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着力保障和改善民生，是“十二五”规划建议提出的重点任务之一。2010年政府工作报告，首次明确提出发展“面向民生的服务业”。“十二五”时期是我国消费升级的快速发展时期，预计2010年GDP总量将达到37万亿元左右，人均GDP将达到4000美元左右①，城乡居民消费不断转型升级，也进入民生服务产业发展的黄金时期。民生服务业主要包括教育、医疗卫生、文化体育、社会保障、民政福利、就业服务等社会事业领域，也包括水、电、路、气、房等基础设施和公用事业领域。本文仅针对社会事业领域的民生服务，侧重主要依靠市场机制满足需求的民生服务。
一、我国发展民生服务的思路正在转变，民生服务拉动经济增长和转变发展方式的共识正在显现
在应对国际金融危机中，将保增长与惠民生有机结合起来的成功实践，是政府取得的一条重大经验。一是把增加投资与改善民生、刺激消费结合起来，民生投资和民生消费有力支撑了内需扩大。新增投资重点放在改善民生上，以投资带消费，以消费促增长，实现一举多得。二是民生建设有力推动了结构调整，改善社会环境，并促进社会管理体制改革的深化。在我国劳动力低成本优势逐步削弱，传统意义上的“人口红利”逐步消退时，大力发展社会事业，加速培育“社会经济”，即加速能够积聚人力资本的教育、卫生、文化等领域的发展，为经济发展转向依靠劳动者素质提高和自主创新、管理创新提供强有力的人力资源保障，通过人力资本提升积极培育战略性新兴产业，增强服务创造价值和创新驱动能力。三是加速低能耗、无污染的社会事业及其产业发展，积极扩大社会服务消费，扩大其对经济增长的贡献份额，从而起到有效调整需求结构的作用。
二、“十二五”时期民生服务业发展思路
（一）把扩大民生服务作为消费升级和扩大内需的战略途径
发展社会服务产业，既能实现经济的持续快速增长，又能符合服务消费的发展规律，推进服务消费的战略性发展。当前出台服务消费的相关政策时，一定要充分考虑到居民的消费欲望和消费能力，既不能超前，也不能滞后。要从消费升级和扩大内需出发，把民生服务业发展作为内需型经济的战略途径来抓。
（二）把发展民生服务业作为转变经济发展方式的重要内容
应高度重视现阶段服务消费对我国经济社会发展的作用。一是服务消费领域的发展，有利于促进我国产业结构调整，促进就业。二是正确认识服务消费对拉动内需的作用。发展民生服务在应对国际金融危机中发挥了明显成效。随着我国居民收入进一步提高，服务性消费支出将加速增长，通过大幅增加消费领域的产品和服务的供给，可以使服务性消费需求成为拉动内需的一个推动力。
（三）把民生服务业作为“十二五”社会事业发展的新思路
服务消费的发展和社会事业的发展是相辅相成的。长期以来，社会事业的发展速度明显滞后于经济发展，社会事业领域的基础设施建设薄弱，服务消费产品的供给严重不足。随着我国经济实力的不断提高，社会事业的发展具备了较好的经济基础，通过把服务消费转化为带动社会事业发展的动力，可以改善我国社会事业发展滞后的局面，促进我国社会事业又好又快发展。
（四）把促进民生服务消费作为“十二五”时期深化体制改革的推动力
将服务业的发展和我国的体制机制改革相结合，将教育、文化等服务消费领域的产业发展和事业单位改革相结合。当前，特别是结合深化医药卫生体制改革、文化体制改革、国家中长期教育改革发展规划纲要实施，通过促进相关社会服务产业发展，为社会领域体制改革增强活力，为社会力量参与具有广阔市场需求的服务产业释放空间，可以有力推动若干重大体制改革的实施。
三、面向市场需求的民生服务发展重点
（一）旅游常态消费将促进旅游产业持续快速发展
