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摘 要：体育地方立法中法律责任的设定既有技术问题，如名称使用、编排顺序、模式和罚款设定方式的选用等，又有地方规章越权设定行政处罚，导致违反法律、与法律相抵触的情形。针对这些问题，修订、清理是主要解决措施，借此不断提高法律责任设定的技术，真正体现法律责任设计原理，发挥法律责任的功效，更好为地方体育事业发展服务。
关键词： 体育地方立法；法律责任；法律修订；法律清理
中图分类号： G 8005 文章编号：1009783X（2013）05041105 文献标志码： A
1 法律责任外部结构形式
1.1 名称使用
体育地方立法中法律责任条款的名称使用较为繁杂，以国家体育总局网站公布的体育地方立法为依据，通过统计发现以下几种形式：1）立法分章节，其中一章直接使用“法律责任”名称，如《北京市体育竞赛管理办法》第4章就是关于法律责任的专门规定。2）立法分章节，其中名称为“罚则”的一章来规定法律责任的内容，如《无锡市体育经营活动管理暂行办法》第5章。3）立法分章节，法律责任的内容归结在“奖励与处罚”一章中，如《山西省竞技体育人才培养和退役安置办法》第6章；另外，《杭州市全民健身设施建设和管理办法》的序列表现为大写的“一”或“二”，其中第5个序号为“奖励与处罚”。4）没有章节安排，只是在最后几个条款中规定法律责任的内容。从整体上看，第4种情况较多；第1种情况虽居第2位，但与第4种情况差异明显；第3和第2种情况则更少。相关研究认为，一般行政法规以“罚则”或“法律责任”一章表述，政府规章一般只是用专门的责任条款对其加以规定[1]。另外，各地的立法技术规范对此也有相应规定，如《重庆市地方立法技术规范》第30条规定：如果分章，法律责任一章的标题即是“法律责任”；不分章的则集中排在后面。还有第28条规定：地方性法规原则上不规定奖励事项。由此看出，该立法技术规范主要支持2种模式，即上文的第1种情况和第4种情况。广东、吉林等其他地方的规定与重庆类似。这里还有一种情况值得关注：一件立法中仅有行政处罚规定而无其他法律责任的规定，章名叫“罚则”，不应称作“法律责任”，原因在于，法律责任是一个包含民事责任、行政责任，以及刑事责任等的完整体系。依此看，《北京市体育竞赛管理办法》第4章法律责任的称谓改为“罚则”更为妥帖。
由此分析可以看出：很多省、自治区遵循了这个一般性规定，不论法规和规章都采取了简单化的不分章的集中排形式；河北省、内蒙古自治区等地方则坚持了上述2种模式，法规采取了分章形式，规章利用了集中排形式。而一些立法则处在一种自己的偏好当中，如宁夏自治区体育立法一共6件，其中4件立法中的法律责任的设定属于第3种情况；最值得一提的是山西省，在总共不到10件立法中，这4种情况全都出现，并且各种情况出现的频率较为平均。诸多名称的使用容易导致混乱，使这些法律文件显得不规范，不统一。总体上看，法律责任在称谓及称谓和内容的匹配上隐约透着一些“乱”。既然很多地方都出台了地方立法技术规范，就应该依法修改。
1.2 设定模式
法律责任条文的设定模式研究认为，我国的立法实践中，主要包括“集中”和“分散”排列2种模式。其中“集中”排列显示的是法律责任条文与各项义务性行为条款相分离，集中于法律文本的某一部分。相对应地，“分散”排列模式中，法律责任总是在设定义务性行为规范的同一个条文中被同时表述出来[2]。我国体育地方立法几乎无一例外都是采用的“集中”排列模式，进而在表述方式上又多采用条（款）序对应式。如《大同市体育市场管理办法》第23条规定：违反本办法第9条第3款、第10条、第16条规定的，由体育行政部门给予警告，责令限期改正，没收全部违法所得，可并处1 000元以上10 000元以下罚款，情节严重的吊销其《体育经营许可证》。当然，其他表述形式也存在，如行为叙述式，典型的例子是《太原市体育场地建设和管理办法》第20条规定：公共体育设施的管理单位有下列情形之一的，由体育行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，违法所得5 000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得5 000元以下的，可以处1万元以下的罚款：（一）开展与公共体育设施、用途不相适应的服务活动的；（二）违反本办法规定出租公共体育设施的。“集中”和“分散”排列2种模式没有优劣之分，但是，一定要兼顾“一阅则明，避免重复、条文膨胀”的原则[2]。在当前集体偏爱“集中”排列模式的情况下，我们更应该认真解读此原则。以《广州市体育竞赛表演市场管理办法》为例，该立法中法律责任单章设定，采用“集中”排列模式，条（款）序对应式表述。从第34条到第50条都是关于法律责任的条款，基本上都是对前面33条义务性行为的逐一回应。具体而言，第34条规定：违反本办法第8条第（一）（二）（三）（五）（九）（十）项规定的举办条件举办体育竞赛表演活动的，由体育行政部门处以5 000元以上30 000元以下的罚款。其第一款进而规定：违反本办法第8条第（四）（六）（七）（八）项规定的举办体育竞赛表演活动的，由有关行政部门依法予以处罚。看此规章的法律责任条款使人觉得眼花缭乱，不得不前后反复观看，寻找相关项，由此给阅读和理解带来不便，无形中放大了这种模式和表述方法的固有缺陷；所以，该规章法律责任的设定模式值得商榷。这种情况在其他地方立法中也或多或少存在。对此，在立法技术上应该准确理解各种模式和表述方法的特点和适用场域。
1.3 编排顺序
关于法律责任条款的编排顺序问题，相关研究也给出了一定原则：应该先规定行政主体的法律责任，再规定法律法规授权的组织的责任，最后才规定行政相对人的法律责任[1]。上述研究给出的原则一定程度上体现了“治权”思想。一些地方立法技术规范并没有对此予以规定。体育地方立法实践在这个问题上突出的是多元化色彩。从排列顺序看，有与上述研究相一致的，如《北京市全民健身条例》，数量非常少。更多的是采取先规定行政相对人法律责任的形式，条款较为详细，而行政主体随后规定。对此，下文将有详细分析。第3种情况是一些立法根本就没有行政主体法律责任的规定，如《北京公共体育场所管理办法》《天津市全民健身条例》。地方立法绝大多数是有关对经济管理和行政管理方面的立法[3]。某种意义上，这些体育地方立法突出了“管理”色彩，如果不对行政主体规定或者简化法律责任，将其放到可有可无的位置，容易为他们“有法不依，执法不严”打开方便之门。体育地方立法或是职权立法，或是执法部门起草，考虑得多的是行政相对人的法律责任，这容易理解；但是，法律责任设计的一个基本原则是，要为所有违法主体都规定责任[4]。特别对于权力而言，法律责任的完善与否直接关系着权力的依法运行和权利的依法保障，没有责任的权力必然导致权力肆行。 2 体育地方立法中法律责任设定的主要种类
