地出让金管理有以下问题。一是由于土地资源的稀缺性、地域性和有限性等，以当前市场价格从出让的土地无法获得未来土地的升值收益。二是政府的短期行为容易导致过量批地，城市规模无序扩张，导致片面追求高地价，单位或个人一次性地价负担过重并助长了炒卖地皮等投机行为。三是土地出让金分配比例失衡。政府所获得土地出让金远远高于农民所获得的经济补偿。在现有法律制度下，失地农民无法充分享受土地增值带来的收益。四是土地出让金实行“收支两条线”管理制度。然而土地出让金的收支管理并不规范，在一些地方成为政府或部分官员的小金库。五是土地出让后续管理缺位，以至于出现受让人长期拖欠土地出让金、故意拖延开发进度等违约现象。
三、土地出让制度改革模式
（一）一次性土地出让模式与土地年租制模式并行
土地年租制主要是指按年收租，即按年度分别收取土地租金，并按年调租。土地年租制在租金征收方式中实质包含“价”和“租”两个部分，其中“价”的部分仍然是土地出让时一次性收取的出让金，是由土地市场供求关系决定的土地使用权价格；“租”的部分则是按年收取的土地租金，是土地所有者出让土地使用权的报偿，是土地所有者与使用者分配土地收益的方式，是真正意义上的地租。这种模式可使土地的初始出让价格下降，初始价格下降多少，则由年租金的租率决定。在土地价值的评估方式确定以后，年租金的租率可以作为有效的政策杠杆，调节土地所有者和土地使用者之间的利益关系。从使用者的角度看，减轻了初始阶段的负担；从政府收入的角度看，能够可持续的取得土地的增值收入。
（二）改革土地出让模式，分类实施招拍挂
对于保障性住房和中低价位小户型商品房，可以通过限定房价，来竞地价或者限定地价来竞房价的方式确定中标者。普通商品住房用地可用综合评标法的出让模式。国土部37号令中将“土地利用综合条件最佳”的综合评标法和土地招拍挂出让相并列，此种方法能达到平抑房价的作用。对于公共建筑项目或旧城改造项目，可以带开发案竞标，开发方案通过的，进入下一阶段。下一阶段可以用上述两种类型的项目所用到的方法。
（三）完善土地出让信息公开和有效监管
一是公开土地供应计划、招拍挂出让信息，不仅要公开土地出让公告，还有评价过程及结果也要实时公开。并允许媒体网络公布。二是对地方政府的年度土地财政收入支出情况进行公开，不仅接受上级政府的审计，还要接受社会公众的监督。
（四）完善土地出让金管理
一是合理分配土地增值收益。处理好农民与地方政府的关系的关系。即制定合理科学的土地补偿标准，来保障农民的合理收益。二是建立科学的土地出让金管理制度以便规范政府行为。
（五）细化土地出让后续管理
土地部门应组织相关工作人员成立专门的部门，对己出让土地的相关信息建立数据库，实现出让土地使用权信息化及自动化监管。通过数据库定期和不定期地对出让土地的开发进度和资金投入进行跟踪检查。根据中华人民共和国国土资源部令第5号《闲置土地处置办法》来处理闲置土地。
（作者单位：长安大学）
参考文献：
[1] 黄贤金，陈志刚，於冉，等.20世纪80年代以来中国土地出让制度的绩效分析及对策建议[J].现代城市研究，2013，（9）：15-21.
[2] 胡小杰.我国城市国有土地使用权出让法律制度研究[D].内蒙古大学，2014.
[3] 田钊平.中国土地城镇化制度变迁与创新的路径研究[J].产业与科技论坛，2014，（16）.
[4] 王贤彬.土地出让与产业发展[J].经济管理，2014，（1）.
[5] 杨连山.对我国现行土地出让金制度的若干思考[J].中小企业管理与科技，2015，（12）.
[6] 陈怡芳.土地管理制度改革展望[J].中国财政，2014，（3）.
