论文部分内容阅读
摘要：20世纪80年代以来，美国分别于20世纪80年代、20世纪90年代、21世纪初及本轮世界性金融危机之后连续实施了逾30年的减税政策，该政策在刺激国内需求、扩大投资等方面发挥了重要作用，是美国政府极为倚重的重要的财政政策工具。通过对以上多次大规模减税政策的分析可以发现，在美国减税政策的实践中，其所具有的减税规模的确定性、主要减税方向的针对性以及美国减税政策的实施效果等都对我国当前仍在实施的结构性减税政策的完善有着重要的参考与借鉴意义。
关键词：结构性减税；减税规模；减税方向；减税效果评价；金融危机；滞胀；财政预算赤字；社会公平
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）03-0058-08
为应对2008年席卷全球的国际金融危机，我国适时推出了反周期操作的积极财政政策。与1998年遭遇东南亚金融危机后实施的积极财政政策不同的是，本次积极财政政策的实施，在大幅增加财政支出的同时，中央首次提出了实施结构性减税的政策举措。实际的运用中，最初的两年，积极财政政策主要是以“四万亿投资”的“积极财政支出”为重点，继而转为以实施增值税转型、房产税改革及“营改增”等为导向的减税政策，这无疑为我国经济状况的较快好转及稳定发展奠定了一定的基础。在当前国内外形势错综复杂、国内经济尚未复苏、经济结构战略性调整仍需继续的情况下，近年中央特别强调积极财政政策的实施，这就必然要继续完善结构性减税政策。但问题是，我国迄今尚未对结构性减税政策应具有的减税规模做出明确说明，减税方向亦始终较为笼统，具体措施缺乏详细计划，对减税效果的评估等方面也未做出具体解释，由此也直接制约了结构性减税政策的实施效果。笔者通过分析20世纪80年代以来美国各阶段的减税政策，希冀能对我国结构性减税政策的进一步有效实施提供一定的借鉴与建议。
一、20世纪80年代以来美国的减税政策回顾
20世纪80年代以来，为应对不同时期美国经济社会面临的各种问题与矛盾，美国实施了持续30多年的减税政策，从时间上划分，大致包括四个阶段，即20世纪80年代、20世纪90年代、21世纪初及本轮世界性金融危机之后。
（一）20世纪80年代实施的减税计划
1981年里根上台，在执政期间实施了两项大规模的减税方案：一是《经济复兴法案》，1981年由美国国会通过颁布；二是1986年通过的税制改革法案。这两大减税方案出台的背景及主要内容如下。
1. 减税政策实施的背景
（1）美国国内经济处于持续“滞胀”状态。1973年底，受石油价格的冲击，主要发达国家几乎同时爆发了经济危机，美国也未能幸免，被卷入二战后最严重的一次经济危机之中。1975年危机逐渐消退，各国经济开始回升，美国却未能实现步入以往迅速转入高速发展的正常轨道，而是长时期内生产率增长缓慢，生产规模大幅下降，导致失业率不断攀升，同时伴随着高通货膨胀率，而美国政府巨额财政预算赤字对经济更是雪上加霜。
（2）经济政策主流理论由“有效需求管理”转向“供给管理政策”。面对陷入持续“滞胀”的美国经济，传统的凯恩斯“有效需求管理”理论失去指导作用。此时，以拉弗为代表的供给学派登上了历史舞台，主张实行以减税为主要手段的“供给管理政策”。他们认为：只有解决资本和劳动力投入的数量和质量及其使用效率等“总供给”问题，才能使资本主义经济恢复活力，而减税是增加社会储蓄、投资和劳动的有效工具，它使经济中的劳动投入和资本投入增加，从而增加总供给。①供给学派的“供给管理政策”以描述税收与税率关系的著名“拉弗曲线”为理论指导依据，以最终实现刺激经济增长的目标。
（3）美国税制本身也存在诸多问题。主要表现为：一是税制过于复杂，且纳税报表繁杂，不利于征收管理，易刺激人们的逃税避税意愿。二是过高的边际税率严重抑制了人们储蓄与劳动的积极性，还导致了“地下经济”的猖獗。三是税收优惠繁多，造成纳税负担不均衡，并且阻碍经济资源的合理利用。四是通货膨胀影响税制公平。如税收减免、储蓄利息等都未实行指数化，纳税人往往会因通货膨胀而无法进入更高的纳税档次，相应损害其实际收入。
2. 减税政策的主要内容
（1）1981年“经济复兴法案”的重点是降低税收负担。主要减税内容有三：一是降低个人所得税税率。其个人所得税的最高税率和最低税率由70%和14%分别降至50%和11%；提高个人所得税免征额；全面实行税收指数化，以避免通货膨胀引起的“税级爬升”。二是降低公司所得税税负。为增加企业流动资金、鼓励投资，美国通过了折旧年限最短的加速折旧条例（ACRS）以降低企业税收负担，这一条例允许企业以“重置成本”来计提折旧，提高了折旧计提额度，缩短了各类资产的折旧年限。三是降低资本利得税负。通过提高遗产税、赠与税征税标准，降低投资所得的实际税率。