旅游业是我国未来拉动服务消费的龙头产业。近年来，我国城乡居民旅游消费需求日益旺盛。2009年，我国国内旅游人数为19.02亿人次（人均约1.4次/年），同比增长11.1%，其中城镇居民9.03亿人次，农村居民10亿人次。国内旅游收入为10183.69亿元，同比增长16.39%。旅游外汇收入396.75亿美元。城镇居民旅游总花费7233.8亿元，人均旅游花费535.4元，其中，城镇居民人均801.1元，农村居民人均295.3元。城镇居民人均旅游支出占人均消费性支出的6.53%，农村居民人均旅游支出占人均生活消费支出的7.40%。与市场经济发达国家相比，我国旅游业的发展空间巨大。2009年，我国国际国内旅游总收入占GDP的比重为3.75%，人均旅游支出占人均GDP的2.09%，而美国、法国等发达国家年人均旅游支出占人均GDP比重都在5%以上。国际经验表明，当人均GDP达到3000美元后，旅游将成为常态消费习惯，成为人们生活中的必需品。根据世界旅游及旅行理事会预测，从2007年到2016年，中国旅游业将取得8.7%的实际年增长率，并将在10年内成为世界上第二大旅游和旅行经济强国。如果参照世界中上等发达国家旅游收入占GDP的比重，我国旅游业的发展应该有一倍的增长空间。
（二）文化体制活力催生文化娱乐消费异军突起
文化体制改革为文化产业发展释放了无限生机与活力，城乡居民的文化娱乐消费需求迅速增长，并正在成为推动经济发展新的增长点。2004—2008年，我国文化产业增加值的年平均现价增长速度达22%，高于同期GDP的年平均现价增长速度7—8个百分点。2009年我国文化产业增加值8400亿元，占同期GDP比重为2.5%。文化产业已经发展成为国民经济的重要组成部分，并将在加快转变经济发展方式发挥越来越突出的作用。文化产业的产业链较长，对其他行业产生的影响较大，特别是文化产业易与新技术对接，具有较强的创新应变能力，具有典型的供给创造需求的特征。美国和日本等国发展的历史经验表明，当人均GDP达到3000美元后，文化消费大幅度跃升，进入快速增长阶段。我国文化消费市场需求强、发展潜力巨大。预计到2010年，城乡居民文化消费总规模将达到9000亿元，人均文化消费占收入比重的5.59%，占人均总消费比重的7.71%。尽管如此，我国文化消费市场的供需矛盾仍十分突出，我国居民的实际文化消费还不到同等发展水平国家的四分之一，大大低于国际平均水平。文化产业已逐步确定为一些地区重要的支柱产业，各地“文化大省”建设已初见成效。据估算，到2010年，全国文化产业占国民经济的比重达到3%，到“十二五”期末，这一比重将达到GDP的4.5%到5%，成为调整产业结构和转变发展方式的重要力量。
（三）奥运经济带动体育健身服务产业
随着人们健康意识和需求的提高，体育事业和体育产业进入快速发展时期。借助2008年北京奥运会成功举办的影响，体育产业迅速发展，同时带动了旅游、场馆建设、通信、新闻出版等相关行业的发展，充分体现了体育在拉动消费、优化产业结构、扩大就业中的积极作用。但总体上看，我国体育健身场地设施不足，体育健身需求仍得不到充分满足。据中国城乡居民参加体育锻炼状况调查结果显示，2007年全国有3.4亿人参加过体育锻炼，经常参加体育锻炼的人数比例为28.2%。对于经常参加体育锻炼的人，按照每人每年体育健身消费1000元计算，可以估算体育健身产业每年可创造的收入为1000亿元。同时，体育健身消费还可以带动相关的产业，如服装、鞋类、体育用品等消费。我国体育产业中体育物质产品的产值约占70%，而体育服务的产值只占30%左右。我国体育产业与体育大国的地位极不相称，据估计，我国体育产业的产值只占GDP的0.1—0.3%，与欧美发达国家有近10倍的差距。这意味着我国体育产业有很大发展空间，体育产业应该对国民经济有更大的贡献。
（四）世界最大老龄群体蕴藏巨大老年服务产业
