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2001年11月10日,在卡塔尔首都多哈举行的世界贸易组织第四届部长级会议,通过了《关于中国加入世界贸易组织的决定》。11日晚,我作为中国对外贸易经济合作部部长,代表我国政府签署了中国加入世界贸易组织议定书,随后,我向WTO总干事递交了江泽民主席签署的中国加入世贸组织批准书。12月11日,中国正式成为世贸组织成员。加入世贸组织,是中国对外开放和现代化建设进程中具有历史意义的重大事件。这一事件本身充分反映了中国政府进一步深化改革、扩大开放的坚定决心,也充分体现了中国主动参与经济全球化的积极姿态。从1986年正式递交“复关”申请算起,谈判经历了15年的漫长历程,其中值得回顾的事情很多,我扼要谈谈。
改革开放的历史必然
关贸总协定是一个政府间缔结的有关关税和贸易规则的多边协定,它的宗旨是通过实质性削减关税和其他贸易壁垒,消除国际贸易中的歧视待遇,促进国际贸易自由化。关贸总协定于1947年10月30日在日内瓦签署,并于1948年1月1日开始实施,确切地讲是“临时适用”,后来由于美国没有批准《国际贸易组织宪章》,关贸总协定“临时适用”了近50年。1995年,世界贸易组织正式取代临时适用的关贸总协定,成为一个永久性的正式的国际贸易组织,协调的范围从货物贸易扩展到服务贸易和与贸易有关的知识产权等领域。
中国是关贸总协定创始缔约国之一。但1949年10月1日中华人民共和国成立后,撤退到台湾的国民党政府担心中国共产党领导的新中国从关贸总协定中受益,于1950年宣布退出关贸总协定。应当指出,台湾当局虽然是根据关贸总协定规定的程序退出的,但是从1949年10月1日起,台湾当局已无权代表中国,其退出行为是非法的、无效的。于是在几十年后,出现了所谓的“复关”问题。
1965年,关贸总协定接受台湾当局派观察员列席缔约国大会的申请。1971年11月16日,第27届关贸总协定缔约国大会参照联合国2758号决议的精神,取消了台湾当局的观察员资格。
按照国际惯例,此时中华人民共和国恢复关贸总协定的合法地位,应该是顺理成章的事情。但是,我国自主决定不参加,当时的考虑主要是两点:一是觉得它还是一个富国俱乐部。当时联合国成员有100多个,关贸总协定才四五十个成员,多数是西方发达国家,我们没有必要去凑这个富国俱乐部的热闹。另外一点,它是搞市场经济的,对当时中国来讲,市场经济就是资本主义的代名词。
1986年,中国决定申请恢复关贸总协定缔约国地位,这又是为什么呢?这绝不是哪一个人或哪一个部门心血来潮,也绝不是权宜之计,而是把它作为推进改革开放进程的一项重大战略选择,是我国现代化建设的内在要求。20世纪70年代末,随着我国对外贸易的发展和许多发展中国家参加关贸总协定,中国政府开始重新认识关贸总协定的性质。特别是1979年实行改革开放以后,随着我国对外经济贸易活动日益增多,外经贸工作在国民经济中的作用不断增强,迫切需要一个稳定的国际环境,中国政府开始重视关贸总协定的重要作用。同时,国内经济体制改革也不断向市场化发展,使我们初步具备了加入多边贸易体制的条件。1983年1月,国务院作出决定,申请恢复我国关贸总协定缔约国地位。经过一段时间的准备,我国于1986年7月10日正式提出“复关”申请。此后,中国开始了长达8年的“复关”谈判历程,由于少数国家的阻挠,中国“复关”未果。美国总统克林顿上台后,调整了美国在中国加入世贸组织问题上的立场,谈判进程有所加快。
1999年,党中央、国务院审时度势,作出了加快我国加入世贸组织谈判的战略决策。归根结底,这充分体现了我们党深化改革、扩大开放的坚定决心。1998年新一届政府一上任,形势就很严峻,遇到全国水灾、亚洲金融危机等重大不利事件。中国经济发展受到很大影响,当年GDP增长7.8%,出口增长仅0.5%(当然,这0.5%也来之不易,当时党中央和国务院为此采取了许多措施。我作为外经贸部部长,寝食难安,也使出了浑身解数)。在这种情况下,怎么来保民生、保可持续发展啊?还是要靠改革开放,加入世贸组织是一个重要突破口!当然,那时经济全球化进程大大加快,也是我们加速谈判的一个重要动因。
正式谈判的两个阶段
中国“复关”和加入世贸组织的谈判,可以划分为两个大的阶段。在此之前,我们还做了一段时间的准备工作。
第一阶段,从1987年10月22日关贸总协定中国工作组第1次会议在日内瓦举行,确定工作日程,到1992年10月。这个阶段主要是审查我国对外贸易制度,由缔约方判断我国的对外贸易制度是否符合关贸总协定的基本要求。
但在当时的情况下,虽然我国经济体制改革始终是朝着市场化方向发展的,但直到1991年,市场经济的概念在国内还是一个禁区。对于中国的经济体制,我们说不清楚,他们也听不明白。直到1992年初小平同志提出,在社会主义制度下也可以搞市场经济,市场经济不等于资本主义;10月党的十四大通过了建立社会主义市场经济体制的决议。谈判第一阶段的核心问题才迎刃而解。1992年10月召开的关贸总协定中国工作组第11次会议,正式结束了对我国对外贸易制度长达6年的审议。
第二阶段,从1992年10月到2001年9月,是谈判实质阶段。具体谈判分为两部分,一部分是双边谈判,一部分是多边谈判,两者同时交叉进行。中国与世贸组织成员之间进行的市场准入谈判属于双边谈判,重点解决市场准入问题,涉及关税逐步降低、进口限制逐步取消、服务贸易逐步开放等内容。多边谈判,即中国议定书和工作组报告书的谈判和起草过程,重点解决遵守世贸组织规则,中国在世贸组织中的权利和义务问题。只有多边、双边谈判全部结束后,才能完成法律文件的起草工作。
当时关贸总协定和世贸组织的成员一共是130多个,陆续提出来要和我们进行双边谈判的一共37个,按照世贸组织的规定,必须和这37家都达成协议。37个国家差别很大。谈判内容有的很简单,比如冰岛大使说,只要解决几种鱼的关税,就可以结束谈判。最难缠的是美国和欧盟,后面我将专门讲同这两家的谈判情况。
在双边谈判中,墨西哥是最后一个同中国结束谈判的国家,时间是2001年9月。其实在此半年多以前,我们双方就已经达成了协议,只是没有公布,没有正式签字。这中间有一个比较曲折的过程。墨西哥商品和中国商品出口有冲突,因此它一度坚持永久对中国实行不合理的反倾销措施,在有关反倾销条款上提出特殊要求。我们当然不同意,双方没法谈,僵住了。后来,墨西哥新总统上台,态度发生转变。他派贸易和工业部长到北京,秘密找我谈。这位部长提出,原则上同意中国的建议,但出于政治上考虑,中墨之间达成的协议暂时不能公开,也不签字,墨西哥必须成为最后一个同中国结束谈判的成员才行。我答应了。
按照关贸总协定和世贸组织的规定,一个国家提出加入申请后,关贸总协定和世贸组织要专门成立一个工作组,一般称:某某国家或地区(即申请方)工作组。主席一般选某一个国家驻世贸组织的大使担任,感兴趣的成员都可以成为工作组成员,多边谈判主要就是通过这个工作组的形式和架构进行。工作组的主要任务是起草加入世贸组织的法律文件,完成这项工作之后,工作组要起草一份关于这个国家加入世贸组织的决定,交给部长级会议审议通过,最后这个国家的部长签署议定书后再向世贸组织的总干事递交批准书,完成加入的整个过程。起初的关贸总协定中国工作组共召开了19次会议,后来世贸组织中国工作组又召开了18次会议。每次会议期间进行的各种小型磋商不胜其数。工作组会议即多边谈判也很辛苦,中国谈判代表团要来回穿梭北京和日内瓦。会上,中方要面对多方,同一内容,多家各有要求,充满讨价还价和基本利益的较量和斗争。关贸总协定的工作组一开始是审议中国的外贸制度, 1992年10月审议结束后,开始谈判议定书和工作组报告书。这两份文件从无到有,最后形成正式的文件花费了近10年的时间,从十几页谈成上百页,不仅反映了谈判的过程,也反映了中国经济体制改革的过程。有些问题开始谈判时是重要问题,但随着中国改革开放的深化,迎刃而解了,比如,汇率并轨问题等,这种情况很多。
在我们与美国和欧盟结束双边谈判后,多边谈判成为重点,后面提到的农业国内支持、外贸经营权等等是多边谈判最后阶段谈判的难点,多年多边谈判中分歧较大的问题有:特殊保障条款和反倾销条款;对中国履行议定书义务进行年度审议;有关纺织品保障条款的案文等。还要谈关于外汇管制、国际收支、检验体制、关税配额管理办法等。少数WTO成员还随时对中国不断增加新的要求。更困难的是,与中国在双边达成的协议中没拿到的东西,一些成员试图要在多边谈判中取得。有时协议的一字一句,都构成利益关系,所以谈起来又细又具体又认真,工作量很大。
到了2001年1月,美国政府换届之前召开了一次工作组会议,没有任何进展,卡在农业国内支持问题上了。2001年6月,我们与美国就农业国内支持问题最终达成共识,多边谈判的最后障碍终于扫清了。2001年9月最后一次工作组会议,通过了中国的议定书和工作组报告书,为中国加入世贸组织铺平了道路。
谈判的方针、原则和国内协调