2.1 地方立法中的法律责任种类概说
人们对法律责任存在多种理解，学说林立。从广义讲是指任何组织或个人都应当遵守法律的义务，从狭义上讲是指行为人由于实施了某种违法行为所必须承担的相应制裁的法律后果[5]。法律责任自成体系，包括违宪责任、刑事责任、民事责任、行政责任，以及国家赔偿责任。其中，行政法律责任具有双重性特点，即行政主体和行政相对人的法律责任。依照我国的立法体制和国家机关权力分工的不同，地方立法机关只能在法律、法规规定的范围内设定行政责任；所以，体育地方立法中的法律责任主要体现的是行政法律责任。与行政主体对应的法律责任是行政处分，与行政相对人对应的是行政处罚。其中行政处分分为若干种，依据《国家公务员暂行条例》规定，行政处分主要包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等方式。而行政处罚从法理上讲主要分为4大类：申诫性处罚，警告是其中典型的一种；财产性处罚，罚款最为普遍；行政性处罚，如责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照等；人身自由处罚，主要是行政拘留。存疑的问题在于，“通报批评” 是否为行政处罚或者行政处分？“责令改正”或者“限期改正”是否为行政处罚？对于“通报批评”，相关研究观点不一，有的研究认为，警告可以包括通报批评[6]。有的研究则持反对观点，认为行政处罚法未将通报批评列为行政处罚种类，公务员处分条例也没有将其列人公务员处分种类。可见，通报批评既不是行政处罚也不是行政处分[7]。还有研究持折衷论的观点，认为应该具体情况具体分析，当用于单位内部上级处理违纪的下级时是一种行政处分。对行政相对人而言，当行政机关将通报批评写入行政处罚决定中，并在一定范围内书面通报批评的，就是行政处罚[8]。本研究赞同第1种观点；尽管通报批评未列入行政处罚法，但它可以看作或者理解为警告的一种情形，因为其对行政相对人的名誉、信誉等产生了影响。同样，对于“责令改正”或者“限期改正”是否为行政处罚的问题也存在类似于上面的3种观点；但是，本研究对此则持一种否定观点，尽管很多地方法规规章有此规定。然而，它不是行政处罚，而是对当事人实施行政处罚时，还要责令当事人履行义务，可作为行政处罚普遍使用的原则[5]。其实，根据具体条款规定，也能作出这种判断，如《北京市体育运动项目经营单位安全生产规定》第34条：体育运动项目经营单位违反本规定，有下列情形之一的，由体育行政主管部门责令改正，并按照下列规定给予行政处罚。显然，这里的“责令改正”与行政处罚并列，不属于行政处罚。
2.2 地方体育立法中法律责任具体种类分析
2.2.1 针对行政主体的法律责任种类
分析国家体育总局网站公布的体育地方立法发现，行政主体的法律责任主要体现为行政处分和刑事责任，比较笼统，偶有具体规定，甚至有的根本没有相关规定。这里的行政主体包括行政部门和行政公务人员，其中对行政部门的处罚表现为对直接负责的主管人员的处罚。具体事例如《北京市全民健身条例》第34条规定：各级政府有关行政部门及其工作人员，未依照本条例规定履行职责或者对违法行为不查处的，由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。《重庆市体育市场管理条例》第21条，体育行政管理部门的工作人员玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由所在单位或者有关部门给予行政处分；造成损失的，依法赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。如此设计虽然符合《行政处罚法》和《公务员法》的规定，但是，也反映了一些问题：首先是缺乏责任种类（也可称为“幅度“），这一点远不及对行政相对人法律责任的种类设计，导致针对性不强；另外，这种设计还凸显了行政色彩，这一点与前文编排顺序一节中提到的问题有异曲同工之妙。具体表现为行政处分与其说是法律责任，不如说是法定性的“纪律责任“，对此，《公务员法》第55条有相关规定。
2.2.2 针对行政相对人的法律责任种类
行政相对人的法律责任种类较多，包含了前文所论述的4大类中的前3类，具体为警告、批评、罚款、没收违法所得或非法所得、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照6种。实例如《河北省全民健身活动办法》第26条规定：违反第11条第2款规定的，由体育行政部门责令其改正，拒不改正的，对单位给予通报批评。《广西壮族自治区体育市场条例》第22条规定：经营者违反本条例第15条第1款规定，未做好体育设施、器材的维修保养工作，可能危及消费者安全的，由体育行政部门责令改正；拒不改正的，由工商行政管理部门责令停业。《天津市游泳场所管理办法》第20条规定：因游泳场所的责任，造成游泳者溺水死亡或者伤残的，由市体育行政部门暂扣或注销其游泳场所开放许可证。需要注意的是，上述体育地方立法中既包括法规又有规章，由此，这里面涉及到一个重大问题：体育地方规章的行政处罚种类问题。
依据我国《行政处罚法》第13条第1款规定，规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和范围内作出具体规定，此谓规章的规定权；另一方面，依据第2款规定，对于尚未制定法律、法规的，规章对行政违法行为可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。此谓规章的设定权。相比地方性法规可以设定前面谈到的6类行政处罚，地方规章的设定权是相对较窄的。如果地方规章设定了除警告或者一定数量罚款以外的行政处罚，就构成了越权设定行政处罚。进一步，地方规章越权设定行政处罚违反了《行政处罚法》。
