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摘要：社区主导型发展是一种适用于农村基层社区的上下合作式新型反贫困治理结构。新阶段农村扶贫开发中推行社区主导型发展可以提高扶贫资源响应农民需求的效率，增强农民和基层社区的发展意识和反贫困能力，推动长效反贫困机制的形成，但也面临着贫困瞄准、“搭便车”和社区发育等方面的问题。
关键词：社区主导型发展；赋权；扶贫机制
中图分类号：C91文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００8）09－０120－０6
一、导言
（一）问题的提出
改革开放以来，中国农村贫困人口不断减少，绝对贫困人口由1978年的2.5亿降至2007年的1479万人，贫困发生率相应地由30.7%降至1.6%，扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就①。然而不容忽视的是，目前中国的经济发展很不平衡，收入差距巨大，绝对贫困问题依然存在，摆脱了绝对贫困的大量低收入人口的生计很不稳定，面临着重新陷入贫困的巨大风险。与此同时，政府扶贫工作遇到了边际成本增加、瞄准困难、长效机制缺失等新挑战。如何适应建设社会主义新农村和和谐社会的需要，创新扶贫开发机制，成为扶贫实践中亟待解决的一项重要课题。
新世纪以来，中国政府及国内外各种扶贫力量为创新扶贫机制进行了大量探索。政府制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，针对贫困人口分散化的特点在全国范围内确定了14.8万个贫困村，将瞄准对象由贫困县下移到贫困村，确定了以贫困村为重点的“整村推进”专项扶贫工作重点，通过制定和实施参与式村级扶贫规划启动了大规模参与式社区综合发展与扶贫的实践。但是，从运行情况来看，“整村推进”的效果并不理想。至2005年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施时间已经过半，而在中西部21个省市的10.6万个贫困村中，启动“整村推进”的贫困村只占贫困村总数的32%。已实施“整村推进”的贫困村中，实际上推进的却主要是富裕户，其部分扶贫项目也缺乏可持续性②。2005年以来，国务院扶贫办与有关政府部门、国际金融机构及NGO合作，在一些贫困地区进行了“扶贫互助社”、“村级互助资金”、“社区主导型发展”等以赋权为基本理念的扶贫模式试点，就如何解决村级扶贫实践中面临的挑战进行了新探索。本研究对在中国开展的“社区主导型发展”试点项目进行剖析，揭示其运行逻辑、赋权机制及对于新阶段农村扶贫开发的意义。
（二）已有研究的简要回顾
就发展中国家的贫困问题与反贫困措施来说，缪尔达尔、阿马蒂亚·森等人从文化、制度、权利、能力等角度所作的跨学科研究开辟了非常广阔的思想空间③。关于中国农村反贫困问题的研究，自20世纪80年代以来受到中国政府和学术界的日益重视，财政支持、基础设施建设及项目开发、教育与人力资源开发、城乡关系重构、地区协作、民间组织发展、文化建设等多层次的扶贫措施均得到颇为详细的探讨，取得了很多非常有价值的研究成果④。20世纪90年代以来，与制度、权利、能力等相关联的赋权式反贫困理念及其各种模式已受到理论界和实际工作部门越来越多的关注⑤。
赋权式发展的可取之处主要在于：一方面，它通过贫困人口的参与和意见表达，为政府和其他外部力量了解贫困人口的需求并提供有针对性的服务提供了有效机制；另一方面，它通过赋权于贫困人口，给了贫困人口“在干中学”的机会，因而有助于提升贫困人口的能力，增强贫困人口对扶贫过程和扶贫项目的拥有感，发挥贫困人口的主动性和创造性。值得注意的是，缪尔达尔、阿马蒂亚·森等人所开创的反贫困理论将赋权实践与制度、社会关系、文化等之间的关系摆在重要位置，而中国在这些方面无疑都是非常独特的。因此，从中国社会的实际情况出发，探索具有中国特色的赋权式反贫困道路，既是丰富已有反贫困理论的要求，也是推动新阶段中国农村扶贫开发工作的需要。
二、试点项目中社区主导型发展的治理结构与运行逻辑
社区主导型发展（Community Driven Development, CDD）是世界银行等国际机构自20世纪90年代开始在发展中国家倡导的一种发展理念。它包含多种不同的实践方法，在不同的国家和地区表现出不同的形式。与以往的赋权式发展模式一样，CDD旨在拓宽当地居民参与发展活动的权利范围，其超越以往的参与式发展模式之处则在于将对决策和资源的控制权交给社区群体⑥。为将这一理念引入中国，国务院扶贫办外资项目管理中心与世界银行合作，于2006年5月在广西靖西、四川嘉陵、陕西白水和内蒙古翁牛特等四地启动了CDD项目试点，涉及小型基础设施和公共服务、自然资源管理和环境保护、社区发展基金等三个方面的子项目建设。CDD试点项目有两个主要的特点：一是当地社区可集体决定需要采取哪些努力来改善当地的生活条件；二是当地社区自我管理项目发展基金和项目实施过程。按照CDD试点项目的组织与实施架构，政府、NGO、基层社区是项目运作过程中的三股基本力量。政府力量掌握着项目资金的投放权及基于投放权之上的对项目运行过程的监控权。NGO主要为项目运行提供专业服务，如能力建设、指导、监督、监测等。基层社区（行政村或村民小组层面的社区）在政府给定的大框架下整合社区力量，成立项目管理委员会和实施小组等机构，主动争取项目资金及其他支持，承担项目实施的具体任务⑦。
政府力量涉及中央、省、县、乡四个层次。国务院外资项目管理中心作为项目的最高执行机构，代理的是中央一级政府对项目的管理权，有权确定和取消试点资格，负责制定试点的一整套制度和规则。试点省（区）项目办是试点项目在各试点省（区）的执行机构，全程领导试点项目在本省（区）的实施。由于每省均只有一个县（旗）参与试点，因此在确定试点之后，省级项目办的主要职能是上下沟通、协调和提供省级支持与保障。县项目办是试点项目的县级管理机构，掌握着项目运行过程的直接管理权、监控权。试点乡的项目协调小组在县项目办的指导下发挥辅助指导作用。总的来看，在政府这条线中，中央和县两级在项目运行过程中占据着较重要的位置。