我国“复关”和加入世贸组织的15年谈判,始终是在党中央、国务院的正确决策和直接领导下进行的。我国曾先后两次提出谈判原则,基本精神是完全一致的。一次是1985年中国与关贸总协定秘书处首次就“复关”问题交换意见时提出的:第一,中国是“恢复”席位而不是加入关贸总协定;第二,中国作为发展中国家加入;第三,中国只能承担相应的义务,享受相应的权利。另一次是江泽民主席在1993年提出的,即“关贸总协定是一个国际性组织,如果没有中国的参加是不完整的;中国要参加毫无疑问是作为发展中国家参加的;中国的参加是以权利和义务的平衡为原则的”。 针对西方国家在谈判中的高要价,中央还制定了“不急不躁,顺其自然,因势利导,水到渠成”的谈判方针。在谈判中我们深刻体会到,这些谈判原则和方针对保障我国的基本权益极为重要。
我国是世界上最大的发展中国家,这是国际上公认的事实。这决定了我国只能以发展中国家的身份加入世贸组织,以享受不同于发达国家的差别和优惠待遇。但一开始谈,发达国家成员就坚决反对,争议很大。经过谈判,双方最终妥协,我们同意不在法律文件中明确写出中国享受发展中国家待遇,而发达国家成员同意“以灵活务实的态度解决中国的发展中国家地位问题”。实际上的结果,就是我国在谈判中承诺遵守规则,履行义务,享受发展中国家的大部分过渡期和相应的权利。
对外谈判是工作的一个方面,另一个方面是国内的协调。当时国内在许多问题上认识并不一致,而且涉及到很多部门,因此国内协调的问题,比起对外谈判来说,甚至更重要、更困难。为此,在1986年正式提出“复关”申请以后,国务院就成立了一个协调领导小组,组长由负责对外贸易的国务委员或者副总理担任,第一任组长是张劲夫,以后陆续是田纪云、李岚清和吴仪,各个相关部门负责人参加。
谈判由外经贸部牵头组织,但涉及到具体问题要和相关部门商量,相关部门也派人参加谈判班子。因此,加入世贸组织谈判严格来说是一个跨部门的由国务院直接领导的谈判。外经贸部负责上传下达,向国务院集中请示汇报和提出建议,并协调各个部门。谈判代表团的工作由外经贸部历届部长直接领导,先后是郑拓彬、李岚清、吴仪和我,根据级别对等的原则,部长也直接谈判。而担任谈判代表团团长的,先后是沈觉人、佟志广、谷永江、龙永图。我任外经贸部副部长时,对于加入世贸组织谈判的重大问题,参与集体研究,但不具体分管,牵扯精力不多。等到担任外经贸部部长的时候,加入世贸组织的进程大大加快,进入最关键的时期,我为此牵扯的精力就太大了,同时还要应对当时的亚洲金融危机,促进出口,吸引外资等,各方面事务都要操心,而且要谨言慎行,弄不好容易出问题啊!
国内协调工作十分艰巨,但当时也有两个很好的条件:一是中央领导都非常重视,尤其是到了最后关键时期,江泽民主席、朱镕基总理都亲自过问,重大问题都由中央和国务院直接决定。江主席态度非常积极;朱总理务实,敢于拍板,善于协调;中央和国务院其他主要领导同志也都十分关心和支持。二是各个部门都从国家利益出发考虑问题,对我们的工作都很理解、配合和支持。我和各个相关部门的部长们都合作得非常好,有事好商量。谈判成功充分体现了团队精神和集体力量,没有相关部门的协调一致,没有谈判班子的齐心合力,谈判也不会达到预期目标。每个参与过谈判的人都为此作出了贡献。
中美谈判和中欧谈判
上面已经谈到,在双边谈判中,美国、欧盟是最难缠的对手。美国是摆出一副代表世贸组织所有成员“领头羊”的姿态来谈判的,其要价最高,同其谈判最艰苦,充满了政治干扰,具有戏剧性。事实上,它的领头羊地位是得到许多成员认可的。许多国家都在等待享受美国与中国的谈判成果。因为每个双边谈判成果都是适用世贸组织所有成员的。所以说,美国在和我们进行谈判的时候,从某种意义上讲,确实代表了世贸组织大多数成员在和我们谈。欧盟要价基本上和美国一样,但它又提出坚决不吃美国“剩饭”,同其谈判也很艰苦且颇有戏剧性。
在中美谈判中,美国贸易代表说,美国的经济结构和出口结构非常全,对于中国进出口的6000多个税号的产品都有兴趣,所以“我们都必须一个一个税号谈”。这完全没有道理。就算美国经济实力再强,也不可能6000多种商品都是强项。比如说,难道冰岛产的那几种鱼、厄瓜多尔的香蕉、马来西亚的棕榈油等,也是美国的强项吗?与美国实质性谈判的第一个阶段,就是打破它所谓“全面谈判”的要求。一个一个地排除,最后剩下了4000多种产品。这4000多种产品,再加上它最感兴趣的农业、银行、保险、电信、分销、汽车、电影进口等,构成了漫长谈判的内容。
1999年11月,中美谈判进入到最后阶段,美国谈判代表团到北京来和我们谈。经过这么多年谈判,好解决的都已经解决,沉淀下来的是双方都互不让步的几个最难的问题了,所以谈起来格外艰难。
一是农业问题。主要是三个方面:第一,农产品的市场开放,包括小麦、大豆、棉花等主要农产品的进口配额,当时是有争论的,大家要讨价还价。第二,农产品出口补贴。各个国家都反对给农产品出口补贴,但实际上大家都在干,美国每年几百亿美元补贴自己的农民。第三,国内的农业支持。这个问题当时争论最大,但在1999年11月的双边谈判中尚未涉及,我将在下面多边谈判中专门讲。
二是资本市场的开放问题。经过1997年、1998年亚洲金融危机,我们看到泰国、马来西亚等国家发生的情况,觉得绝不能让其在中国重演。为此,我们坚决不承诺开放A股等资本市场和实现人民币的自由兑换。
三是保险业。中国人口基数大,13亿人口,外国人最看重人寿保险这一块。美国AIG公司的老总想在中国建立其独资的人寿保险公司,老缠着不放,在美国找克林顿总统,在中国找江泽民主席、朱镕基总理反复谈,而且谈起来就没完没了。我们坚决不同意,中央的方针很坚定,只允许外国寿险公司以设立合资公司的形式进入中国,且外资股份不能超过五成,不能控股。现在想起来,我还有点后怕,如果当时态度稍不坚定,动摇了,没谈下来,现在AIG公司出了大问题,如果倒闭了,中国保民就要有大麻烦,搞不好一生的积蓄都没了。
四是电信业。由于牵涉巨大的行业利润和国家信息安全,在谈判中这也是我们坚守的一块阵地。我们坚决要求外资在基础电信领域持股不得超过49%,而且不能参与直接的操作。另外还有一条非常关键,不管是基础电信,还是增值电信,信号都必须通过中国设在北京、上海、广州的关口局出入,不能自行独来独往。美国在谈判中强烈要求其通讯不通过中国的关口局,对此我们的态度坚决,坚持立场,因为这涉及到国家重大安全问题。
五是银行业,包括对外资银行的开放地域、人民币业务等。现在看起来,这个问题不是那么严重,但当时我们看得比较重,把关比较严。
六是汽车业。当时国内汽车行业非常担心中国汽车工业加入世贸组织后会被冲垮。谈判主要是三个问题,一是汽车进口关税降低的水平和时间问题。一开始美国要求2005年进口关税降到25%,我们不同意,只同意2008年降到25%,最后达成妥协,2006年7月1日降到25%。二是2005年进口配额全部取消,但在三年过渡期内,仍可以有进口配额限制。因为配额只有总量的规定,我们对3.0升以上的大排量汽车,多发配额,反正政府不让用、私人用得起的少;而3.0升以下排量的汽车尽量少发配额,这样在加入世贸组织后并没出现汽车进口激增的现象。三是外国汽车公司进入中国只能建立合资公司,持股比例不能超过50%。今天看来,最后一条对保证中国汽车工业的安全与发展至关重要。近几年来中国汽车业不仅没有垮下去,反而蓬勃发展,还带动了汽车零部件产业的大发展,汽车销量世界第一,这一条限制居功至伟。否则,外国汽车公司到中国建立独资企业,车卖得又好又便宜,我们的汽车厂是难以承受的。
七是反倾销条款和特殊保障条款。美国认为,中国当时还不是完全的市场经济,因此只能拿第三国类似的商品价格确定中国的价格成本,由此判断中国的出口商品是否存在倾销。这对中国是不合理的。美国还要求永久这样做,我们坚决反对,最后双方妥协,双方确定过渡期为15年,过期终止。特殊保障条款也是这样,双方确定过渡期为12年,过期终止。美国提出的特殊保障条款是指当美国受到中国某项商品激增,市场受到“扰乱”时,可以对我出口采取限制措施,但这种“扰乱”的定义和措施的使用在条款中是有严格规定的。现在看来,这两条对中国整体出口影响并不大,每年受到反倾销措施影响的商品在我国总出口金额中所占比重很小,外国对我国使用特殊保障条款的就更少了。当然,对某项商品可能会有一定程度甚至重要的影响,但我们可通过积极应诉反倾销和采取同样的保障条款应对国外产品,使其影响降低到最低程度。总之,运用好世贸组织规则,我们的应对办法还是有的。
八是外贸经营权。我们承诺,中国加入世贸组织三年后,实行外贸经营权自动登记,这也是我们改革的需要。但美国要求允许外国人在中国无商业存在(即不需要在中国设立公司)的情况下就能进行对外贸易,我们说中国人自己还没享受这种权利,怎么会给外国人呢?这一条现在看来也很重要,否则,外国热钱会通过这个渠道源源流入。
