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摘 要：行政服务中心是政府职能转变及行政体制改革的有益尝试。近年来，众多学者从多个视角针对行政服务中心进行了研究。本文主要对CNKI中国学术期刊网络出版总库2007年至2016年十年间的相关期刊文献进行梳理，从行政服务中心的定义、模式、成效、困境、对策、未来发展趋势的探讨等方面进行归纳，分析目前相关研究中所取得的成就与存在的问题。
关键词：行政服务中心 行政审批 政府职能转变
一、引言
行政服务中心作为我国行政体制改革的一种有益尝试，为政府职能的转变提供了一个较为有效的途径。近年来，众多学者针对政务中心进行了研究。本文通过对CNKI中国学术期刊网络出版总库2007年至2016年十年间的相关期刊文献进行梳理与归纳，分析目前研究中所取得的成果与存在的问题，有助于为行政服务中心建设的实践提供一定的参考。
二、行政服务中心的定义与模式
行政服务中心是将各个具有行政审批职能的部门窗口集中在指定的地点进行联合办公，为公众提供一站式或一窗式服务的机构。由于各地在实践上的差异，目前我国的政务中心在性质和组织模式等方面具有多种形式，众多学者对此进行了总结与归纳。杨万悦（2010）认为按照管理权力划分，政务中心可分为协调型和实体型；根据业务范围划分，可分为行政审批型、公共服务型和综合型；根据机构编制划分，可分为行政编制型和事业编制型；而根据行政隶属划分，则可分为独立型和挂靠型。宋林霖（2013）按机构性质，将政务中心分为派出机构型、临时机构型、事业单位型和正式政府机构型；按服务的对象可划分为综合型和专业型；按平台的形态则可分为实体型和网络型。李路（2009）认为如果以政务中心是否具有代替原部门实施行政许可及在此过程中是否具有协调督办的权利来分类，则可將其分为松散型、协调型、紧密型和复合型。何瑶、李雯（2010）将政务中心分为RPR模式（受理—处理—反馈模式）和RR模式（受理—反馈模式）。但尽管政务中心的组织模式多样，其承载的审批、服务、政务公开等基本职能是相似的。
三、行政服务中心建设中的成就与困难
1.行政服务中心建设中取得的成就。通过对于相关文献的整理，可以看出经过多年的建设与发展，政务中心在提高行政审批的效能和质量上取得了一定的成效。首先，其提高了行政审批的效能。政务中心是一个集中各种行政审批窗口进行联合办公的平台，多采取一门式或一窗式的方式办理业务，大部分政务中心还具有网上办理功能，提高了行政审批及服务的效率；其次，政务中心提升了行政服务的质量。一方面，各地的政务中心通过实行限时办理、出台便民措施、规范服务礼仪、推行企业化和标准化管理等进行了提效；另一方面，政务中心加强了监督体系的构建，把服务的程序、内容、时限、收费标准等进行公示，还进行了信息反馈及公开等方面的探索。
2.行政服务中心建设中遭遇的困难。政务中心虽然取得了诸多成效，但其在建设和运行的过程中也遭遇了困境，这主要体现在：
2.1性质不明的困境。政务中心在发展中所面临的根本制约在于其机构性质不明确。我国政务中心建设和运行的主要法律依据是《行政许可法》中的相关规定，但《行政许可法》并没有对其性质、职能、权责等给予明确的界定。虽然各地出台了相关的规章，但始终没有形成一个完整的体系。这造成其既不是审批、监督的主体，也没有相应权力的困境，对审批过程难以很好的进行管理。
2.2授权困难的困境。由于政务中心的性质、地位等难以界定，也导致了其在授权上的困境。理论上，将各个相关部门集中到政务大厅能节省办理人的成本，但审批项目要进入政务中心必然会涉及地方利益， 部门利益和个人利益。一方面，部分部门仅将一些无关紧要的项目转移到政务中心；另一方面，窗口单位各部门派驻的代表的人事关系仍归原单位管理，对窗口的授权相对不足。同时，对基层政务中心的授权不够也导致其自主权不足，在办理部分审批时办理人仍要到上一级的行政服务中心办理。
2.3管理协调的困境。首先，由于政务中心授权不到位，让管理层管理和协调派驻窗口时较为困难。而在这种授权不充分且没有明确界定权责边界的情况下，会出现职责不清、联动不畅的问题，还可能出现站外审批的现象；其次，由于多数政务中心不具备独立的人事管理权力，也不具备正式的编制，窗口人员受到政务中心和原单位的双重管理，政务中心即便有规章制度，执行起来也可能难以落实。