NGO是政府寻求的合作伙伴，其具体职责有：“（1）对县项目办管理人员和社区协助员进行培训；（2）协助、指导县项目办扩散项目信息到项目乡、行政村、自然村和农户；（3）指导县项目办和社区协助员协助社区成立村项目管理委员会和自然村项目实施小组和项目独立监测小组；（4）协助社区协助员指导村项目管理委员会和自然村项目实施小组按照项目规定开展各项项目活动并协助解决社区必要的活动费用；（5）协助县项目办对社区协助员的考核；（6）监督县项目办工作开展情况，特别是资金管理和支持服务的完成情况；（7）负责项目的独立监测工作”⑧。可见，NGO的职责在于为项目的运行提供技术性服务工作。在此过程中，NGO一方面与中央级项目管理机构签订任务承包合同，因而在很大程度上是政府旨意的贯彻者；另一方面又具有指导和监督县项目办的权利和职责，是县乡政府工作的约束力量。因此，NGO可以在政府和社区这两种力量之间发挥平衡和制约作用。
行政村项目管理委员会负责对本村小型基础设施和公共服务子项目、自然资源管理和环境保护子项目进行评选和决策工作，自然村项目实施小组代表本组村民管理所得项目资金和实施项目活动。行政村项目管理委员会和自然村项目实施小组是基层社区为了获取外部资金和其他资源而按照政府或其代理机构的规定成立起來并运行的，它们是在政府发动下基层社区自我动员和组织的一种机制。基层社区能否实现自身目标，在很大程度上取决于其自我组织和动员的能力，以及通过这种组织和动员而使社区行动满足政府要求的能力。
除了这三种力量外，CDD试点中还有一个比较特殊的角色，即社区协助员。社区协助员常驻社区协助社区居民推行CDD项目，是县项目办为推进项目而按规定雇佣的临时性专门人员。在这个意义上，他们贯彻政府意图和代替政府提供公共服务。同时，社区协助员在开展工作时接受NGO的指导和帮助，因而也是NGO发挥自身职能的重要途径。社区协助员还受基层社区的监督和考核，可因基层社区的不满意而被县项目办解雇。
总的来看，CDD试点中，社区享有主导权，同时政府也具有形塑社区行为的强大能力，这种能力主要建立在其所掌控的资源上。社区为了获取政府资源，须响应政府要求，主动进行内部动员，培育和提升集体行动能力，并且把这种能力自觉转化成推动社区发展的力量，转化成社区按国家期待调整自身行为的力量。NGO则发挥了服务和平衡的作用。这种政府推动并引航、基层社区响应并驱动、NGO辅助的治理结构和运行逻辑实际上意味着国家与社会间关系的调整：从“强国家、弱社会”模式向“强国家、强社会”模式转变，从自上而下式治理向上下合作式治理转变。这种调整顺应了市场化、全球化有力冲击下公共管理变革和社会转型的需要，即只有国家、基层社区和NGO充分发挥各自的积极性和优势，协作互补，才能真正解决好农村贫困与发展问题。
三、农村扶贫开发中推行社区主导型发展的意义
（一）可以提高扶贫资源响应农民需求的效率
1． 可以高效识别贫困农民对公共产品与服务的需求。传统扶贫机制中，农民所需公共产品与服务的识别大多采取自上而下的方式进行（农民没有机会参与或只有有限的机会参与），常常出现错位情形，即政府所提供的并非农民所需要的。社区主导型发展中，由自然村讨论制定社区发展优先项目清单并确定拟建项目，由行政村项目管理委员会确定实施项目，政府只列出少量不予支持的项目（如重度污染的工业活动）。这样，农民积极承担起了识别社区核心需求的任务，基本不会出现错位的情形，提高了扶贫项目对贫困社区需求的瞄准效度。如陕西白水的CDD试点监测结果表明，100.0%的农户认为自己参加了项目优先清单的讨论，并且100.0%的农户认为讨论反映了自己的意愿；88.2%的农户认为自己参加了修改项目建议书的讨论以及项目实施的具体事宜⑨。
2. 为整合各类支农扶贫资源和降低公共产品供给成本搭建了平台。新世纪以来，政府各类支农资源的数量不断增加，贫困地区尤其如此。这类資源按其属性列入中央政府不同部门（如交通、水利、农业等等）的管理范围，在这些部门中由上而下向农村传递。到达农村的时候，不同部门常常独立寻找或建构其支农资源的支农转化机制。在这种情况下，来自不同部门的资源不易产生协同效果，递送成本高，容易导致资源的浪费。社区主导型发展中，经由社区动员而形成的村组两级公共事业建设机制（由自然村村民大会、自然村项目实施小组、自然村项目监督小组、行政村项目管理委员会等组成），可作为各类支农资源在村一级加以整合并发挥协同作用的共有平台，以便有效降低支农公共产品的供给成本。
3. 有助于解决扶贫资金难以入户和贫困农民缺乏资金的难题。缺乏生产与发展资金是贫困农民面临的一个普遍问题，也是制约贫困地区发展的关键因素。为此，中国政府确定了专项扶贫贴息贷款项目，向贫困地区投放了大量资金。然而，由于地方政府挪用、向企业贷款、金融机构小额贷款业务偏向富裕农户等原因，利用扶贫贴息贷款的贫困农户很少，瞄准偏离问题突出，扶贫贴息贷款没有达到预期效果⑩。社区主导型发展中的社区发展基金由社区管理，在社区内按贷款形式滚动使用，使扶贫资金的瞄准对象从行政村进一步下移到户。同时，社区发展基金又通过设定贷款上限（最多贷3000元——因而对富裕家庭的吸引力降低）、优先考虑贫困家庭等措施限制了富裕农户的贷款机会，可解决贫困农民因还款能力差而在银行贷不到款的问题，一定程度上提高了扶贫入户资金对贫困人口的瞄准效度，揭示出解决贫困农户资金缺乏问题的方向。
（二）可以增强农民和基层社区的发展意识和反贫困能力
