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【摘要】出于重要性和审计成本考虑，建设项目跟踪审计的对象，主要是国家大中型建设项目。国家大中型建设项目具有投资大、工期长等特点，基于此，少出或不出问题，保证不出大的问题必然是建设项目跟踪审计的基本目的。从体制、机制、制度层面提出建设性意见是建设项目跟踪审计的根本目的。
【关键词】建设项目 跟踪审计 审计内容
建设项目跟踪审计是在工程审计基础上发展起来的，源于上世纪80年代末90年代初期的治理整顿，当时叫三阶段审计，即开工前、在建、竣工决算审计。这种模式一直到上世纪90年代末期，从审计风险考虑，审计署、特派办、驻部局取消了开工前审计。2007年初，全国投资审计培训班上，就建设项目跟踪审计进行了专题研究，正式提出跟踪审计的概念，多个审计机关介绍了做法，对跟踪审计的概念、方式、难度理解不一，最通俗的说法是每年都去看看，不在时间长短，不拘于内容和形式，达到审计在盯着的目的。出于重要性和审计成本考虑，建设项目跟踪审计的对象，主要是国家大中型建设项目。
建设项目跟踪审计的内涵与目的
建设项目跟踪审计不同于建设资金跟踪审计，前者是对项目进行审计，围绕建设项目的建设过程进行；后者则与过去的行业审计有类似之处，涉及资金使用的各个环节和领域。国家大中型建设项目跟踪审计，是指国家审计部门组织对建设项目实施过程的合法性、真实性、规范性进行审计监督的活动，分为开工前审计、施工期审计、竣工结算审计和财务决算审计。开工前审计主要对资金来源是否正当落实，前期工作的各项审批手续是否完备出具审计意见；在建项目对工期超过5年的一般搞2～3次审计，主要对概预算编制、资金使用、工程质量、投资计划下达、重大损失浪费等内容进行审计；竣工决算主要对交付使用资产的真实、完整进行审计。
建设项目跟踪审计的内涵有广义和狭义之分。狭义地讲，建设项目跟踪审计是指从项目开工到竣工的全过程审计。广义地讲，建设项目跟踪审计是指从项目立项到编制竣工决算进行竣工验收，包括试运转后到正式投产前的各个阶段的审计。后者涵盖了前者的审计内容，从免疫系统论和发挥审计的建设性作用出发，从未来投资审计的层次和现代经济发展的需要出发。本文就广义的大中型建设项目跟踪审计予以探讨。
国家大中型建设项目具有投资大、工期长等特点，基于此特点，少出或不出问题，保证不出大的问题必然是建设项目跟踪审计的基本目的。从体制、机制、制度层面提出建设性意见是建设项目跟踪审计的根本目的。
建设项目跟踪审计的特点
国家大中型建设项目跟踪审计具有很多鲜明的特点，是对传统审计模式缺陷和局限性的有效弥补。一是全过程审计。建设项目跟踪审计介入时间早，是决策、审批、设计、施工、竣工验收、竣工决算全过程的审计，能主动深入到现场，能对设计、施工、验收和结算等过程深入审计。二是全方位审计。不仅仅是财务活动的、建设行为的合法合规，还包括对建设单位管理情况，设计单位、施工单位、监理单位、质量监督单位职责履行和人员配备情况的全方位把握。三是预防和控制为主的审计。不再局限于事后的查处，而是更加注重事前的防范和事中的过程控制和审计。四是动态审计。传统审计范围只涵盖了施工和竣工结算两个阶段，且是一次性静态审计。建设项目跟踪审计则包含了决策、设计、招投标、施工、工程竣工结算及后评估等阶段，并且对同一项目不同时点多次介入，多次审计。
建设项目跟踪审计的内容
建设项目跟踪审计大体分为三个阶段，在不同的阶段有不同的内容。
前期阶段。即从项目建议书、可研、初设、安排计划投资等正式开工前的编制、上报、审批各项工作。第一，项目立项是否需要。这是非常关键的环节，也是第一关键点。单靠审计机关的数据与资料是难以进行的，必须与相关部门、行业的数据库链接，掌握全国的总体情况，才能知道市场需求和产能是否过剩，才能提出是否需要的意见，即而提出审批是否有必要。这一阶段的审计重点是市场需求。第二，可研论证是否充分。这一阶段的工作与上一阶段总体上有相似之处，主要是论证项目的可行性，可行性论证的程序是否科学，是否真实，是否为了上项目虚假论证可行性，而且，建设单位与项目建议书的编制单位、可研报告的编制单位三者要分离。这一工作的专业性非常强。第三，环境和土地等资源的承载力。这一阶段的审计内容主要是围绕少占最好不占耕地、不造成环境污染或有有效的环保措施去开展工作，是否避免了贪大，是否做到了求洋（发达国家世界著名的企业在本土占地很少）。第四，初设编制。初设阶段审计的主要内容是初设概算的编制，从投资审计初期就开展的工作，在内容上除了概算编制办法和定额的变化外，其他方面没有大的变化，问题在于如果从体制机制制度层面揭露问题或加以完善的话，应该就概算编制办法进行关注，即概算编制办法的条款是否合理，这既有一个专业性问题，又有一个宏观经济政策问题，对审计人员的要求非常高。