我国正在经历世界历史上规模最大、速度最快的老龄化过程，到2009年底，60岁以上老年人口已超过1.67亿人，各类老年福利机构38060个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人。未来10年，我国老年人口年均增长4.3%左右，与日益加速的人口老龄化相比，我国养老服务产业发展水平明显滞后。养老服务机构供给能力严重不足，65岁以上老人的千人床位数仅为22.4张（2007年），发达国家平均水平为50—70张。根据有关数据推算，到2015年我国老年人口将达到2.13亿，按千人床位数30张计算，养老服务机构床位数需求将达630多万张。养老服务属于典型的劳动密集型产业，养老服务产业的发展将带来大量的就业需求。通常专业化机构中2—3张床位就需要一名护理人员，居家养老服务中，就业人员与服务需求比例在1∶10。我国需要老年护理服务的老年人口规模相当庞大。目前，我国老年人口平均生活不能自理率超过8.81%，由此推算，全国生活不能自理老年人口数量，2010年将达到1530万人②。以60岁以上老年人口为基数，有关机构预测2009年我国老年服务的就业规模预计为470万人，到2015年老年服务的就业规模将达到800万人。这将带来对专业护士、特别是普通护工的大量需求，适宜中职护理专业、“4050人员”和农村妇女就业。全国老龄办报告称，2010年我国城市居家养老家政服务和护理服务的市场规模为1300亿元，到2020年将超过5000亿元。
（五）医药卫生体制改革推动健康产业发展
健康产业是一个庞大的经济体系，主要包括：以预防疾病、维持健康为目标的保健品、健康教育、健康管理业、健康食品、安全饮用水、生态环境保护等行业；以治疗疾病、恢复健康为目标的医疗服务业和药品药械行业；以实现更高层次的健康促进为目标的体育健身、养生、美容业等；以促进健康的公平性和可及性为目标的健康保险业；以促进健康产业发展为目标的健康信息业、健康文化业、健康理财业等③。当前我国健康产业中，医疗服务业和医药业总产值达到1.2万多亿元，健康保险市场为574亿元左右。据专家估测，未来3—5年内，健康保险市场有望达到1000亿元。有关研究测算表明，每1元医疗保障方面的财政投入能够拉动8元以上的社会消费总额。我国健康产业增加值约占GDP的6%左右（2007年），发达国家平均在10%以上④。发展健康产业将释放巨大的就业需求。目前，我国健康护理、基层卫生、公共卫生领域具有提供上千万就业岗位的潜在能力，其中包括：老年人健康护理人员400万人，医疗机构护理人员400万人，基层医疗机构助理医师和全科医师160万人，精神卫生专业人员30万人。合理的医护比应达到1∶2，目前我国医护比例为1∶0.7，也就是说我国仍有260万护士岗位的需求缺口。一般养老院工作人员与入住老年人之比约是1∶4，据此估算，我国老年人健康护理人员缺口约在400万以上。与此同时，随着健康产业发展，人们对社会医疗保险和商业医疗保险的需求将进一步增加。2009年，城镇基本医疗保险基金收入3671.9亿元，基金支出2797.4亿元，累计结余4275.9亿元。城镇职工基本医疗统筹基金当期结余率，2007年和2008年分别高达34.8%、32.8%，这个比例远高于发达国家控制在10%以下的水平。适当调控基金结余率，还可以释放更多健康服务需求。
（六）城市化将进一步推进家政服务业规范健康发展
城市化使人们的生活水平不断提高，越来越多的家庭要求社会提供形式多样、质量满意的家政服务。发展家政服务业，既有助于改善人民生活，又有助于开发就业岗位以解决就业问题，还有助于刺激消费并拉动有效需求。从劳动力供给来看，家政服务人员的供给是相对充足的，下岗失业人员、新增劳动力和农村富余劳动力急需创造新的就业岗位和就业机会。家政服务业所提供的服务内容从传统的保洁、理家、照顾老人和孩子，到商品配送、电器维修、送餐上门、房屋维护等，涉及到人们生活的方方面面。根据人力资源和社会保障部对沈阳、青岛、长沙、成都四个城市1600户居民的调查数据，需要提供家政服务的家庭占到40%，推及全国，家政服务提供的就业岗位至少在1500万个以上，因此，作为第三产业的家政服务业，有着巨大的市场潜力和发展前景。■
