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地方政府改革关键是处理和老百姓的关系
《南风窗》:政府创新是一个在全世界范围内都被接受的提法,但是创新这个词更多地用于商业领域,企业通过创新獲得更大的市场份额,在这里,创新有一个明确的目的。但政府是不该有独立的利益的,那么该怎样理解政府创新呢?
李凡:我觉得用改革比较好一点,但创新这个词更有中国特色。政府创新主要是为了治理,首先是政府内部的治理,比如机构多了,砍掉一些;再一个是怎么面对老百姓,政策怎么体现老百姓的利益。我关注的更多是后者,即政府在制定政策、执行政策的过程当中所体现的和老百姓的关系,是用民主的方式,还是用专制的方式。是像传统的方式,我说话你就得听,不听就是坏蛋就要抓起来;还是允许老百姓说话,甚至允许老百姓改变政府的政策。
比如湖北成宁的改革,主要就是在政府内部进行的,把“七站八所”都去掉,基本上没有涉及如何处理与老百姓的关系。再比如深圳曾经尝试的“行政三分”,就是要把香港的经验搬过来,在行政权内部实行权力制衡。也可以说这些是创新,但不是解决和老百姓的关系上,是政府内部的机构改革。在中国目前的情况下,各种创新都可以试,不过还是要关注政府和老百姓的关系。
《南风窗》:与政府相比,老百姓的力量相对是比较弱的,事实上并没有力量真正促使政府去改变,政府不改变,老百姓拿他也没办法,如果政府愿意改变,老百姓大概也只能接受。那么政府创新的动力从哪里来?
李凡:对,各地确实也有一些不讲理的创新,比方说河北的某些地方就认为,既然村支部书记是代表党的,就该让他吃皇粮,变成公务员,理由是这能保证地方治理的稳定,村支书也有意愿去好好干活。有人在提这样的方案。再举一个例子,现在一些地方正在搞这样的试验,县委书记到了年限不升职,但级别上提到副市级,这样县委书记在退休时就可以享受副局级待遇。这样的试验叫做稳定官员,好好工作。当然,官场有官场的逻辑,升迁就代表你有成就,可是越往上官位越少,这就引起了下层官员“跑官”,于是就开始试验,他们管这些也叫政府创新。我不认为这是创新,这就是吃老百姓,有钱也不能这么花啊。
中国现在最大的问题是政府跟老百姓的关系怎么解决,在中国要是讲创新的话,还是要围绕这个问题来展开。当然我指的是地方政府,中央政府面临的是另外的问题,比如部门利益的协调。
“不鼓励,不反对,不处罚”
《南风窗》:中央编译局副局长俞可平有这样一个论述,他说:“政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现的,因而其直接动力就是政府官员的责任心和进取心。正是从这个意义上说,选拔和培养一批具有改革精神和公共责任感的高素质官员队伍,是政府创新的基本条件。”但是政府创新的目的就是推进民主,就是解决怎么选择好的官员的问题,因为此前的选人体制让很多不合适的人占据了政府的岗位。于是在政府创新的逻辑上,就出现了一个解不开的死循环了,怎么才能突破这个困境呢?官员们为什么要搞政府创新呢?
李凡:我观察的政府创新案例也比较多了,可以从几个角度看这个问题。一是现在的基层官员们学历高、年纪轻、思想比较开放,能接触到国内国外各种信息,他知道未来大概会怎么发展,在观念上有了这个基础。第二,地方官员看到了老百姓的生活,很多人又是从农民家庭出来的。地方官员跟上面的官不一样,他要直接面对老百姓,要想问题怎么解决,用什么办法缓和政府跟老百姓的关系。我问过很多官员,他们认为跟老百姓用对话的方式进行改革是可以解决问题的,但现在上面没有指令,做还是不做?他认识到必须立足于解决问题的姿态,要解决问题,现有的体制就必须变,这是促使创新的一个现实原因。第三,从各级政府来看,都是给下级一个空间,中央不断强调民生,要给老百姓做好事。这个空间不大,但做什么好事是可以选择的。如果仔细看各地的政府创新,就会发现都是向前迈了一个小碎步,就走不动了。第四,还有个政绩考量,这是官场的逻辑。各地政府都愿意做全国第一,如果他认为创新动作能获得上级的认可,他就会做。第五,就是俞可平说的责任心,比如沿海各地的乡镇在财政收入上动辄几亿元,每年都有老百姓骂街,同僚也骂街,说当官的瞎花钱。这些官员就有动力让别人不骂他,证明自己没乱花钱,把钱是怎么花的公开。这就变成改革了,我们现在做的预算公开就是这个道理的。官员进行创新的动因就是把这些因素综合考虑的。
但总的来看,创新的问题也很大。第一,没有“尚方宝剑”,中央对此基本上什么都不说,既没有政策支持,也没法律支持。为此改革呈现出分散性,这个地方搞这个,那个地方搞那个。第二,往往改革搞三两年,甚至一年就进行不下去了,搞改革的官员调走了就“人亡政息”了。
在改革中官场逻辑非常重要,例如人们要看改革是否影响了升迁,如果官员们并没有因为改革影响到升迁,就会有别人继续去做,比如主持步云直选的区委书记现在是雅安市委副书记,虽然选举做不下去了,但官员不受影响。这个官场逻辑存在的话,大家就敢往下走了。上面实际上给了地方改革一个空间,总结起来就是几句话,对地方的改革“不鼓励,不反对,不处罚”。
《南风窗》:持这种态度是出于什么原因呢?