具体谈判的核心内容主要就是上述八个方面。当然还有进口电影等问题。我们和美国人谈判,不分白天、黑夜,没个准点,美国人随时来,我们随时谈,一共谈了六天六夜。我记得,有一次深夜12点多,我正在用电话向朱镕基总理汇报,江泽民主席来电话询问情况。我说,江主席,你还没有睡觉呀?江说:没有,你们不也没有睡嘛!我把情况简要汇报了。一会儿,朱总理又打来电话,说江主席让咱们连夜开会,研究谈判中遇到的问题。这样,凌晨一点半,国务院召开会议,朱总理主持,主管的国务院领导和一二十位相关的部长都来了,一个问题一个问题研究,一直开到凌晨三四点钟。会后,我赶回外经贸部,五六点钟接着谈判。当时谈判实际上就是连轴转。那时候我60岁,龙永图同志比我小几岁,还都能撑得住,一直没有回家,就住在办公室,真是茶饭不思,实在太困了就眯一下。
所有这些问题的最后谈判方案,不是哪一个部门哪一个人说了算,都是由国务院,甚至是中央决定的。我一直说,到了这时候,外经贸部已经起不了决定性作用。最后朱镕基直接参加谈判,也是按照中央和国务院讨论决定的方案谈的,最终结束了谈判。
我们所起的作用就是执行中央确定的方案,运用技巧把它谈成。这也很不容易。难在哪儿呢?你得坚持原则,守住底线,该说硬话的时候要敢说硬话,但又不能把人谈跑了,跑了就不好收场了。中央的方针还是要争取谈成的。这种分寸如何拿捏,要靠临场的判断,这是我们最伤脑筋的。当然,在谈判过程中,能多争取一点就多争取一点,这也是我们的职责。
11月15日,我和美国贸易代表巴尔舍夫斯基在北京签署中美关于中国加入世界贸易组织的双边协议,结束了中美双边谈判。
在经历了惊心动魄、峰回路转的中美谈判之后,当时舆论普遍认为,中国可能在1999年内加入世贸组织。但是,实际上并非如此,中欧谈判的艰难出人意料。问题出在哪?关键是欧盟产生了和美国攀比的心理。美国固然财大气粗,但欧盟觉得其15国的经济总量比美国还大,也是不可等闲视之的力量。时任欧盟贸易委员的拉米,现在是世贸组织总干事,是一个非常典型的认为自己的民族优越和具有独立性格的法国人。他跟我们讲,打个比方,在一个晚餐会上,你不可能把请美国人吃的菜单,同样请我们吃一遍,我们绝不吃美国人的“剩饭”。不能说欧盟的要求毫无道理。但是,对于我们来讲,在和美国谈判之后,实在没有什么可让步的了。我和拉米说,你这就不现实了,中美达成协议已经很不容易了。但拉米不为所动,还是坚持不吃“剩饭”那一套。
就这样,我们与欧盟的谈判僵持了好几个月,最后欧盟谈判代表团到北京,又和我们谈了五天。不过,同欧盟代表团的谈判,只在白天进行,晚上不谈,这是欧洲人和美国人的区别。
怎么办?我们反复琢磨,大的问题肯定不可能让步了,就多批几家他们特别关注的保险公司、银行吧,这对我们影响不大,但面子上也还是给了欧盟,最终把问题化解了。
真正让人担心的农业问题
结束与美国、欧盟谈判后,一开始外界都认为,中国加入世贸组织应该很顺利了。但实际上并非如此,谈判又持续了一年多,卡在多边谈判中的农业问题上了。
农业问题争论的焦点是国内对农业支持的额度。按照世贸组织规定,发展中国家对本国农业的最高支持额度不能超过本国农业生产总值的10%,发达国家不能超过本国农业生产总值的5%。一些发达国家要求中国一定要遵守对发达国家的要求,也就是不能超过5%。我们明确要求享受发展中国家待遇。这个意义是非常重要的。2001年的时候,我们国内的农业生产总值22000亿人民币,如果按照10%的标准的话,我们就能够使用2200亿支持农业发展,如果按5%算,只能不超过1100亿。当时我们国内对农业的支持欠账太多,不到500亿,还远远不到1100亿这个规模。一些发达国家拿这个理由卡我们,说你们的实际支持还不到4%。但是我们必须要这个权利,因为随着我们国家财政能力的增强,对农业的支持力度一定会越来越大,需要为今后发展留出一定的空间。中国如果让步,让出的就是未来中国农民的利益。
因为这个问题,谈判一度停顿长达半年之久,一直到了2001年上半年。当时世界一片悲观,认为中国已经加入不了世贸组织了。那一段时间,为了消除这种悲观情绪,我不断对内对外发表谈话,反复强调中国加入世贸组织只是时间问题。我没有撒谎,时间到底多早多晚并没有说个准数,但给人的印象是中国政府很镇定,对加入世贸组织充满信心。不这样不行,你要是先慌了,国内就没有信心了,国人也会失望,世界就更没有信心了。
这个问题最后怎么解决的呢?得益于2001年6月在上海召开的APEC贸易部长会议。这个内容虽然是多边谈判,但关键还是美国的态度,一旦中国和美国达成共识,估计包括欧盟在内的其他国家也不会反对,事情就基本解决了。当时的情况是,美国不敢主动找我们,我们也不想主动找美国,都怕被对方认为是自己一方先妥协了,结果问题就晾在那儿了。老天爷帮忙,2001年在上海召开APEC首脑会议,在此之前先开贸易部长会议。时任美国贸易代表、现任世界银行行长的佐立克参加了这次会议,他被誉为谈判桌上的“计算机”,颇有战略眼光。6月8日,我向他建议,咱们晚上秘密谈农业问题,不让任何记者知道。这样的话,谈成了皆大欢喜,谈不成,下一次还可以再来。否则,一旦没谈成,记者大肆炒作,搞得中美关系破裂似的,问题就大了。
当天晚上,佐立克如约悄悄来到我们住的饭店。一开始,佐立克说,我让一个点,中国对农业的最高支持额度不能超过农业生产总值的6%。我一听,马上摆摆手,咱们别来这个,我的要求是10%,不能从5%开始。从5%开始,看起来好像都是你在让步。如果这样谈,咱们就到此为止吧!佐立克也想谈成功,不断加码,我则是始终不同意,免谈。当他抬高到7%的时候,我说,看你也想谈成,我更想谈成,但是我的权限就是10%,这样吧,降一个点,9%怎么样?我这可是冒政治风险的,和你达成协议以后,全国人大很可能把我撤职了,下次就不是咱俩谈了。他说向国内请示一下。电话打完以后,他说,就7.5%吧。我说,肯定不可能,咱们先休会,你们再商量商量,我们中方就到此为止了,9%已经是冒着政治风险了。休会的时候,我们参加谈判的同志都会意地笑了,谈成终于有望了(当时中央给我们定的底线是7.5%以上)。我说,现在要争取最好的结果。休会结束了,佐立克继续坚持7.5%,我说,仍然不可能, 9%我已经冒着这么大风险了,我也不想请示了。他接着向国内请示,回来说8%怎么样。我看差不多了,就说:看你这么有诚意,我再冒一次政治风险,降0.5%,就8.5%吧!最后双方握手达成共识,中国对农业的最高支持额度不超过农业生产总值的8.5%。其实这已经接近发展中国家的水平了。
第二天早晨,我坐飞机到烟台,在飞机上琢磨,必须抢在佐立克之前,跟拉米通通气,万一他刁难,又说什么不吃美国人“剩饭”,制造点麻烦,就不好了。下飞机以后,我赶紧给拉米打电话。他秘书说,拉米现在正在从美国飞回欧洲的路上,下了飞机以后马上回电话。到了下午五六点钟,拉米果然来了电话。我把中美达成共识的情况向他作了介绍。他表示高兴。这一下,我心里踏实了。
为了让这个共识尽快让世界各国知道,以消除国际上对中国加入世贸组织的悲观情势,一到烟台我就写了半页纸的消息,立即交给新华社。新华社马上发了出去,五分钟之内全世界各大媒体都进行了报道,标题是“石广生宣布中美已就中国加入世贸组织多边谈判的遗留问题达成全面共识”。后来,听说新华社报道这条消息的记者得了新闻一等奖,我碰到他,和他开玩笑,说这个奖应该是我的,消息是我写的,我给你的新闻,大家哈哈一笑。
三次政治干扰
虽然世贸组织是一个贸易组织,但是在吸纳谁成为世贸组织成员的时候,往往会有很多政治因素参与其中。国际政治风云变幻,不能不影响到我们“复关”与加入世贸组织的谈判。这样的事情很多,其中有三次大的政治干扰,每一次都使我们的“复关”和加入世贸组织之路陷入困境。
第一次大的政治干扰,是1989年“六四”政治风波。在此之前的谈判,应当说是很顺利的。当时,美国的主要对手苏联还没有解体,而且基本没有进行经济体制方面的改革,而中国的改革从1978年以来已经进行了不少年。以美国为首的西方发达国家看好中国的改革前景,中国虽然在很多方面没有达到关贸总协定的要求,但它们还是想把中国吸收进去。
1989年“六四”政治风波之后,风云突变,以美国为首的西方发达国家粗暴干涉中国内政,对华实行经济制裁,把阻止中国“复关”作为其中重要内容,以前谈的全部推翻,中国工作组的工作中断了一年十个月。
面对这种严峻的形势,我们不仅仅把恢复关贸总协定地位看成是一场恢复国际外交和经济地位的谈判,更看成是打破当时西方对中国围堵和制裁的重要政治举措。当时,中央领导同志亲自做工作,李鹏总理出面给关贸总协定所有缔约方的政府首脑写了信。由于李鹏总理的信,再加上我们做了其他方面的大量工作,中国“复关”谈判在1991年下半年恢复。
第二次大的政治干扰发生在1998年6月克林顿总统访华和1999年4月朱镕基总理访美期间,因为美国国内政治的原因,两次计划签署协议都最终没能实现。1998年克林顿访华,本来是想把中美达成协议作为他访华重要成果的。为此,美国贸易代表巴尔舍夫斯基两次来中国和我们谈判。第一次谈,我们明确提出,到底美国想不想达成协议,想达成就好好谈,不想达成就算了。巴尔舍夫斯基表示想达成。第二次谈,谈判取得了重要进展,双方进一步努力,可以达成协议。我们建议签字,她说等克林顿到达访华的第一站西安时再说。结果,克林顿访华期间,美国国内吵翻了天,美国国会很多人指责他不应该访华,签协议是给中国人送礼,等等。克林顿骑虎难下,但是他不能不来华访问,于是他采取了一个策略,只要访华,本身就是成功,其他什么都不干。自克林顿抵达西安后,巴尔舍夫斯基在北京和我们的谈判就越谈越远,条件越来越苛刻,我们知道没戏了。