注：
①2009年GDP为343464.7亿元，人均GDP约合3680美元。
②2006中国老龄事业发展白皮书。
③卫生部健康产业研究报告的定义。
④2009年全球及中国医疗器械行业研究报告，2009年5月。
（孙长学，国家发展改革委经济体制与管理研究所副研究员）
一、我国发展民生服务的思路正在转变，民生服务拉动经济增长和转变发展方式的共识正在显现
在应对国际金融危机中，将保增长与惠民生有机结合起来的成功实践，是政府取得的一条重大经验。一是把增加投资与改善民生、刺激消费结合起来，民生投资和民生消费有力支撑了内需扩大。新增投资重点放在改善民生上，以投资带消费，以消费促增长，实现一举多得。二是民生建设有力推动了结构调整，改善社会环境，并促进社会管理体制改革的深化。在我国劳动力低成本优势逐步削弱，传统意义上的“人口红利”逐步消退时，大力发展社会事业，加速培育“社会经济”，即加速能够积聚人力资本的教育、卫生、文化等领域的发展，为经济发展转向依靠劳动者素质提高和自主创新、管理创新提供强有力的人力资源保障，通过人力资本提升积极培育战略性新兴产业，增强服务创造价值和创新驱动能力。三是加速低能耗、无污染的社会事业及其产业发展，积极扩大社会服务消费，扩大其对经济增长的贡献份额，从而起到有效调整需求结构的作用。
二、“十二五”时期民生服务业发展思路
（一）把扩大民生服务作为消费升级和扩大内需的战略途径
发展社会服务产业，既能实现经济的持续快速增长，又能符合服务消费的发展规律，推进服务消费的战略性发展。当前出台服务消费的相关政策时，一定要充分考虑到居民的消费欲望和消费能力，既不能超前，也不能滞后。要从消费升级和扩大内需出发，把民生服务业发展作为内需型经济的战略途径来抓。
（二）把发展民生服务业作为转变经济发展方式的重要内容
应高度重视现阶段服务消费对我国经济社会发展的作用。一是服务消费领域的发展，有利于促进我国产业结构调整，促进就业。二是正确认识服务消费对拉动内需的作用。发展民生服务在应对国际金融危机中发挥了明显成效。随着我国居民收入进一步提高，服务性消费支出将加速增长，通过大幅增加消费领域的产品和服务的供给，可以使服务性消费需求成为拉动内需的一个推动力。
（三）把民生服务业作为“十二五”社会事业发展的新思路
服务消费的发展和社会事业的发展是相辅相成的。长期以来，社会事业的发展速度明显滞后于经济发展，社会事业领域的基础设施建设薄弱，服务消费产品的供给严重不足。随着我国经济实力的不断提高，社会事业的发展具备了较好的经济基础，通过把服务消费转化为带动社会事业发展的动力，可以改善我国社会事业发展滞后的局面，促进我国社会事业又好又快发展。
（四）把促进民生服务消费作为“十二五”时期深化体制改革的推动力
将服务业的发展和我国的体制机制改革相结合，将教育、文化等服务消费领域的产业发展和事业单位改革相结合。当前，特别是结合深化医药卫生体制改革、文化体制改革、国家中长期教育改革发展规划纲要实施，通过促进相关社会服务产业发展，为社会领域体制改革增强活力，为社会力量参与具有广阔市场需求的服务产业释放空间，可以有力推动若干重大体制改革的实施。
三、面向市场需求的民生服务发展重点
（一）旅游常态消费将促进旅游产业持续快速发展
旅游业是我国未来拉动服务消费的龙头产业。近年来，我国城乡居民旅游消费需求日益旺盛。2009年，我国国内旅游人数为19.02亿人次（人均约1.4次/年），同比增长11.1%，其中城镇居民9.03亿人次，农村居民10亿人次。国内旅游收入为10183.69亿元，同比增长16.39%。旅游外汇收入396.75亿美元。城镇居民旅游总花费7233.8亿元，人均旅游花费535.4元，其中，城镇居民人均801.1元，农村居民人均295.3元。城镇居民人均旅游支出占人均消费性支出的6.53%，农村居民人均旅游支出占人均生活消费支出的7.40%。