1. 可激发和增强贫困农民的发展意识和发展能力。社区主导型发展在正式确定投资项目前，要求社区有充分的了解和准备，并有严格的社区准备工作验收程序。已有试点地区在这方面花了很大的功夫，取得了很大成绩，如项目执行较好的陕西白水的监测结果表明被调查农户对项目名称、项目的资金来源和总金额、子项目内容、自然村实施小组和监测小组的组成人员、项目执行中的投诉渠道等问题的知晓率都达到了100％{11}。社区主导型发展对项目信息的有效传播及随后的相关活动可以培育农民的权利意识和发展意识，促使他们为了争取项目和获取项目资源而行动起来。而后续的项目行动反过来又能进一步强化和提升农民的发展意识。
社区主导型发展的一个关键点在于给农民更多的权利，并且创造条件和机会让农民增强实现其权利的能力。社区主导型发展中，各个具体项目的实施和完成是表面的直接目标；在自主实施项目过程中，农民能力的增强是隐含的间接目标，但却是具有更深远影响的目标。在选举产生项目实施小组与监测小组的过程中，在提出项目清单、决定项目优先次序的过程中，在组织项目实施的过程中，在社区基金的管理与借贷过程中，农民首先要表达自己的意愿和偏好，表达自己对社区公共事务的看法；其次要学会思考别人的意见，比较多种不同的意见，并通过民主程序反映自己对不同意见的选择；再次要学会维护个人利益，学会在社区主导型发展中实现个人的利益。例如，在社区发展基金子项目中，农民就需要分析基金可能给自己带来的好处和损害，进而需要分析基金的监管方法和安全性，分析个人充分利用基金的益处，等等。基金管理人员要学习的东西则更多，涉及文书簿记方法、财务制度与方法、组织协调技巧，等等。因此，社区主导型发展能够充分发挥农民的主体作用，促使农民在学习中实施项目，在实施项目中锻炼自身能力，能够有效提升农民的民主管理能力和发展能力。
2. 有助于提升基层贫困社区的组织化程度和集体行动能力。20世纪70年代末期以来，农村实行家庭联产承包责任制，农民主要从事小农生产，农民的分散性特征鲜明。同一时期，中国经济的市场化和全球化程度不断加深，农业生产的市场化程度和农民的社会化程度不断提高。在日益一体化的大市场面前，农民一家一户分散经营的局限性日益突出，农业和农户显得越来越脆弱。在这种情况下，如何将农民有效组织起来，以便实现同大市场、大社会的对接与平衡，成为一个迫切需要解决的问题。行政命令式地组织农民很显然是行不通的，也是农民所害怕的。以农业企业为龙头的市场化组织方式不能解决农户的弱势地位。由此，社区式的组织方式成为一个值得探索的方向。但是，在市场力量和国家力量都很强大的情况下，社区如何能够组织起来呢？社区主导型发展揭示了其中的奥妙。在社区主导性发展中，政府主动赋权于农民，NGO协助，社区得以强大起来。具体来说，在选取项目和组织实施项目的过程中，农民互动频繁，逐渐形成了占主导地位的共同利益，认识到组织与团结起来才能实现共同利益，学会了以组织化的集体力量/社区力量实现共同利益。反过来，共同利益的实现又强化了农民对社区的认同感，强化了社区团结，推动了社区组织化程度和集体行动能力的增强。
（三）可以形成一种反贫困的长效机制
社区主导型发展所带来的农民和基层贫困社区反贫困能力的增强为形成反贫困的长效机制提供了可能，而在此基础上产生的外引资源维护机制、内部资源动员能力以及社区内社会资本状况的变化则为形成反贫困的长效机制提供了保障。
1. 推动了外引资源与项目的长期维护机制的形成。传统扶贫项目经常面临的一个问题是，项目结束以后项目成果缺乏利用与维护的长效机制，无法在贫困社区中扎根与成长，如修建的灌溉设施因无人维护而很快丧失功能，社区资金因缺乏可持续利用机制而低效或停止运转。社区主导型发展将项目的选择权和实施权赋予农民，让农民为选择和实施项目而投入大量劳动智慧（如细致的会议决策程序）。农民投入的心思和精力越多，其对外引资源和项目的拥有感和认同感就越强，相应的监督与管护动力就越强。农民在项目过程中参与越多，其对外引资源和项目的熟悉程度就越高，相应的监督与管护能力就越强。这样，基层社区就易于形成一种监督和管护的有效机制，使外引资源和项目能更长久地发挥作用。试点中，村民主动参与项目质量监督，发现有质量问题便及时督促承包商整改，就印证了这一点。
2. 可以有效动员农村扶贫开发所需的社区内蓄资源。农民因其生产活动的季节性而有大量闲散时间和待开发人力资源。同时，农民世世代代生活于所在社区，对社区情况最了解，其关于社区生活与生产的实践智慧是外部力量所无法比拟的。有效开发这些资源是建立长效反贫困机制的一个关键。社区主导型发展中由各村民小组提交项目建议书，在行政村范围内通过竞争产生拟实施项目。项目决策与评选标准中将村民支持比例、投工劳动比例、项目实施小组能力等因素考虑在内。这些措施对动员农民参与地方公共建设起到很大的激励作用。实际运作过程中，各村村民为CDD项目而投入的资源、劳动和激发出的智慧提供了有力的证据。例如，四川嘉陵区在实施小型基础设施和公共服务子项目时，中选的106个项目中，社区群众集资和投劳折资合计达63万元，占项目总投资398万元的15.8％{12}。内蒙古翁牛特旗小型基础设施和公共服务子项目实施的第一轮，申请资金300万元，群众自筹资金15万元，群众投工投劳折合资金33.5万元。实施的第二轮，申请资金200万元，群众自筹资金16.57万元{13}。
3. 推动了基层贫困社区的社会资本的积累。无论是维护从外部导入的资源，还是动员开发贫困社区的内蓄资源，都需要以社区内的团结、信任、合作为基础，以社区内的社会资本为基础。1949年以后，国家力量从上而下对整个中国社会进行了全方位重构，传统的社区内社会资本迅速流失。20世纪80年代以来，国家赋予了农村社区越来越多的自主权利，但市场经济的快速发展和向农村的渗透使农村特别是贫困农村的基层社區无法有效维续和积累自己的社会资本，因而无法有效行使国家赋予的自主权利，无法保障自身的发展。在政府推动和NGO的帮助下，社区主导型发展可通过社区发展基金和其他各种公共活动，通过培养农民的合作意识和集体行动能力，推动基层社区的社会资本的生成和积累，从而为基层社区的持续健康发展奠定坚实的社会基础。