地方规章多为执行性和解释性规范法律文件，鉴于各地差异较大的实际情况，也可以进行创制性立法，某种意义上也可以称作“自主性立法”。这种“自主性立法”往往是国家立法尚未触及的领域，因此，没有上位法的制约。这时，地方规章主要遵循的是《行政处罚法》第13条第2款规定，体现的是设定权。我国体育地方立法多出现在20世纪90年代末期，尽管1995年《体育法》颁布实施，由于构思于计划经济时代，所以，对于很多体育深化改革的新事物未有规定，如职业体育、体育市场、体育经营等。这给了地方进行体育“自主性立法”的契机。笔者的前期研究显示：体育产业类法规规章包括各地出台的体育经营活动管理条例或办法，占32%[9]。由于各地立法者未对行政处罚的相关规定引起足够的重视，所以，体育地方规章越权设定行政处罚的问题屡见不鲜。如《安徽省体育经营监督管理办法》第22条和《太原市体育场地建设和管理办法》第20条关于“没收违法所得” 的规定，《齐齐哈尔市体育经营活动管理办法》第28条关于“责令停止营业”的规定，《天津市游泳场所管理办法》第20条关于“暂扣或注销其游泳场所开放许可证”的规定，《济南市游泳场所管理办法》第16条关于“收缴《救生员证书》、注销登记”的规定。最为离奇的是《鞍山市体育市场管理规定》第39条规定：违反本规定，在体育市场经营活动中，有下列行为之一者，体育行政部门将视情节轻重，分别给予警告、罚款、没收违法所得、责令停业整顿或暂扣、吊销《许可证》的处罚。该规定作为地方规章，完全享有了与地方法规相同的行政处罚。类似的情况还包括《上海市营业性保龄球馆管理办法》。 从时间角度看，尽管《武汉市体育市场管理规定》及《上海市营业性保龄球馆管理办法》等关于行政处罚的规定违反了《行政处罚法》，但是，这些地方规章的出台要早于或者与《行政处罚法》出台时间相当，似乎情有可原。而《长沙市体育市场管理暂行办法》1996年颁布，2002年修订，仍然存在越权设定行政处罚问题就难辞其咎了。
2.2.3 对其他一些特殊种类的阐释
行政处罚应该遵循法定原则。我国《行政处罚法》第8条规定了7种行政处罚种类，其中前6种与上文讲到的法理学上的分类一一对应。第7类是法律、行政法规规定的其他行政处罚，比较特殊。体育地方立法的实践中行政处罚除了常见的前6类还包括其他一些种类，具体实例为《山西省体育竞赛监督管理办法》第37条规定：体育竞赛的主办者有下列行为之一的，体育行政部门或者登记机构可以根据情节轻重分别给予警告、暂停或者取消该体育竞赛的处罚。《西藏自治区登山条例》第31条规定：登山团队违反本条例第13条和第16条规定，不按计划开展登山活动的，所交注册费不退，领取的登山许可证作废，登山计划终止执行。类似于“取消体育竞赛、许可证作废及某种活动终止执行”的处罚是否应该归属此类。要真正认定其他行政处罚并非是一件容易的事情，需要精确把握行政处罚的内在特性。体育地方立法实践中还常常见到这样的规定，如《河北省全民健身活动办法》第25条规定：社会体育指导员在进行体育健身指导服务时，造成严重事故的，由发证机关收回其资格证书，其中关键词为“收回其资格证书”。《贵州省体育经营活动管理办法》第17条规定：有下列行为之一的，由体育主管部门给予警告，并责令限期改正；逾期不改正的，处以500元至5 000元的罚款；情节严重的，由体育主管部门撤消原审核文书并通知同级登记部门。关键词为“撤销”。《山西省体育设施管理条例》第26条规定：改建公共体育设施，减少原有面积的，由县级以上体育行政部门责令限期恢复原有面积。关键词为“恢复”。凡此种种。如果有“收回其资格证书”“撤销”“恢复”等关键词的法律规定出现在“法律责任”或者“罚则”一章中，可以认定为行政处罚；如果出现在没有章节的立法中，也就是最常见的第4种情况，如何认定呢？退一步讲，即使在“法律责任”或者“罚则”一章中，它们就必然是一种行政处罚吗？所以，非常有必要明确行政处罚的内在特性。相关研究对此进行了深入探讨，该研究认为可以从形式和实质标准进行判断，最关键的还是实质标准，为此总结了行政处罚的6个特点：行政性、具体性、外部性、最终性、制裁性及一次性。依此，行政处罚应该与行政强制措施、行政执行罚、责令纠正违法、具体行政行为的撤回等划清界限[10]。以“恢复”为例，它是对违法行为的修复，某种意义上是“等价”的，而行政处罚是对违法行为的惩罚，违法者需付出高的“代价”；所以，未来的立法或者法律修改中立法者对此应该高度重视。此所谓“法律责任的内容有缺陷，把本不属于法律责任的内容作为法律责任来规范”[11]。
3 罚款设定问题分析
3.1 设定方式和使用情况
罚款是地方立法中较为普遍、制裁力较强的一种行政处罚种类，它是行政处罚制度的重要组成部分。相关研究根据抽样统计，认为罚款在地方性法规设定的所有法律责任中所占的比重已经达到了68.6%[12]。本研究通过认真浏览体育总局政策法规一栏，认为体育地方立法中有关罚款的条款同样很多。在罚款设定上既有一些共性和特点，也存在一些问题。首先是罚款设定方式，关于设定方式，相关研究总结了8种罚款数额设定方式和4类罚款数额组合形式。8种设定方式为固定数值式、固定倍率式、数值数距式、数值封顶式、倍率封顶式、倍率数距式、数值保底式及概括式。4类使用方式为“独用”“并用”“选用”和“复用”[13]。经过统计，地方体育立法的罚款设定方式中数值数距式最多，占了绝大多数；其他依次为数值封顶式、倍率数距式、固定数值式、倍率封顶式和概括式，其中数值封顶式与倍率数距式数量相近，稍靠前；固定数值式、倍率封顶式和概括式数量接近，只有几件；没有发现固定倍率式和数值保底式的罚款设定方式。所谓“数值数距式”就是指将罚款设定为某数值区间，即以数值明确罚款数额的上限和下限[13]。如《北京市体育竞赛管理办法》第35条规定：主办者有下列行为之一的，由体育行政部门责令改正，处1 000元以上3万元以下罚款。从使用方式看，主要使用一种方式的“独用”情况最多，其他还包括“并用”和“复用”组合方式，没有“选用”组合方式。所谓“并用”是指在一个条款中同时使用2种及以上设定方式，如《河北省全民健身活动办法》第24条第2款规定：经营性全民健身服务单位聘用无资格证书的人员从事有偿服务的，责令改正，并根据无资格证书人员的人数，对单位按每人处500元以上3 000元以下罚款，但最高不得超过10 000元。这里同时用了“数值数距式”和“数值封顶式”2种方式。所谓“复用”在体育地方立法中主要体现的是“违法所得有无”情况而同时使用不同的罚款设定方式，如《太原市体育设施建设和管理办法》第23条规定：公共体育设施的管理单位有下列情形之一的，由体育行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，违法所得5 000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得5 000元以下的，可以处1万元以下的罚款。这里违法所得用的是“倍率数距式”，而没有违法所得用的是“数值封顶式”。 与此情况类似，《内蒙古自治区体育市场管理条例》第25条用的是“倍率数距式”和“数值数距式”。而《河北省游泳场所管理办法》第29条规定更为复杂，违法所得用的是“倍数封顶式”加“数值封顶式”；没有违法所得用的是“数值封顶式”。 “并用”和“复用”组合方式使用情况相比，后者多于前者；总体上，两者使用数量有限，其中“复用”组合方式使用区域较窄。