在建过程。第一，资金使用。这是一条主线，资金是对整个项目建设过程的各项经济活动的货币化反映，在现阶段乃至今后相当一个时期，只有抓住这条主线，才能从制度层面加以分析，才能反映出制度机制和机理机制之间的矛盾。在市场经济不断发展的今天，由于法规的滞后和不匹配，对出现的与现行法规不相符的事项或者说特定事项是更多地从机理机制考虑还是从制度机制考虑，直接体现了是否客观公正和实事求是，也体现了是否客观公正和实事求是与依法审计之间的关系，特别是影响到今后。如果再加上与资金使用密切相关的概算调整、计划管理、物资管理、工程质量管理等具体的建设项目管理的职能履行的有效性，就是机制层面的东西；如果从投资经济的角度出发，从具体项目体现的各个部门对项目管理的方式方法的集合，就是体制方面的东西；所以资金使用是在建过程的重点审计内容。第二，概算调整。主要是调整的内容是否真实和需要，过程是否合规，是否履行了必备的手续，投资规模是否合理。第三，计划下达。投资计划是否与年度的建设进度基本吻合，与其密切相关的资金到位是否与进度大体相符，计划调整是否及时合理，是否按照批准的概算下达和有效控制投资规模。第四，工程质量。这又是个专业性的问题，可从另一个角度讲，我们审计过的项目质量出了大问题，社会舆论不会说审计不该查质量，更多的是说经审计审过的项目。笔者认为一方面查质量是我们的职责，另一方面是不得不为的事，因为我们要面对社会。那么怎么查，是评价监理和质检部门和建设单位的职责履行，还是代替他们去查质量，因此，一要评价监理和质检部门和建设单位的职责履行，二要通过职责履行的分析，对质量有重大影响的薄弱环节和漏洞要实地抽查。在现阶段，又有个借助外力的问题。第五，资源与环境。建设过程直接耗用了土地等各种资源，也直接对环境产生了影响。这一阶段，总体设计还可以修改，概算还可以修正，计划还可以调整。审计在这个阶段的作用是非常突出的，土地是否过度耗用，是否有更好的办法避免对自然的改变，都在这一阶段得到体现，设计阶段的完美与缺陷在实施阶段都体现出来了。除了审批手续的完备与否外，实际的资源耗用的需要特别是土地还可以提出意见，原定的环境保护措施是否同步实施，是否有效，是否有更好的措施，完全可以通过项目实施和各界专家意见的综合，提出建议。
竣工决算。这一阶段主要是交付使用资产的真实完整，有无概算外项目和工程支出，是否需要。
建设项目跟踪审计的方式方法
首先是在审计频率安排上，前期和竣工结算一般搞一次审计（首次也是末次），在建过程视投资额和工期酌情决定，可一年一审，也可间隔两年审一次，也能达到目的；其次是在审计时间的安排上，第一次审计的时间相对应充裕一些，按审计组8人（2个财务、2个工程、2个审计、1个法律、1个计算机）计算，45天左右即可完成在建项目的主要内容，其他每次控制在15天左右；第三是在审计组织方式上，由投资司商投资主管部门每年商定项目，统一方案，统一时间，由特派办具体实施，也可委托内部审计和地方审计机关分别具体实施，最好形成特派办、内审、地方审计机关以项目为点的立体交叉的作战网络；第四是在审计类型上，审计和审计调查相结合，除第一次审计外，其他以审计调查为主。
建设项目跟踪审计面临的现实困难及对策
建设项目跟踪审计面临着专业、时间等诸多困难，对此，我们提出了一些应对措施：第一，专业意见和专业人员。对专业性较强的工作，如项目建议书、可研的编制的真实性合理性可由审计机关提出审计的要求，以合同方式委托专业部门进行分析，提出意见，由其承担意见的法律责任；就地审计期间的专业人员仍以聘请外部为主。第二，审计组织和时间安排。除第一次审计（含前期、竣工决算、在建）以特派办人员为主外，其他各次由特派办1～2人带队，其余人员外聘以解决时间紧的困难。第三，经费来源。一是积极申请财政纳入预算；二是项目由审计署商投资主管部门定，从基建基金中支付大中型建设项目审计检查补助费；三是配合或借助其他部门的监督检查，达到跟踪审计目的。（作者单位：审计署驻重庆特派员办事处）