（2）1986年通过的税制改革法案的减税重点基本延续了“经济复兴法案”的主线，仍以个人及公司所得税为减税重点方向。在个人所得税方面，减税主要措施为减少税率级次、降低边际税率。如将最高边际税率由原来50%降低了17个百分点，最低边际税率由原来11%提高了4个百分点，税率级次由15级减至2级；提高了个人免征额和抚养家属减免额，允许二者随物价指数调整。在公司所得税方面，税率级次减少、边际税率降低幅度远不及个人所得税，最高边际税率由原来的46%降至34%，税率级次减少一档；为减少对股息的重复征税，允许公司在支出项目中以费用名义列支所分配股息的10%等。税制改革法案的推出还简化了当时过于繁杂的美国税制。除减少税率级次外，这一法案的实施取消了税法中的一些免税项目，简化了对这些减免项目的申报和审核。
（二）20世纪90年代实施的减税计划
里根执政结束后，经济全球化、国际间税收竞争及战争等新因素给美国带来了巨额财政赤字，其经济也再度出现下滑迹象。为此，老布什和克林顿两届政府继续开始了新一轮的减税方案。 1. 减税政策实施的背景
（1）经济全球化导致国际间的税收竞争日益激烈。进入20世纪90年代，在经济全球化浪潮的影响下，资本在世界各国和地区之间的流动性不断增强，企业筹集投资资金空间扩大，增强了企业投资的积极性。但经济全球化也对税收产生了较大的影响，主要表现为税基更加复杂多变，导致经营决策（特别是投资决策和融资决策）对各国间的税收差异更加敏感，国际间的税收竞争日益激烈。②
（2）经济发展缓慢与高财政赤字并存。这一时期，美国经济再度步入下滑路线，战争产生的国防支出及用于支持社会福利项目的财政支出大幅增加，导致联邦政府预算赤字日益严重。截至1991年，财政赤字已高达2 687亿美元，到1992年更是达到历史最高点的2 900亿美元。此时，减少财政赤字、平衡预算成为美国财政政策的重要任务。
（3）经济指导理论走向综合考虑。在当时世界性通货紧缩情况下，许多经济学家意识到，政府应对经济活动进行适当的干预，认为应同时以凯恩斯、供给学派两种理论指导实践，在不同的经济形势下对两种理论选择不同侧重程度。此时的美国政府，特别是克林顿上台后，彻底摒弃了“里根经济学”片面强调供给的经济政策，注重灵活、综合运用国家干预主义和经济自由主义两种指导思想，大力推行振兴美国经济的“综合经济发展计划”。
2. 减税政策的主要内容
为解决高额财政赤字问题，满足政府大规模的财政支出，老布什政府于1990年出台了收入法案，推行轻税政策和增加税收并存的财政政策。增税的主要表现是缩小了个人所得税免税额和扣除额的实际范围，提高最高边际税率3个百分点，上升到31%，通过增强个人所得税的累进性增加个人所得税负。在减税方面，该法案减轻了资本利得课税，对高新技术行业给予各种减税优惠，使得美国在90年代初期，以高新技术行业的快速发展带动了其经济的复苏，财政赤字规模也随之减少。接着，克林顿上台后，美国国会于1997年通过了新的《财政平衡预算法案》和《税收削减法案》，将税收政策的目标重新定位于促进经济全方位稳定增长上面。
这一时期，美国各项减税法案的主要措施为：一是减轻资本利得课税。不断降低资本利得税率，尤其是降低了长期资本利得税的最高税率，如对持有3年期的资本仅征收15.4%利得税，远低于2年期、1年期的资本利得税率；通过扩大免征限额的方式，根据资本持有期限的长短分别给予相应的扣除优惠。二是减轻个人和家庭的税收负担。个人所得税中儿童的扣税额由1998年的400美元增加了25%，将遗产税和赠予税的免征额逐步提高了40万美元，以各种税收优惠鼓励家庭储蓄，普遍提高了个人退休账户免征额，并增加了个别专用账户税收优惠。三是推出减税优惠鼓励企业投资。不仅对技术研究和开发费用继续给予20%的税收抵免，而且对企业计提折旧成本给予了较大的税收优惠，鼓励企业增加引入和使用新技术、新设备的投资等。
（三）21世纪初实施的减税计划
2001年小布什执政后，美国经济结束了整个90年代的持续增长趋势，重现低迷。为刺激经济增长，布什总统在2001年6月7日签署《经济增长与减税一致法案》（简称“减税法案”），并于同年7月1日正式生效。在布什政府“减税法案”尚未见到明显成效的时候，“9·11”恐怖事件又使美国经济进一步雪上加霜。为此，布什政府加快了减税的步伐，于2002年、2003年分别通过《创造就业与工人受助法案》和《就业和经济增长减税协调法案》的两项大规模减税计划。
1. 减税政策实施的背景
（1）经济增长急剧减速，失业增加。进入21世纪后，克林顿时期高增长率、高利润率、高生产率的“三高”经济态势不复存在，取而代之的是美国失业率不断攀升、经济增长率下降。根据美国商务部的统计，2000年第三季度美国GDP增速骤然降至2.2%，第四季度仅为1.1%，为1992年以来的最低水平，接近于衰退边缘。而经济发展缓慢导致失业率上升，据美国劳动部当年5月4日的统计数字，2001年4月份的失业率达到4.5%，工作岗位丢失的数量为近十年单月之最。
（2）经济理念转变为“混合型”。小布什政府推崇凯恩斯主义与自由主义相结合的“混合型”经济理念。一方面，推行凯恩斯主义的“反危机”经济策略，通过大规模减税政策来刺激消费和企业投资，以阻止经济增长的进一步下滑。另一方面，还注重自由主义理念在经济发展中的重要性，认为应采取小政府和大市场的配合模式，强调企业在国民经济中的核心作用。