四、农村扶贫开发中推行社区主导型发展面临的挑战
农村扶贫开发中推行社区主导型发展可带来很多积极的变化，但也面临一些挑战，其中较重要的有贫困瞄准问题、“搭便车”问题和社区发育问题。
（一）贫困瞄准问题
社区主导型发展的关键在于将资源和决策的控制权交给社区。在这种机制下，国家所提供的支农扶贫资源的具体分配和利用过程由社区决定。尽管政府制定了相应的制度框架，但只要是社区主导，就意味着社区必然有相当大的权力。因此，社区内的权力结构就会对支农扶贫资源的最终利用具有很大的影响。以社区居民通过民主途径确定社区优先发展的小型基础设施项目清单为例，在村民广泛参与的情况下，民主确定的项目必然是照顾到大多数人利益的项目，社区内最穷的少数人的利益往往得不到反映。这也就是所谓“多数人的暴政”。也就是说，由于相对富裕的居民在社区内通常有更大的影响力与活动能力，占据着社区权力结构的优势位置，因此社区主导型发展在提高扶贫资源响应贫困社区需求的效率的时候，也容易出现部分资源在社区内瞄不准贫困人口的问题。如何通过制度设计解决或改善这一问题，仍需要继续探索。
（二）搭便车问题
社区主导型发展中涉及两方面的内容，一是公共产品与服务的供给，如小型基础设施建设、自然资源管理、社区制度建设等；二是针对农户或个人的私人产品和服务的供给。对于公共产品和服务的供给来说，农民参与的积极性来源于其给自己的生产和生活带来的直接利益。然而，这种利益在社区内部不具有排他性。这就为“搭便车”留下了可能。在笔者所做的实地调查中，大多数被访者对小型基础设施和公共服务的生产表现出了极大的热情，但也确有不少农民因这样那样的原因，尽管认可小型基础设施和公共服务的生产给自己带来的直接好处，但自己并没有直接参与进来。而那些积极参与小型基础设施建设项目的人（如实施小组成员）在被问及参与动力时，除了强调项目作为公共产品给社区带来的好处之外，另一个屡被提及的理由则是“不能辜负乡亲们的信任”。因此，社区信任是社区公共产品与服务供给中的一种重要约束与激励力量。然而，在开放环境与市场体系下，若没有社区内其他制度安排的匹配，社区信任的激励作用很容易随着时间的推移而被“搭便车”行为所侵蚀。
（三）社区发育问题
社区主导型发展的前提就是社区的存在。共同生活在一定地域范围内的一群人并不等于社区。只有当这群人具有共同的认同感、归属感，并能够因此而派生出一种集体行动能力时，他们才构成了社区。社区有其内在的结构和权威，有内在的动员机制，这些都是在长期的共同生活中逐渐形成的。中国传统社会具有与西方颇为不同的社区结构方式和权力逻辑。西方的市场经济是在其社区中逐渐成长起来了，尽管西方也有哈贝马斯所阐明的公共领域的结构转型问题，但至今仍可认为西方的市场经济和地方社区是两种相反相成的力量。中国则不同。中国的市场经济和现代国家的建构很大程度上是在反传统的过程中从西方移植进来的。1949年以后，国家力量从上而下对整个社会进行了深刻重构；20世纪90年代以来，市场经济在中国的快速发展又有力地冲刷了农村社区，侵蚀了社区社会资本。因此，目前中国农村中一个个村庄或地方的社区性非常不足。这就使得社区主导型发展常常面临其主体软弱无力乃至缺失的问题，政府推动下的社区主导型发展最后容易出现名实不符的情形，即真正主导社区发展的不是社区而是市场或其他外部力量。当然，政府推动下的社区主导型发展反过来也可视为社区成长和发育的一种契机{14}。也就是说，政府治理理念的转变也许会催生很多有助于社区发育和成长的新兴力量（如NGO的发育），从而使社区主导型发展逐步走上名实相符的道路。但很显然，这是一个逐渐变化的过程。
五、结语
随着市场化和全球化程度的不断加深，随着农村反贫困工作向纵深领域的推进，新阶段中国农村的反贫困问题变得越来越复杂，传统扶贫机制的局限性越来越突出。建设社会主义新农村与构建社会主义和谐社会要求不断提高扶贫开发水平。因此，有必要深入探讨扶贫开发的新机制。
社区主导型发展是适用于基层社区的一种新型反贫困治理结构。在这种治理结构中，通过国家推动社区能力建设及赋权，通过NGO的协助，社区能力增强，形成了国家与社区上下合作式的反贫困机制。一方面，国家可以从社区层面的具体反贫困工作中解脱出来，将自己做不好的工作留给社区，并保留强有力的规范与引导权；另一方面，社区可以获得社区层面的发展事务的决策权和实施权，释放出其内在潜能，形成较强的自我发展能力。
社区主导型发展具有许多传统村级扶贫开发机制所不具有的优势。新阶段农村扶贫开发中推行社区主导型发展可以提高扶贫资源响应农民需求的效率，增强农民和基层社区的发展意识和反贫困能力，推动长效反贫困机制的形成。
社区主导型发展需要一定的内外部条件。在这两方面，中国农村都存在一些制约或阻碍社区主导型发展的因素。例如，社区主导型发展归根结底要靠良好的社区能力来实现，需有相适应的社区发育过程；NGO在推行社区主导型发展的過程中发挥着重要作用，但目前NGO的发展现状还满足不了需要。因此，社区主导型发展有一个逐步克服其制约因素和逐步推广的过程，不能一蹴而就。否则，社区主导很容易成为政府主导下的一场社区表演，贫困农民并不能从中得到应有的益处。
注释：
① 王明峰：《中国为世界减贫事业做出积极贡献》，《人民日报（海外版）》2008年7月25日。
② 中国发展研究基金会：《在发展中消除贫困：中国发展报告2007》，中国发展出版社2007年版，第112－115页。
③ 参见缪尔达尔《亚洲的戏剧——南亚国家贫困问题研究》，首都经济贸易大学出版社2001年版；阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2002年版；Ralph V. Brenos，Focus on Poverty. New York: Nova Science Publishers，2006.