李凡:经济体制改革的初期就是这个状态,从上到下都不大知道怎么走,从邓小平的经济体制改革开始到现在的政治体制改革,还是“摸着石头过河”,谁来摸呀?地方政府去摸,地方政府试水,上级政府在看,对尝试的结果不表态,但心里有数,在评估该往哪个方向走,如果结果都不行,那就先不动。地方政府改革就是个“试水”的过程。
矛盾处于中间状态,最容易出现改革
《南风窗》:改革的过程某种意义上可以视为中央向地方政府放权的过程,在改革之前,政府官员对资源的控制权和剩余索取权之间的联系是被切断的,放权也就是把寻租的权力给了地方政府和官员。政府创新会不会是这个过程的继续呢?很难让人不联想到“尺蠖效应”。
李凡:不完全是。我们谈到的政府创新是怎么解决政府和老百姓之间的关系问题,比如用行政改革,用政治改革的方式来解决。到目前为止,地方政府创新基本上还是个政治问题,中国的政治体制改革滞后是毫无疑问的,所以面临一大堆问题,比如你说的寻租。有的地方政府现在变得很坏,我们大量的调查已经证明了这一点,但这样的大背景下有那么几个地方在进行地方政府改革,这些创新就是要解决地方政府很坏的问题。从中国地方政府的整个格局来看,这是很小的一块。俞可平他们两年才评了10个奖,但全国有2500个县、3.5万个镇,绝大部分都不搞政府创新的。
但有那么一些人是想办好事的,我们 不能把人都看成混蛋。我们接触过很多官员,改革思想很强的。
《南风窗》:你前面提到的湖北成寧改革,据媒体报道似乎完全是宋亚平个人想法的实施,与老百姓的推动没有关系。而那些致力于改善与民众关系的改革,其动力和压力也不一定直接来自老百姓吧?
李凡:那不一定。看了这么多地方政府的改革之后,可以感觉到,在没有老百姓的压力的情况下,地方政府没有创新的冲动。还有一种情况,老百姓与地方政府矛盾处于尖锐阶段,政府也是不会搞改革的,搞了老百姓就要造反了,他敢跟老百姓对话吗?那时候他怕老百姓。我们看过很多压力很大的地方,跟政府官员谈,他根本没心思搞改革,因为上级给他的任务是维持治安,是要政治稳定,先把老百姓压住再说。越压老百姓越骂,越骂就越要压,就形成了一个循环。
只能在矛盾相对处于中间状态,有压力、但不至于让地方政府喘不过气来的时候,官员才会搞改革。老百姓有上访的,有上街的,但不是特别强烈,他就要找个办法把老百姓的压力释放一下。现有的改革都是跟这个有关系的,比如步云乡长直选,为什么选那个乡,就是因为那个乡的压力不大。包括地方的预算改革,我们在那里做,老百姓听说北京来人了,要来见我们“上访”。但那个压力不大,如果老百姓把政府围住,他们还敢搞吗?不敢了。
改革的标志性人物与官场逻辑
《南风窗》:每个地方的改革都有一个标志性的人物在推动,这些人和他们的际遇有哪些共同之处吗?
李凡:年轻、有学历、思想比较开放,信息获取多,比较开明,看到的基本上是这样。在温岭,是宣传部出面改革。这是中国唯一的一家,跟他们的官员一谈,那思想解放得恐怕你我都跟不上。
《南风窗》:他们的思想解放到了他的心真正跟老百姓在一起了吗?