在一部规章中使用罚款设定方式最多的当属《长沙市体育市场管理暂行办法》和《河北省游泳场所管理办法》，其中前者主要使用了“数值封顶式”“倍数封顶式”“固定数值式”以及“倍率数距式”。 罚款设定方式各有优缺点，以较为普遍使用的“数值数距式”为例，相关研究认为，这种方式的最大优势是直观清晰，易于操作和执行；问题在于刚性的数值也使其难以适应社会经济的发展而导致罚款责任的不合时宜[14]。为此，有研究提出，应该摒弃以绝对数设定罚款具体数额的传统方式，而代之以动态的、相对数指标来设定罚款的幅度区间，并提出了相关的思路。如规定法律生效后，以上一年度的某一国民经济指标额（如职工日平均工资）的×倍为罚款处罚的限额区间[15]。值得一提的是，应该杜绝“概括式”的使用，这种方式仅规定“罚款”而没有明确具体标准，弊端显而易见：既难以操作又可能为执法者恣意罚款提供机会。当前，《广西壮族自治区体育场地管理条例》第20条还有此规定。从使用方式上看，“独用”远远高于组合方式，一方面说明各地看重罚款设计的简明性和执法的便捷性，另一方面又暴露了体育地方立法过程中罚款设定方式简单化的问题，对于各种特殊情况的具体把握（如前文提到的“有无非法所得”）有待进一步提升。前文《太原市体育设施建设和管理办法》第23条规定和《河北省游泳场所管理办法》第29条规定虽然较为复杂，运用了组合方式或者规定较为详细（如以5 000元为限进行划分），但是，能够综合各自优势，以此所长补彼之短，比较真实地显现出“过罚相当”的原则。
3.2 罚款额度（幅度）问题
违法主体差异是法律责任区别设置的关键要件之一。一般而言，违法主体分为“自然人”“法人”“责任人”和“未分主体”4种[16]。体育地方立法实践显示：“未分主体”的情况占了相当数量，其表现形式也有所不同，如《上海市营业性保龄球馆管理办法》第14条规定：对违反本办法的单位和个人，由市或者区、县体育行政管理部门视情节轻重，按下列规定予以处罚。这里尽管列出了“单位”和“个人”，但是，罚款时则一视同仁，未作区分。另一种是笼统的规定，如《黑龙江省体育发展条例》第42条规定：违反本条例，擅自举办商业性体育竞赛的，由县级以上体育行政部门责令立即改正，没收违法所得，并处以2万元以上5万元以下罚款。违法主体差异表明罚款也应该存在差异，这可以从发挥的作用、施加的影响（危害性）和承受力角度进行考虑。一般惯例是“自然人” “责任人”“法人”罚款逐次加重。存在“未分主体”相当数量的情况表明，立法者对违法主体的差异性尚未予以足够重视。
总体上看，体育地方立法中罚款数额最高的是5万元，倍数最高的是5倍，罚款对象包括前述各类主体。最低数额为100元，针对的是自然人，最低倍数为1倍。针对同一个对象，罚款幅度过宽是值得关注的一个问题。如《黑龙江省体育发展条例》第45条规定：违反本条例，有下列行为之一的，由县级以上体育行政部门给予直接责任人员处以1万元以上5万元以下罚款。1万元～5万元的幅度使得实施中自由裁量的余地较大，同时也给了受罚对象相当大的操作空间。类似的还包括《天津市游泳场所管理办法》第16条规定中的“500元以上1万元以下罚款”等。当然，自由裁量的问题还涉及到相关条款规定中的“情节严重的”情形，《北京市全民健身条例》第35条第2款规定：违反第16条规定，国家实行强制性体育服务标准的体育运动项目活动场所未达到标准的，由体育行政部门责令限期改正；逾期不改的，处以3 000元以上5 000元以下罚款，情节严重的，可处以5 000元以上3万元以下罚款。“情节严重的”难以界定，但是，罚款幅度陡然翻升。
4 关于体育地方法规和规章修订、清理问题
考察现有体育地方法规和规章的法律责任问题发现：除开立法技术规范问题，一些体育地方立法则直接违反了《行政处罚法》的规定。《行政处罚法》第64条规定：本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，1997年12月31日前修订完毕。实践证明，体育地方立法并没有认真地贯彻和落实这一条款。前期研究显示：在现有136个地方体育法规规章中，已经有40件被修改过，占总数的近30%，其中法规类的23件，规章类的17件[9]。由此说明很多地方法规和规章颁布至今尚未做过修订，一直与法律发生着抵触。除此之外，还有一个现象值得清理和修订体育地方法规和规章。很多体育地方立法中都有关于刑事、民事责任条款的设定，如《北京市体育设施管理条例》第25条规定：侵占、破坏公共体育设施或者居住区配套体育设施的，由体育行政部门责令限期改正，并依法承担民事责任。《太原市体育经营活动管理办法》第31条规定：体育经营活动违反其他法律、法现的行为，由有关行政管理部门依法处罚。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。对于这个问题，早在20世纪80年代末期全国人大法工委答复地方人大请示中有过明确：追究刑事责任的，必须是刑法具体规定的；反之，地方立法不宜规定刑罚。体育深化改革导致了诸多新事物的出现，比如假球、黑哨、体育产业等，刑法对此就未有规定。也就是说该违法行为在刑法中找不到“归宿”，所以，这种法律条款没有实际意义。当前，一些地方立法技术规范对此已有明确规定，如《广东省人民代表大会常务委员会立法技术与工作程序规范（试行）》（2007年施行），其第106条第1款规定：地方性法规一般不笼统规定“违反本条例的规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任”。第107条规定：地方性法规一般不笼统规定“违反本条例的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。由此，无论从历史角度还是现实视角，修改体育地方立法中法律责任的相关条款都势在必行。最后，还值得关注的是，我国的《治安处罚条例》已经上升为《治安处罚法》，对此，我国《体育法》通过包裹立法的方式进行了修改；然而，现今为止，只有一部地方立法中将涉及到此内容的《治安处罚条例》修订为《治安处罚法》，其他体育地方立法依然固我。上述凡此种种，都需要地方立法者认真修订和清理已有的法规规章，只有这样才能有力适应不断变化了的体育形势。
5 结束语
体育地方立法中法律责任的设定既有技术问题，如名称使用、编排顺序、模式和罚款设定方式的选用等，又有地方规章越权设定行政处罚，导致违反法律、与法律相抵触的情形。针对这些问题，修订、清理是主要解决措施，应该处理好“制定”与“修订”的关系，坚决消除与法律的矛盾，不断提高和规范法律责任设定的技术。一些体育地方立法颁布实施已经十几年，很多内容已经时过境迁，至今未曾修改，暴露出各地对体育地方立法并没有引起足够的重视。应该及时修订与清理，真正体现法律责任设计原理，防止“良法”变成“恶法”。如此，体育地方立法就会发挥更大功效。