1999年4月朱总理访美,双方已经接近达成一致,但美方错误判断形势,觉得国会不能通过,美方又错过了签字机会。但是随着朱总理在美国各地的访问,宣传中国的改革开放和中国经济快速发展,特别是美方为了消除其国内的反对声,单方面公布所谓的“中美谈判清单”(实际是美方向中方的要价清单)后,美国企业界反响很大,认为这是一个很好的谈判结果,非常支持。此时,美方态度又发生转变,当中国代表团即将离开美国的时候,克林顿打电话给朱总理说,能不能把谈判班子留下来,作一点最后的修饰,就可以达成协议?如果时间来不及也可马上到北京去谈。朱总理说,我主张到北京去谈。结果,中国代表团回到北京的第二天,美国谈判代表团就赶来了,但美方仍坚持高要价,谈判未果。
第三次大的政治干扰是1999年5月8日美国轰炸中国驻南斯拉夫大使馆。在这种情况下,中央决定终止中美双边谈判。
这一阶段,克林顿多次给江泽民主席打电话,表示炸馆是个误会,向中国道歉,建议重启双边谈判。接电话的时候,我一般都在场。江主席说,在当前中美关系的气氛下,在炸馆事件没有妥善解决之前,中美再谈世贸组织双边协议是不合时宜的。每次通话,谈到这个问题的时候,江主席都如是回答。这种状况持续了好几个月,一直到9月在新西兰奥克兰举行APEC首脑会议,鉴于炸馆事件基本上得到处理,美国赔偿、道歉基本到位了,中央决定在奥克兰首脑会议中美元首会见的时候重启谈判,条件是必须给予中国无条件最惠国待遇。那时候美国国会每年都要审查给予中国最惠国待遇问题,牵扯了我们大量精力,是中美两国之间的一个大问题。克林顿表示同意,承诺尽力说服国会给予中国永久正常贸易关系。
奥克兰APEC首脑会议期间,有一个有意思的小插曲,反映了当时中美关系的微妙之处。APEC会议期间,中美两国首脑会面礼仪是有讲究的,一般来讲是轮流到对方住的旅馆看望,这次你来看我,下次我来看你。但是,此前一届马来西亚吉隆坡APEC首脑会议,克林顿没有参加,代表美国参加的副总统戈尔看望了江主席。这样,到了奥克兰会议,究竟谁主动看谁,就很微妙了。按照美国人的理解,应该是江主席看望克林顿;按照我们的理解,戈尔是副总统,上次不能算数,这次应该是克林顿来看望江主席。因为当时中美关系十分微妙,就格外讲究礼仪。东道主新西兰为难了,后来精心安排中美双方元首都到新西兰总督府会面。到总督府会面,谁先到谁后到仍是个问题。但新西兰人安排得很巧妙,中间一个会议室,钱其琛副总理领着我们坐在一边,美国人坐在另一边。会议室两边是休息室,两国元首分别在那里休息。预定的时间到了,江主席和克林顿同时从休息室走出来,在楼道里见了面。这样,礼宾的问题就这样妥善解决了。
当时美国人很急切,看到中国同意恢复谈判,巴尔舍夫斯基就向我建议双方宣布达成协议。我说,你要现实点,你完全同意中方提出的方案,我可以签,不然江主席问我,咱们的要求美国都答应了吗?我没法回答。事实上,美国人就是想向外界表示中美关系缓和了,与中国问题解决了,可我们是要达成实实在在的协议,不能这样做。
改革促入世,入世促发展
加入世贸组织,对中国经济发展具体起什么作用,利弊得失究竟如何,这是人们普遍关注和争论的问题。中央当时分析,无论是“复关”还是加入世贸组织,都有利有弊,但总体上利大于弊。今天看来,中央的判断是正确的。有人说我们自己搞开放不就行了吗?何必非要加入世贸组织呢?实际上这已为客观条件所不允许。经济全球化谁也回避不了,要不你主动顺应潮流,把握自己,趋利避害,要不你逆流行事,那就可能会被潮流抛在一边。这恐怕是多年加入世贸组织谈判给我们的最深刻启示。
加入世贸组织给我们带来的挑战,主要有两个:一是给国内企业带来的挑战。市场开放了,国外企业和商品更多地进入中国,肯定会有冲击,特别是对那些技术落后、规模小、经营管理水平低的企业更大一些。但是这个挑战是迟早要面对的,在经济全球化大趋势下,中国企业不可能关起门来发展,必须要走向世界,学会利用两个市场和两种资源,在竞争中做大做强。人们曾经担心,加入世贸组织后,中国的汽车工业和服务贸易是否顶得住冲击。但实际上,这些方面都没有造成重大冲击,反而促进了它们的健康发展。二是对政府的挑战,这才是最大的挑战,政府经济管理的体制、思维、工作方式都要相应变化,必须适应市场经济,尽快提高驾驭市场管理的能力和水平。
这几年,我们对加入世贸组织带来的机遇把握得很好,既促进了改革,又加快了发展。概括来讲,我看至少有以下几个方面:一是促进改革开放,加快社会主义市场经济体制的建立和完善。为适应世贸组织规则,我们相应修改了3000多个法律法规,同时法律的透明化程度大大提高。这实际上是改革,是在“革政府的命”。如果没有世贸组织规则逼着,不能说我们不能这样改革,但步伐肯定要慢很多。二是我们市场对外开放,同时外国市场对我们也开放,能够享受到成员之间的最惠国待遇,这就大大扩大了我们的发展空间。几年来,外贸进出口和引进外资迅猛增长,对于拉动GDP和税收增长,推动产业升级,扩大就业,起到了十分明显的作用。同时,超过两万亿美元的外汇储备,也是我们今天防范金融危机的一道重要的防火墙,同时也提高了我们要求改革国际金融体制的底气。三是可以参与制定规则,在国际上发言权更大了。现在新一轮多边贸易谈判正在进行,中国的发言很有分量,这将有利于维护中国和发展中国家应有的权益,提高中国对多边经济事务的影响力。四是一些市场经济的新理念由此深入人心。“双赢”大家接受了,平等竞争大家也接受了,法治经济大家也接受了,等等。这都有利于我们建立和发展社会主义市场经济。
时间真快,现在中国加入世贸组织已经八年,我也退下多年了。但每当回忆这段往事,心情总是激荡和不平静。我一辈子学习和从事了近五十年的外经贸工作,有幸在我担任部长期间,中国完成了加入世贸组织这样一件大事,是我最大的幸福和自豪。当中国加入世贸组织决定顺利获得通过时,那么多国家的部长向我表示对中国的祝贺,我心情非常激动,真是为国家的富强感到由衷的幸福和自豪,我的兴奋之情溢于言表。为了纪念这一历史性的时刻,我至今仍留着当时签字用的笔和入场证。至于说到成就,我总认为,这不仅仅是外经贸部一个部门的成就,而是属于国家的。是解放思想、与时俱进和改革开放促进了谈判进程,是综合国力的提高为我国加入世贸组织谈判奠定了物质基础。至于对我个人以及谈判团队的评价,我认为这并不重要。在谈判过程中和加入世贸组织后,有许多国人对我们给予高度评价,认为我们为国家办了大事、好事,为国家作出了重要贡献,我始终把它当成是对我们工作的肯定和鼓励,其实,这种高度评价对我们也是过奖了,因为各个部门在改革开放中都作出了重要贡献,只是分工和肩负的任务不同而已。至于一些人由于对谈判的背景、内容了解不够,从不同角度的认识和理解不同,认为我们谈判让步过多,甚至激言“卖国”,我认为应以包容的态度面对,最重要的是加入世贸组织对中国的改革和发展是否起到了促进作用,这是我和我的同事们时刻关心和惦记的。
(责任编辑汪文庆 刘一丁)
改革开放的历史必然
关贸总协定是一个政府间缔结的有关关税和贸易规则的多边协定,它的宗旨是通过实质性削减关税和其他贸易壁垒,消除国际贸易中的歧视待遇,促进国际贸易自由化。关贸总协定于1947年10月30日在日内瓦签署,并于1948年1月1日开始实施,确切地讲是“临时适用”,后来由于美国没有批准《国际贸易组织宪章》,关贸总协定“临时适用”了近50年。1995年,世界贸易组织正式取代临时适用的关贸总协定,成为一个永久性的正式的国际贸易组织,协调的范围从货物贸易扩展到服务贸易和与贸易有关的知识产权等领域。
中国是关贸总协定创始缔约国之一。但1949年10月1日中华人民共和国成立后,撤退到台湾的国民党政府担心中国共产党领导的新中国从关贸总协定中受益,于1950年宣布退出关贸总协定。应当指出,台湾当局虽然是根据关贸总协定规定的程序退出的,但是从1949年10月1日起,台湾当局已无权代表中国,其退出行为是非法的、无效的。于是在几十年后,出现了所谓的“复关”问题。
1965年,关贸总协定接受台湾当局派观察员列席缔约国大会的申请。1971年11月16日,第27届关贸总协定缔约国大会参照联合国2758号决议的精神,取消了台湾当局的观察员资格。
按照国际惯例,此时中华人民共和国恢复关贸总协定的合法地位,应该是顺理成章的事情。但是,我国自主决定不参加,当时的考虑主要是两点:一是觉得它还是一个富国俱乐部。当时联合国成员有100多个,关贸总协定才四五十个成员,多数是西方发达国家,我们没有必要去凑这个富国俱乐部的热闹。另外一点,它是搞市场经济的,对当时中国来讲,市场经济就是资本主义的代名词。