李凡:至少想给老百姓办点好事。不是说所有搞改革的人都和老百姓站在一起,因为背后还有官场逻辑,当官是个职,目标就是升迁。这是一个文化传统,光宗耀祖,治国平天下。还有一个传统,就是清官思想,搞改革的人一般都有这个。清官思想不是说要把权力让给老百姓,而是想为老百姓做好事,而现代社会的清官思想就不光是做好事,还要让老百姓自己决定一些什么,这就是民主思想和清官思想的结合。
比如温岭搞了七八年的民主恳谈,他的目的是通过与老百姓对话,知道老百姓想的是什么,然后再做决策,避免老百姓的不满意。整个民主恳谈的思路就是让老百姓把话说出来,然后“为你做主”。我跟当地官员讲,这个思路有问题,应该是让老百姓来做主,如果老百姓形成了多数意见,政府必须做。不能是老百姓形成了多数意见,政府还是拿来做参考,那就没意义了这就变成了老百姓可以做主了。这个老百姓是谁呢?是法律授予权力的老百姓,乡镇的人大代表。把你的预算拿出来,让乡镇人大代表真正行使决定权。这就从民主恳谈又进了一步,真正能形成人大代表和政府之间的一个制衡关系了。
很多地方政府在做听证会,但多数是假的。如果老百姓形成多数意见,就按老百姓的要求去做,这对现在的政府来说是很难的。只有老百姓说话能起作用的,可以叫政府创新,别的不能叫。
《南风窗》:按照这个标准,现在被认为是政府创新的试验就有很多假货了。
李凡:对,很多都不是。我是公开这么讲的。
《南风窗》:对于地方政府进行创新而言,经济发展水平是否也是一个必要条件呢?有多重要?
李凡:我仔细研究了十七大报告,还是在强调发展是第一位的,第一还是经济增长,第二才是考虑其他一些问题。到了中西部地区,发展绝对还是排在第一位的事,来个企业能发财就行,管什么环境啊。但东部沿海地区就不一样了,有些乡镇的年财政收入已经达到几亿元了,在这样的情况下,上级对下级的考核在变,老百姓的要求也在变。比如在温岭,让我们都想不到的,老百姓最关注的是环境问题。老百姓的要求在变,中央又一再要求树立科学发展观,那地方官员聪明点的还不跟着快点转?
责编:赵 义
《南风窗》:政府创新是一个在全世界范围内都被接受的提法,但是创新这个词更多地用于商业领域,企业通过创新獲得更大的市场份额,在这里,创新有一个明确的目的。但政府是不该有独立的利益的,那么该怎样理解政府创新呢?
李凡:我觉得用改革比较好一点,但创新这个词更有中国特色。政府创新主要是为了治理,首先是政府内部的治理,比如机构多了,砍掉一些;再一个是怎么面对老百姓,政策怎么体现老百姓的利益。我关注的更多是后者,即政府在制定政策、执行政策的过程当中所体现的和老百姓的关系,是用民主的方式,还是用专制的方式。是像传统的方式,我说话你就得听,不听就是坏蛋就要抓起来;还是允许老百姓说话,甚至允许老百姓改变政府的政策。
比如湖北成宁的改革,主要就是在政府内部进行的,把“七站八所”都去掉,基本上没有涉及如何处理与老百姓的关系。再比如深圳曾经尝试的“行政三分”,就是要把香港的经验搬过来,在行政权内部实行权力制衡。也可以说这些是创新,但不是解决和老百姓的关系上,是政府内部的机构改革。在中国目前的情况下,各种创新都可以试,不过还是要关注政府和老百姓的关系。
《南风窗》:与政府相比,老百姓的力量相对是比较弱的,事实上并没有力量真正促使政府去改变,政府不改变,老百姓拿他也没办法,如果政府愿意改变,老百姓大概也只能接受。那么政府创新的动力从哪里来?