（3）税制本身存在弊端。一是税制中存在明显的不公平因素。例如，在美国原税制中，已婚夫妇联合申报适用税率往往高于单独申报的税率，即已婚夫妇的税收负担高于单身者，这意味着征税时对婚姻存在一定的惩罚性。二是原有过高的边际税率抑制了劳动的积极性，限制了私人储蓄和投资的增加，阻碍了经济的发展。三是若干减免、扣除及其他优惠规定使税收制度复杂化，既提高了征管成本，又给纳税人偷逃税以可乘之机。
（4）联邦预算盈余大增。1992年克林顿执政伊始，美国财政赤字高达创记录的2 900亿美元，但克林顿执政期间，美国的财政收支状况大为改善。1998年度财政状况首次扭亏为盈，实现盈余700亿美元，2000年财政盈余为2 370亿美元，这为布什实施减税政策提供了可能。
2. 减税政策的主要内容
2001年减税法案的重点是削减个人所得税。在全部减税规模中，个人所得税占近65%。这项法案的减税内容可以归纳为：一是通过提高扣除额降低税率、减少个人所得税收负担。将个税中未成年子女的退税额由500美元提高了1倍，并将未成年子女的教育账户免税储蓄额由500美元提高了4倍，对用于预付大学学费的储蓄也逐步实行免税；恢复夫妇联合申报10%的税收抵免，取消对夫妇联合申报的不公平性惩罚；最高边际税率由39.6%调低了6.6个百分点，最低边际税率由15%调低了5个百分点。二是分阶段逐步取消遗产税。三是企业的研究与开发部门中的税收永久化抵免。 布什政府2002—2003年推出的第二减税方案，主要包括以下两个重点：一是针对个人和家庭的税收减免。将原本计划于2005年开始实施的儿童减税方案提前两年实行；提高了个人所得税第一档税率适用的收入上限，单身纳税人的征税上限调整为7万美元，已婚纳税人为单身纳税人的2倍。二是针对企业的税收减免。取消对股息的双重征税，以避免对公司所得的重复征税，从2003年开始将对小企业实行的折旧减免额提高了3倍，增加到了10万美元，增加企业可使用资金，鼓励小企业再投资。
（四）迎接世界性金融危机挑战的减税计划
从2007年下半年开始，美国的次贷危机引发金融市场剧烈动荡，进而导致了全球性的金融危机，美国经济也因此受到重创，私人部门消费萎缩，投资增长缓慢，失业人数增加。面对这一严峻形势，小布什政府及其“接班人”——奥巴马政府都出台了刺激经济发展的减税计划，以此来鼓励小型企业投资和增加更多的就业机会，调整收入分配格局，刺激国内消费。
美国这一时期频繁出台多种减税法案。具体来说，大致包括两个阶段：一是布什政府执政后期，美国政府于2008年2月和8月分别颁布了《经济刺激法案》《紧急经济稳定法案》及《延长税收（优惠）和最低选择税减免法案》。其中，《经济刺激法案》中规定减税总额高达1 680亿美元，每个公民最多可享受600美元的退税，每个未成年子女可获得300美元的退税，一些小企业也将得到部分退税。后两个法案主要是延长前期部分减税法案的规定，减税规模约1 100亿美元，包括延长所得税征收中扣除债务豁免的优惠期限，延长可再生能源、交通和能源安全等税收优惠规定，延长最低选择税减免、个人所得税优惠及特别税收减免（如灾害减免、子女抵免限额）期限。二是奥巴马总统上任后，快速提出了多个规模巨大的紧急财政刺激方案。2009年美国参、众两院通过“刺激经济法案”，法案中减税措施主要涉及个人和家庭税收减免（如增加工资抵免、提高子女抵免限额）、能源使用保护优惠和企业优惠（如新购资产特别扣除）三个方面，此法案中减税规模约为2 810亿美元。同时，奥巴马政府为控制财政赤字，在2009年向国会递交了2009—2010财政年度预算案中，提出提高高收入者个人所得税税率和向大企业增税计划，但将个人每年减税400美元及就业优惠措施永久化。2010年奥巴马又向国会提交了包括1 000亿美元就业刺激资金、1 434亿美元的低收入减税计划，总规模高达3.8万亿美元的2011年联邦政府预算案。
二、美国减税政策的共性
（一）减税政策中减税规模的确定性
美国实施的历次大规模减税政策中，每一阶段的减税法案对减税规模都预先有明确规定。每一届政府在计划实施减税政策初期，都制定了有关减税政策的详细内容，其中包括预期的减税总规模及各项具体减税项目，且减税计划需经过美国国会同意，国会则根据当期经济发展情况、政府财政收支情况及民众意愿等多方面因素综合考虑，决定通过减税方案或修改后通过，最终颁布出台具体的减税法案。
表1中数据显示，从老布什政府到奥巴马政府实施的各个减税法案中，对总体减税规模都有明确规定③。小布什执政期间，为刺激经济增长，2001年实施的《经济增长与减税一致法案》中减税规模高达1.35万亿美元；奥巴马政府上台后，为应对2008年由美国次贷危机引起的席卷全球的金融危机，2009年出台了涉及7 890亿美元的经济刺激方案，减税金额计划为2 880亿美元。
（二）减税政策中主要减税方向的确定性
美国的减税政策不仅对减税的总体规模有明确计划，而且对主要减税方向或者减税具体涉及的各项税种都有详细计划。针对不同时期存在的不同经济问题，美国各阶段的减税法案实施的目的也不尽相同，从而减税的主要方向也不同。