综观上述问题，可以看出当前政务中心大多数难题的成因是其建设的自发性，这导致其在发展的过程中缺乏理论指导以及国家统一的规范和要求，性质与法律定位皆不明确，限制了其在行政体制改革中发挥的作用。
四、政务中心的未来走向和完善对策
根据现有的文献研究，对于行政服务中心未来的发展方向学者们的观点各不相同，关于政务中心未来走向的主要观点则有三种：一种观点支持建立行政审批局。相对于行政服务中心，行政审批局的优势在于其具有清晰的法律界定和一元的人事管理，能真正实现审批局与原职能部门的分离；另一种观点则认为，在现有的条块分割的体制下行政许可权的绝对集中无法实现，而是应该继续对政务中心进行完善。在改革与发展的思路上，部分学者偏向新公共管理理论的改革思路，具体体现在通过对服务方式及工作流程的再造来提升效率。还有部分学者偏向新公共服务理论的思路，强调必须使公民参与到行政审批职能调整的过程中来；第三种观点认为，随着社会的不断发展，行政审批事项会越来越少，政务中心是否还有存在的必要尚需考量。然而无论政务中心的未来发展方向如何，在现阶段如何促进其科学、合理的完善自身也是十分重要的。在相关研究中，主要的建议包括多个方面，首先是加强理论研究及指导，明确其定位和发展思路，形成以公众为中心的服务理念，加强对政务中心工作人员的培训；其次是完善法律法规，明确职责权限。理顺管理部门与窗口、窗口原单位之间的关系；再次是加强配套法律和规章的制定，并通过内外部监督来促进相关法律、法规的执行。建立健全监督制约机制，充分发挥社会监督和专业监督的作用。 五、其它相关研究
除了对政务中心运作成效、问题、对策和未来走向等的研究外，从其他角度研究政务中心的文献也十分丰富。例如在对国外先进经验的介绍和研究中，蔡晶波（2007）总结了美国政务中心的发展经验，其以新公共服务理论为理论基础，法制体系、机构设置较为完善，并以信息化技术为主要推动力。彭博、张锐昕（2012）总结了新加坡以网络电子服务为主的政务中心的模式。除此之外，还有从权力博弈的角度对政务中心进行的研究，谭海波认为（2012）在“类矩阵式”的组织结构下，政务中心的运作过程体现了地方政府、职能部门、中心管理层、窗口人员之间相互依赖又彼此冲突的复杂关系。政务中心并没有从根本上打破政府部门原有的利益格局，只是现存制度之外的补充。而从体制创新方面进行研究的学者也认为行政服务中心只是在旧体制内的机制修补。但同时，韩志明（2015）则认为政务中心是对于政府既有的权力结构及其空间逻辑的超越。在流程再造及具体的管理措施方面，余华（2009）借鉴霍尔提出的系统工程方法论来构建政务中心集成化管理模型。付倩（2012）借鉴劳特朋提出的4C理论，以消费者的需求为导向提出政务中心建设的策略。王胜君（2010）认为表面上政务中心使审批更加便捷，但办理人却有可能在应付政务中心的后台上付出更多成本。寿志勤等（2016）则认为政务中心应构建以“公共价值”为导向的“公共价值计分卡”。而在法学视角方面，主要是对政务中心法制的健全程度、行政组织法的构建及合法性提升的途径进行了探讨。除此之外还有政务诚信的评价、窗口及人员管理以及规章制度建设和完善等方面的诸多研究。
六、結语
通过整理和归纳，可以看出国内近10年关于政务中心的研究角度多种多样，包括了法学、行政学、管理学等多种视角，涵盖了政务中心的性质、定位、职能、管理体制、运行机制、服务模式及其建设发展的各个方面。其中，关于取得的成果、产生的问题以及解决对策等方面的文献数量最多。总的来说，政务中心的相关研究呈增长趋势，研究视角也不断拓展，但理论研究总体上滞后于实践发展的程度，大部分研究侧重于对地方某个政务中心进行实证分析或是对政务中心进行建设、运行经验的总结和未来发展趋向的探讨，以及对某个具体管理方法、手段的研究上，成果虽然丰富，但相对来说研究的系统性，深度和广度还有待进一步提高。
参考文献：
[1]杨万悦.以怀柔综合行政服务中心为例——论行政服务中心现状及未来发展趋势[C].中国北京：中国行政管理学会会议论文集，2010：614-621.
[2]宋林霖.刚性原则与弹性空间——论地方政府行政服务中心的发展趋势[J].南开学报，2013（4）：10-18.
