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[摘要]在清末法制改革的进程中，提法使试图通过自己的努力推进审判改良，在审级制度、审判程序的制度设计和律师制度的引入等方面做些努力，但收效甚微，遭受挫折。提法使在推动审判改革方面遭遇的挫折，折射了在清廷式微的政治生态下，整个国家宪政改革的曲折与艰难。但是，提法使的努力毕竟推进了中国传统法制向近代转型，促进了中国的法制化进程，迈出了从宣传鼓吹到走向实践的关键一步，也推进了中国法制与国际化的接轨，是中国法制改革的先声，同时给我们留下了许多值得思考的历史启示。
[关键词]清末，提法使，审判改革
[中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2010)10-0019-05
一、提法使的出笼
近些年来，关于清末审判改革的研究，学界已有较多论述，但总体来看，大都是围绕审判改革的文本设计而展开，主要涉及1906年颁布的《法院编制法》以及法部“三章程”，人物主要围绕沈家本、伍廷芳等。对其实施状况，也基本上是从宏观方面进行考察。事实上当时审判改革的进程极为复杂。中国幅员广阔、司法人员众多，各地差异很大，人们的思想认识和对清廷颁布章程的理解也不一致。在运行过程中，各地非但不能精准执行章程，反而使改革不断偏离。在这种背景下，对改革偏离的纠正至为关键。提法使在各省的地方审判改革中发挥了重要作用，学界对此多忽略。本文试图通过对相关史料的爬梳对历史的这一面相进行重建，从而加深人们对清末审判改革的理解，以冀进一步推进对清末司法改革的研究。
提法使是一个司法行政机构，被赋予了司法监督的职能，主要管理和监督一省范围内的审判厅、检察厅和监狱。为了推进司法改革，清廷在1906年改刑部为法部，总管全国的司法行政和司法监督。同时要求各省逐渐把按察使改为提法使以与法部相对应。东三省于1906年开始改设试行。其他各省继之逐渐展开。截至宣统二年七月(1910年8月)，全国各省改设提法使的工作最后完成。
光绪三十三年(1907年)十二月二十四日，法部等衙门、宪政编查馆大臣、和硕庆亲王奕劻及世续、鹿传霖、那桐、戴鸿慈等会奏，拟定了提法使官制，并请旨由宪政编查馆考核，在此奏折中陈明了设置提法使的理由，及其与按察使的不同。提法使是只有中国才有的机构，其他国家并无此种建制，且在奏折中把提法使的功能界定为集权中央，反映了清廷既想学习西方、实行司法独立，又想加强中央集权的矛盾心态。奏折认为“维宪政之初基莫要于司法，而司法之统一尤莫重于设官”。强调了官制改革在法制改革中的重要作用。所以才在厘定官制的过程中，改按察使为提法使，设立各级审判厅专理词讼。新设的提法使与原来的按察使有所不同，“名为提刑所改建，实乃法曹之分司，其制虽为各国所无，而其集权中央之旨则一也”。
在提法使设置与运行的过程中，文本规定与实际运行存在很大差异。遍查《提法使官制》共五章八十五条目，其中关于审判改革并没有作专门规定。然而再查当时的有关文献记载，却能够发现这一机构在当时确实发挥了这一职能。提法使对清末审判改革的推动包括了审级制度、诉讼程序的改良，律师制度的引入、审判厅设置的分门别类、抵制观审制度和废止刑讯等诸多方面。因资料和文章篇幅的限制，本文将主要对审级制度、诉讼程序改革和律师制度的引入三个方面进行说明和论证。
二、维护四级三审制
审级问题是审判过程中至为重要的一个问题，西方法学界也对此提出了诸多理论。清末司法改革之后，审级问题理所当然地成为一个不可回避的问题，因为审级是审判程序的重要组成部分，审级是否科学直接影响着程序正义能否实现，以及实现的程度如何。实行什么样的审级制度是清廷审判改革的重要组成部分。宣统元年(1909年)十二月二十八日清政府正式颁布的《法院编制法》，以法典的形式正式确立了四级三审制为核心的司法权独立行使的制度。受经费、人才、理论等的限制，审判厅的设置不能在全国范围各个层面全面铺开，而是走了一个从高级到低级、从发达和重要的地区到欠发达和次重要地区的路径。在实际实行的过程中，四级三审制也不断地遭到践踏和破坏。在这个过程中，提法使对于维护四级三审制，保持审判的有序性和审判厅的有序运行，发挥了不可忽视的作用。在没有设立地方和初级审判厅的情况下，提法使通过自身的努力实现并维护四级三审制，保证审判的有序高效运行，尤为重要。