【关键词】建设项目 跟踪审计 审计内容
建设项目跟踪审计是在工程审计基础上发展起来的，源于上世纪80年代末90年代初期的治理整顿，当时叫三阶段审计，即开工前、在建、竣工决算审计。这种模式一直到上世纪90年代末期，从审计风险考虑，审计署、特派办、驻部局取消了开工前审计。2007年初，全国投资审计培训班上，就建设项目跟踪审计进行了专题研究，正式提出跟踪审计的概念，多个审计机关介绍了做法，对跟踪审计的概念、方式、难度理解不一，最通俗的说法是每年都去看看，不在时间长短，不拘于内容和形式，达到审计在盯着的目的。出于重要性和审计成本考虑，建设项目跟踪审计的对象，主要是国家大中型建设项目。
建设项目跟踪审计的内涵与目的
建设项目跟踪审计不同于建设资金跟踪审计，前者是对项目进行审计，围绕建设项目的建设过程进行；后者则与过去的行业审计有类似之处，涉及资金使用的各个环节和领域。国家大中型建设项目跟踪审计，是指国家审计部门组织对建设项目实施过程的合法性、真实性、规范性进行审计监督的活动，分为开工前审计、施工期审计、竣工结算审计和财务决算审计。开工前审计主要对资金来源是否正当落实，前期工作的各项审批手续是否完备出具审计意见；在建项目对工期超过5年的一般搞2～3次审计，主要对概预算编制、资金使用、工程质量、投资计划下达、重大损失浪费等内容进行审计；竣工决算主要对交付使用资产的真实、完整进行审计。
建设项目跟踪审计的内涵有广义和狭义之分。狭义地讲，建设项目跟踪审计是指从项目开工到竣工的全过程审计。广义地讲，建设项目跟踪审计是指从项目立项到编制竣工决算进行竣工验收，包括试运转后到正式投产前的各个阶段的审计。后者涵盖了前者的审计内容，从免疫系统论和发挥审计的建设性作用出发，从未来投资审计的层次和现代经济发展的需要出发。本文就广义的大中型建设项目跟踪审计予以探讨。
国家大中型建设项目具有投资大、工期长等特点，基于此特点，少出或不出问题，保证不出大的问题必然是建设项目跟踪审计的基本目的。从体制、机制、制度层面提出建设性意见是建设项目跟踪审计的根本目的。
建设项目跟踪审计的特点
国家大中型建设项目跟踪审计具有很多鲜明的特点，是对传统审计模式缺陷和局限性的有效弥补。一是全过程审计。建设项目跟踪审计介入时间早，是决策、审批、设计、施工、竣工验收、竣工决算全过程的审计，能主动深入到现场，能对设计、施工、验收和结算等过程深入审计。二是全方位审计。不仅仅是财务活动的、建设行为的合法合规，还包括对建设单位管理情况，设计单位、施工单位、监理单位、质量监督单位职责履行和人员配备情况的全方位把握。三是预防和控制为主的审计。不再局限于事后的查处，而是更加注重事前的防范和事中的过程控制和审计。四是动态审计。传统审计范围只涵盖了施工和竣工结算两个阶段，且是一次性静态审计。建设项目跟踪审计则包含了决策、设计、招投标、施工、工程竣工结算及后评估等阶段，并且对同一项目不同时点多次介入，多次审计。
建设项目跟踪审计的内容
建设项目跟踪审计大体分为三个阶段，在不同的阶段有不同的内容。
前期阶段。即从项目建议书、可研、初设、安排计划投资等正式开工前的编制、上报、审批各项工作。第一，项目立项是否需要。这是非常关键的环节，也是第一关键点。单靠审计机关的数据与资料是难以进行的，必须与相关部门、行业的数据库链接，掌握全国的总体情况，才能知道市场需求和产能是否过剩，才能提出是否需要的意见，即而提出审批是否有必要。这一阶段的审计重点是市场需求。第二，可研论证是否充分。这一阶段的工作与上一阶段总体上有相似之处，主要是论证项目的可行性，可行性论证的程序是否科学，是否真实，是否为了上项目虚假论证可行性，而且，建设单位与项目建议书的编制单位、可研报告的编制单位三者要分离。这一工作的专业性非常强。第三，环境和土地等资源的承载力。这一阶段的审计内容主要是围绕少占最好不占耕地、不造成环境污染或有有效的环保措施去开展工作，是否避免了贪大，是否做到了求洋（发达国家世界著名的企业在本土占地很少）。第四，初设编制。初设阶段审计的主要内容是初设概算的编制，从投资审计初期就开展的工作，在内容上除了概算编制办法和定额的变化外，其他方面没有大的变化，问题在于如果从体制机制制度层面揭露问题或加以完善的话，应该就概算编制办法进行关注，即概算编制办法的条款是否合理，这既有一个专业性问题，又有一个宏观经济政策问题，对审计人员的要求非常高。