[7] 刘守英.中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施[J].法商研究，2014，（2）.
[8] 陈玉光，邓子部.我国城市土地出让制度的缺陷分析及其完善[J].北京行政学院学报，2012，（2）：77-82.
关键词：土地出让制度；改革；土地市场
一、研究现状
中共十八届三中全会对土地制度改革进行了全面、整体、系统的部署，土地出让制度的改革也在其中。近些年，随着中国经济体制的转变，土地有偿使用制的确立，土地出让市场及运行机制也逐步建立和完善，理论研究开始集在建立相关的制度和政策来规范土地市场行为，有效合理配置土地资源，实现城市经济的健康发展。因此，本文针对目前我国土地出让制度及其存在的问题进行分析，并就这些问题给出相关制度改革的建议，望能推动土地出让市场的可持续发展，优化土地资源配置，最终促进社会和国民经济的健康有序发展。
二、现行土地制度及其存在的问题研究
（一）现行土地出让制度分析
我国现行土地使用权出让制度是基于协议、招标、拍卖和挂牌四种方式来管理国有土地使用权的。协议出让，通常被用在土地使用者向政府提出用地要求，或者在竞争不很充分的土地用途、开发前景不明朗，风险较大的情况上。协议出让的局限性在于，公开性和透明度较低，竞争机制不能发挥作用。与协议方式相比，招标、拍卖或挂牌方式是市场化程度较高的出让形式，充分体现出公开、公平、公正的原则。招标的中标价格总是相当接近政府所定价格，价高者未必能够取得土地。招标具有揭示信息和减少代理成本两个基本功能。拍卖方式较之招标、协议方式更能使土地的经济价值得到充分实现并有利于土地的节约集约利用。挂牌方式的市场化程度较高，相对于协议出让的一对一出价方式，挂牌更具有市场化特点，它允许经过一定的时间考虑，竞价者更加理性、慎重地针对性出价，不至于产生竞得后不得不放弃的遗憾。
（二）土地出让制度出现的问题分析
1、出让主体的行为缺乏有效约束
中央政府依法代表全国人民行使土地所有权，并委托地方政府相关部门代理执行，但实际情况是，地方政府在土地出让过程中成为了真正的出让主体。中央政府土地利用是着眼于国家宏观层面上的经济可持续发展，而地方政府更关注的是局部和短期利益。大多数情况下政绩、升迁、荣誉和隐性收人是代理人的目标。
2、不同用途的土地出让方式不尽合理
我国的建设用地供地也是三类：一是其他用地，二是工矿仓储用地，三是房地产开发用地。地方政府供地类型对应不同的出让方式和不同的收益水平，最终体现在政府的总的土地收益上。首先，工业用地以挂牌出让方式为主。地方政府为了招商引资，土地出让的过程中挂牌只是实现了“形式”上的规范，实则土地出让价格低之又低，有时甚至低于工业用地自身土地开发成本。其次，房地产中分商服用地和住宅用地两类，住宅用地中有两类是经济适用房和廉租房用地，二者出让方式均为行政划拨，因此政府缺乏扩大这两类用地的动力。又由于工矿用地收益低，这些损失需要在商品住宅用地出让中进行弥补，因此政府有推高地价和支持高房价的内在动力。看似公平透明的招拍挂中，政府却可以通过一些引导性的作用使土地价格不合理攀升。
3、土地出让交易双方信息不对称
在土地市场交易活动中，信息的数量和质量直接影响着土地交易行为。在我国土地出让市场中，一则政府可以利用多重身份的优势操控土地信息，二则竞买人由于我国信用体制不健全，通过包装自身后，试图在土地交易中取得优势地位。基于此可看出土地出让行为中的信息是双向不对称。
4、土地出让金管理有问题