[3]李路.政务中心合理模式的选择和现实构建[J].理论导刊，2009（8）：23-25.
[4]何瑶，李雯.行政服务中心发展困境及其破解——基于RPR和RR组织模式视角[J].中共山西省委党校学报，2010（6）：79-81.
[5]艾医卫，颜道成.地方行政服务中心建设的成绩、问题和对策[J].中国行政管理，2007（1）：45-47.
[6]江红义，陶欢英.行政服务中心：绩效、困境与走向[J].中国行政管理，2007（3）：47-50.
[7]施雪华，汤静容.当前中国行政服务中心的主要问题与解决对策[J].理论与改革，2013（5）：5-12.
[8]杨伟伟.行政审批局与行政服务中心：共性与差异争鸣[J].广州社会主义学院学报，2016（1）：70-75.
[9]蔡晶波.美国行政服务中心建设的经验[C].中国湖北武汉：中国行政管理学会会议论文集，2007：1797-1800.
[10]彭博，张锐昕.新加坡行政服务中心建设的内容、特点和启示[J].电子政务，2012（11）：54-66.
[11]谭海波.地方行政服务机构的运作机制及其逻辑——广东省J市行政服务中心的个案考察1997—2011[J].公共管理学报，2012（4）：39-53.
[12]韩志明.纪律空间中的权力表演——基于行政服务中心的解读[J].湘潭大学学报，2015（2）：19-24.
[13]余华.以集成化管理模式建构新型的行政服务中心[J].理论前沿，2009（23）：50-51.
[14]付倩.4C理论视角下政务服务中心建设的策略研究[J].知识经济，2012（24）：5+7.
[15]王胜君，丁云龙.行政服务中心的缺陷、扩张及其演化—一个行政流程再造视角的经验研究 [J].公共管理学报2010（4）：24-30.
[16]寿志勤，魏诗嘉，陈正光.政务服务中心整体服务绩效的公共价值计分卡构建[C].中国江苏镇江：管理科学与工程学会2016年年会论文集，2016： 329-336.
[17]谭海波，赵雪娇“回应式创新”：多重制度逻辑下的政府组织变迁——以广东省J市行政服务中心的创建过程为例[J].公共管理学报，2016（4）：16-29.
[18]段龙飞.机制创新与我国行政服务中心建设研究[J].中国行政管理，2008（6）：52-55.
作者简介：邹雨君（1990—）女。贵州财经大学硕士研究生，行政管理专业。
关键词：行政服务中心 行政审批 政府职能转变
一、引言
行政服务中心作为我国行政体制改革的一种有益尝试，为政府职能的转变提供了一个较为有效的途径。近年来，众多学者针对政务中心进行了研究。本文通过对CNKI中国学术期刊网络出版总库2007年至2016年十年间的相关期刊文献进行梳理与归纳，分析目前研究中所取得的成果与存在的问题，有助于为行政服务中心建设的实践提供一定的参考。
二、行政服务中心的定义与模式
行政服务中心是将各个具有行政审批职能的部门窗口集中在指定的地点进行联合办公，为公众提供一站式或一窗式服务的机构。由于各地在实践上的差异，目前我国的政务中心在性质和组织模式等方面具有多种形式，众多学者对此进行了总结与归纳。杨万悦（2010）认为按照管理权力划分，政务中心可分为协调型和实体型；根据业务范围划分，可分为行政审批型、公共服务型和综合型；根据机构编制划分，可分为行政编制型和事业编制型；而根据行政隶属划分，则可分为独立型和挂靠型。宋林霖（2013）按机构性质，将政务中心分为派出机构型、临时机构型、事业单位型和正式政府机构型；按服务的对象可划分为综合型和专业型；按平台的形态则可分为实体型和网络型。李路（2009）认为如果以政务中心是否具有代替原部门实施行政许可及在此过程中是否具有协调督办的权利来分类，则可將其分为松散型、协调型、紧密型和复合型。何瑶、李雯（2010）将政务中心分为RPR模式（受理—处理—反馈模式）和RR模式（受理—反馈模式）。但尽管政务中心的组织模式多样，其承载的审批、服务、政务公开等基本职能是相似的。
三、行政服务中心建设中的成就与困难