对四级三审制的维护，首先表现为强制非审判机关审判行为的废止，保证审判机构的专一性和排他性，从而维护了审判独立的法制精神。宣统二年(1910年)十二月，湖北省城及各属商埠审判厅次第成立之后，湖北提法使梅光羲与湖北制军瑞潋一起牌示晓谕“所有督署提法署向理刑民上诉案件，均自十一日起停止收词”。
其次表现为对未设审判厅地方的变通，保证过渡阶段的有序性。宣统三年(1911年)五月十二日，直隶提法使对天津地方审判厅关于审级问题作了一个札饬，即主要是关于未设审判厅地方的审级问题。宣统三年(1911年)五月初六，法部批准了宪政编查馆复吉抚的解释六条，其中对未设审判厅地方的未结之案作了这样的处理规定：“未设审判厅地方未结之案，准经高等审判厅提审作为抗告。”但是直隶总督陈夔龙认为审判厅设立之后抗告必须严格按照四级三审的程序进行，不能像过去一样越级上告，未设审判厅地方的抗告案件，必须经过提法使的审判才能提审。
宣统三年(1911年)八月，各省提法使积极响应法部针对很多官员对审级依然不明悉，时常导致紊乱的状况，颁布司法阶级表的饬令，并附以说明，有力地配合了法部对四级三审制的贯彻执行。三、推动诉讼程序改革
提法使对于推动清末的诉讼程序改革具有不可磨灭之功。各省审判厅、检察厅的设立，大多是在清廷预备立宪时间表的硬性规定下仓促成立的。由于清廷准备不足，时机不太成熟，导致各级审判厅、检察厅在运行中问题迭出。诉讼程序规定的不明确，是其中极为重要的一个方面，这一现实严重地影响了审判厅和检察厅的正常运行。比如当时出现了很多不服审判厅判决要求上诉的案件，甚至有些案件要求上诉至大理院，而这种情况究竟应该履行怎样的程序并没有明文规定。危机产生变革。各省提法使作为一省的最高司法行政机构，既是一个管理者，又是一个被咨询机构。提法使被赋予司法解释的职能，也就是要承担起解决问题的责任，如何解决这一问题，便落在了各省提法使身上。一些优秀的提法使开始思考并试图改革诉讼程序，让其回到一个有秩序的轨道上来。
奉天提法使吴钫是诉讼程序改革的先行者和提法使中的优秀代表。吴氏根据自己的理解对诉讼程序做出了自己的制度设计，提出凡是需要上诉于大理院的案件都应由提法使承转，专送京师总检察厅。吴钫又提出送于大理院之案件只送卷宗，不送人证，获得法部批准。但吴氏提出的上诉 案件由提法使承转的意见，被法部驳回。
从以上内容观之，可以得出一个明确的结论，即清末的审判程序改革，是在各省提法使与本省审判厅、检察厅、督抚及法部的互动中不断前进的。自下而上的建言与自上而下的授权互相交织。每走一步不仅存在真理之争，而且存在重大的利益冲突，尤其是与督抚和法部的冲突更为明显。督抚与法部首先考虑的并不是如何通过程序的改良使审判机制更为合理，使正义得到伸张，而是如何通过改革扩大自己的权限，从而获得更大的利益。司法机构出于自身的利益考量，使得神圣的法制改革异化为一场利益博弈，从而使这场改革在无休止的争夺和争论中逐渐衍异，甚至在与其相悖的道路上渐行渐远。
四、力促实行律师制度
古代中国一直都是司法行政合一，司法从来都是行政的附属物，被理解为维护封建专制统治的工具，与之对应，古代中国两千多年来一直主张“息讼”的观念，从事案件辩护的人被称为“讼师”或“讼棍”，一直被排斥在司法运行的体制之外，处于被官方打击的边缘化地位。
清末以降、西人侵华、中国屡战屡败，清廷被迫与列强签订各种不平等条约，西方列强在华的领事裁判权得以确立。这标志着：中国司法主权的丧失、西方近代律师制度的引入。关于律师制度在清末的引入已有专门讨论。但现有研究成果多从清廷中央的决策过程进行的考察，地方各省的反应研究不足。1909年颁布试行《各级审判厅试办章程》和宣统元年(1910年)颁布《法院编制法》之后，律师制度已经在法律上确立，却仍因清廷中央机构之间依然存在认识的差异遭到阻挠。各省的情况更为复杂，统一认识和行动也显得更为艰难。各省提法使的行为在很大程度上影响着整个审判改革的进程，提法使对律师制度的态度也直接影响着律师制度引入的速度与幅度。通过对有关资料的梳理，能够观察出各省提法使在清末律师制度的引入中所发挥的作用。