1986年,中国决定申请恢复关贸总协定缔约国地位,这又是为什么呢?这绝不是哪一个人或哪一个部门心血来潮,也绝不是权宜之计,而是把它作为推进改革开放进程的一项重大战略选择,是我国现代化建设的内在要求。20世纪70年代末,随着我国对外贸易的发展和许多发展中国家参加关贸总协定,中国政府开始重新认识关贸总协定的性质。特别是1979年实行改革开放以后,随着我国对外经济贸易活动日益增多,外经贸工作在国民经济中的作用不断增强,迫切需要一个稳定的国际环境,中国政府开始重视关贸总协定的重要作用。同时,国内经济体制改革也不断向市场化发展,使我们初步具备了加入多边贸易体制的条件。1983年1月,国务院作出决定,申请恢复我国关贸总协定缔约国地位。经过一段时间的准备,我国于1986年7月10日正式提出“复关”申请。此后,中国开始了长达8年的“复关”谈判历程,由于少数国家的阻挠,中国“复关”未果。美国总统克林顿上台后,调整了美国在中国加入世贸组织问题上的立场,谈判进程有所加快。
1999年,党中央、国务院审时度势,作出了加快我国加入世贸组织谈判的战略决策。归根结底,这充分体现了我们党深化改革、扩大开放的坚定决心。1998年新一届政府一上任,形势就很严峻,遇到全国水灾、亚洲金融危机等重大不利事件。中国经济发展受到很大影响,当年GDP增长7.8%,出口增长仅0.5%(当然,这0.5%也来之不易,当时党中央和国务院为此采取了许多措施。我作为外经贸部部长,寝食难安,也使出了浑身解数)。在这种情况下,怎么来保民生、保可持续发展啊?还是要靠改革开放,加入世贸组织是一个重要突破口!当然,那时经济全球化进程大大加快,也是我们加速谈判的一个重要动因。
正式谈判的两个阶段
中国“复关”和加入世贸组织的谈判,可以划分为两个大的阶段。在此之前,我们还做了一段时间的准备工作。
第一阶段,从1987年10月22日关贸总协定中国工作组第1次会议在日内瓦举行,确定工作日程,到1992年10月。这个阶段主要是审查我国对外贸易制度,由缔约方判断我国的对外贸易制度是否符合关贸总协定的基本要求。
但在当时的情况下,虽然我国经济体制改革始终是朝着市场化方向发展的,但直到1991年,市场经济的概念在国内还是一个禁区。对于中国的经济体制,我们说不清楚,他们也听不明白。直到1992年初小平同志提出,在社会主义制度下也可以搞市场经济,市场经济不等于资本主义;10月党的十四大通过了建立社会主义市场经济体制的决议。谈判第一阶段的核心问题才迎刃而解。1992年10月召开的关贸总协定中国工作组第11次会议,正式结束了对我国对外贸易制度长达6年的审议。
第二阶段,从1992年10月到2001年9月,是谈判实质阶段。具体谈判分为两部分,一部分是双边谈判,一部分是多边谈判,两者同时交叉进行。中国与世贸组织成员之间进行的市场准入谈判属于双边谈判,重点解决市场准入问题,涉及关税逐步降低、进口限制逐步取消、服务贸易逐步开放等内容。多边谈判,即中国议定书和工作组报告书的谈判和起草过程,重点解决遵守世贸组织规则,中国在世贸组织中的权利和义务问题。只有多边、双边谈判全部结束后,才能完成法律文件的起草工作。
当时关贸总协定和世贸组织的成员一共是130多个,陆续提出来要和我们进行双边谈判的一共37个,按照世贸组织的规定,必须和这37家都达成协议。37个国家差别很大。谈判内容有的很简单,比如冰岛大使说,只要解决几种鱼的关税,就可以结束谈判。最难缠的是美国和欧盟,后面我将专门讲同这两家的谈判情况。
在双边谈判中,墨西哥是最后一个同中国结束谈判的国家,时间是2001年9月。其实在此半年多以前,我们双方就已经达成了协议,只是没有公布,没有正式签字。这中间有一个比较曲折的过程。墨西哥商品和中国商品出口有冲突,因此它一度坚持永久对中国实行不合理的反倾销措施,在有关反倾销条款上提出特殊要求。我们当然不同意,双方没法谈,僵住了。后来,墨西哥新总统上台,态度发生转变。他派贸易和工业部长到北京,秘密找我谈。这位部长提出,原则上同意中国的建议,但出于政治上考虑,中墨之间达成的协议暂时不能公开,也不签字,墨西哥必须成为最后一个同中国结束谈判的成员才行。我答应了。
按照关贸总协定和世贸组织的规定,一个国家提出加入申请后,关贸总协定和世贸组织要专门成立一个工作组,一般称:某某国家或地区(即申请方)工作组。主席一般选某一个国家驻世贸组织的大使担任,感兴趣的成员都可以成为工作组成员,多边谈判主要就是通过这个工作组的形式和架构进行。工作组的主要任务是起草加入世贸组织的法律文件,完成这项工作之后,工作组要起草一份关于这个国家加入世贸组织的决定,交给部长级会议审议通过,最后这个国家的部长签署议定书后再向世贸组织的总干事递交批准书,完成加入的整个过程。起初的关贸总协定中国工作组共召开了19次会议,后来世贸组织中国工作组又召开了18次会议。每次会议期间进行的各种小型磋商不胜其数。工作组会议即多边谈判也很辛苦,中国谈判代表团要来回穿梭北京和日内瓦。会上,中方要面对多方,同一内容,多家各有要求,充满讨价还价和基本利益的较量和斗争。关贸总协定的工作组一开始是审议中国的外贸制度, 1992年10月审议结束后,开始谈判议定书和工作组报告书。这两份文件从无到有,最后形成正式的文件花费了近10年的时间,从十几页谈成上百页,不仅反映了谈判的过程,也反映了中国经济体制改革的过程。有些问题开始谈判时是重要问题,但随着中国改革开放的深化,迎刃而解了,比如,汇率并轨问题等,这种情况很多。
在我们与美国和欧盟结束双边谈判后,多边谈判成为重点,后面提到的农业国内支持、外贸经营权等等是多边谈判最后阶段谈判的难点,多年多边谈判中分歧较大的问题有:特殊保障条款和反倾销条款;对中国履行议定书义务进行年度审议;有关纺织品保障条款的案文等。还要谈关于外汇管制、国际收支、检验体制、关税配额管理办法等。少数WTO成员还随时对中国不断增加新的要求。更困难的是,与中国在双边达成的协议中没拿到的东西,一些成员试图要在多边谈判中取得。有时协议的一字一句,都构成利益关系,所以谈起来又细又具体又认真,工作量很大。
到了2001年1月,美国政府换届之前召开了一次工作组会议,没有任何进展,卡在农业国内支持问题上了。2001年6月,我们与美国就农业国内支持问题最终达成共识,多边谈判的最后障碍终于扫清了。2001年9月最后一次工作组会议,通过了中国的议定书和工作组报告书,为中国加入世贸组织铺平了道路。
谈判的方针、原则和国内协调
我国“复关”和加入世贸组织的15年谈判,始终是在党中央、国务院的正确决策和直接领导下进行的。我国曾先后两次提出谈判原则,基本精神是完全一致的。一次是1985年中国与关贸总协定秘书处首次就“复关”问题交换意见时提出的:第一,中国是“恢复”席位而不是加入关贸总协定;第二,中国作为发展中国家加入;第三,中国只能承担相应的义务,享受相应的权利。另一次是江泽民主席在1993年提出的,即“关贸总协定是一个国际性组织,如果没有中国的参加是不完整的;中国要参加毫无疑问是作为发展中国家参加的;中国的参加是以权利和义务的平衡为原则的”。 针对西方国家在谈判中的高要价,中央还制定了“不急不躁,顺其自然,因势利导,水到渠成”的谈判方针。在谈判中我们深刻体会到,这些谈判原则和方针对保障我国的基本权益极为重要。
我国是世界上最大的发展中国家,这是国际上公认的事实。这决定了我国只能以发展中国家的身份加入世贸组织,以享受不同于发达国家的差别和优惠待遇。但一开始谈,发达国家成员就坚决反对,争议很大。经过谈判,双方最终妥协,我们同意不在法律文件中明确写出中国享受发展中国家待遇,而发达国家成员同意“以灵活务实的态度解决中国的发展中国家地位问题”。实际上的结果,就是我国在谈判中承诺遵守规则,履行义务,享受发展中国家的大部分过渡期和相应的权利。
对外谈判是工作的一个方面,另一个方面是国内的协调。当时国内在许多问题上认识并不一致,而且涉及到很多部门,因此国内协调的问题,比起对外谈判来说,甚至更重要、更困难。为此,在1986年正式提出“复关”申请以后,国务院就成立了一个协调领导小组,组长由负责对外贸易的国务委员或者副总理担任,第一任组长是张劲夫,以后陆续是田纪云、李岚清和吴仪,各个相关部门负责人参加。
谈判由外经贸部牵头组织,但涉及到具体问题要和相关部门商量,相关部门也派人参加谈判班子。因此,加入世贸组织谈判严格来说是一个跨部门的由国务院直接领导的谈判。外经贸部负责上传下达,向国务院集中请示汇报和提出建议,并协调各个部门。谈判代表团的工作由外经贸部历届部长直接领导,先后是郑拓彬、李岚清、吴仪和我,根据级别对等的原则,部长也直接谈判。而担任谈判代表团团长的,先后是沈觉人、佟志广、谷永江、龙永图。我任外经贸部副部长时,对于加入世贸组织谈判的重大问题,参与集体研究,但不具体分管,牵扯精力不多。等到担任外经贸部部长的时候,加入世贸组织的进程大大加快,进入最关键的时期,我为此牵扯的精力就太大了,同时还要应对当时的亚洲金融危机,促进出口,吸引外资等,各方面事务都要操心,而且要谨言慎行,弄不好容易出问题啊!