1.行政服务中心建设中取得的成就。通过对于相关文献的整理，可以看出经过多年的建设与发展，政务中心在提高行政审批的效能和质量上取得了一定的成效。首先，其提高了行政审批的效能。政务中心是一个集中各种行政审批窗口进行联合办公的平台，多采取一门式或一窗式的方式办理业务，大部分政务中心还具有网上办理功能，提高了行政审批及服务的效率；其次，政务中心提升了行政服务的质量。一方面，各地的政务中心通过实行限时办理、出台便民措施、规范服务礼仪、推行企业化和标准化管理等进行了提效；另一方面，政务中心加强了监督体系的构建，把服务的程序、内容、时限、收费标准等进行公示，还进行了信息反馈及公开等方面的探索。
2.行政服务中心建设中遭遇的困难。政务中心虽然取得了诸多成效，但其在建设和运行的过程中也遭遇了困境，这主要体现在：
2.1性质不明的困境。政务中心在发展中所面临的根本制约在于其机构性质不明确。我国政务中心建设和运行的主要法律依据是《行政许可法》中的相关规定，但《行政许可法》并没有对其性质、职能、权责等给予明确的界定。虽然各地出台了相关的规章，但始终没有形成一个完整的体系。这造成其既不是审批、监督的主体，也没有相应权力的困境，对审批过程难以很好的进行管理。
2.2授权困难的困境。由于政务中心的性质、地位等难以界定，也导致了其在授权上的困境。理论上，将各个相关部门集中到政务大厅能节省办理人的成本，但审批项目要进入政务中心必然会涉及地方利益， 部门利益和个人利益。一方面，部分部门仅将一些无关紧要的项目转移到政务中心；另一方面，窗口单位各部门派驻的代表的人事关系仍归原单位管理，对窗口的授权相对不足。同时，对基层政务中心的授权不够也导致其自主权不足，在办理部分审批时办理人仍要到上一级的行政服务中心办理。
2.3管理协调的困境。首先，由于政务中心授权不到位，让管理层管理和协调派驻窗口时较为困难。而在这种授权不充分且没有明确界定权责边界的情况下，会出现职责不清、联动不畅的问题，还可能出现站外审批的现象；其次，由于多数政务中心不具备独立的人事管理权力，也不具备正式的编制，窗口人员受到政务中心和原单位的双重管理，政务中心即便有规章制度，执行起来也可能难以落实。
综观上述问题，可以看出当前政务中心大多数难题的成因是其建设的自发性，这导致其在发展的过程中缺乏理论指导以及国家统一的规范和要求，性质与法律定位皆不明确，限制了其在行政体制改革中发挥的作用。
四、政务中心的未来走向和完善对策
根据现有的文献研究，对于行政服务中心未来的发展方向学者们的观点各不相同，关于政务中心未来走向的主要观点则有三种：一种观点支持建立行政审批局。相对于行政服务中心，行政审批局的优势在于其具有清晰的法律界定和一元的人事管理，能真正实现审批局与原职能部门的分离；另一种观点则认为，在现有的条块分割的体制下行政许可权的绝对集中无法实现，而是应该继续对政务中心进行完善。在改革与发展的思路上，部分学者偏向新公共管理理论的改革思路，具体体现在通过对服务方式及工作流程的再造来提升效率。还有部分学者偏向新公共服务理论的思路，强调必须使公民参与到行政审批职能调整的过程中来；第三种观点认为，随着社会的不断发展，行政审批事项会越来越少，政务中心是否还有存在的必要尚需考量。然而无论政务中心的未来发展方向如何，在现阶段如何促进其科学、合理的完善自身也是十分重要的。在相关研究中，主要的建议包括多个方面，首先是加强理论研究及指导，明确其定位和发展思路，形成以公众为中心的服务理念，加强对政务中心工作人员的培训；其次是完善法律法规，明确职责权限。理顺管理部门与窗口、窗口原单位之间的关系；再次是加强配套法律和规章的制定，并通过内外部监督来促进相关法律、法规的执行。建立健全监督制约机制，充分发挥社会监督和专业监督的作用。 五、其它相关研究
除了对政务中心运作成效、问题、对策和未来走向等的研究外，从其他角度研究政务中心的文献也十分丰富。例如在对国外先进经验的介绍和研究中，蔡晶波（2007）总结了美国政务中心的发展经验，其以新公共服务理论为理论基础，法制体系、机构设置较为完善，并以信息化技术为主要推动力。彭博、张锐昕（2012）总结了新加坡以网络电子服务为主的政务中心的模式。除此之外，还有从权力博弈的角度对政务中心进行的研究，谭海波认为（2012）在“类矩阵式”的组织结构下，政务中心的运作过程体现了地方政府、职能部门、中心管理层、窗口人员之间相互依赖又彼此冲突的复杂关系。政务中心并没有从根本上打破政府部门原有的利益格局，只是现存制度之外的补充。