20世纪80年代以来美国减税政策的主要方向分为四个阶段，各阶段的减税目的及主要减税方向如表2所示。
三、美国减税政策的效果评价
减税政策的实施必然会影响到一国的社会消费、企业投资及收入分配等国民经济各个方面，进而对经济增长产生较大影响。美国的减税浪潮也不例外，笔者仅从经济增长、社会公平和财政赤字三个方面对美国减税政策进行简要评价。
（一）减税政策的经济增长效果评价
从减税政策对经济增长影响的实践结果来看，表3列出了20世纪80年代后美国几次大规模减税政策的经济增长效果统计情况，可以看出，每次减税政策实施后，美国的GDP增长率都有很快的提高。其中，里根政府实施的减税政策经济增长效果最为明显。里根政府的减税政策侧重点主要是对个人所得税、企业所得税和资本利得税的减免。根据供给学派的观点，这无疑将减轻纳税人和企业负担，有利于个人储蓄和消费能力的增加，促进企业投资，从而达到促进经济发展的作用。里根政府时代，除1982年GDP增长率为负以外，1981—1986年美国国内的GDP迅速增长，到1989年已稳定在3.0%左右，标志着美国经济已彻底从“滞胀”状态走了出来。进入90年代后，克林顿政府通过一系列的减税措施对经济活动进行了适当的干预，在其任期内也取得了显著的成果，美国经济呈现出低失业率、低通胀率和高速经济增长共存的“两低一高”良好态势，被称为战后美国经济真正的“黄金时代”。21世纪初期，小布什政府为阻止美国经济出现进一步的滑坡而实施的两次大规模减税政策也取得了不错的效果，使美国的经济增长率保持在2.0%～4.4%的高速增长，大大超过了预期。2008年国际金融危机爆发后，小布什和奥巴马两届政府迅速实施了刺激经济增长的减税政策，虽然这些减税政策的效果暂时尚不明显，但2010年美国国内经济已经开始逐渐恢复，GDP增长率出现了正增长（见表3）。
从减税政策对储蓄和投资影响的实践结果来看，自1981年里根总统实施大规模减税开始，美国私人部门储蓄和投资大幅度增长。从表4可以看出，从里根初步实施减税政策伊始，美国私人储蓄的增长率就上升至15.10%，私人投资增长率高达17.96%，并且私人储蓄和投资整体上呈现增长趋势，到1984年又出现新的高峰。 从减税政策对就业的实践结果来看，美国的减税政策对增加就业的作用也十分明显。表3中数据显示，里根的减税政策使失业率从1982年的10.7%降到1985年的7.4%，整个20世纪80年代，美国的失业率比西欧主要国家低2%～4%。1983—1989年就业增长率平均达到2.45%，超出了20世纪70年代的水平。克林顿政府的减税政策使美国1995年以后失业率基本保持在5.0%左右。进入21世纪初期，小布什的减税政策使得这一时期失业率水平较低，2004年以后基本保持在5.0%以下。
总的来说，尽管影响经济增长、储蓄与投资及就业增加的因素不是单一的，但仍然可以在一定程度上说明，美国的减税政策对促进就业、增加就业岗位是有效的。
（二）减税政策的社会公平效果评价
减税政策的实施不可避免地要影响到社会公平，而社会公平关乎民生，因此，减税的公平性效果是税制改革中不能不考虑的问题。各时期减税政策的持续实施，也是加强税务部门征管、税制不断完善的一个过程，有助于增强横向公平。但对于是否也增强纵向公平，却是一个更加复杂的问题。对于低收入阶层来说，虽然其可能从减税政策中受益，但一则由于偏低的收入使得以收入为税基的纳税额优惠难以惠及低收入者，二是由于减税一般同时伴随着政府公共支出的减少，相应地，政府对低收入者提供的各种基本贴补、福利也会减少。因此，比较而言，减税并不符合低收入阶层利益最大化的需要。
从里根、克林顿、小布什政府实行的减税措施效果来看，20世纪八九十年代降低个人所得税税率，使得美国在1981—1990年的十年间，占总人口1%的最高收入阶层的个人所得税比重上升了7.7个百分点，达到25.6%，而占人口50%的较低收入者的税负比重下降了1.7个百分点，降至5.7%。从表面来看，减税导致富人税负比重增加，穷人税负下降，纵向公平逐步体现，但作为纵向公平引申含义的“社会公平”实际并未实现。从表5可以发现，如果用将收入阶层分等级统计得出的社会贫富差距来衡量减税的社会公平效应就不难发现：里根时期的减税使最高层收入者减少纳税更多，收入差距从20世纪80年代到90年代是不减反增的。1997年联合国开发计划署的一份报告称，美国的财富分配严重不平衡，占总人口20%的富人收入比占总人口20%的穷人收入高出9倍。⑤进入21世纪后，小布什政府的减税政策更是倾向于对富人减税，这说明美国减税政策的实施在一定程度上导致了贫富差距逐渐扩大，减税给予富人的好处远超过了低收入阶层。
（三）减税政策的财政赤字效果评价