④ 罗遐：《1980年代中期以来中国贫困问题研究综述》，《学术界》2007年第6期；万青：《共建和谐社会：中国贫困问题与反贫困实践全国学术研讨会综述》，《经济学动态》2005年第10期。
⑤ 参见李小云《参与式发展概论》，中国农业大学出版社2001年版；底瑜：《赋权参与式反贫困刍论》，西南财经大学博士学位论文，2004年。
⑥ P. Dongier etc：《社么是社区主导型发展方式》，《中国社区主导发展简报》2007年第1期。
⑦⑧ 刘胜安、Dan Gibson：《社区主导型发展试点项目操作手册》，国务院扶贫办外资项目管理中心内部资料，2006年，第1-5、8页。
⑨{11} 国际计划白水CDD工作组：《白水CDD项目2007年上半年社区监测报告》，国务院扶贫办外资项目管理中心内部资料，2007年，第4-5、4页。
⑩ 张磊：《中国扶贫开发政策演变：1949—2005年》，中国财政经济出版社2007年版，第108-109页。
{12} 四川省嘉陵区CDD项目办公室：《嘉陵区社区主导型发展试点项目2007年上半年工作总结》，国务院扶贫办外资项目管理中心内部资料，2007年，第12页。
{13} 内蒙古自治区翁牛特旗CDD项目办公室：《社区主导型发展试点项目报告》，国务院扶贫办外资项目管理中心内部资料，2007年，第3页。
{14} 项继权：《农村社区建设：社会融合与治理转型》，《社会主义研究》2008年第2期。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：社区主导型发展；赋权；扶贫机制
中图分类号：C91文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００8）09－０120－０6
一、导言
（一）问题的提出
改革开放以来，中国农村贫困人口不断减少，绝对贫困人口由1978年的2.5亿降至2007年的1479万人，贫困发生率相应地由30.7%降至1.6%，扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就①。然而不容忽视的是，目前中国的经济发展很不平衡，收入差距巨大，绝对贫困问题依然存在，摆脱了绝对贫困的大量低收入人口的生计很不稳定，面临着重新陷入贫困的巨大风险。与此同时，政府扶贫工作遇到了边际成本增加、瞄准困难、长效机制缺失等新挑战。如何适应建设社会主义新农村和和谐社会的需要，创新扶贫开发机制，成为扶贫实践中亟待解决的一项重要课题。
新世纪以来，中国政府及国内外各种扶贫力量为创新扶贫机制进行了大量探索。政府制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，针对贫困人口分散化的特点在全国范围内确定了14.8万个贫困村，将瞄准对象由贫困县下移到贫困村，确定了以贫困村为重点的“整村推进”专项扶贫工作重点，通过制定和实施参与式村级扶贫规划启动了大规模参与式社区综合发展与扶贫的实践。但是，从运行情况来看，“整村推进”的效果并不理想。至2005年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施时间已经过半，而在中西部21个省市的10.6万个贫困村中，启动“整村推进”的贫困村只占贫困村总数的32%。已实施“整村推进”的贫困村中，实际上推进的却主要是富裕户，其部分扶贫项目也缺乏可持续性②。2005年以来，国务院扶贫办与有关政府部门、国际金融机构及NGO合作，在一些贫困地区进行了“扶贫互助社”、“村级互助资金”、“社区主导型发展”等以赋权为基本理念的扶贫模式试点，就如何解决村级扶贫实践中面临的挑战进行了新探索。本研究对在中国开展的“社区主导型发展”试点项目进行剖析，揭示其运行逻辑、赋权机制及对于新阶段农村扶贫开发的意义。
（二）已有研究的简要回顾
就发展中国家的贫困问题与反贫困措施来说，缪尔达尔、阿马蒂亚·森等人从文化、制度、权利、能力等角度所作的跨学科研究开辟了非常广阔的思想空间③。关于中国农村反贫困问题的研究，自20世纪80年代以来受到中国政府和学术界的日益重视，财政支持、基础设施建设及项目开发、教育与人力资源开发、城乡关系重构、地区协作、民间组织发展、文化建设等多层次的扶贫措施均得到颇为详细的探讨，取得了很多非常有价值的研究成果④。20世纪90年代以来，与制度、权利、能力等相关联的赋权式反贫困理念及其各种模式已受到理论界和实际工作部门越来越多的关注⑤。
赋权式发展的可取之处主要在于：一方面，它通过贫困人口的参与和意见表达，为政府和其他外部力量了解贫困人口的需求并提供有针对性的服务提供了有效机制；另一方面，它通过赋权于贫困人口，给了贫困人口“在干中学”的机会，因而有助于提升贫困人口的能力，增强贫困人口对扶贫过程和扶贫项目的拥有感，发挥贫困人口的主动性和创造性。值得注意的是，缪尔达尔、阿马蒂亚·森等人所开创的反贫困理论将赋权实践与制度、社会关系、文化等之间的关系摆在重要位置，而中国在这些方面无疑都是非常独特的。因此，从中国社会的实际情况出发，探索具有中国特色的赋权式反贫困道路，既是丰富已有反贫困理论的要求，也是推动新阶段中国农村扶贫开发工作的需要。
二、试点项目中社区主导型发展的治理结构与运行逻辑
社区主导型发展（Community Driven Development, CDD）是世界银行等国际机构自20世纪90年代开始在发展中国家倡导的一种发展理念。它包含多种不同的实践方法，在不同的国家和地区表现出不同的形式。与以往的赋权式发展模式一样，CDD旨在拓宽当地居民参与发展活动的权利范围，其超越以往的参与式发展模式之处则在于将对决策和资源的控制权交给社区群体⑥。为将这一理念引入中国，国务院扶贫办外资项目管理中心与世界银行合作，于2006年5月在广西靖西、四川嘉陵、陕西白水和内蒙古翁牛特等四地启动了CDD项目试点，涉及小型基础设施和公共服务、自然资源管理和环境保护、社区发展基金等三个方面的子项目建设。CDD试点项目有两个主要的特点：一是当地社区可集体决定需要采取哪些努力来改善当地的生活条件；二是当地社区自我管理项目发展基金和项目实施过程。按照CDD试点项目的组织与实施架构，政府、NGO、基层社区是项目运作过程中的三股基本力量。政府力量掌握着项目资金的投放权及基于投放权之上的对项目运行过程的监控权。NGO主要为项目运行提供专业服务，如能力建设、指导、监督、监测等。基层社区（行政村或村民小组层面的社区）在政府给定的大框架下整合社区力量，成立项目管理委员会和实施小组等机构，主动争取项目资金及其他支持，承担项目实施的具体任务⑦。