而从体制创新方面进行研究的学者也认为行政服务中心只是在旧体制内的机制修补。但同时，韩志明（2015）则认为政务中心是对于政府既有的权力结构及其空间逻辑的超越。在流程再造及具体的管理措施方面，余华（2009）借鉴霍尔提出的系统工程方法论来构建政务中心集成化管理模型。付倩（2012）借鉴劳特朋提出的4C理论，以消费者的需求为导向提出政务中心建设的策略。王胜君（2010）认为表面上政务中心使审批更加便捷，但办理人却有可能在应付政务中心的后台上付出更多成本。寿志勤等（2016）则认为政务中心应构建以“公共价值”为导向的“公共价值计分卡”。而在法学视角方面，主要是对政务中心法制的健全程度、行政组织法的构建及合法性提升的途径进行了探讨。除此之外还有政务诚信的评价、窗口及人员管理以及规章制度建设和完善等方面的诸多研究。
六、結语
通过整理和归纳，可以看出国内近10年关于政务中心的研究角度多种多样，包括了法学、行政学、管理学等多种视角，涵盖了政务中心的性质、定位、职能、管理体制、运行机制、服务模式及其建设发展的各个方面。其中，关于取得的成果、产生的问题以及解决对策等方面的文献数量最多。总的来说，政务中心的相关研究呈增长趋势，研究视角也不断拓展，但理论研究总体上滞后于实践发展的程度，大部分研究侧重于对地方某个政务中心进行实证分析或是对政务中心进行建设、运行经验的总结和未来发展趋向的探讨，以及对某个具体管理方法、手段的研究上，成果虽然丰富，但相对来说研究的系统性，深度和广度还有待进一步提高。
参考文献：
[1]杨万悦.以怀柔综合行政服务中心为例——论行政服务中心现状及未来发展趋势[C].中国北京：中国行政管理学会会议论文集，2010：614-621.
[2]宋林霖.刚性原则与弹性空间——论地方政府行政服务中心的发展趋势[J].南开学报，2013（4）：10-18.
[3]李路.政务中心合理模式的选择和现实构建[J].理论导刊，2009（8）：23-25.
[4]何瑶，李雯.行政服务中心发展困境及其破解——基于RPR和RR组织模式视角[J].中共山西省委党校学报，2010（6）：79-81.
[5]艾医卫，颜道成.地方行政服务中心建设的成绩、问题和对策[J].中国行政管理，2007（1）：45-47.
[6]江红义，陶欢英.行政服务中心：绩效、困境与走向[J].中国行政管理，2007（3）：47-50.
[7]施雪华，汤静容.当前中国行政服务中心的主要问题与解决对策[J].理论与改革，2013（5）：5-12.
[8]杨伟伟.行政审批局与行政服务中心：共性与差异争鸣[J].广州社会主义学院学报，2016（1）：70-75.
[9]蔡晶波.美国行政服务中心建设的经验[C].中国湖北武汉：中国行政管理学会会议论文集，2007：1797-1800.
[10]彭博，张锐昕.新加坡行政服务中心建设的内容、特点和启示[J].电子政务，2012（11）：54-66.
[11]谭海波.地方行政服务机构的运作机制及其逻辑——广东省J市行政服务中心的个案考察1997—2011[J].公共管理学报，2012（4）：39-53.
[12]韩志明.纪律空间中的权力表演——基于行政服务中心的解读[J].湘潭大学学报，2015（2）：19-24.
[13]余华.以集成化管理模式建构新型的行政服务中心[J].理论前沿，2009（23）：50-51.
[14]付倩.4C理论视角下政务服务中心建设的策略研究[J].知识经济，2012（24）：5+7.
[15]王胜君，丁云龙.行政服务中心的缺陷、扩张及其演化—一个行政流程再造视角的经验研究 [J].公共管理学报2010（4）：24-30.
[16]寿志勤，魏诗嘉，陈正光.政务服务中心整体服务绩效的公共价值计分卡构建[C].中国江苏镇江：管理科学与工程学会2016年年会论文集，2016： 329-336.
[17]谭海波，赵雪娇“回应式创新”：多重制度逻辑下的政府组织变迁——以广东省J市行政服务中心的创建过程为例[J].公共管理学报，2016（4）：16-29.
[18]段龙飞.机制创新与我国行政服务中心建设研究[J].中国行政管理，2008（6）：52-55.
作者简介：邹雨君（1990—）女。贵州财经大学硕士研究生，行政管理专业。