税收是各国政府财政收入的主要来源，实施减税政策，无疑隐含着政府财政收入的减少，甚至可能出现财政赤字的大量增长，进而威胁到一国未来的财政支付能力。纵观美国20世纪80年代以来的历次减税政策可以看出，减税在刺激经济发展的同时，也会产生巨大的财政赤字的负效应。表6中里根政府的“供给性减税”导致联邦财政赤字居高不下，其占GDP的比重在1985年高达5.34%。里根第一任期内，联邦预算赤字之和甚至大大超过了战后其余历年净赤字之和。克林顿执政后，通过增税和节支等手段极力缩小美国财政赤字，使美国的财政状况出现扭亏为盈的局面，2000年财政盈余为2 370亿美元。小布什政府上台后，由于经济衰退、反恐战争等原因不断实施大规模减税政策，以刺激经济增长，致使财政盈余所剩无几，很快便重新走上了高赤字之路。小布什上任实施的减税计划，使得美国财政赤字迅速增加到2 000多亿美元。2008年国际金融危机爆发后，美国财政赤字更是增加到4 000多亿美元（见表6）。
四、美国减税政策对我国结构性减税政策实施的启示
美国20世纪80年代以来历次大规模减税政策的实施，其本质上与我国目前实施的结构性减税政策是一致的，即都是减税，且这种减税都呈现结构性特征，因此，其多年实施的减税政策实践，对于我国当前继续推进结构性减税政策，进一步增强税收对经济、社会调节作用的有效性无疑具有较强的借鉴意义。
第一，结构性减税政策的实施应设定明确的短期减税规模和长期预计减税规模。在美国，其减税政策的实施前提是减税法案必须通过美国国会，并在向国会提交的减税法案中明确规定其减税总体规模。而我国的结构性减税政策迄今仍只是一种减税的意识，对减税规模也仅限于针对每一项减税政策实施后的大致统计。借鉴美国实践，我国应根据具体的减税目标，综合考虑我国的经济发展、财政收支等情况，设定减税规模，以实现减税的目的性、确定性及纳税人行为选择的可预期性。
第二，结构性减税政策的实施应指定主要减税方向。美国减税法案中明确列出了其减税的主要方向或减税的具体计划，对每一项针对个人所得税、企业所得税、资本税的减税措施都有具体说明，减税法案一经通过，减税措施便开始实行。而我国的结构性减税只对减税的主要方向给出了模糊的、概念性的说明，因而其具体措施的确定是不断补充与充满变数的，这必然会影响到减税政策的实施效果。
第三，结构性减税政策的实施应建立效果评价机制。每一次减税政策实施都是通过储蓄、投资等传导机制，最终达到促进经济增长的宏观目标，并同时达到简化税制或者完善税制结构的目的。此外，减税无疑会影响经济主体的决策，改变原有的收入分配格局，影响社会公平。因此，对于特定目的减税政策的制定，应建立相应的减税效果评价机制。在减税政策开始实行后，定期对这一减税政策的实施效果进行评价，以便及时作出相应的修正与调整。
第四，结构性减税的同时应推进一揽子政策措施。从已实施的结构性减税政策的短期影响来看，其直接后果就是减少了政府税收收入，给预算平衡带来了风险。因此，在继续推进结构性减税政策实施的同时，应进一步优化财政支出结构，压缩公共产品的供给成本，提高公共支出资金的使用效率，以确保预算平衡。同时，应借助于财政压力的倒逼机制推动其他相关改革。
注释：
①②冯守东：《20世纪80年代以来美国税收政策的变化及其启示》，《税务研究》，2004年第10期，第61页。 ③在该国，即使增税，也是有明确的收入规模的。如20世纪90年代，美国政府为解决过高的财政赤字问题，在1990年的《收入法案》中，明确表明要增加3 200亿美元的税收收入。
④表中数据引自于红：《关于供给学派减税理论的实践效果的评析及其启示》，《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2003年第1期。
⑤丁祖彦、王晓刚：《美国减税政策的公平效应分析》，《税务研究》，2001年第6期，第74-77页。
参考文献：
[1]章嘉琳.变化中的美国经济[M].上海：学林出版社，1992：379-380.
[2]高培勇.结构性减税：不能只问项目不论规模[J].经济，2012，（6）：11.
[3]白景明.正确认识减税效应[J].中国税务，2009，（3）：20-22.
[4]樊丽明.试析布什政府的“减税法案”和“增加就业法案”[J].税务研究，2002，（8）：30-34.
[5]王志伟，毛晖.20世纪美国扩张性财政政策的演变及启示[J].经济科学，2003，（2）：107-118.
[6]庞凤喜，张念明，潘孝珍.结构性减税政策：现实约束、实际效应与优化路径[J].财政经济评论，2012，（下）.
[7]李俊英，苏建.经济结构调整视角下的结构性减税政策[J].税务研究，2013，（2）：22-25.
[8]湖北省地方税务局课题组，许建国.对我国结构性减税政策的效果分析[J].国际税收，2014，（3）：49-52.
[9]刘宛晨，苏林，等.中国结构性减税的政策路径分析[J].财经理论与实践，2013，（1）：82-85.
[10]Adrain W.ThrooP，Fiscal policy in the Reagan Years：A Burden on the Future Generations？[J].Economic Review Federal Reserve Bank of San Fransisco，1991：1.