国内协调工作十分艰巨,但当时也有两个很好的条件:一是中央领导都非常重视,尤其是到了最后关键时期,江泽民主席、朱镕基总理都亲自过问,重大问题都由中央和国务院直接决定。江主席态度非常积极;朱总理务实,敢于拍板,善于协调;中央和国务院其他主要领导同志也都十分关心和支持。二是各个部门都从国家利益出发考虑问题,对我们的工作都很理解、配合和支持。我和各个相关部门的部长们都合作得非常好,有事好商量。谈判成功充分体现了团队精神和集体力量,没有相关部门的协调一致,没有谈判班子的齐心合力,谈判也不会达到预期目标。每个参与过谈判的人都为此作出了贡献。
中美谈判和中欧谈判
上面已经谈到,在双边谈判中,美国、欧盟是最难缠的对手。美国是摆出一副代表世贸组织所有成员“领头羊”的姿态来谈判的,其要价最高,同其谈判最艰苦,充满了政治干扰,具有戏剧性。事实上,它的领头羊地位是得到许多成员认可的。许多国家都在等待享受美国与中国的谈判成果。因为每个双边谈判成果都是适用世贸组织所有成员的。所以说,美国在和我们进行谈判的时候,从某种意义上讲,确实代表了世贸组织大多数成员在和我们谈。欧盟要价基本上和美国一样,但它又提出坚决不吃美国“剩饭”,同其谈判也很艰苦且颇有戏剧性。
在中美谈判中,美国贸易代表说,美国的经济结构和出口结构非常全,对于中国进出口的6000多个税号的产品都有兴趣,所以“我们都必须一个一个税号谈”。这完全没有道理。就算美国经济实力再强,也不可能6000多种商品都是强项。比如说,难道冰岛产的那几种鱼、厄瓜多尔的香蕉、马来西亚的棕榈油等,也是美国的强项吗?与美国实质性谈判的第一个阶段,就是打破它所谓“全面谈判”的要求。一个一个地排除,最后剩下了4000多种产品。这4000多种产品,再加上它最感兴趣的农业、银行、保险、电信、分销、汽车、电影进口等,构成了漫长谈判的内容。
1999年11月,中美谈判进入到最后阶段,美国谈判代表团到北京来和我们谈。经过这么多年谈判,好解决的都已经解决,沉淀下来的是双方都互不让步的几个最难的问题了,所以谈起来格外艰难。
一是农业问题。主要是三个方面:第一,农产品的市场开放,包括小麦、大豆、棉花等主要农产品的进口配额,当时是有争论的,大家要讨价还价。第二,农产品出口补贴。各个国家都反对给农产品出口补贴,但实际上大家都在干,美国每年几百亿美元补贴自己的农民。第三,国内的农业支持。这个问题当时争论最大,但在1999年11月的双边谈判中尚未涉及,我将在下面多边谈判中专门讲。
二是资本市场的开放问题。经过1997年、1998年亚洲金融危机,我们看到泰国、马来西亚等国家发生的情况,觉得绝不能让其在中国重演。为此,我们坚决不承诺开放A股等资本市场和实现人民币的自由兑换。
三是保险业。中国人口基数大,13亿人口,外国人最看重人寿保险这一块。美国AIG公司的老总想在中国建立其独资的人寿保险公司,老缠着不放,在美国找克林顿总统,在中国找江泽民主席、朱镕基总理反复谈,而且谈起来就没完没了。我们坚决不同意,中央的方针很坚定,只允许外国寿险公司以设立合资公司的形式进入中国,且外资股份不能超过五成,不能控股。现在想起来,我还有点后怕,如果当时态度稍不坚定,动摇了,没谈下来,现在AIG公司出了大问题,如果倒闭了,中国保民就要有大麻烦,搞不好一生的积蓄都没了。
四是电信业。由于牵涉巨大的行业利润和国家信息安全,在谈判中这也是我们坚守的一块阵地。我们坚决要求外资在基础电信领域持股不得超过49%,而且不能参与直接的操作。另外还有一条非常关键,不管是基础电信,还是增值电信,信号都必须通过中国设在北京、上海、广州的关口局出入,不能自行独来独往。美国在谈判中强烈要求其通讯不通过中国的关口局,对此我们的态度坚决,坚持立场,因为这涉及到国家重大安全问题。
五是银行业,包括对外资银行的开放地域、人民币业务等。现在看起来,这个问题不是那么严重,但当时我们看得比较重,把关比较严。
六是汽车业。当时国内汽车行业非常担心中国汽车工业加入世贸组织后会被冲垮。谈判主要是三个问题,一是汽车进口关税降低的水平和时间问题。一开始美国要求2005年进口关税降到25%,我们不同意,只同意2008年降到25%,最后达成妥协,2006年7月1日降到25%。二是2005年进口配额全部取消,但在三年过渡期内,仍可以有进口配额限制。因为配额只有总量的规定,我们对3.0升以上的大排量汽车,多发配额,反正政府不让用、私人用得起的少;而3.0升以下排量的汽车尽量少发配额,这样在加入世贸组织后并没出现汽车进口激增的现象。三是外国汽车公司进入中国只能建立合资公司,持股比例不能超过50%。今天看来,最后一条对保证中国汽车工业的安全与发展至关重要。近几年来中国汽车业不仅没有垮下去,反而蓬勃发展,还带动了汽车零部件产业的大发展,汽车销量世界第一,这一条限制居功至伟。否则,外国汽车公司到中国建立独资企业,车卖得又好又便宜,我们的汽车厂是难以承受的。
七是反倾销条款和特殊保障条款。美国认为,中国当时还不是完全的市场经济,因此只能拿第三国类似的商品价格确定中国的价格成本,由此判断中国的出口商品是否存在倾销。这对中国是不合理的。美国还要求永久这样做,我们坚决反对,最后双方妥协,双方确定过渡期为15年,过期终止。特殊保障条款也是这样,双方确定过渡期为12年,过期终止。美国提出的特殊保障条款是指当美国受到中国某项商品激增,市场受到“扰乱”时,可以对我出口采取限制措施,但这种“扰乱”的定义和措施的使用在条款中是有严格规定的。现在看来,这两条对中国整体出口影响并不大,每年受到反倾销措施影响的商品在我国总出口金额中所占比重很小,外国对我国使用特殊保障条款的就更少了。当然,对某项商品可能会有一定程度甚至重要的影响,但我们可通过积极应诉反倾销和采取同样的保障条款应对国外产品,使其影响降低到最低程度。总之,运用好世贸组织规则,我们的应对办法还是有的。
八是外贸经营权。我们承诺,中国加入世贸组织三年后,实行外贸经营权自动登记,这也是我们改革的需要。但美国要求允许外国人在中国无商业存在(即不需要在中国设立公司)的情况下就能进行对外贸易,我们说中国人自己还没享受这种权利,怎么会给外国人呢?这一条现在看来也很重要,否则,外国热钱会通过这个渠道源源流入。
具体谈判的核心内容主要就是上述八个方面。当然还有进口电影等问题。我们和美国人谈判,不分白天、黑夜,没个准点,美国人随时来,我们随时谈,一共谈了六天六夜。我记得,有一次深夜12点多,我正在用电话向朱镕基总理汇报,江泽民主席来电话询问情况。我说,江主席,你还没有睡觉呀?江说:没有,你们不也没有睡嘛!我把情况简要汇报了。一会儿,朱总理又打来电话,说江主席让咱们连夜开会,研究谈判中遇到的问题。这样,凌晨一点半,国务院召开会议,朱总理主持,主管的国务院领导和一二十位相关的部长都来了,一个问题一个问题研究,一直开到凌晨三四点钟。会后,我赶回外经贸部,五六点钟接着谈判。当时谈判实际上就是连轴转。那时候我60岁,龙永图同志比我小几岁,还都能撑得住,一直没有回家,就住在办公室,真是茶饭不思,实在太困了就眯一下。
所有这些问题的最后谈判方案,不是哪一个部门哪一个人说了算,都是由国务院,甚至是中央决定的。我一直说,到了这时候,外经贸部已经起不了决定性作用。最后朱镕基直接参加谈判,也是按照中央和国务院讨论决定的方案谈的,最终结束了谈判。
我们所起的作用就是执行中央确定的方案,运用技巧把它谈成。这也很不容易。难在哪儿呢?你得坚持原则,守住底线,该说硬话的时候要敢说硬话,但又不能把人谈跑了,跑了就不好收场了。中央的方针还是要争取谈成的。这种分寸如何拿捏,要靠临场的判断,这是我们最伤脑筋的。当然,在谈判过程中,能多争取一点就多争取一点,这也是我们的职责。