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关键词： 体育地方立法；法律责任；法律修订；法律清理
中图分类号： G 8005 文章编号：1009783X（2013）05041105 文献标志码： A
1 法律责任外部结构形式
1.1 名称使用
体育地方立法中法律责任条款的名称使用较为繁杂，以国家体育总局网站公布的体育地方立法为依据，通过统计发现以下几种形式：1）立法分章节，其中一章直接使用“法律责任”名称，如《北京市体育竞赛管理办法》第4章就是关于法律责任的专门规定。2）立法分章节，其中名称为“罚则”的一章来规定法律责任的内容，如《无锡市体育经营活动管理暂行办法》第5章。3）立法分章节，法律责任的内容归结在“奖励与处罚”一章中，如《山西省竞技体育人才培养和退役安置办法》第6章；另外，《杭州市全民健身设施建设和管理办法》的序列表现为大写的“一”或“二”，其中第5个序号为“奖励与处罚”。4）没有章节安排，只是在最后几个条款中规定法律责任的内容。从整体上看，第4种情况较多；第1种情况虽居第2位，但与第4种情况差异明显；第3和第2种情况则更少。相关研究认为，一般行政法规以“罚则”或“法律责任”一章表述，政府规章一般只是用专门的责任条款对其加以规定[1]。另外，各地的立法技术规范对此也有相应规定，如《重庆市地方立法技术规范》第30条规定：如果分章，法律责任一章的标题即是“法律责任”；不分章的则集中排在后面。还有第28条规定：地方性法规原则上不规定奖励事项。由此看出，该立法技术规范主要支持2种模式，即上文的第1种情况和第4种情况。广东、吉林等其他地方的规定与重庆类似。这里还有一种情况值得关注：一件立法中仅有行政处罚规定而无其他法律责任的规定，章名叫“罚则”，不应称作“法律责任”，原因在于，法律责任是一个包含民事责任、行政责任，以及刑事责任等的完整体系。依此看，《北京市体育竞赛管理办法》第4章法律责任的称谓改为“罚则”更为妥帖。
由此分析可以看出：很多省、自治区遵循了这个一般性规定，不论法规和规章都采取了简单化的不分章的集中排形式；河北省、内蒙古自治区等地方则坚持了上述2种模式，法规采取了分章形式，规章利用了集中排形式。而一些立法则处在一种自己的偏好当中，如宁夏自治区体育立法一共6件，其中4件立法中的法律责任的设定属于第3种情况；最值得一提的是山西省，在总共不到10件立法中，这4种情况全都出现，并且各种情况出现的频率较为平均。诸多名称的使用容易导致混乱，使这些法律文件显得不规范，不统一。总体上看，法律责任在称谓及称谓和内容的匹配上隐约透着一些“乱”。既然很多地方都出台了地方立法技术规范，就应该依法修改。
1.2 设定模式
法律责任条文的设定模式研究认为，我国的立法实践中，主要包括“集中”和“分散”排列2种模式。其中“集中”排列显示的是法律责任条文与各项义务性行为条款相分离，集中于法律文本的某一部分。相对应地，“分散”排列模式中，法律责任总是在设定义务性行为规范的同一个条文中被同时表述出来[2]。我国体育地方立法几乎无一例外都是采用的“集中”排列模式，进而在表述方式上又多采用条（款）序对应式。如《大同市体育市场管理办法》第23条规定：违反本办法第9条第3款、第10条、第16条规定的，由体育行政部门给予警告，责令限期改正，没收全部违法所得，可并处1 000元以上10 000元以下罚款，情节严重的吊销其《体育经营许可证》。当然，其他表述形式也存在，如行为叙述式，典型的例子是《太原市体育场地建设和管理办法》第20条规定：公共体育设施的管理单位有下列情形之一的，由体育行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，违法所得5 000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得5 000元以下的，可以处1万元以下的罚款：（一）开展与公共体育设施、用途不相适应的服务活动的；（二）违反本办法规定出租公共体育设施的。“集中”和“分散”排列2种模式没有优劣之分，但是，一定要兼顾“一阅则明，避免重复、条文膨胀”的原则[2]。在当前集体偏爱“集中”排列模式的情况下，我们更应该认真解读此原则。以《广州市体育竞赛表演市场管理办法》为例，该立法中法律责任单章设定，采用“集中”排列模式，条（款）序对应式表述。从第34条到第50条都是关于法律责任的条款，基本上都是对前面33条义务性行为的逐一回应。具体而言，第34条规定：违反本办法第8条第（一）（二）（三）（五）（九）（十）项规定的举办条件举办体育竞赛表演活动的，由体育行政部门处以5 000元以上30 000元以下的罚款。其第一款进而规定：违反本办法第8条第（四）（六）（七）（八）项规定的举办体育竞赛表演活动的，由有关行政部门依法予以处罚。看此规章的法律责任条款使人觉得眼花缭乱，不得不前后反复观看，寻找相关项，由此给阅读和理解带来不便，无形中放大了这种模式和表述方法的固有缺陷；所以，该规章法律责任的设定模式值得商榷。这种情况在其他地方立法中也或多或少存在。对此，在立法技术上应该准确理解各种模式和表述方法的特点和适用场域。
1.3 编排顺序
关于法律责任条款的编排顺序问题，相关研究也给出了一定原则：应该先规定行政主体的法律责任，再规定法律法规授权的组织的责任，最后才规定行政相对人的法律责任[1]。上述研究给出的原则一定程度上体现了“治权”思想。一些地方立法技术规范并没有对此予以规定。体育地方立法实践在这个问题上突出的是多元化色彩。从排列顺序看，有与上述研究相一致的，如《北京市全民健身条例》，数量非常少。更多的是采取先规定行政相对人法律责任的形式，条款较为详细，而行政主体随后规定。对此，下文将有详细分析。第3种情况是一些立法根本就没有行政主体法律责任的规定，如《北京公共体育场所管理办法》《天津市全民健身条例》。地方立法绝大多数是有关对经济管理和行政管理方面的立法[3]。某种意义上，这些体育地方立法突出了“管理”色彩，如果不对行政主体规定或者简化法律责任，将其放到可有可无的位置，容易为他们“有法不依，执法不严”打开方便之门。体育地方立法或是职权立法，或是执法部门起草，考虑得多的是行政相对人的法律责任，这容易理解；但是，法律责任设计的一个基本原则是，要为所有违法主体都规定责任[4]。特别对于权力而言，法律责任的完善与否直接关系着权力的依法运行和权利的依法保障，没有责任的权力必然导致权力肆行。 2 体育地方立法中法律责任设定的主要种类
2.1 地方立法中的法律责任种类概说