[11]William Ahern. Comparing the Kennedy， Reagan and Bush Tax Cuts[EB/OL]. http： //www.taxfoundation.org/news /show/323.html，2004-08-24.
[12]John W. Diamond，Dynamic Effects of Extending the 2001 and 2003 Income Tax Cuts[J]. International Tax and Public Finance，2005：12.
责任编辑、校对：艾 岚
关键词：结构性减税；减税规模；减税方向；减税效果评价；金融危机；滞胀；财政预算赤字；社会公平
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）03-0058-08
为应对2008年席卷全球的国际金融危机，我国适时推出了反周期操作的积极财政政策。与1998年遭遇东南亚金融危机后实施的积极财政政策不同的是，本次积极财政政策的实施，在大幅增加财政支出的同时，中央首次提出了实施结构性减税的政策举措。实际的运用中，最初的两年，积极财政政策主要是以“四万亿投资”的“积极财政支出”为重点，继而转为以实施增值税转型、房产税改革及“营改增”等为导向的减税政策，这无疑为我国经济状况的较快好转及稳定发展奠定了一定的基础。在当前国内外形势错综复杂、国内经济尚未复苏、经济结构战略性调整仍需继续的情况下，近年中央特别强调积极财政政策的实施，这就必然要继续完善结构性减税政策。但问题是，我国迄今尚未对结构性减税政策应具有的减税规模做出明确说明，减税方向亦始终较为笼统，具体措施缺乏详细计划，对减税效果的评估等方面也未做出具体解释，由此也直接制约了结构性减税政策的实施效果。笔者通过分析20世纪80年代以来美国各阶段的减税政策，希冀能对我国结构性减税政策的进一步有效实施提供一定的借鉴与建议。
一、20世纪80年代以来美国的减税政策回顾
20世纪80年代以来，为应对不同时期美国经济社会面临的各种问题与矛盾，美国实施了持续30多年的减税政策，从时间上划分，大致包括四个阶段，即20世纪80年代、20世纪90年代、21世纪初及本轮世界性金融危机之后。
（一）20世纪80年代实施的减税计划
1981年里根上台，在执政期间实施了两项大规模的减税方案：一是《经济复兴法案》，1981年由美国国会通过颁布；二是1986年通过的税制改革法案。这两大减税方案出台的背景及主要内容如下。
1. 减税政策实施的背景
（1）美国国内经济处于持续“滞胀”状态。1973年底，受石油价格的冲击，主要发达国家几乎同时爆发了经济危机，美国也未能幸免，被卷入二战后最严重的一次经济危机之中。1975年危机逐渐消退，各国经济开始回升，美国却未能实现步入以往迅速转入高速发展的正常轨道，而是长时期内生产率增长缓慢，生产规模大幅下降，导致失业率不断攀升，同时伴随着高通货膨胀率，而美国政府巨额财政预算赤字对经济更是雪上加霜。
（2）经济政策主流理论由“有效需求管理”转向“供给管理政策”。面对陷入持续“滞胀”的美国经济，传统的凯恩斯“有效需求管理”理论失去指导作用。此时，以拉弗为代表的供给学派登上了历史舞台，主张实行以减税为主要手段的“供给管理政策”。他们认为：只有解决资本和劳动力投入的数量和质量及其使用效率等“总供给”问题，才能使资本主义经济恢复活力，而减税是增加社会储蓄、投资和劳动的有效工具，它使经济中的劳动投入和资本投入增加，从而增加总供给。①供给学派的“供给管理政策”以描述税收与税率关系的著名“拉弗曲线”为理论指导依据，以最终实现刺激经济增长的目标。
（3）美国税制本身也存在诸多问题。主要表现为：一是税制过于复杂，且纳税报表繁杂，不利于征收管理，易刺激人们的逃税避税意愿。二是过高的边际税率严重抑制了人们储蓄与劳动的积极性，还导致了“地下经济”的猖獗。三是税收优惠繁多，造成纳税负担不均衡，并且阻碍经济资源的合理利用。四是通货膨胀影响税制公平。如税收减免、储蓄利息等都未实行指数化，纳税人往往会因通货膨胀而无法进入更高的纳税档次，相应损害其实际收入。
2. 减税政策的主要内容
（1）1981年“经济复兴法案”的重点是降低税收负担。主要减税内容有三：一是降低个人所得税税率。其个人所得税的最高税率和最低税率由70%和14%分别降至50%和11%；提高个人所得税免征额；全面实行税收指数化，以避免通货膨胀引起的“税级爬升”。二是降低公司所得税税负。为增加企业流动资金、鼓励投资，美国通过了折旧年限最短的加速折旧条例（ACRS）以降低企业税收负担，这一条例允许企业以“重置成本”来计提折旧，提高了折旧计提额度，缩短了各类资产的折旧年限。三是降低资本利得税负。通过提高遗产税、赠与税征税标准，降低投资所得的实际税率。