政府力量涉及中央、省、县、乡四个层次。国务院外资项目管理中心作为项目的最高执行机构，代理的是中央一级政府对项目的管理权，有权确定和取消试点资格，负责制定试点的一整套制度和规则。试点省（区）项目办是试点项目在各试点省（区）的执行机构，全程领导试点项目在本省（区）的实施。由于每省均只有一个县（旗）参与试点，因此在确定试点之后，省级项目办的主要职能是上下沟通、协调和提供省级支持与保障。县项目办是试点项目的县级管理机构，掌握着项目运行过程的直接管理权、监控权。试点乡的项目协调小组在县项目办的指导下发挥辅助指导作用。总的来看，在政府这条线中，中央和县两级在项目运行过程中占据着较重要的位置。
NGO是政府寻求的合作伙伴，其具体职责有：“（1）对县项目办管理人员和社区协助员进行培训；（2）协助、指导县项目办扩散项目信息到项目乡、行政村、自然村和农户；（3）指导县项目办和社区协助员协助社区成立村项目管理委员会和自然村项目实施小组和项目独立监测小组；（4）协助社区协助员指导村项目管理委员会和自然村项目实施小组按照项目规定开展各项项目活动并协助解决社区必要的活动费用；（5）协助县项目办对社区协助员的考核；（6）监督县项目办工作开展情况，特别是资金管理和支持服务的完成情况；（7）负责项目的独立监测工作”⑧。可见，NGO的职责在于为项目的运行提供技术性服务工作。在此过程中，NGO一方面与中央级项目管理机构签订任务承包合同，因而在很大程度上是政府旨意的贯彻者；另一方面又具有指导和监督县项目办的权利和职责，是县乡政府工作的约束力量。因此，NGO可以在政府和社区这两种力量之间发挥平衡和制约作用。
行政村项目管理委员会负责对本村小型基础设施和公共服务子项目、自然资源管理和环境保护子项目进行评选和决策工作，自然村项目实施小组代表本组村民管理所得项目资金和实施项目活动。行政村项目管理委员会和自然村项目实施小组是基层社区为了获取外部资金和其他资源而按照政府或其代理机构的规定成立起來并运行的，它们是在政府发动下基层社区自我动员和组织的一种机制。基层社区能否实现自身目标，在很大程度上取决于其自我组织和动员的能力，以及通过这种组织和动员而使社区行动满足政府要求的能力。
除了这三种力量外，CDD试点中还有一个比较特殊的角色，即社区协助员。社区协助员常驻社区协助社区居民推行CDD项目，是县项目办为推进项目而按规定雇佣的临时性专门人员。在这个意义上，他们贯彻政府意图和代替政府提供公共服务。同时，社区协助员在开展工作时接受NGO的指导和帮助，因而也是NGO发挥自身职能的重要途径。社区协助员还受基层社区的监督和考核，可因基层社区的不满意而被县项目办解雇。
总的来看，CDD试点中，社区享有主导权，同时政府也具有形塑社区行为的强大能力，这种能力主要建立在其所掌控的资源上。社区为了获取政府资源，须响应政府要求，主动进行内部动员，培育和提升集体行动能力，并且把这种能力自觉转化成推动社区发展的力量，转化成社区按国家期待调整自身行为的力量。NGO则发挥了服务和平衡的作用。这种政府推动并引航、基层社区响应并驱动、NGO辅助的治理结构和运行逻辑实际上意味着国家与社会间关系的调整：从“强国家、弱社会”模式向“强国家、强社会”模式转变，从自上而下式治理向上下合作式治理转变。这种调整顺应了市场化、全球化有力冲击下公共管理变革和社会转型的需要，即只有国家、基层社区和NGO充分发挥各自的积极性和优势，协作互补，才能真正解决好农村贫困与发展问题。
三、农村扶贫开发中推行社区主导型发展的意义
（一）可以提高扶贫资源响应农民需求的效率
1． 可以高效识别贫困农民对公共产品与服务的需求。传统扶贫机制中，农民所需公共产品与服务的识别大多采取自上而下的方式进行（农民没有机会参与或只有有限的机会参与），常常出现错位情形，即政府所提供的并非农民所需要的。社区主导型发展中，由自然村讨论制定社区发展优先项目清单并确定拟建项目，由行政村项目管理委员会确定实施项目，政府只列出少量不予支持的项目（如重度污染的工业活动）。这样，农民积极承担起了识别社区核心需求的任务，基本不会出现错位的情形，提高了扶贫项目对贫困社区需求的瞄准效度。如陕西白水的CDD试点监测结果表明，100.0%的农户认为自己参加了项目优先清单的讨论，并且100.0%的农户认为讨论反映了自己的意愿；88.2%的农户认为自己参加了修改项目建议书的讨论以及项目实施的具体事宜⑨。
2. 为整合各类支农扶贫资源和降低公共产品供给成本搭建了平台。新世纪以来，政府各类支农资源的数量不断增加，贫困地区尤其如此。这类資源按其属性列入中央政府不同部门（如交通、水利、农业等等）的管理范围，在这些部门中由上而下向农村传递。到达农村的时候，不同部门常常独立寻找或建构其支农资源的支农转化机制。在这种情况下，来自不同部门的资源不易产生协同效果，递送成本高，容易导致资源的浪费。社区主导型发展中，经由社区动员而形成的村组两级公共事业建设机制（由自然村村民大会、自然村项目实施小组、自然村项目监督小组、行政村项目管理委员会等组成），可作为各类支农资源在村一级加以整合并发挥协同作用的共有平台，以便有效降低支农公共产品的供给成本。
3. 有助于解决扶贫资金难以入户和贫困农民缺乏资金的难题。缺乏生产与发展资金是贫困农民面临的一个普遍问题，也是制约贫困地区发展的关键因素。为此，中国政府确定了专项扶贫贴息贷款项目，向贫困地区投放了大量资金。然而，由于地方政府挪用、向企业贷款、金融机构小额贷款业务偏向富裕农户等原因，利用扶贫贴息贷款的贫困农户很少，瞄准偏离问题突出，扶贫贴息贷款没有达到预期效果⑩。社区主导型发展中的社区发展基金由社区管理，在社区内按贷款形式滚动使用，使扶贫资金的瞄准对象从行政村进一步下移到户。同时，社区发展基金又通过设定贷款上限（最多贷3000元——因而对富裕家庭的吸引力降低）、优先考虑贫困家庭等措施限制了富裕农户的贷款机会，可解决贫困农民因还款能力差而在银行贷不到款的问题，一定程度上提高了扶贫入户资金对贫困人口的瞄准效度，揭示出解决贫困农户资金缺乏问题的方向。
（二）可以增强农民和基层社区的发展意识和反贫困能力