李凡:对,各地确实也有一些不讲理的创新,比方说河北的某些地方就认为,既然村支部书记是代表党的,就该让他吃皇粮,变成公务员,理由是这能保证地方治理的稳定,村支书也有意愿去好好干活。有人在提这样的方案。再举一个例子,现在一些地方正在搞这样的试验,县委书记到了年限不升职,但级别上提到副市级,这样县委书记在退休时就可以享受副局级待遇。这样的试验叫做稳定官员,好好工作。当然,官场有官场的逻辑,升迁就代表你有成就,可是越往上官位越少,这就引起了下层官员“跑官”,于是就开始试验,他们管这些也叫政府创新。我不认为这是创新,这就是吃老百姓,有钱也不能这么花啊。
中国现在最大的问题是政府跟老百姓的关系怎么解决,在中国要是讲创新的话,还是要围绕这个问题来展开。当然我指的是地方政府,中央政府面临的是另外的问题,比如部门利益的协调。
“不鼓励,不反对,不处罚”
《南风窗》:中央编译局副局长俞可平有这样一个论述,他说:“政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现的,因而其直接动力就是政府官员的责任心和进取心。正是从这个意义上说,选拔和培养一批具有改革精神和公共责任感的高素质官员队伍,是政府创新的基本条件。”但是政府创新的目的就是推进民主,就是解决怎么选择好的官员的问题,因为此前的选人体制让很多不合适的人占据了政府的岗位。于是在政府创新的逻辑上,就出现了一个解不开的死循环了,怎么才能突破这个困境呢?官员们为什么要搞政府创新呢?
李凡:我观察的政府创新案例也比较多了,可以从几个角度看这个问题。一是现在的基层官员们学历高、年纪轻、思想比较开放,能接触到国内国外各种信息,他知道未来大概会怎么发展,在观念上有了这个基础。第二,地方官员看到了老百姓的生活,很多人又是从农民家庭出来的。地方官员跟上面的官不一样,他要直接面对老百姓,要想问题怎么解决,用什么办法缓和政府跟老百姓的关系。我问过很多官员,他们认为跟老百姓用对话的方式进行改革是可以解决问题的,但现在上面没有指令,做还是不做?他认识到必须立足于解决问题的姿态,要解决问题,现有的体制就必须变,这是促使创新的一个现实原因。第三,从各级政府来看,都是给下级一个空间,中央不断强调民生,要给老百姓做好事。这个空间不大,但做什么好事是可以选择的。如果仔细看各地的政府创新,就会发现都是向前迈了一个小碎步,就走不动了。第四,还有个政绩考量,这是官场的逻辑。各地政府都愿意做全国第一,如果他认为创新动作能获得上级的认可,他就会做。第五,就是俞可平说的责任心,比如沿海各地的乡镇在财政收入上动辄几亿元,每年都有老百姓骂街,同僚也骂街,说当官的瞎花钱。这些官员就有动力让别人不骂他,证明自己没乱花钱,把钱是怎么花的公开。这就变成改革了,我们现在做的预算公开就是这个道理的。官员进行创新的动因就是把这些因素综合考虑的。
但总的来看,创新的问题也很大。第一,没有“尚方宝剑”,中央对此基本上什么都不说,既没有政策支持,也没法律支持。为此改革呈现出分散性,这个地方搞这个,那个地方搞那个。第二,往往改革搞三两年,甚至一年就进行不下去了,搞改革的官员调走了就“人亡政息”了。
在改革中官场逻辑非常重要,例如人们要看改革是否影响了升迁,如果官员们并没有因为改革影响到升迁,就会有别人继续去做,比如主持步云直选的区委书记现在是雅安市委副书记,虽然选举做不下去了,但官员不受影响。这个官场逻辑存在的话,大家就敢往下走了。上面实际上给了地方改革一个空间,总结起来就是几句话,对地方的改革“不鼓励,不反对,不处罚”。
《南风窗》:持这种态度是出于什么原因呢?
李凡:经济体制改革的初期就是这个状态,从上到下都不大知道怎么走,从邓小平的经济体制改革开始到现在的政治体制改革,还是“摸着石头过河”,谁来摸呀?地方政府去摸,地方政府试水,上级政府在看,对尝试的结果不表态,但心里有数,在评估该往哪个方向走,如果结果都不行,那就先不动。地方政府改革就是个“试水”的过程。
矛盾处于中间状态,最容易出现改革
《南风窗》:改革的过程某种意义上可以视为中央向地方政府放权的过程,在改革之前,政府官员对资源的控制权和剩余索取权之间的联系是被切断的,放权也就是把寻租的权力给了地方政府和官员。政府创新会不会是这个过程的继续呢?很难让人不联想到“尺蠖效应”。
李凡:不完全是。我们谈到的政府创新是怎么解决政府和老百姓之间的关系问题,比如用行政改革,用政治改革的方式来解决。到目前为止,地方政府创新基本上还是个政治问题,中国的政治体制改革滞后是毫无疑问的,所以面临一大堆问题,比如你说的寻租。有的地方政府现在变得很坏,我们大量的调查已经证明了这一点,但这样的大背景下有那么几个地方在进行地方政府改革,这些创新就是要解决地方政府很坏的问题。从中国地方政府的整个格局来看,这是很小的一块。俞可平他们两年才评了10个奖,但全国有2500个县、3.5万个镇,绝大部分都不搞政府创新的。
但有那么一些人是想办好事的,我们 不能把人都看成混蛋。我们接触过很多官员,改革思想很强的。
《南风窗》:你前面提到的湖北成寧改革,据媒体报道似乎完全是宋亚平个人想法的实施,与老百姓的推动没有关系。而那些致力于改善与民众关系的改革,其动力和压力也不一定直接来自老百姓吧?