人们对法律责任存在多种理解，学说林立。从广义讲是指任何组织或个人都应当遵守法律的义务，从狭义上讲是指行为人由于实施了某种违法行为所必须承担的相应制裁的法律后果[5]。法律责任自成体系，包括违宪责任、刑事责任、民事责任、行政责任，以及国家赔偿责任。其中，行政法律责任具有双重性特点，即行政主体和行政相对人的法律责任。依照我国的立法体制和国家机关权力分工的不同，地方立法机关只能在法律、法规规定的范围内设定行政责任；所以，体育地方立法中的法律责任主要体现的是行政法律责任。与行政主体对应的法律责任是行政处分，与行政相对人对应的是行政处罚。其中行政处分分为若干种，依据《国家公务员暂行条例》规定，行政处分主要包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等方式。而行政处罚从法理上讲主要分为4大类：申诫性处罚，警告是其中典型的一种；财产性处罚，罚款最为普遍；行政性处罚，如责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照等；人身自由处罚，主要是行政拘留。存疑的问题在于，“通报批评” 是否为行政处罚或者行政处分？“责令改正”或者“限期改正”是否为行政处罚？对于“通报批评”，相关研究观点不一，有的研究认为，警告可以包括通报批评[6]。有的研究则持反对观点，认为行政处罚法未将通报批评列为行政处罚种类，公务员处分条例也没有将其列人公务员处分种类。可见，通报批评既不是行政处罚也不是行政处分[7]。还有研究持折衷论的观点，认为应该具体情况具体分析，当用于单位内部上级处理违纪的下级时是一种行政处分。对行政相对人而言，当行政机关将通报批评写入行政处罚决定中，并在一定范围内书面通报批评的，就是行政处罚[8]。本研究赞同第1种观点；尽管通报批评未列入行政处罚法，但它可以看作或者理解为警告的一种情形，因为其对行政相对人的名誉、信誉等产生了影响。同样，对于“责令改正”或者“限期改正”是否为行政处罚的问题也存在类似于上面的3种观点；但是，本研究对此则持一种否定观点，尽管很多地方法规规章有此规定。然而，它不是行政处罚，而是对当事人实施行政处罚时，还要责令当事人履行义务，可作为行政处罚普遍使用的原则[5]。其实，根据具体条款规定，也能作出这种判断，如《北京市体育运动项目经营单位安全生产规定》第34条：体育运动项目经营单位违反本规定，有下列情形之一的，由体育行政主管部门责令改正，并按照下列规定给予行政处罚。显然，这里的“责令改正”与行政处罚并列，不属于行政处罚。
2.2 地方体育立法中法律责任具体种类分析
2.2.1 针对行政主体的法律责任种类
分析国家体育总局网站公布的体育地方立法发现，行政主体的法律责任主要体现为行政处分和刑事责任，比较笼统，偶有具体规定，甚至有的根本没有相关规定。这里的行政主体包括行政部门和行政公务人员，其中对行政部门的处罚表现为对直接负责的主管人员的处罚。具体事例如《北京市全民健身条例》第34条规定：各级政府有关行政部门及其工作人员，未依照本条例规定履行职责或者对违法行为不查处的，由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。《重庆市体育市场管理条例》第21条，体育行政管理部门的工作人员玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由所在单位或者有关部门给予行政处分；造成损失的，依法赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。如此设计虽然符合《行政处罚法》和《公务员法》的规定，但是，也反映了一些问题：首先是缺乏责任种类（也可称为“幅度“），这一点远不及对行政相对人法律责任的种类设计，导致针对性不强；另外，这种设计还凸显了行政色彩，这一点与前文编排顺序一节中提到的问题有异曲同工之妙。具体表现为行政处分与其说是法律责任，不如说是法定性的“纪律责任“，对此，《公务员法》第55条有相关规定。
2.2.2 针对行政相对人的法律责任种类
行政相对人的法律责任种类较多，包含了前文所论述的4大类中的前3类，具体为警告、批评、罚款、没收违法所得或非法所得、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照6种。实例如《河北省全民健身活动办法》第26条规定：违反第11条第2款规定的，由体育行政部门责令其改正，拒不改正的，对单位给予通报批评。《广西壮族自治区体育市场条例》第22条规定：经营者违反本条例第15条第1款规定，未做好体育设施、器材的维修保养工作，可能危及消费者安全的，由体育行政部门责令改正；拒不改正的，由工商行政管理部门责令停业。《天津市游泳场所管理办法》第20条规定：因游泳场所的责任，造成游泳者溺水死亡或者伤残的，由市体育行政部门暂扣或注销其游泳场所开放许可证。需要注意的是，上述体育地方立法中既包括法规又有规章，由此，这里面涉及到一个重大问题：体育地方规章的行政处罚种类问题。
依据我国《行政处罚法》第13条第1款规定，规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和范围内作出具体规定，此谓规章的规定权；另一方面，依据第2款规定，对于尚未制定法律、法规的，规章对行政违法行为可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。此谓规章的设定权。相比地方性法规可以设定前面谈到的6类行政处罚，地方规章的设定权是相对较窄的。如果地方规章设定了除警告或者一定数量罚款以外的行政处罚，就构成了越权设定行政处罚。进一步，地方规章越权设定行政处罚违反了《行政处罚法》。