1. 可激发和增强贫困农民的发展意识和发展能力。社区主导型发展在正式确定投资项目前，要求社区有充分的了解和准备，并有严格的社区准备工作验收程序。已有试点地区在这方面花了很大的功夫，取得了很大成绩，如项目执行较好的陕西白水的监测结果表明被调查农户对项目名称、项目的资金来源和总金额、子项目内容、自然村实施小组和监测小组的组成人员、项目执行中的投诉渠道等问题的知晓率都达到了100％{11}。社区主导型发展对项目信息的有效传播及随后的相关活动可以培育农民的权利意识和发展意识，促使他们为了争取项目和获取项目资源而行动起来。而后续的项目行动反过来又能进一步强化和提升农民的发展意识。
社区主导型发展的一个关键点在于给农民更多的权利，并且创造条件和机会让农民增强实现其权利的能力。社区主导型发展中，各个具体项目的实施和完成是表面的直接目标；在自主实施项目过程中，农民能力的增强是隐含的间接目标，但却是具有更深远影响的目标。在选举产生项目实施小组与监测小组的过程中，在提出项目清单、决定项目优先次序的过程中，在组织项目实施的过程中，在社区基金的管理与借贷过程中，农民首先要表达自己的意愿和偏好，表达自己对社区公共事务的看法；其次要学会思考别人的意见，比较多种不同的意见，并通过民主程序反映自己对不同意见的选择；再次要学会维护个人利益，学会在社区主导型发展中实现个人的利益。例如，在社区发展基金子项目中，农民就需要分析基金可能给自己带来的好处和损害，进而需要分析基金的监管方法和安全性，分析个人充分利用基金的益处，等等。基金管理人员要学习的东西则更多，涉及文书簿记方法、财务制度与方法、组织协调技巧，等等。因此，社区主导型发展能够充分发挥农民的主体作用，促使农民在学习中实施项目，在实施项目中锻炼自身能力，能够有效提升农民的民主管理能力和发展能力。
2. 有助于提升基层贫困社区的组织化程度和集体行动能力。20世纪70年代末期以来，农村实行家庭联产承包责任制，农民主要从事小农生产，农民的分散性特征鲜明。同一时期，中国经济的市场化和全球化程度不断加深，农业生产的市场化程度和农民的社会化程度不断提高。在日益一体化的大市场面前，农民一家一户分散经营的局限性日益突出，农业和农户显得越来越脆弱。在这种情况下，如何将农民有效组织起来，以便实现同大市场、大社会的对接与平衡，成为一个迫切需要解决的问题。行政命令式地组织农民很显然是行不通的，也是农民所害怕的。以农业企业为龙头的市场化组织方式不能解决农户的弱势地位。由此，社区式的组织方式成为一个值得探索的方向。但是，在市场力量和国家力量都很强大的情况下，社区如何能够组织起来呢？社区主导型发展揭示了其中的奥妙。在社区主导性发展中，政府主动赋权于农民，NGO协助，社区得以强大起来。具体来说，在选取项目和组织实施项目的过程中，农民互动频繁，逐渐形成了占主导地位的共同利益，认识到组织与团结起来才能实现共同利益，学会了以组织化的集体力量/社区力量实现共同利益。反过来，共同利益的实现又强化了农民对社区的认同感，强化了社区团结，推动了社区组织化程度和集体行动能力的增强。
（三）可以形成一种反贫困的长效机制
社区主导型发展所带来的农民和基层贫困社区反贫困能力的增强为形成反贫困的长效机制提供了可能，而在此基础上产生的外引资源维护机制、内部资源动员能力以及社区内社会资本状况的变化则为形成反贫困的长效机制提供了保障。
1. 推动了外引资源与项目的长期维护机制的形成。传统扶贫项目经常面临的一个问题是，项目结束以后项目成果缺乏利用与维护的长效机制，无法在贫困社区中扎根与成长，如修建的灌溉设施因无人维护而很快丧失功能，社区资金因缺乏可持续利用机制而低效或停止运转。社区主导型发展将项目的选择权和实施权赋予农民，让农民为选择和实施项目而投入大量劳动智慧（如细致的会议决策程序）。农民投入的心思和精力越多，其对外引资源和项目的拥有感和认同感就越强，相应的监督与管护动力就越强。农民在项目过程中参与越多，其对外引资源和项目的熟悉程度就越高，相应的监督与管护能力就越强。这样，基层社区就易于形成一种监督和管护的有效机制，使外引资源和项目能更长久地发挥作用。试点中，村民主动参与项目质量监督，发现有质量问题便及时督促承包商整改，就印证了这一点。
2. 可以有效动员农村扶贫开发所需的社区内蓄资源。农民因其生产活动的季节性而有大量闲散时间和待开发人力资源。同时，农民世世代代生活于所在社区，对社区情况最了解，其关于社区生活与生产的实践智慧是外部力量所无法比拟的。有效开发这些资源是建立长效反贫困机制的一个关键。社区主导型发展中由各村民小组提交项目建议书，在行政村范围内通过竞争产生拟实施项目。项目决策与评选标准中将村民支持比例、投工劳动比例、项目实施小组能力等因素考虑在内。这些措施对动员农民参与地方公共建设起到很大的激励作用。实际运作过程中，各村村民为CDD项目而投入的资源、劳动和激发出的智慧提供了有力的证据。例如，四川嘉陵区在实施小型基础设施和公共服务子项目时，中选的106个项目中，社区群众集资和投劳折资合计达63万元，占项目总投资398万元的15.8％{12}。内蒙古翁牛特旗小型基础设施和公共服务子项目实施的第一轮，申请资金300万元，群众自筹资金15万元，群众投工投劳折合资金33.5万元。实施的第二轮，申请资金200万元，群众自筹资金16.57万元{13}。
3. 推动了基层贫困社区的社会资本的积累。无论是维护从外部导入的资源，还是动员开发贫困社区的内蓄资源，都需要以社区内的团结、信任、合作为基础，以社区内的社会资本为基础。1949年以后，国家力量从上而下对整个中国社会进行了全方位重构，传统的社区内社会资本迅速流失。20世纪80年代以来，国家赋予了农村社区越来越多的自主权利，但市场经济的快速发展和向农村的渗透使农村特别是贫困农村的基层社區无法有效维续和积累自己的社会资本，因而无法有效行使国家赋予的自主权利，无法保障自身的发展。在政府推动和NGO的帮助下，社区主导型发展可通过社区发展基金和其他各种公共活动，通过培养农民的合作意识和集体行动能力，推动基层社区的社会资本的生成和积累，从而为基层社区的持续健康发展奠定坚实的社会基础。
四、农村扶贫开发中推行社区主导型发展面临的挑战
农村扶贫开发中推行社区主导型发展可带来很多积极的变化，但也面临一些挑战，其中较重要的有贫困瞄准问题、“搭便车”问题和社区发育问题。
（一）贫困瞄准问题
社区主导型发展的关键在于将资源和决策的控制权交给社区。在这种机制下，国家所提供的支农扶贫资源的具体分配和利用过程由社区决定。尽管政府制定了相应的制度框架，但只要是社区主导，就意味着社区必然有相当大的权力。因此，社区内的权力结构就会对支农扶贫资源的最终利用具有很大的影响。以社区居民通过民主途径确定社区优先发展的小型基础设施项目清单为例，在村民广泛参与的情况下，民主确定的项目必然是照顾到大多数人利益的项目，社区内最穷的少数人的利益往往得不到反映。这也就是所谓“多数人的暴政”。也就是说，由于相对富裕的居民在社区内通常有更大的影响力与活动能力，占据着社区权力结构的优势位置，因此社区主导型发展在提高扶贫资源响应贫困社区需求的效率的时候，也容易出现部分资源在社区内瞄不准贫困人口的问题。如何通过制度设计解决或改善这一问题，仍需要继续探索。