李凡:那不一定。看了这么多地方政府的改革之后,可以感觉到,在没有老百姓的压力的情况下,地方政府没有创新的冲动。还有一种情况,老百姓与地方政府矛盾处于尖锐阶段,政府也是不会搞改革的,搞了老百姓就要造反了,他敢跟老百姓对话吗?那时候他怕老百姓。我们看过很多压力很大的地方,跟政府官员谈,他根本没心思搞改革,因为上级给他的任务是维持治安,是要政治稳定,先把老百姓压住再说。越压老百姓越骂,越骂就越要压,就形成了一个循环。
只能在矛盾相对处于中间状态,有压力、但不至于让地方政府喘不过气来的时候,官员才会搞改革。老百姓有上访的,有上街的,但不是特别强烈,他就要找个办法把老百姓的压力释放一下。现有的改革都是跟这个有关系的,比如步云乡长直选,为什么选那个乡,就是因为那个乡的压力不大。包括地方的预算改革,我们在那里做,老百姓听说北京来人了,要来见我们“上访”。但那个压力不大,如果老百姓把政府围住,他们还敢搞吗?不敢了。
改革的标志性人物与官场逻辑
《南风窗》:每个地方的改革都有一个标志性的人物在推动,这些人和他们的际遇有哪些共同之处吗?
李凡:年轻、有学历、思想比较开放,信息获取多,比较开明,看到的基本上是这样。在温岭,是宣传部出面改革。这是中国唯一的一家,跟他们的官员一谈,那思想解放得恐怕你我都跟不上。
《南风窗》:他们的思想解放到了他的心真正跟老百姓在一起了吗?
李凡:至少想给老百姓办点好事。不是说所有搞改革的人都和老百姓站在一起,因为背后还有官场逻辑,当官是个职,目标就是升迁。这是一个文化传统,光宗耀祖,治国平天下。还有一个传统,就是清官思想,搞改革的人一般都有这个。清官思想不是说要把权力让给老百姓,而是想为老百姓做好事,而现代社会的清官思想就不光是做好事,还要让老百姓自己决定一些什么,这就是民主思想和清官思想的结合。
比如温岭搞了七八年的民主恳谈,他的目的是通过与老百姓对话,知道老百姓想的是什么,然后再做决策,避免老百姓的不满意。整个民主恳谈的思路就是让老百姓把话说出来,然后“为你做主”。我跟当地官员讲,这个思路有问题,应该是让老百姓来做主,如果老百姓形成了多数意见,政府必须做。不能是老百姓形成了多数意见,政府还是拿来做参考,那就没意义了这就变成了老百姓可以做主了。这个老百姓是谁呢?是法律授予权力的老百姓,乡镇的人大代表。把你的预算拿出来,让乡镇人大代表真正行使决定权。这就从民主恳谈又进了一步,真正能形成人大代表和政府之间的一个制衡关系了。
很多地方政府在做听证会,但多数是假的。如果老百姓形成多数意见,就按老百姓的要求去做,这对现在的政府来说是很难的。只有老百姓说话能起作用的,可以叫政府创新,别的不能叫。
《南风窗》:按照这个标准,现在被认为是政府创新的试验就有很多假货了。
李凡:对,很多都不是。我是公开这么讲的。
《南风窗》:对于地方政府进行创新而言,经济发展水平是否也是一个必要条件呢?有多重要?
李凡:我仔细研究了十七大报告,还是在强调发展是第一位的,第一还是经济增长,第二才是考虑其他一些问题。到了中西部地区,发展绝对还是排在第一位的事,来个企业能发财就行,管什么环境啊。但东部沿海地区就不一样了,有些乡镇的年财政收入已经达到几亿元了,在这样的情况下,上级对下级的考核在变,老百姓的要求也在变。比如在温岭,让我们都想不到的,老百姓最关注的是环境问题。老百姓的要求在变,中央又一再要求树立科学发展观,那地方官员聪明点的还不跟着快点转?
责编:赵 义