宣统元年六月(1909年7月)，署江苏按察使赵滨彦，表达了审判中采用律师辩护制度的观点：“若口头辩论主义则以两造书面上所书之事，实不能尽所预言，而文字之间亦足便裁判官或有误解，且书面每请人代书，其所呈诉往往失其真意，或故为隐约或有意牵扯，若仅凭书面讯问，恐于事实多所窒碍，不如提出两造事由召集公庭，且使各列证据互相辩驳，而裁判官从中审讯问难，均系直接用口头辩论，较易得其真情，现在中国官员问案亦常用此法，即所谓口头辩论是也。惟在外国无异一室彼此面谈，中国则两造跪而听审，即恐难尽其辞耳”。
江苏改设提法使之后的第一任提法使左孝同也积极推行律师制度，并注重律师人才的培养。《申报》记载了其在宣统三年六月(1911年7月)试验律师的事件。他采用了在法政学堂内加添律师课学一门的办法培养律师人才，毕业时派员试验，合格者另给律师毕业文凭，咨送司法衙门考验录用。试验分为笔记试验和口述试验。笔记试验包括大清律例、民法、商法、律师法、行政法、国际公法六门，口述试验包括刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、国际私法四门，试验由提法使派员监场。
广东提法使俞钟颖也以自己的行动推动律师制度的实行。宣统二年三月(1910年4月)，俞氏与广东司法研究馆其他司道及粤督一起遴选法政毕业生数十人开办律师研究班，并请法部核议，仿照日本辩护士法，订定律师专法颁行，一面通饬各省审判厅准用律师参与审问。宣统三年二月初三(1911年3月3日)的《申报》又登载了广东《法司对于添设律师之郑重》的消息。
湖北提法使梅光羲也对采用律师制度较为积极。宣统三年二月(1911年3月)，梅光羲看出各级审判厅虽然开庭已久，但赴庭请求裁判的人一切手续仍然有很多不按法律的地方，甚至有已判决的案件中，对审判结果不服并不按照法定限制期间而滥行上诉的，也有案情狡展，经推事施行强制执行权，而人民以为偏袒的，种种误会难以剖解。梅光羲据此认为必须筹设辩护士学堂预备为诉讼人辩护，不然审判之设殊多不便。并据情禀陈鄂督仿照东京辩护士学堂办理。
奉天提法使吴钫在奉天高等审判厅暨承德地方两厅的落成典礼上的训词中就曾表示：“辩护士为保护当事人正当之利益而设，各国皆采用之，今使民刑被告人孑身对鞫，势穷而定谳，虽至廉明之吏犹恐或失，故审判厅成立必有采用辩护士制度之日……辩护士不备……仍留新厅之缺憾。”并对法部分年筹备事宜中对律师制度筹备的忽视提出批评，认为律师制度的缺位是值得商榷的。吴钫认为实行律师制度是新建的司法机关应负的责任，并期望新建的审判厅能够担当起这种责任，“其它类此者尚多，法部清单未经筹及，悉为吾人今日之职责，此期望于各厅者二也”。奉天提法使在奉天省推行律师制度的过程中发挥了下情上达的中介作用，而且提法使的态度对于律师制度的引入与推行具有重要的作用。奉天关于实行律师制度的讨论肇端于奉天高等审判厅，奉天高等审判厅认为各国审判制度虽略有不同，但采用律师制度以保障诉讼人的权利，是东西各国的普遍做法。中国省城及商埠各级审判厅已次第成立，也应该及时筹设律师，以满足为人民辩护的需要，补充审检的不足。且宪政编查馆所核准之《法院编制法》第64、66、68条，对律师有关辩护案件及其处分、制服等方面作了规定。法部奏定施行筹备事宜清单中也有《律师注册章程》限于年内拟定的规定。奉天高等及省城地方初级各审判、检察厅比其他各省早3年开办，一切法制改革措施均按照馆部的规定实行，已经大致就绪。所以，律师一项应该及时试办，可以对其他省份起到示范作用，而资改良之借镜。奉天提法使对高等审判厅的意见大力支持，积极与督抚沟通与协商，通过督抚咨请法部编定律师暂行试办章程，并请法部召集京师法律毕业学员考取律师，分发来奉。奉天提法使对奉天高等审判厅提出的，在奉天实行律师制度的建议采取积极态度，对于律师制度的早日推行，起到了传承和协调的作用。