在建过程。第一，资金使用。这是一条主线，资金是对整个项目建设过程的各项经济活动的货币化反映，在现阶段乃至今后相当一个时期，只有抓住这条主线，才能从制度层面加以分析，才能反映出制度机制和机理机制之间的矛盾。在市场经济不断发展的今天，由于法规的滞后和不匹配，对出现的与现行法规不相符的事项或者说特定事项是更多地从机理机制考虑还是从制度机制考虑，直接体现了是否客观公正和实事求是，也体现了是否客观公正和实事求是与依法审计之间的关系，特别是影响到今后。如果再加上与资金使用密切相关的概算调整、计划管理、物资管理、工程质量管理等具体的建设项目管理的职能履行的有效性，就是机制层面的东西；如果从投资经济的角度出发，从具体项目体现的各个部门对项目管理的方式方法的集合，就是体制方面的东西；所以资金使用是在建过程的重点审计内容。第二，概算调整。主要是调整的内容是否真实和需要，过程是否合规，是否履行了必备的手续，投资规模是否合理。第三，计划下达。投资计划是否与年度的建设进度基本吻合，与其密切相关的资金到位是否与进度大体相符，计划调整是否及时合理，是否按照批准的概算下达和有效控制投资规模。第四，工程质量。这又是个专业性的问题，可从另一个角度讲，我们审计过的项目质量出了大问题，社会舆论不会说审计不该查质量，更多的是说经审计审过的项目。笔者认为一方面查质量是我们的职责，另一方面是不得不为的事，因为我们要面对社会。那么怎么查，是评价监理和质检部门和建设单位的职责履行，还是代替他们去查质量，因此，一要评价监理和质检部门和建设单位的职责履行，二要通过职责履行的分析，对质量有重大影响的薄弱环节和漏洞要实地抽查。在现阶段，又有个借助外力的问题。第五，资源与环境。建设过程直接耗用了土地等各种资源，也直接对环境产生了影响。这一阶段，总体设计还可以修改，概算还可以修正，计划还可以调整。审计在这个阶段的作用是非常突出的，土地是否过度耗用，是否有更好的办法避免对自然的改变，都在这一阶段得到体现，设计阶段的完美与缺陷在实施阶段都体现出来了。除了审批手续的完备与否外，实际的资源耗用的需要特别是土地还可以提出意见，原定的环境保护措施是否同步实施，是否有效，是否有更好的措施，完全可以通过项目实施和各界专家意见的综合，提出建议。
竣工决算。这一阶段主要是交付使用资产的真实完整，有无概算外项目和工程支出，是否需要。
建设项目跟踪审计的方式方法
首先是在审计频率安排上，前期和竣工结算一般搞一次审计（首次也是末次），在建过程视投资额和工期酌情决定，可一年一审，也可间隔两年审一次，也能达到目的；其次是在审计时间的安排上，第一次审计的时间相对应充裕一些，按审计组8人（2个财务、2个工程、2个审计、1个法律、1个计算机）计算，45天左右即可完成在建项目的主要内容，其他每次控制在15天左右；第三是在审计组织方式上，由投资司商投资主管部门每年商定项目，统一方案，统一时间，由特派办具体实施，也可委托内部审计和地方审计机关分别具体实施，最好形成特派办、内审、地方审计机关以项目为点的立体交叉的作战网络；第四是在审计类型上，审计和审计调查相结合，除第一次审计外，其他以审计调查为主。
建设项目跟踪审计面临的现实困难及对策
建设项目跟踪审计面临着专业、时间等诸多困难，对此，我们提出了一些应对措施：第一，专业意见和专业人员。对专业性较强的工作，如项目建议书、可研的编制的真实性合理性可由审计机关提出审计的要求，以合同方式委托专业部门进行分析，提出意见，由其承担意见的法律责任；就地审计期间的专业人员仍以聘请外部为主。第二，审计组织和时间安排。除第一次审计（含前期、竣工决算、在建）以特派办人员为主外，其他各次由特派办1～2人带队，其余人员外聘以解决时间紧的困难。第三，经费来源。一是积极申请财政纳入预算；二是项目由审计署商投资主管部门定，从基建基金中支付大中型建设项目审计检查补助费；三是配合或借助其他部门的监督检查，达到跟踪审计目的。（作者单位：审计署驻重庆特派员办事处）