（2）1986年通过的税制改革法案的减税重点基本延续了“经济复兴法案”的主线，仍以个人及公司所得税为减税重点方向。在个人所得税方面，减税主要措施为减少税率级次、降低边际税率。如将最高边际税率由原来50%降低了17个百分点，最低边际税率由原来11%提高了4个百分点，税率级次由15级减至2级；提高了个人免征额和抚养家属减免额，允许二者随物价指数调整。在公司所得税方面，税率级次减少、边际税率降低幅度远不及个人所得税，最高边际税率由原来的46%降至34%，税率级次减少一档；为减少对股息的重复征税，允许公司在支出项目中以费用名义列支所分配股息的10%等。税制改革法案的推出还简化了当时过于繁杂的美国税制。除减少税率级次外，这一法案的实施取消了税法中的一些免税项目，简化了对这些减免项目的申报和审核。
（二）20世纪90年代实施的减税计划
里根执政结束后，经济全球化、国际间税收竞争及战争等新因素给美国带来了巨额财政赤字，其经济也再度出现下滑迹象。为此，老布什和克林顿两届政府继续开始了新一轮的减税方案。 1. 减税政策实施的背景
（1）经济全球化导致国际间的税收竞争日益激烈。进入20世纪90年代，在经济全球化浪潮的影响下，资本在世界各国和地区之间的流动性不断增强，企业筹集投资资金空间扩大，增强了企业投资的积极性。但经济全球化也对税收产生了较大的影响，主要表现为税基更加复杂多变，导致经营决策（特别是投资决策和融资决策）对各国间的税收差异更加敏感，国际间的税收竞争日益激烈。②
（2）经济发展缓慢与高财政赤字并存。这一时期，美国经济再度步入下滑路线，战争产生的国防支出及用于支持社会福利项目的财政支出大幅增加，导致联邦政府预算赤字日益严重。截至1991年，财政赤字已高达2 687亿美元，到1992年更是达到历史最高点的2 900亿美元。此时，减少财政赤字、平衡预算成为美国财政政策的重要任务。
（3）经济指导理论走向综合考虑。在当时世界性通货紧缩情况下，许多经济学家意识到，政府应对经济活动进行适当的干预，认为应同时以凯恩斯、供给学派两种理论指导实践，在不同的经济形势下对两种理论选择不同侧重程度。此时的美国政府，特别是克林顿上台后，彻底摒弃了“里根经济学”片面强调供给的经济政策，注重灵活、综合运用国家干预主义和经济自由主义两种指导思想，大力推行振兴美国经济的“综合经济发展计划”。
2. 减税政策的主要内容
为解决高额财政赤字问题，满足政府大规模的财政支出，老布什政府于1990年出台了收入法案，推行轻税政策和增加税收并存的财政政策。增税的主要表现是缩小了个人所得税免税额和扣除额的实际范围，提高最高边际税率3个百分点，上升到31%，通过增强个人所得税的累进性增加个人所得税负。在减税方面，该法案减轻了资本利得课税，对高新技术行业给予各种减税优惠，使得美国在90年代初期，以高新技术行业的快速发展带动了其经济的复苏，财政赤字规模也随之减少。接着，克林顿上台后，美国国会于1997年通过了新的《财政平衡预算法案》和《税收削减法案》，将税收政策的目标重新定位于促进经济全方位稳定增长上面。
这一时期，美国各项减税法案的主要措施为：一是减轻资本利得课税。不断降低资本利得税率，尤其是降低了长期资本利得税的最高税率，如对持有3年期的资本仅征收15.4%利得税，远低于2年期、1年期的资本利得税率；通过扩大免征限额的方式，根据资本持有期限的长短分别给予相应的扣除优惠。二是减轻个人和家庭的税收负担。个人所得税中儿童的扣税额由1998年的400美元增加了25%，将遗产税和赠予税的免征额逐步提高了40万美元，以各种税收优惠鼓励家庭储蓄，普遍提高了个人退休账户免征额，并增加了个别专用账户税收优惠。三是推出减税优惠鼓励企业投资。不仅对技术研究和开发费用继续给予20%的税收抵免，而且对企业计提折旧成本给予了较大的税收优惠，鼓励企业增加引入和使用新技术、新设备的投资等。
（三）21世纪初实施的减税计划
2001年小布什执政后，美国经济结束了整个90年代的持续增长趋势，重现低迷。为刺激经济增长，布什总统在2001年6月7日签署《经济增长与减税一致法案》（简称“减税法案”），并于同年7月1日正式生效。在布什政府“减税法案”尚未见到明显成效的时候，“9·11”恐怖事件又使美国经济进一步雪上加霜。为此，布什政府加快了减税的步伐，于2002年、2003年分别通过《创造就业与工人受助法案》和《就业和经济增长减税协调法案》的两项大规模减税计划。
1. 减税政策实施的背景
（1）经济增长急剧减速，失业增加。进入21世纪后，克林顿时期高增长率、高利润率、高生产率的“三高”经济态势不复存在，取而代之的是美国失业率不断攀升、经济增长率下降。根据美国商务部的统计，2000年第三季度美国GDP增速骤然降至2.2%，第四季度仅为1.1%，为1992年以来的最低水平，接近于衰退边缘。而经济发展缓慢导致失业率上升，据美国劳动部当年5月4日的统计数字，2001年4月份的失业率达到4.5%，工作岗位丢失的数量为近十年单月之最。