11月15日,我和美国贸易代表巴尔舍夫斯基在北京签署中美关于中国加入世界贸易组织的双边协议,结束了中美双边谈判。
在经历了惊心动魄、峰回路转的中美谈判之后,当时舆论普遍认为,中国可能在1999年内加入世贸组织。但是,实际上并非如此,中欧谈判的艰难出人意料。问题出在哪?关键是欧盟产生了和美国攀比的心理。美国固然财大气粗,但欧盟觉得其15国的经济总量比美国还大,也是不可等闲视之的力量。时任欧盟贸易委员的拉米,现在是世贸组织总干事,是一个非常典型的认为自己的民族优越和具有独立性格的法国人。他跟我们讲,打个比方,在一个晚餐会上,你不可能把请美国人吃的菜单,同样请我们吃一遍,我们绝不吃美国人的“剩饭”。不能说欧盟的要求毫无道理。但是,对于我们来讲,在和美国谈判之后,实在没有什么可让步的了。我和拉米说,你这就不现实了,中美达成协议已经很不容易了。但拉米不为所动,还是坚持不吃“剩饭”那一套。
就这样,我们与欧盟的谈判僵持了好几个月,最后欧盟谈判代表团到北京,又和我们谈了五天。不过,同欧盟代表团的谈判,只在白天进行,晚上不谈,这是欧洲人和美国人的区别。
怎么办?我们反复琢磨,大的问题肯定不可能让步了,就多批几家他们特别关注的保险公司、银行吧,这对我们影响不大,但面子上也还是给了欧盟,最终把问题化解了。
真正让人担心的农业问题
结束与美国、欧盟谈判后,一开始外界都认为,中国加入世贸组织应该很顺利了。但实际上并非如此,谈判又持续了一年多,卡在多边谈判中的农业问题上了。
农业问题争论的焦点是国内对农业支持的额度。按照世贸组织规定,发展中国家对本国农业的最高支持额度不能超过本国农业生产总值的10%,发达国家不能超过本国农业生产总值的5%。一些发达国家要求中国一定要遵守对发达国家的要求,也就是不能超过5%。我们明确要求享受发展中国家待遇。这个意义是非常重要的。2001年的时候,我们国内的农业生产总值22000亿人民币,如果按照10%的标准的话,我们就能够使用2200亿支持农业发展,如果按5%算,只能不超过1100亿。当时我们国内对农业的支持欠账太多,不到500亿,还远远不到1100亿这个规模。一些发达国家拿这个理由卡我们,说你们的实际支持还不到4%。但是我们必须要这个权利,因为随着我们国家财政能力的增强,对农业的支持力度一定会越来越大,需要为今后发展留出一定的空间。中国如果让步,让出的就是未来中国农民的利益。
因为这个问题,谈判一度停顿长达半年之久,一直到了2001年上半年。当时世界一片悲观,认为中国已经加入不了世贸组织了。那一段时间,为了消除这种悲观情绪,我不断对内对外发表谈话,反复强调中国加入世贸组织只是时间问题。我没有撒谎,时间到底多早多晚并没有说个准数,但给人的印象是中国政府很镇定,对加入世贸组织充满信心。不这样不行,你要是先慌了,国内就没有信心了,国人也会失望,世界就更没有信心了。
这个问题最后怎么解决的呢?得益于2001年6月在上海召开的APEC贸易部长会议。这个内容虽然是多边谈判,但关键还是美国的态度,一旦中国和美国达成共识,估计包括欧盟在内的其他国家也不会反对,事情就基本解决了。当时的情况是,美国不敢主动找我们,我们也不想主动找美国,都怕被对方认为是自己一方先妥协了,结果问题就晾在那儿了。老天爷帮忙,2001年在上海召开APEC首脑会议,在此之前先开贸易部长会议。时任美国贸易代表、现任世界银行行长的佐立克参加了这次会议,他被誉为谈判桌上的“计算机”,颇有战略眼光。6月8日,我向他建议,咱们晚上秘密谈农业问题,不让任何记者知道。这样的话,谈成了皆大欢喜,谈不成,下一次还可以再来。否则,一旦没谈成,记者大肆炒作,搞得中美关系破裂似的,问题就大了。
当天晚上,佐立克如约悄悄来到我们住的饭店。一开始,佐立克说,我让一个点,中国对农业的最高支持额度不能超过农业生产总值的6%。我一听,马上摆摆手,咱们别来这个,我的要求是10%,不能从5%开始。从5%开始,看起来好像都是你在让步。如果这样谈,咱们就到此为止吧!佐立克也想谈成功,不断加码,我则是始终不同意,免谈。当他抬高到7%的时候,我说,看你也想谈成,我更想谈成,但是我的权限就是10%,这样吧,降一个点,9%怎么样?我这可是冒政治风险的,和你达成协议以后,全国人大很可能把我撤职了,下次就不是咱俩谈了。他说向国内请示一下。电话打完以后,他说,就7.5%吧。我说,肯定不可能,咱们先休会,你们再商量商量,我们中方就到此为止了,9%已经是冒着政治风险了。休会的时候,我们参加谈判的同志都会意地笑了,谈成终于有望了(当时中央给我们定的底线是7.5%以上)。我说,现在要争取最好的结果。休会结束了,佐立克继续坚持7.5%,我说,仍然不可能, 9%我已经冒着这么大风险了,我也不想请示了。他接着向国内请示,回来说8%怎么样。我看差不多了,就说:看你这么有诚意,我再冒一次政治风险,降0.5%,就8.5%吧!最后双方握手达成共识,中国对农业的最高支持额度不超过农业生产总值的8.5%。其实这已经接近发展中国家的水平了。
第二天早晨,我坐飞机到烟台,在飞机上琢磨,必须抢在佐立克之前,跟拉米通通气,万一他刁难,又说什么不吃美国人“剩饭”,制造点麻烦,就不好了。下飞机以后,我赶紧给拉米打电话。他秘书说,拉米现在正在从美国飞回欧洲的路上,下了飞机以后马上回电话。到了下午五六点钟,拉米果然来了电话。我把中美达成共识的情况向他作了介绍。他表示高兴。这一下,我心里踏实了。
为了让这个共识尽快让世界各国知道,以消除国际上对中国加入世贸组织的悲观情势,一到烟台我就写了半页纸的消息,立即交给新华社。新华社马上发了出去,五分钟之内全世界各大媒体都进行了报道,标题是“石广生宣布中美已就中国加入世贸组织多边谈判的遗留问题达成全面共识”。后来,听说新华社报道这条消息的记者得了新闻一等奖,我碰到他,和他开玩笑,说这个奖应该是我的,消息是我写的,我给你的新闻,大家哈哈一笑。
三次政治干扰
虽然世贸组织是一个贸易组织,但是在吸纳谁成为世贸组织成员的时候,往往会有很多政治因素参与其中。国际政治风云变幻,不能不影响到我们“复关”与加入世贸组织的谈判。这样的事情很多,其中有三次大的政治干扰,每一次都使我们的“复关”和加入世贸组织之路陷入困境。
第一次大的政治干扰,是1989年“六四”政治风波。在此之前的谈判,应当说是很顺利的。当时,美国的主要对手苏联还没有解体,而且基本没有进行经济体制方面的改革,而中国的改革从1978年以来已经进行了不少年。以美国为首的西方发达国家看好中国的改革前景,中国虽然在很多方面没有达到关贸总协定的要求,但它们还是想把中国吸收进去。
1989年“六四”政治风波之后,风云突变,以美国为首的西方发达国家粗暴干涉中国内政,对华实行经济制裁,把阻止中国“复关”作为其中重要内容,以前谈的全部推翻,中国工作组的工作中断了一年十个月。
面对这种严峻的形势,我们不仅仅把恢复关贸总协定地位看成是一场恢复国际外交和经济地位的谈判,更看成是打破当时西方对中国围堵和制裁的重要政治举措。当时,中央领导同志亲自做工作,李鹏总理出面给关贸总协定所有缔约方的政府首脑写了信。由于李鹏总理的信,再加上我们做了其他方面的大量工作,中国“复关”谈判在1991年下半年恢复。