与市场经济发达国家相比，我国旅游业的发展空间巨大。2009年，我国国际国内旅游总收入占GDP的比重为3.75%，人均旅游支出占人均GDP的2.09%，而美国、法国等发达国家年人均旅游支出占人均GDP比重都在5%以上。国际经验表明，当人均GDP达到3000美元后，旅游将成为常态消费习惯，成为人们生活中的必需品。根据世界旅游及旅行理事会预测，从2007年到2016年，中国旅游业将取得8.7%的实际年增长率，并将在10年内成为世界上第二大旅游和旅行经济强国。如果参照世界中上等发达国家旅游收入占GDP的比重，我国旅游业的发展应该有一倍的增长空间。
（二）文化体制活力催生文化娱乐消费异军突起
文化体制改革为文化产业发展释放了无限生机与活力，城乡居民的文化娱乐消费需求迅速增长，并正在成为推动经济发展新的增长点。2004—2008年，我国文化产业增加值的年平均现价增长速度达22%，高于同期GDP的年平均现价增长速度7—8个百分点。2009年我国文化产业增加值8400亿元，占同期GDP比重为2.5%。文化产业已经发展成为国民经济的重要组成部分，并将在加快转变经济发展方式发挥越来越突出的作用。文化产业的产业链较长，对其他行业产生的影响较大，特别是文化产业易与新技术对接，具有较强的创新应变能力，具有典型的供给创造需求的特征。美国和日本等国发展的历史经验表明，当人均GDP达到3000美元后，文化消费大幅度跃升，进入快速增长阶段。我国文化消费市场需求强、发展潜力巨大。预计到2010年，城乡居民文化消费总规模将达到9000亿元，人均文化消费占收入比重的5.59%，占人均总消费比重的7.71%。尽管如此，我国文化消费市场的供需矛盾仍十分突出，我国居民的实际文化消费还不到同等发展水平国家的四分之一，大大低于国际平均水平。文化产业已逐步确定为一些地区重要的支柱产业，各地“文化大省”建设已初见成效。据估算，到2010年，全国文化产业占国民经济的比重达到3%，到“十二五”期末，这一比重将达到GDP的4.5%到5%，成为调整产业结构和转变发展方式的重要力量。
（三）奥运经济带动体育健身服务产业
随着人们健康意识和需求的提高，体育事业和体育产业进入快速发展时期。借助2008年北京奥运会成功举办的影响，体育产业迅速发展，同时带动了旅游、场馆建设、通信、新闻出版等相关行业的发展，充分体现了体育在拉动消费、优化产业结构、扩大就业中的积极作用。但总体上看，我国体育健身场地设施不足，体育健身需求仍得不到充分满足。据中国城乡居民参加体育锻炼状况调查结果显示，2007年全国有3.4亿人参加过体育锻炼，经常参加体育锻炼的人数比例为28.2%。对于经常参加体育锻炼的人，按照每人每年体育健身消费1000元计算，可以估算体育健身产业每年可创造的收入为1000亿元。同时，体育健身消费还可以带动相关的产业，如服装、鞋类、体育用品等消费。我国体育产业中体育物质产品的产值约占70%，而体育服务的产值只占30%左右。我国体育产业与体育大国的地位极不相称，据估计，我国体育产业的产值只占GDP的0.1—0.3%，与欧美发达国家有近10倍的差距。这意味着我国体育产业有很大发展空间，体育产业应该对国民经济有更大的贡献。
（四）世界最大老龄群体蕴藏巨大老年服务产业
我国正在经历世界历史上规模最大、速度最快的老龄化过程，到2009年底，60岁以上老年人口已超过1.67亿人，各类老年福利机构38060个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人。未来10年，我国老年人口年均增长4.3%左右，与日益加速的人口老龄化相比，我国养老服务产业发展水平明显滞后。养老服务机构供给能力严重不足，65岁以上老人的千人床位数仅为22.4张（2007年），发达国家平均水平为50—70张。根据有关数据推算，到2015年我国老年人口将达到2.13亿，按千人床位数30张计算，养老服务机构床位数需求将达630多万张。