我国土地出让金管理有以下问题。一是由于土地资源的稀缺性、地域性和有限性等，以当前市场价格从出让的土地无法获得未来土地的升值收益。二是政府的短期行为容易导致过量批地，城市规模无序扩张，导致片面追求高地价，单位或个人一次性地价负担过重并助长了炒卖地皮等投机行为。三是土地出让金分配比例失衡。政府所获得土地出让金远远高于农民所获得的经济补偿。在现有法律制度下，失地农民无法充分享受土地增值带来的收益。四是土地出让金实行“收支两条线”管理制度。然而土地出让金的收支管理并不规范，在一些地方成为政府或部分官员的小金库。五是土地出让后续管理缺位，以至于出现受让人长期拖欠土地出让金、故意拖延开发进度等违约现象。
三、土地出让制度改革模式
（一）一次性土地出让模式与土地年租制模式并行
土地年租制主要是指按年收租，即按年度分别收取土地租金，并按年调租。土地年租制在租金征收方式中实质包含“价”和“租”两个部分，其中“价”的部分仍然是土地出让时一次性收取的出让金，是由土地市场供求关系决定的土地使用权价格；“租”的部分则是按年收取的土地租金，是土地所有者出让土地使用权的报偿，是土地所有者与使用者分配土地收益的方式，是真正意义上的地租。这种模式可使土地的初始出让价格下降，初始价格下降多少，则由年租金的租率决定。在土地价值的评估方式确定以后，年租金的租率可以作为有效的政策杠杆，调节土地所有者和土地使用者之间的利益关系。从使用者的角度看，减轻了初始阶段的负担；从政府收入的角度看，能够可持续的取得土地的增值收入。
（二）改革土地出让模式，分类实施招拍挂
对于保障性住房和中低价位小户型商品房，可以通过限定房价，来竞地价或者限定地价来竞房价的方式确定中标者。普通商品住房用地可用综合评标法的出让模式。国土部37号令中将“土地利用综合条件最佳”的综合评标法和土地招拍挂出让相并列，此种方法能达到平抑房价的作用。对于公共建筑项目或旧城改造项目，可以带开发案竞标，开发方案通过的，进入下一阶段。下一阶段可以用上述两种类型的项目所用到的方法。
（三）完善土地出让信息公开和有效监管
一是公开土地供应计划、招拍挂出让信息，不仅要公开土地出让公告，还有评价过程及结果也要实时公开。并允许媒体网络公布。二是对地方政府的年度土地财政收入支出情况进行公开，不仅接受上级政府的审计，还要接受社会公众的监督。
（四）完善土地出让金管理
一是合理分配土地增值收益。处理好农民与地方政府的关系的关系。即制定合理科学的土地补偿标准，来保障农民的合理收益。二是建立科学的土地出让金管理制度以便规范政府行为。
（五）细化土地出让后续管理
土地部门应组织相关工作人员成立专门的部门，对己出让土地的相关信息建立数据库，实现出让土地使用权信息化及自动化监管。通过数据库定期和不定期地对出让土地的开发进度和资金投入进行跟踪检查。根据中华人民共和国国土资源部令第5号《闲置土地处置办法》来处理闲置土地。
（作者单位：长安大学）
参考文献：
[1] 黄贤金，陈志刚，於冉，等.20世纪80年代以来中国土地出让制度的绩效分析及对策建议[J].现代城市研究，2013，（9）：15-21.
[2] 胡小杰.我国城市国有土地使用权出让法律制度研究[D].内蒙古大学，2014.
[3] 田钊平.中国土地城镇化制度变迁与创新的路径研究[J].产业与科技论坛，2014，（16）.
[4] 王贤彬.土地出让与产业发展[J].经济管理，2014，（1）.
[5] 杨连山.对我国现行土地出让金制度的若干思考[J].中小企业管理与科技，2015，（12）.
[6] 陈怡芳.土地管理制度改革展望[J].中国财政，2014，（3）.
[7] 刘守英.中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施[J].法商研究，2014，（2）.
[8] 陈玉光，邓子部.我国城市土地出让制度的缺陷分析及其完善[J].北京行政学院学报，2012，（2）：77-82.