第二次大的政治干扰发生在1998年6月克林顿总统访华和1999年4月朱镕基总理访美期间,因为美国国内政治的原因,两次计划签署协议都最终没能实现。1998年克林顿访华,本来是想把中美达成协议作为他访华重要成果的。为此,美国贸易代表巴尔舍夫斯基两次来中国和我们谈判。第一次谈,我们明确提出,到底美国想不想达成协议,想达成就好好谈,不想达成就算了。巴尔舍夫斯基表示想达成。第二次谈,谈判取得了重要进展,双方进一步努力,可以达成协议。我们建议签字,她说等克林顿到达访华的第一站西安时再说。结果,克林顿访华期间,美国国内吵翻了天,美国国会很多人指责他不应该访华,签协议是给中国人送礼,等等。克林顿骑虎难下,但是他不能不来华访问,于是他采取了一个策略,只要访华,本身就是成功,其他什么都不干。自克林顿抵达西安后,巴尔舍夫斯基在北京和我们的谈判就越谈越远,条件越来越苛刻,我们知道没戏了。
1999年4月朱总理访美,双方已经接近达成一致,但美方错误判断形势,觉得国会不能通过,美方又错过了签字机会。但是随着朱总理在美国各地的访问,宣传中国的改革开放和中国经济快速发展,特别是美方为了消除其国内的反对声,单方面公布所谓的“中美谈判清单”(实际是美方向中方的要价清单)后,美国企业界反响很大,认为这是一个很好的谈判结果,非常支持。此时,美方态度又发生转变,当中国代表团即将离开美国的时候,克林顿打电话给朱总理说,能不能把谈判班子留下来,作一点最后的修饰,就可以达成协议?如果时间来不及也可马上到北京去谈。朱总理说,我主张到北京去谈。结果,中国代表团回到北京的第二天,美国谈判代表团就赶来了,但美方仍坚持高要价,谈判未果。
第三次大的政治干扰是1999年5月8日美国轰炸中国驻南斯拉夫大使馆。在这种情况下,中央决定终止中美双边谈判。
这一阶段,克林顿多次给江泽民主席打电话,表示炸馆是个误会,向中国道歉,建议重启双边谈判。接电话的时候,我一般都在场。江主席说,在当前中美关系的气氛下,在炸馆事件没有妥善解决之前,中美再谈世贸组织双边协议是不合时宜的。每次通话,谈到这个问题的时候,江主席都如是回答。这种状况持续了好几个月,一直到9月在新西兰奥克兰举行APEC首脑会议,鉴于炸馆事件基本上得到处理,美国赔偿、道歉基本到位了,中央决定在奥克兰首脑会议中美元首会见的时候重启谈判,条件是必须给予中国无条件最惠国待遇。那时候美国国会每年都要审查给予中国最惠国待遇问题,牵扯了我们大量精力,是中美两国之间的一个大问题。克林顿表示同意,承诺尽力说服国会给予中国永久正常贸易关系。
奥克兰APEC首脑会议期间,有一个有意思的小插曲,反映了当时中美关系的微妙之处。APEC会议期间,中美两国首脑会面礼仪是有讲究的,一般来讲是轮流到对方住的旅馆看望,这次你来看我,下次我来看你。但是,此前一届马来西亚吉隆坡APEC首脑会议,克林顿没有参加,代表美国参加的副总统戈尔看望了江主席。这样,到了奥克兰会议,究竟谁主动看谁,就很微妙了。按照美国人的理解,应该是江主席看望克林顿;按照我们的理解,戈尔是副总统,上次不能算数,这次应该是克林顿来看望江主席。因为当时中美关系十分微妙,就格外讲究礼仪。东道主新西兰为难了,后来精心安排中美双方元首都到新西兰总督府会面。到总督府会面,谁先到谁后到仍是个问题。但新西兰人安排得很巧妙,中间一个会议室,钱其琛副总理领着我们坐在一边,美国人坐在另一边。会议室两边是休息室,两国元首分别在那里休息。预定的时间到了,江主席和克林顿同时从休息室走出来,在楼道里见了面。这样,礼宾的问题就这样妥善解决了。
当时美国人很急切,看到中国同意恢复谈判,巴尔舍夫斯基就向我建议双方宣布达成协议。我说,你要现实点,你完全同意中方提出的方案,我可以签,不然江主席问我,咱们的要求美国都答应了吗?我没法回答。事实上,美国人就是想向外界表示中美关系缓和了,与中国问题解决了,可我们是要达成实实在在的协议,不能这样做。
改革促入世,入世促发展
加入世贸组织,对中国经济发展具体起什么作用,利弊得失究竟如何,这是人们普遍关注和争论的问题。中央当时分析,无论是“复关”还是加入世贸组织,都有利有弊,但总体上利大于弊。今天看来,中央的判断是正确的。有人说我们自己搞开放不就行了吗?何必非要加入世贸组织呢?实际上这已为客观条件所不允许。经济全球化谁也回避不了,要不你主动顺应潮流,把握自己,趋利避害,要不你逆流行事,那就可能会被潮流抛在一边。这恐怕是多年加入世贸组织谈判给我们的最深刻启示。
加入世贸组织给我们带来的挑战,主要有两个:一是给国内企业带来的挑战。市场开放了,国外企业和商品更多地进入中国,肯定会有冲击,特别是对那些技术落后、规模小、经营管理水平低的企业更大一些。但是这个挑战是迟早要面对的,在经济全球化大趋势下,中国企业不可能关起门来发展,必须要走向世界,学会利用两个市场和两种资源,在竞争中做大做强。人们曾经担心,加入世贸组织后,中国的汽车工业和服务贸易是否顶得住冲击。但实际上,这些方面都没有造成重大冲击,反而促进了它们的健康发展。二是对政府的挑战,这才是最大的挑战,政府经济管理的体制、思维、工作方式都要相应变化,必须适应市场经济,尽快提高驾驭市场管理的能力和水平。
这几年,我们对加入世贸组织带来的机遇把握得很好,既促进了改革,又加快了发展。概括来讲,我看至少有以下几个方面:一是促进改革开放,加快社会主义市场经济体制的建立和完善。为适应世贸组织规则,我们相应修改了3000多个法律法规,同时法律的透明化程度大大提高。这实际上是改革,是在“革政府的命”。如果没有世贸组织规则逼着,不能说我们不能这样改革,但步伐肯定要慢很多。二是我们市场对外开放,同时外国市场对我们也开放,能够享受到成员之间的最惠国待遇,这就大大扩大了我们的发展空间。几年来,外贸进出口和引进外资迅猛增长,对于拉动GDP和税收增长,推动产业升级,扩大就业,起到了十分明显的作用。同时,超过两万亿美元的外汇储备,也是我们今天防范金融危机的一道重要的防火墙,同时也提高了我们要求改革国际金融体制的底气。三是可以参与制定规则,在国际上发言权更大了。现在新一轮多边贸易谈判正在进行,中国的发言很有分量,这将有利于维护中国和发展中国家应有的权益,提高中国对多边经济事务的影响力。四是一些市场经济的新理念由此深入人心。“双赢”大家接受了,平等竞争大家也接受了,法治经济大家也接受了,等等。这都有利于我们建立和发展社会主义市场经济。
时间真快,现在中国加入世贸组织已经八年,我也退下多年了。但每当回忆这段往事,心情总是激荡和不平静。我一辈子学习和从事了近五十年的外经贸工作,有幸在我担任部长期间,中国完成了加入世贸组织这样一件大事,是我最大的幸福和自豪。当中国加入世贸组织决定顺利获得通过时,那么多国家的部长向我表示对中国的祝贺,我心情非常激动,真是为国家的富强感到由衷的幸福和自豪,我的兴奋之情溢于言表。为了纪念这一历史性的时刻,我至今仍留着当时签字用的笔和入场证。至于说到成就,我总认为,这不仅仅是外经贸部一个部门的成就,而是属于国家的。是解放思想、与时俱进和改革开放促进了谈判进程,是综合国力的提高为我国加入世贸组织谈判奠定了物质基础。至于对我个人以及谈判团队的评价,我认为这并不重要。在谈判过程中和加入世贸组织后,有许多国人对我们给予高度评价,认为我们为国家办了大事、好事,为国家作出了重要贡献,我始终把它当成是对我们工作的肯定和鼓励,其实,这种高度评价对我们也是过奖了,因为各个部门在改革开放中都作出了重要贡献,只是分工和肩负的任务不同而已。至于一些人由于对谈判的背景、内容了解不够,从不同角度的认识和理解不同,认为我们谈判让步过多,甚至激言“卖国”,我认为应以包容的态度面对,最重要的是加入世贸组织对中国的改革和发展是否起到了促进作用,这是我和我的同事们时刻关心和惦记的。
(责任编辑汪文庆 刘一丁)