地方规章多为执行性和解释性规范法律文件，鉴于各地差异较大的实际情况，也可以进行创制性立法，某种意义上也可以称作“自主性立法”。这种“自主性立法”往往是国家立法尚未触及的领域，因此，没有上位法的制约。这时，地方规章主要遵循的是《行政处罚法》第13条第2款规定，体现的是设定权。我国体育地方立法多出现在20世纪90年代末期，尽管1995年《体育法》颁布实施，由于构思于计划经济时代，所以，对于很多体育深化改革的新事物未有规定，如职业体育、体育市场、体育经营等。这给了地方进行体育“自主性立法”的契机。笔者的前期研究显示：体育产业类法规规章包括各地出台的体育经营活动管理条例或办法，占32%[9]。由于各地立法者未对行政处罚的相关规定引起足够的重视，所以，体育地方规章越权设定行政处罚的问题屡见不鲜。如《安徽省体育经营监督管理办法》第22条和《太原市体育场地建设和管理办法》第20条关于“没收违法所得” 的规定，《齐齐哈尔市体育经营活动管理办法》第28条关于“责令停止营业”的规定，《天津市游泳场所管理办法》第20条关于“暂扣或注销其游泳场所开放许可证”的规定，《济南市游泳场所管理办法》第16条关于“收缴《救生员证书》、注销登记”的规定。最为离奇的是《鞍山市体育市场管理规定》第39条规定：违反本规定，在体育市场经营活动中，有下列行为之一者，体育行政部门将视情节轻重，分别给予警告、罚款、没收违法所得、责令停业整顿或暂扣、吊销《许可证》的处罚。该规定作为地方规章，完全享有了与地方法规相同的行政处罚。类似的情况还包括《上海市营业性保龄球馆管理办法》。 从时间角度看，尽管《武汉市体育市场管理规定》及《上海市营业性保龄球馆管理办法》等关于行政处罚的规定违反了《行政处罚法》，但是，这些地方规章的出台要早于或者与《行政处罚法》出台时间相当，似乎情有可原。而《长沙市体育市场管理暂行办法》1996年颁布，2002年修订，仍然存在越权设定行政处罚问题就难辞其咎了。
2.2.3 对其他一些特殊种类的阐释
行政处罚应该遵循法定原则。我国《行政处罚法》第8条规定了7种行政处罚种类，其中前6种与上文讲到的法理学上的分类一一对应。第7类是法律、行政法规规定的其他行政处罚，比较特殊。体育地方立法的实践中行政处罚除了常见的前6类还包括其他一些种类，具体实例为《山西省体育竞赛监督管理办法》第37条规定：体育竞赛的主办者有下列行为之一的，体育行政部门或者登记机构可以根据情节轻重分别给予警告、暂停或者取消该体育竞赛的处罚。《西藏自治区登山条例》第31条规定：登山团队违反本条例第13条和第16条规定，不按计划开展登山活动的，所交注册费不退，领取的登山许可证作废，登山计划终止执行。类似于“取消体育竞赛、许可证作废及某种活动终止执行”的处罚是否应该归属此类。要真正认定其他行政处罚并非是一件容易的事情，需要精确把握行政处罚的内在特性。体育地方立法实践中还常常见到这样的规定，如《河北省全民健身活动办法》第25条规定：社会体育指导员在进行体育健身指导服务时，造成严重事故的，由发证机关收回其资格证书，其中关键词为“收回其资格证书”。《贵州省体育经营活动管理办法》第17条规定：有下列行为之一的，由体育主管部门给予警告，并责令限期改正；逾期不改正的，处以500元至5 000元的罚款；情节严重的，由体育主管部门撤消原审核文书并通知同级登记部门。关键词为“撤销”。《山西省体育设施管理条例》第26条规定：改建公共体育设施，减少原有面积的，由县级以上体育行政部门责令限期恢复原有面积。关键词为“恢复”。凡此种种。如果有“收回其资格证书”“撤销”“恢复”等关键词的法律规定出现在“法律责任”或者“罚则”一章中，可以认定为行政处罚；如果出现在没有章节的立法中，也就是最常见的第4种情况，如何认定呢？退一步讲，即使在“法律责任”或者“罚则”一章中，它们就必然是一种行政处罚吗？所以，非常有必要明确行政处罚的内在特性。相关研究对此进行了深入探讨，该研究认为可以从形式和实质标准进行判断，最关键的还是实质标准，为此总结了行政处罚的6个特点：行政性、具体性、外部性、最终性、制裁性及一次性。依此，行政处罚应该与行政强制措施、行政执行罚、责令纠正违法、具体行政行为的撤回等划清界限[10]。以“恢复”为例，它是对违法行为的修复，某种意义上是“等价”的，而行政处罚是对违法行为的惩罚，违法者需付出高的“代价”；所以，未来的立法或者法律修改中立法者对此应该高度重视。此所谓“法律责任的内容有缺陷，把本不属于法律责任的内容作为法律责任来规范”[11]。
3 罚款设定问题分析
3.1 设定方式和使用情况
罚款是地方立法中较为普遍、制裁力较强的一种行政处罚种类，它是行政处罚制度的重要组成部分。相关研究根据抽样统计，认为罚款在地方性法规设定的所有法律责任中所占的比重已经达到了68.6%[12]。本研究通过认真浏览体育总局政策法规一栏，认为体育地方立法中有关罚款的条款同样很多。在罚款设定上既有一些共性和特点，也存在一些问题。首先是罚款设定方式，关于设定方式，相关研究总结了8种罚款数额设定方式和4类罚款数额组合形式。8种设定方式为固定数值式、固定倍率式、数值数距式、数值封顶式、倍率封顶式、倍率数距式、数值保底式及概括式。4类使用方式为“独用”“并用”“选用”和“复用”[13]。经过统计，地方体育立法的罚款设定方式中数值数距式最多，占了绝大多数；其他依次为数值封顶式、倍率数距式、固定数值式、倍率封顶式和概括式，其中数值封顶式与倍率数距式数量相近，稍靠前；固定数值式、倍率封顶式和概括式数量接近，只有几件；没有发现固定倍率式和数值保底式的罚款设定方式。所谓“数值数距式”就是指将罚款设定为某数值区间，即以数值明确罚款数额的上限和下限[13]。如《北京市体育竞赛管理办法》第35条规定：主办者有下列行为之一的，由体育行政部门责令改正，处1 000元以上3万元以下罚款。从使用方式看，主要使用一种方式的“独用”情况最多，其他还包括“并用”和“复用”组合方式，没有“选用”组合方式。所谓“并用”是指在一个条款中同时使用2种及以上设定方式，如《河北省全民健身活动办法》第24条第2款规定：经营性全民健身服务单位聘用无资格证书的人员从事有偿服务的，责令改正，并根据无资格证书人员的人数，对单位按每人处500元以上3 000元以下罚款，但最高不得超过10 000元。这里同时用了“数值数距式”和“数值封顶式”2种方式。所谓“复用”在体育地方立法中主要体现的是“违法所得有无”情况而同时使用不同的罚款设定方式，如《太原市体育设施建设和管理办法》第23条规定：公共体育设施的管理单位有下列情形之一的，由体育行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，违法所得5 000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得5 000元以下的，可以处1万元以下的罚款。这里违法所得用的是“倍率数距式”，而没有违法所得用的是“数值封顶式”。 与此情况类似，《内蒙古自治区体育市场管理条例》第25条用的是“倍率数距式”和“数值数距式”。而《河北省游泳场所管理办法》第29条规定更为复杂，违法所得用的是“倍数封顶式”加“数值封顶式”；没有违法所得用的是“数值封顶式”。 “并用”和“复用”组合方式使用情况相比，后者多于前者；总体上，两者使用数量有限，其中“复用”组合方式使用区域较窄。在一部规章中使用罚款设定方式最多的当属《长沙市体育市场管理暂行办法》和《河北省游泳场所管理办法》，其中前者主要使用了“数值封顶式”“倍数封顶式”“固定数值式”以及“倍率数距式”。 