（二）搭便车问题
社区主导型发展中涉及两方面的内容，一是公共产品与服务的供给，如小型基础设施建设、自然资源管理、社区制度建设等；二是针对农户或个人的私人产品和服务的供给。对于公共产品和服务的供给来说，农民参与的积极性来源于其给自己的生产和生活带来的直接利益。然而，这种利益在社区内部不具有排他性。这就为“搭便车”留下了可能。在笔者所做的实地调查中，大多数被访者对小型基础设施和公共服务的生产表现出了极大的热情，但也确有不少农民因这样那样的原因，尽管认可小型基础设施和公共服务的生产给自己带来的直接好处，但自己并没有直接参与进来。而那些积极参与小型基础设施建设项目的人（如实施小组成员）在被问及参与动力时，除了强调项目作为公共产品给社区带来的好处之外，另一个屡被提及的理由则是“不能辜负乡亲们的信任”。因此，社区信任是社区公共产品与服务供给中的一种重要约束与激励力量。然而，在开放环境与市场体系下，若没有社区内其他制度安排的匹配，社区信任的激励作用很容易随着时间的推移而被“搭便车”行为所侵蚀。
（三）社区发育问题
社区主导型发展的前提就是社区的存在。共同生活在一定地域范围内的一群人并不等于社区。只有当这群人具有共同的认同感、归属感，并能够因此而派生出一种集体行动能力时，他们才构成了社区。社区有其内在的结构和权威，有内在的动员机制，这些都是在长期的共同生活中逐渐形成的。中国传统社会具有与西方颇为不同的社区结构方式和权力逻辑。西方的市场经济是在其社区中逐渐成长起来了，尽管西方也有哈贝马斯所阐明的公共领域的结构转型问题，但至今仍可认为西方的市场经济和地方社区是两种相反相成的力量。中国则不同。中国的市场经济和现代国家的建构很大程度上是在反传统的过程中从西方移植进来的。1949年以后，国家力量从上而下对整个社会进行了深刻重构；20世纪90年代以来，市场经济在中国的快速发展又有力地冲刷了农村社区，侵蚀了社区社会资本。因此，目前中国农村中一个个村庄或地方的社区性非常不足。这就使得社区主导型发展常常面临其主体软弱无力乃至缺失的问题，政府推动下的社区主导型发展最后容易出现名实不符的情形，即真正主导社区发展的不是社区而是市场或其他外部力量。当然，政府推动下的社区主导型发展反过来也可视为社区成长和发育的一种契机{14}。也就是说，政府治理理念的转变也许会催生很多有助于社区发育和成长的新兴力量（如NGO的发育），从而使社区主导型发展逐步走上名实相符的道路。但很显然，这是一个逐渐变化的过程。
五、结语
随着市场化和全球化程度的不断加深，随着农村反贫困工作向纵深领域的推进，新阶段中国农村的反贫困问题变得越来越复杂，传统扶贫机制的局限性越来越突出。建设社会主义新农村与构建社会主义和谐社会要求不断提高扶贫开发水平。因此，有必要深入探讨扶贫开发的新机制。
社区主导型发展是适用于基层社区的一种新型反贫困治理结构。在这种治理结构中，通过国家推动社区能力建设及赋权，通过NGO的协助，社区能力增强，形成了国家与社区上下合作式的反贫困机制。一方面，国家可以从社区层面的具体反贫困工作中解脱出来，将自己做不好的工作留给社区，并保留强有力的规范与引导权；另一方面，社区可以获得社区层面的发展事务的决策权和实施权，释放出其内在潜能，形成较强的自我发展能力。
社区主导型发展具有许多传统村级扶贫开发机制所不具有的优势。新阶段农村扶贫开发中推行社区主导型发展可以提高扶贫资源响应农民需求的效率，增强农民和基层社区的发展意识和反贫困能力，推动长效反贫困机制的形成。
社区主导型发展需要一定的内外部条件。在这两方面，中国农村都存在一些制约或阻碍社区主导型发展的因素。例如，社区主导型发展归根结底要靠良好的社区能力来实现，需有相适应的社区发育过程；NGO在推行社区主导型发展的過程中发挥着重要作用，但目前NGO的发展现状还满足不了需要。因此，社区主导型发展有一个逐步克服其制约因素和逐步推广的过程，不能一蹴而就。否则，社区主导很容易成为政府主导下的一场社区表演，贫困农民并不能从中得到应有的益处。
注释：
① 王明峰：《中国为世界减贫事业做出积极贡献》，《人民日报（海外版）》2008年7月25日。
② 中国发展研究基金会：《在发展中消除贫困：中国发展报告2007》，中国发展出版社2007年版，第112－115页。
③ 参见缪尔达尔《亚洲的戏剧——南亚国家贫困问题研究》，首都经济贸易大学出版社2001年版；阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2002年版；Ralph V. Brenos，Focus on Poverty. New York: Nova Science Publishers，2006.
④ 罗遐：《1980年代中期以来中国贫困问题研究综述》，《学术界》2007年第6期；万青：《共建和谐社会：中国贫困问题与反贫困实践全国学术研讨会综述》，《经济学动态》2005年第10期。
⑤ 参见李小云《参与式发展概论》，中国农业大学出版社2001年版；底瑜：《赋权参与式反贫困刍论》，西南财经大学博士学位论文，2004年。
⑥ P. Dongier etc：《社么是社区主导型发展方式》，《中国社区主导发展简报》2007年第1期。
⑦⑧ 刘胜安、Dan Gibson：《社区主导型发展试点项目操作手册》，国务院扶贫办外资项目管理中心内部资料，2006年，第1-5、8页。
⑨{11} 国际计划白水CDD工作组：《白水CDD项目2007年上半年社区监测报告》，国务院扶贫办外资项目管理中心内部资料，2007年，第4-5、4页。
⑩ 张磊：《中国扶贫开发政策演变：1949—2005年》，中国财政经济出版社2007年版，第108-109页。
{12} 四川省嘉陵区CDD项目办公室：《嘉陵区社区主导型发展试点项目2007年上半年工作总结》，国务院扶贫办外资项目管理中心内部资料，2007年，第12页。
{13} 内蒙古自治区翁牛特旗CDD项目办公室：《社区主导型发展试点项目报告》，国务院扶贫办外资项目管理中心内部资料，2007年，第3页。
{14} 项继权：《农村社区建设：社会融合与治理转型》，《社会主义研究》2008年第2期。
（责任编辑 刘龙伏）