总体观之，各省提法使对引入律师制度否定者少，肯定者多。多数省份对律师制度的积极推动，反过来对清廷中央机构的决策产生了积极的影响，进一步促使中央决策中枢做出积极的回应。宣统三年(19n年)正月，廷杰结束法部尚书任期，绍昌继任，开始明确表示赞成实行律师制度，并分咨宪政馆与法律大臣：“以现在广东、湖北等省已均有辩护士之造就，京师各省亦均须一律实行，以为新政法律之辅助，应即详定章程，妥筹办法，以期划一而免纷歧。”法部对引入律师制度观念和态度的变化，与各省提法使的积极推动有直接关联。
当时已经有人看出律师与传统中国司法体制下的“讼棍”的不同，“讼棍”对法学知识的学习多是学徒式的过程，重经验轻理论，在潜规则中谋生存，得不到政府和民众的认可，也在一定程度上导致了审判过程混乱和无序，影响了程序正义的实现，距离正义渐行渐远。律师是受过正规训练的，按照法定的程序进行辩护，既保证了审判的有序 进行，又能够使事实真相在辩论中渐趋明晰。松江府太守戚某的话在一定程度上表达了人们对“讼棍”的厌恶和对律师制度的期盼，对法部议定《律师则》发表了这样一番感慨：“历来争产案件往往有讼棍居为奇货，耽耽虎视，陵赴各衙门呈控，迨两造倦矣，而彼辈欲壑未满，不使财产荡尽不止。斯真能洞察讼棍之状态者矣，夫以先人留遗之心血不为之保存，而以供若辈无端之吮舐，长养其肢体，抑何必忍欤?且官场能悉其毒害而当局者反懵然而不知返，抑和气愚，方今专制未离之时代，若辈于社会上颇估势力，其害非特一县为然，各省皆有此种巨蠹，即据此一家言之，已足见审判之不可不设，而律师资格之不可不规定矣。”
五、提法使与清末审判改革评析
综上言之，因为清末法制改革是宪政改革的一部分，所以提法使之设必须在宪政改革的框架下进行。宪政改革中清廷既想学习西方、实行司法独立，又想借机加强中央集权的矛盾心态，对提法使的运行和在法制改革中的作用，造成了极为消极的影响。这种指导思想产生的直接后果是提法使在帮助清廷加强中央集权，还是坚持司法独立上的左右摇摆、无所适从。各省督抚权力过大加剧了提法使运行的艰难，在财政、人事等方面受制于督抚，进一步弱化了提法使的作用。尽管如此，各省提法使还是试图通过努力推进法制改革，并发挥了一定的积极作用。提法使在清末审判改革中，存在两种基本面：一是积极主动的建言建策，并以自身特殊的政治身份通过实际行动，努力推进审判改革；二是由于督抚和法部等机构与提法使存在利益冲突，使改革异化为博弈，提法使在各种利益冲突的旋涡中难以施展，无论是向上的建言还是自己的实际推行都未能达到预期的效果。提法使推动审判改革的挫折，折射出整个国家宪政改革的曲折与艰难，对中国的审级制度、审判程序改革和律师制度的引入实现了由宣传和鼓吹向实践的跨越，推动了中国传统的审判机构和审判体制向近代转型，促进了中国在法制建设上与国际接轨。
总体来看，启示有三个方面。
第一，从改革环境和时机选择来看，当时清廷已经式微，处于一种“软政权化”或者叫“政治疲软化”的状态，已经无力掌控整个政治局面，故改革要注意时机的选择。改革的最佳时机是中央政府有能力掌控全局的时候，不择时机、仓促启动改革程序具有很大的盲目性和冒险性，进而使改革陷入一种巨大的不确定性之中，胜算的几率随之降低。
第二，从改革策略来看。提法使在推动审判改革的过程中过于急躁，试图一下子解决所有的问题，结果是四面楚歌、举步维艰。历史事实和研究表明，渐进式改革和闪电战相结合的“费边战略”是最有效的一种改革策略。
第三，从经济学的视角来看，经济学中的风险规避同样适用于政治改革和法制改革，经济学认为任何一项经济活动都需要一定的成本，对政治改革和法制改革而言，成本体现在两个方面，一是行政成本，二是风险成本。行政成本应该降低，风险成本更应该规避。任何改革都有一定的社会认可度(或叫社会接受度)和社会承受度，风险规避的具体办法就是不要超越社会承受度的极限和临界点，一旦改革的速度与幅度超越了这个度，就会出现崩盘，政治上具体表现为革命的爆发和社会的动荡，辛亥革命的爆发即是明证。