罚款设定方式各有优缺点，以较为普遍使用的“数值数距式”为例，相关研究认为，这种方式的最大优势是直观清晰，易于操作和执行；问题在于刚性的数值也使其难以适应社会经济的发展而导致罚款责任的不合时宜[14]。为此，有研究提出，应该摒弃以绝对数设定罚款具体数额的传统方式，而代之以动态的、相对数指标来设定罚款的幅度区间，并提出了相关的思路。如规定法律生效后，以上一年度的某一国民经济指标额（如职工日平均工资）的×倍为罚款处罚的限额区间[15]。值得一提的是，应该杜绝“概括式”的使用，这种方式仅规定“罚款”而没有明确具体标准，弊端显而易见：既难以操作又可能为执法者恣意罚款提供机会。当前，《广西壮族自治区体育场地管理条例》第20条还有此规定。从使用方式上看，“独用”远远高于组合方式，一方面说明各地看重罚款设计的简明性和执法的便捷性，另一方面又暴露了体育地方立法过程中罚款设定方式简单化的问题，对于各种特殊情况的具体把握（如前文提到的“有无非法所得”）有待进一步提升。前文《太原市体育设施建设和管理办法》第23条规定和《河北省游泳场所管理办法》第29条规定虽然较为复杂，运用了组合方式或者规定较为详细（如以5 000元为限进行划分），但是，能够综合各自优势，以此所长补彼之短，比较真实地显现出“过罚相当”的原则。
3.2 罚款额度（幅度）问题
违法主体差异是法律责任区别设置的关键要件之一。一般而言，违法主体分为“自然人”“法人”“责任人”和“未分主体”4种[16]。体育地方立法实践显示：“未分主体”的情况占了相当数量，其表现形式也有所不同，如《上海市营业性保龄球馆管理办法》第14条规定：对违反本办法的单位和个人，由市或者区、县体育行政管理部门视情节轻重，按下列规定予以处罚。这里尽管列出了“单位”和“个人”，但是，罚款时则一视同仁，未作区分。另一种是笼统的规定，如《黑龙江省体育发展条例》第42条规定：违反本条例，擅自举办商业性体育竞赛的，由县级以上体育行政部门责令立即改正，没收违法所得，并处以2万元以上5万元以下罚款。违法主体差异表明罚款也应该存在差异，这可以从发挥的作用、施加的影响（危害性）和承受力角度进行考虑。一般惯例是“自然人” “责任人”“法人”罚款逐次加重。存在“未分主体”相当数量的情况表明，立法者对违法主体的差异性尚未予以足够重视。
总体上看，体育地方立法中罚款数额最高的是5万元，倍数最高的是5倍，罚款对象包括前述各类主体。最低数额为100元，针对的是自然人，最低倍数为1倍。针对同一个对象，罚款幅度过宽是值得关注的一个问题。如《黑龙江省体育发展条例》第45条规定：违反本条例，有下列行为之一的，由县级以上体育行政部门给予直接责任人员处以1万元以上5万元以下罚款。1万元～5万元的幅度使得实施中自由裁量的余地较大，同时也给了受罚对象相当大的操作空间。类似的还包括《天津市游泳场所管理办法》第16条规定中的“500元以上1万元以下罚款”等。当然，自由裁量的问题还涉及到相关条款规定中的“情节严重的”情形，《北京市全民健身条例》第35条第2款规定：违反第16条规定，国家实行强制性体育服务标准的体育运动项目活动场所未达到标准的，由体育行政部门责令限期改正；逾期不改的，处以3 000元以上5 000元以下罚款，情节严重的，可处以5 000元以上3万元以下罚款。“情节严重的”难以界定，但是，罚款幅度陡然翻升。
4 关于体育地方法规和规章修订、清理问题
考察现有体育地方法规和规章的法律责任问题发现：除开立法技术规范问题，一些体育地方立法则直接违反了《行政处罚法》的规定。《行政处罚法》第64条规定：本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，1997年12月31日前修订完毕。实践证明，体育地方立法并没有认真地贯彻和落实这一条款。前期研究显示：在现有136个地方体育法规规章中，已经有40件被修改过，占总数的近30%，其中法规类的23件，规章类的17件[9]。由此说明很多地方法规和规章颁布至今尚未做过修订，一直与法律发生着抵触。除此之外，还有一个现象值得清理和修订体育地方法规和规章。很多体育地方立法中都有关于刑事、民事责任条款的设定，如《北京市体育设施管理条例》第25条规定：侵占、破坏公共体育设施或者居住区配套体育设施的，由体育行政部门责令限期改正，并依法承担民事责任。《太原市体育经营活动管理办法》第31条规定：体育经营活动违反其他法律、法现的行为，由有关行政管理部门依法处罚。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。对于这个问题，早在20世纪80年代末期全国人大法工委答复地方人大请示中有过明确：追究刑事责任的，必须是刑法具体规定的；反之，地方立法不宜规定刑罚。体育深化改革导致了诸多新事物的出现，比如假球、黑哨、体育产业等，刑法对此就未有规定。也就是说该违法行为在刑法中找不到“归宿”，所以，这种法律条款没有实际意义。当前，一些地方立法技术规范对此已有明确规定，如《广东省人民代表大会常务委员会立法技术与工作程序规范（试行）》（2007年施行），其第106条第1款规定：地方性法规一般不笼统规定“违反本条例的规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任”。第107条规定：地方性法规一般不笼统规定“违反本条例的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。由此，无论从历史角度还是现实视角，修改体育地方立法中法律责任的相关条款都势在必行。最后，还值得关注的是，我国的《治安处罚条例》已经上升为《治安处罚法》，对此，我国《体育法》通过包裹立法的方式进行了修改；然而，现今为止，只有一部地方立法中将涉及到此内容的《治安处罚条例》修订为《治安处罚法》，其他体育地方立法依然固我。上述凡此种种，都需要地方立法者认真修订和清理已有的法规规章，只有这样才能有力适应不断变化了的体育形势。
5 结束语
体育地方立法中法律责任的设定既有技术问题，如名称使用、编排顺序、模式和罚款设定方式的选用等，又有地方规章越权设定行政处罚，导致违反法律、与法律相抵触的情形。针对这些问题，修订、清理是主要解决措施，应该处理好“制定”与“修订”的关系，坚决消除与法律的矛盾，不断提高和规范法律责任设定的技术。一些体育地方立法颁布实施已经十几年，很多内容已经时过境迁，至今未曾修改，暴露出各地对体育地方立法并没有引起足够的重视。应该及时修订与清理，真正体现法律责任设计原理，防止“良法”变成“恶法”。如此，体育地方立法就会发挥更大功效。
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