养老服务属于典型的劳动密集型产业，养老服务产业的发展将带来大量的就业需求。通常专业化机构中2—3张床位就需要一名护理人员，居家养老服务中，就业人员与服务需求比例在1∶10。我国需要老年护理服务的老年人口规模相当庞大。目前，我国老年人口平均生活不能自理率超过8.81%，由此推算，全国生活不能自理老年人口数量，2010年将达到1530万人②。以60岁以上老年人口为基数，有关机构预测2009年我国老年服务的就业规模预计为470万人，到2015年老年服务的就业规模将达到800万人。这将带来对专业护士、特别是普通护工的大量需求，适宜中职护理专业、“4050人员”和农村妇女就业。全国老龄办报告称，2010年我国城市居家养老家政服务和护理服务的市场规模为1300亿元，到2020年将超过5000亿元。
（五）医药卫生体制改革推动健康产业发展
健康产业是一个庞大的经济体系，主要包括：以预防疾病、维持健康为目标的保健品、健康教育、健康管理业、健康食品、安全饮用水、生态环境保护等行业；以治疗疾病、恢复健康为目标的医疗服务业和药品药械行业；以实现更高层次的健康促进为目标的体育健身、养生、美容业等；以促进健康的公平性和可及性为目标的健康保险业；以促进健康产业发展为目标的健康信息业、健康文化业、健康理财业等③。当前我国健康产业中，医疗服务业和医药业总产值达到1.2万多亿元，健康保险市场为574亿元左右。据专家估测，未来3—5年内，健康保险市场有望达到1000亿元。有关研究测算表明，每1元医疗保障方面的财政投入能够拉动8元以上的社会消费总额。我国健康产业增加值约占GDP的6%左右（2007年），发达国家平均在10%以上④。发展健康产业将释放巨大的就业需求。目前，我国健康护理、基层卫生、公共卫生领域具有提供上千万就业岗位的潜在能力，其中包括：老年人健康护理人员400万人，医疗机构护理人员400万人，基层医疗机构助理医师和全科医师160万人，精神卫生专业人员30万人。合理的医护比应达到1∶2，目前我国医护比例为1∶0.7，也就是说我国仍有260万护士岗位的需求缺口。一般养老院工作人员与入住老年人之比约是1∶4，据此估算，我国老年人健康护理人员缺口约在400万以上。与此同时，随着健康产业发展，人们对社会医疗保险和商业医疗保险的需求将进一步增加。2009年，城镇基本医疗保险基金收入3671.9亿元，基金支出2797.4亿元，累计结余4275.9亿元。城镇职工基本医疗统筹基金当期结余率，2007年和2008年分别高达34.8%、32.8%，这个比例远高于发达国家控制在10%以下的水平。适当调控基金结余率，还可以释放更多健康服务需求。
（六）城市化将进一步推进家政服务业规范健康发展
城市化使人们的生活水平不断提高，越来越多的家庭要求社会提供形式多样、质量满意的家政服务。发展家政服务业，既有助于改善人民生活，又有助于开发就业岗位以解决就业问题，还有助于刺激消费并拉动有效需求。从劳动力供给来看，家政服务人员的供给是相对充足的，下岗失业人员、新增劳动力和农村富余劳动力急需创造新的就业岗位和就业机会。家政服务业所提供的服务内容从传统的保洁、理家、照顾老人和孩子，到商品配送、电器维修、送餐上门、房屋维护等，涉及到人们生活的方方面面。根据人力资源和社会保障部对沈阳、青岛、长沙、成都四个城市1600户居民的调查数据，需要提供家政服务的家庭占到40%，推及全国，家政服务提供的就业岗位至少在1500万个以上，因此，作为第三产业的家政服务业，有着巨大的市场潜力和发展前景。■
注：
①2009年GDP为343464.7亿元，人均GDP约合3680美元。
②2006中国老龄事业发展白皮书。
③卫生部健康产业研究报告的定义。
④2009年全球及中国医疗器械行业研究报告，2009年5月。
（孙长学，国家发展改革委经济体制与管理研究所副研究员）