治大国如烹小鲜，改革者决不能盲目冒进，而是要逐步展开、稳中求进。不能简单直接套用西方理论和实践，而是首先要做好改革之前的前提性条件。百年之前的严复在探讨政治改革时说：“制无美恶。期于适时，变无迟速，要在当可。”也表达了反对激进变革的思想。
[责任编辑：侯林莉]
[关键词]清末，提法使，审判改革
[中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2010)10-0019-05
一、提法使的出笼
近些年来，关于清末审判改革的研究，学界已有较多论述，但总体来看，大都是围绕审判改革的文本设计而展开，主要涉及1906年颁布的《法院编制法》以及法部“三章程”，人物主要围绕沈家本、伍廷芳等。对其实施状况，也基本上是从宏观方面进行考察。事实上当时审判改革的进程极为复杂。中国幅员广阔、司法人员众多，各地差异很大，人们的思想认识和对清廷颁布章程的理解也不一致。在运行过程中，各地非但不能精准执行章程，反而使改革不断偏离。在这种背景下，对改革偏离的纠正至为关键。提法使在各省的地方审判改革中发挥了重要作用，学界对此多忽略。本文试图通过对相关史料的爬梳对历史的这一面相进行重建，从而加深人们对清末审判改革的理解，以冀进一步推进对清末司法改革的研究。
提法使是一个司法行政机构，被赋予了司法监督的职能，主要管理和监督一省范围内的审判厅、检察厅和监狱。为了推进司法改革，清廷在1906年改刑部为法部，总管全国的司法行政和司法监督。同时要求各省逐渐把按察使改为提法使以与法部相对应。东三省于1906年开始改设试行。其他各省继之逐渐展开。截至宣统二年七月(1910年8月)，全国各省改设提法使的工作最后完成。
光绪三十三年(1907年)十二月二十四日，法部等衙门、宪政编查馆大臣、和硕庆亲王奕劻及世续、鹿传霖、那桐、戴鸿慈等会奏，拟定了提法使官制，并请旨由宪政编查馆考核，在此奏折中陈明了设置提法使的理由，及其与按察使的不同。提法使是只有中国才有的机构，其他国家并无此种建制，且在奏折中把提法使的功能界定为集权中央，反映了清廷既想学习西方、实行司法独立，又想加强中央集权的矛盾心态。奏折认为“维宪政之初基莫要于司法，而司法之统一尤莫重于设官”。强调了官制改革在法制改革中的重要作用。所以才在厘定官制的过程中，改按察使为提法使，设立各级审判厅专理词讼。新设的提法使与原来的按察使有所不同，“名为提刑所改建，实乃法曹之分司，其制虽为各国所无，而其集权中央之旨则一也”。
在提法使设置与运行的过程中，文本规定与实际运行存在很大差异。遍查《提法使官制》共五章八十五条目，其中关于审判改革并没有作专门规定。然而再查当时的有关文献记载，却能够发现这一机构在当时确实发挥了这一职能。提法使对清末审判改革的推动包括了审级制度、诉讼程序的改良，律师制度的引入、审判厅设置的分门别类、抵制观审制度和废止刑讯等诸多方面。因资料和文章篇幅的限制，本文将主要对审级制度、诉讼程序改革和律师制度的引入三个方面进行说明和论证。
二、维护四级三审制
审级问题是审判过程中至为重要的一个问题，西方法学界也对此提出了诸多理论。清末司法改革之后，审级问题理所当然地成为一个不可回避的问题，因为审级是审判程序的重要组成部分，审级是否科学直接影响着程序正义能否实现，以及实现的程度如何。实行什么样的审级制度是清廷审判改革的重要组成部分。宣统元年(1909年)十二月二十八日清政府正式颁布的《法院编制法》，以法典的形式正式确立了四级三审制为核心的司法权独立行使的制度。受经费、人才、理论等的限制，审判厅的设置不能在全国范围各个层面全面铺开，而是走了一个从高级到低级、从发达和重要的地区到欠发达和次重要地区的路径。在实际实行的过程中，四级三审制也不断地遭到践踏和破坏。在这个过程中，提法使对于维护四级三审制，保持审判的有序性和审判厅的有序运行，发挥了不可忽视的作用。在没有设立地方和初级审判厅的情况下，提法使通过自身的努力实现并维护四级三审制，保证审判的有序高效运行，尤为重要。
对四级三审制的维护，首先表现为强制非审判机关审判行为的废止，保证审判机构的专一性和排他性，从而维护了审判独立的法制精神。宣统二年(1910年)十二月，湖北省城及各属商埠审判厅次第成立之后，湖北提法使梅光羲与湖北制军瑞潋一起牌示晓谕“所有督署提法署向理刑民上诉案件，均自十一日起停止收词”。
其次表现为对未设审判厅地方的变通，保证过渡阶段的有序性。宣统三年(1911年)五月十二日，直隶提法使对天津地方审判厅关于审级问题作了一个札饬，即主要是关于未设审判厅地方的审级问题。宣统三年(1911年)五月初六，法部批准了宪政编查馆复吉抚的解释六条，其中对未设审判厅地方的未结之案作了这样的处理规定：“未设审判厅地方未结之案，准经高等审判厅提审作为抗告。”但是直隶总督陈夔龙认为审判厅设立之后抗告必须严格按照四级三审的程序进行，不能像过去一样越级上告，未设审判厅地方的抗告案件，必须经过提法使的审判才能提审。
宣统三年(1911年)八月，各省提法使积极响应法部针对很多官员对审级依然不明悉，时常导致紊乱的状况，颁布司法阶级表的饬令，并附以说明，有力地配合了法部对四级三审制的贯彻执行。三、推动诉讼程序改革
提法使对于推动清末的诉讼程序改革具有不可磨灭之功。各省审判厅、检察厅的设立，大多是在清廷预备立宪时间表的硬性规定下仓促成立的。由于清廷准备不足，时机不太成熟，导致各级审判厅、检察厅在运行中问题迭出。诉讼程序规定的不明确，是其中极为重要的一个方面，这一现实严重地影响了审判厅和检察厅的正常运行。比如当时出现了很多不服审判厅判决要求上诉的案件，甚至有些案件要求上诉至大理院，而这种情况究竟应该履行怎样的程序并没有明文规定。危机产生变革。各省提法使作为一省的最高司法行政机构，既是一个管理者，又是一个被咨询机构。提法使被赋予司法解释的职能，也就是要承担起解决问题的责任，如何解决这一问题，便落在了各省提法使身上。一些优秀的提法使开始思考并试图改革诉讼程序，让其回到一个有秩序的轨道上来。
奉天提法使吴钫是诉讼程序改革的先行者和提法使中的优秀代表。吴氏根据自己的理解对诉讼程序做出了自己的制度设计，提出凡是需要上诉于大理院的案件都应由提法使承转，专送京师总检察厅。吴钫又提出送于大理院之案件只送卷宗，不送人证，获得法部批准。但吴氏提出的上诉 案件由提法使承转的意见，被法部驳回。
从以上内容观之，可以得出一个明确的结论，即清末的审判程序改革，是在各省提法使与本省审判厅、检察厅、督抚及法部的互动中不断前进的。自下而上的建言与自上而下的授权互相交织。每走一步不仅存在真理之争，而且存在重大的利益冲突，尤其是与督抚和法部的冲突更为明显。督抚与法部首先考虑的并不是如何通过程序的改良使审判机制更为合理，使正义得到伸张，而是如何通过改革扩大自己的权限，从而获得更大的利益。司法机构出于自身的利益考量，使得神圣的法制改革异化为一场利益博弈，从而使这场改革在无休止的争夺和争论中逐渐衍异，甚至在与其相悖的道路上渐行渐远。
四、力促实行律师制度
古代中国一直都是司法行政合一，司法从来都是行政的附属物，被理解为维护封建专制统治的工具，与之对应，古代中国两千多年来一直主张“息讼”的观念，从事案件辩护的人被称为“讼师”或“讼棍”，一直被排斥在司法运行的体制之外，处于被官方打击的边缘化地位。
清末以降、西人侵华、中国屡战屡败，清廷被迫与列强签订各种不平等条约，西方列强在华的领事裁判权得以确立。这标志着：中国司法主权的丧失、西方近代律师制度的引入。关于律师制度在清末的引入已有专门讨论。但现有研究成果多从清廷中央的决策过程进行的考察，地方各省的反应研究不足。1909年颁布试行《各级审判厅试办章程》和宣统元年(1910年)颁布《法院编制法》之后，律师制度已经在法律上确立，却仍因清廷中央机构之间依然存在认识的差异遭到阻挠。各省的情况更为复杂，统一认识和行动也显得更为艰难。各省提法使的行为在很大程度上影响着整个审判改革的进程，提法使对律师制度的态度也直接影响着律师制度引入的速度与幅度。通过对有关资料的梳理，能够观察出各省提法使在清末律师制度的引入中所发挥的作用。
宣统元年六月(1909年7月)，署江苏按察使赵滨彦，表达了审判中采用律师辩护制度的观点：“若口头辩论主义则以两造书面上所书之事，实不能尽所预言，而文字之间亦足便裁判官或有误解，且书面每请人代书，其所呈诉往往失其真意，或故为隐约或有意牵扯，若仅凭书面讯问，恐于事实多所窒碍，不如提出两造事由召集公庭，且使各列证据互相辩驳，而裁判官从中审讯问难，均系直接用口头辩论，较易得其真情，现在中国官员问案亦常用此法，即所谓口头辩论是也。惟在外国无异一室彼此面谈，中国则两造跪而听审，即恐难尽其辞耳”。
江苏改设提法使之后的第一任提法使左孝同也积极推行律师制度，并注重律师人才的培养。《申报》记载了其在宣统三年六月(1911年7月)试验律师的事件。他采用了在法政学堂内加添律师课学一门的办法培养律师人才，毕业时派员试验，合格者另给律师毕业文凭，咨送司法衙门考验录用。试验分为笔记试验和口述试验。笔记试验包括大清律例、民法、商法、律师法、行政法、国际公法六门，口述试验包括刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、国际私法四门，试验由提法使派员监场。
广东提法使俞钟颖也以自己的行动推动律师制度的实行。宣统二年三月(1910年4月)，俞氏与广东司法研究馆其他司道及粤督一起遴选法政毕业生数十人开办律师研究班，并请法部核议，仿照日本辩护士法，订定律师专法颁行，一面通饬各省审判厅准用律师参与审问。宣统三年二月初三(1911年3月3日)的《申报》又登载了广东《法司对于添设律师之郑重》的消息。
湖北提法使梅光羲也对采用律师制度较为积极。宣统三年二月(1911年3月)，梅光羲看出各级审判厅虽然开庭已久，但赴庭请求裁判的人一切手续仍然有很多不按法律的地方，甚至有已判决的案件中，对审判结果不服并不按照法定限制期间而滥行上诉的，也有案情狡展，经推事施行强制执行权，而人民以为偏袒的，种种误会难以剖解。梅光羲据此认为必须筹设辩护士学堂预备为诉讼人辩护，不然审判之设殊多不便。并据情禀陈鄂督仿照东京辩护士学堂办理。
奉天提法使吴钫在奉天高等审判厅暨承德地方两厅的落成典礼上的训词中就曾表示：“辩护士为保护当事人正当之利益而设，各国皆采用之，今使民刑被告人孑身对鞫，势穷而定谳，虽至廉明之吏犹恐或失，故审判厅成立必有采用辩护士制度之日……辩护士不备……仍留新厅之缺憾。”并对法部分年筹备事宜中对律师制度筹备的忽视提出批评，认为律师制度的缺位是值得商榷的。吴钫认为实行律师制度是新建的司法机关应负的责任，并期望新建的审判厅能够担当起这种责任，“其它类此者尚多，法部清单未经筹及，悉为吾人今日之职责，此期望于各厅者二也”。奉天提法使在奉天省推行律师制度的过程中发挥了下情上达的中介作用，而且提法使的态度对于律师制度的引入与推行具有重要的作用。奉天关于实行律师制度的讨论肇端于奉天高等审判厅，奉天高等审判厅认为各国审判制度虽略有不同，但采用律师制度以保障诉讼人的权利，是东西各国的普遍做法。中国省城及商埠各级审判厅已次第成立，也应该及时筹设律师，以满足为人民辩护的需要，补充审检的不足。且宪政编查馆所核准之《法院编制法》第64、66、68条，对律师有关辩护案件及其处分、制服等方面作了规定。法部奏定施行筹备事宜清单中也有《律师注册章程》限于年内拟定的规定。奉天高等及省城地方初级各审判、检察厅比其他各省早3年开办，一切法制改革措施均按照馆部的规定实行，已经大致就绪。所以，律师一项应该及时试办，可以对其他省份起到示范作用，而资改良之借镜。奉天提法使对高等审判厅的意见大力支持，积极与督抚沟通与协商，通过督抚咨请法部编定律师暂行试办章程，并请法部召集京师法律毕业学员考取律师，分发来奉。奉天提法使对奉天高等审判厅提出的，在奉天实行律师制度的建议采取积极态度，对于律师制度的早日推行，起到了传承和协调的作用。
总体观之，各省提法使对引入律师制度否定者少，肯定者多。多数省份对律师制度的积极推动，反过来对清廷中央机构的决策产生了积极的影响，进一步促使中央决策中枢做出积极的回应。宣统三年(19n年)正月，廷杰结束法部尚书任期，绍昌继任，开始明确表示赞成实行律师制度，并分咨宪政馆与法律大臣：“以现在广东、湖北等省已均有辩护士之造就，京师各省亦均须一律实行，以为新政法律之辅助，应即详定章程，妥筹办法，以期划一而免纷歧。”法部对引入律师制度观念和态度的变化，与各省提法使的积极推动有直接关联。
当时已经有人看出律师与传统中国司法体制下的“讼棍”的不同，“讼棍”对法学知识的学习多是学徒式的过程，重经验轻理论，在潜规则中谋生存，得不到政府和民众的认可，也在一定程度上导致了审判过程混乱和无序，影响了程序正义的实现，距离正义渐行渐远。律师是受过正规训练的，按照法定的程序进行辩护，既保证了审判的有序 进行，又能够使事实真相在辩论中渐趋明晰。松江府太守戚某的话在一定程度上表达了人们对“讼棍”的厌恶和对律师制度的期盼，对法部议定《律师则》发表了这样一番感慨：“历来争产案件往往有讼棍居为奇货，耽耽虎视，陵赴各衙门呈控，迨两造倦矣，而彼辈欲壑未满，不使财产荡尽不止。斯真能洞察讼棍之状态者矣，夫以先人留遗之心血不为之保存，而以供若辈无端之吮舐，长养其肢体，抑何必忍欤?且官场能悉其毒害而当局者反懵然而不知返，抑和气愚，方今专制未离之时代，若辈于社会上颇估势力，其害非特一县为然，各省皆有此种巨蠹，即据此一家言之，已足见审判之不可不设，而律师资格之不可不规定矣。”
五、提法使与清末审判改革评析
综上言之，因为清末法制改革是宪政改革的一部分，所以提法使之设必须在宪政改革的框架下进行。宪政改革中清廷既想学习西方、实行司法独立，又想借机加强中央集权的矛盾心态，对提法使的运行和在法制改革中的作用，造成了极为消极的影响。这种指导思想产生的直接后果是提法使在帮助清廷加强中央集权，还是坚持司法独立上的左右摇摆、无所适从。各省督抚权力过大加剧了提法使运行的艰难，在财政、人事等方面受制于督抚，进一步弱化了提法使的作用。尽管如此，各省提法使还是试图通过努力推进法制改革，并发挥了一定的积极作用。提法使在清末审判改革中，存在两种基本面：一是积极主动的建言建策，并以自身特殊的政治身份通过实际行动，努力推进审判改革；二是由于督抚和法部等机构与提法使存在利益冲突，使改革异化为博弈，提法使在各种利益冲突的旋涡中难以施展，无论是向上的建言还是自己的实际推行都未能达到预期的效果。提法使推动审判改革的挫折，折射出整个国家宪政改革的曲折与艰难，对中国的审级制度、审判程序改革和律师制度的引入实现了由宣传和鼓吹向实践的跨越，推动了中国传统的审判机构和审判体制向近代转型，促进了中国在法制建设上与国际接轨。
总体来看，启示有三个方面。
第一，从改革环境和时机选择来看，当时清廷已经式微，处于一种“软政权化”或者叫“政治疲软化”的状态，已经无力掌控整个政治局面，故改革要注意时机的选择。改革的最佳时机是中央政府有能力掌控全局的时候，不择时机、仓促启动改革程序具有很大的盲目性和冒险性，进而使改革陷入一种巨大的不确定性之中，胜算的几率随之降低。
第二，从改革策略来看。提法使在推动审判改革的过程中过于急躁，试图一下子解决所有的问题，结果是四面楚歌、举步维艰。历史事实和研究表明，渐进式改革和闪电战相结合的“费边战略”是最有效的一种改革策略。
第三，从经济学的视角来看，经济学中的风险规避同样适用于政治改革和法制改革，经济学认为任何一项经济活动都需要一定的成本，对政治改革和法制改革而言，成本体现在两个方面，一是行政成本，二是风险成本。行政成本应该降低，风险成本更应该规避。任何改革都有一定的社会认可度(或叫社会接受度)和社会承受度，风险规避的具体办法就是不要超越社会承受度的极限和临界点，一旦改革的速度与幅度超越了这个度，就会出现崩盘，政治上具体表现为革命的爆发和社会的动荡，辛亥革命的爆发即是明证。
治大国如烹小鲜，改革者决不能盲目冒进，而是要逐步展开、稳中求进。不能简单直接套用西方理论和实践，而是首先要做好改革之前的前提性条件。百年之前的严复在探讨政治改革时说：“制无美恶。期于适时，变无迟速，要在当可。”也表达了反对激进变革的思想。
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