（2）经济理念转变为“混合型”。小布什政府推崇凯恩斯主义与自由主义相结合的“混合型”经济理念。一方面，推行凯恩斯主义的“反危机”经济策略，通过大规模减税政策来刺激消费和企业投资，以阻止经济增长的进一步下滑。另一方面，还注重自由主义理念在经济发展中的重要性，认为应采取小政府和大市场的配合模式，强调企业在国民经济中的核心作用。
（3）税制本身存在弊端。一是税制中存在明显的不公平因素。例如，在美国原税制中，已婚夫妇联合申报适用税率往往高于单独申报的税率，即已婚夫妇的税收负担高于单身者，这意味着征税时对婚姻存在一定的惩罚性。二是原有过高的边际税率抑制了劳动的积极性，限制了私人储蓄和投资的增加，阻碍了经济的发展。三是若干减免、扣除及其他优惠规定使税收制度复杂化，既提高了征管成本，又给纳税人偷逃税以可乘之机。
（4）联邦预算盈余大增。1992年克林顿执政伊始，美国财政赤字高达创记录的2 900亿美元，但克林顿执政期间，美国的财政收支状况大为改善。1998年度财政状况首次扭亏为盈，实现盈余700亿美元，2000年财政盈余为2 370亿美元，这为布什实施减税政策提供了可能。
2. 减税政策的主要内容
2001年减税法案的重点是削减个人所得税。在全部减税规模中，个人所得税占近65%。这项法案的减税内容可以归纳为：一是通过提高扣除额降低税率、减少个人所得税收负担。将个税中未成年子女的退税额由500美元提高了1倍，并将未成年子女的教育账户免税储蓄额由500美元提高了4倍，对用于预付大学学费的储蓄也逐步实行免税；恢复夫妇联合申报10%的税收抵免，取消对夫妇联合申报的不公平性惩罚；最高边际税率由39.6%调低了6.6个百分点，最低边际税率由15%调低了5个百分点。二是分阶段逐步取消遗产税。三是企业的研究与开发部门中的税收永久化抵免。 布什政府2002—2003年推出的第二减税方案，主要包括以下两个重点：一是针对个人和家庭的税收减免。将原本计划于2005年开始实施的儿童减税方案提前两年实行；提高了个人所得税第一档税率适用的收入上限，单身纳税人的征税上限调整为7万美元，已婚纳税人为单身纳税人的2倍。二是针对企业的税收减免。取消对股息的双重征税，以避免对公司所得的重复征税，从2003年开始将对小企业实行的折旧减免额提高了3倍，增加到了10万美元，增加企业可使用资金，鼓励小企业再投资。
（四）迎接世界性金融危机挑战的减税计划
从2007年下半年开始，美国的次贷危机引发金融市场剧烈动荡，进而导致了全球性的金融危机，美国经济也因此受到重创，私人部门消费萎缩，投资增长缓慢，失业人数增加。面对这一严峻形势，小布什政府及其“接班人”——奥巴马政府都出台了刺激经济发展的减税计划，以此来鼓励小型企业投资和增加更多的就业机会，调整收入分配格局，刺激国内消费。
美国这一时期频繁出台多种减税法案。具体来说，大致包括两个阶段：一是布什政府执政后期，美国政府于2008年2月和8月分别颁布了《经济刺激法案》《紧急经济稳定法案》及《延长税收（优惠）和最低选择税减免法案》。其中，《经济刺激法案》中规定减税总额高达1 680亿美元，每个公民最多可享受600美元的退税，每个未成年子女可获得300美元的退税，一些小企业也将得到部分退税。后两个法案主要是延长前期部分减税法案的规定，减税规模约1 100亿美元，包括延长所得税征收中扣除债务豁免的优惠期限，延长可再生能源、交通和能源安全等税收优惠规定，延长最低选择税减免、个人所得税优惠及特别税收减免（如灾害减免、子女抵免限额）期限。二是奥巴马总统上任后，快速提出了多个规模巨大的紧急财政刺激方案。2009年美国参、众两院通过“刺激经济法案”，法案中减税措施主要涉及个人和家庭税收减免（如增加工资抵免、提高子女抵免限额）、能源使用保护优惠和企业优惠（如新购资产特别扣除）三个方面，此法案中减税规模约为2 810亿美元。同时，奥巴马政府为控制财政赤字，在2009年向国会递交了2009—2010财政年度预算案中，提出提高高收入者个人所得税税率和向大企业增税计划，但将个人每年减税400美元及就业优惠措施永久化。2010年奥巴马又向国会提交了包括1 000亿美元就业刺激资金、1 434亿美元的低收入减税计划，总规模高达3.8万亿美元的2011年联邦政府预算案。
二、美国减税政策的共性
（一）减税政策中减税规模的确定性
美国实施的历次大规模减税政策中，每一阶段的减税法案对减税规模都预先有明确规定。每一届政府在计划实施减税政策初期，都制定了有关减税政策的详细内容，其中包括预期的减税总规模及各项具体减税项目，且减税计划需经过美国国会同意，国会则根据当期经济发展情况、政府财政收支情况及民众意愿等多方面因素综合考虑，决定通过减税方案或修改后通过，最终颁布出台具体的减税法案。
表1中数据显示，从老布什政府到奥巴马政府实施的各个减税法案中，对总体减税规模都有明确规定③。小布什执政期间，为刺激经济增长，2001年实施的《经济增长与减税一致法案》中减税规模高达1.35万亿美元；奥巴马政府上台后，为应对2008年由美国次贷危机引起的席卷全球的金融危机，2009年出台了涉及7 890亿美元的经济刺激方案，减税金额计划为2 880亿美元。
（二）减税政策中主要减税方向的确定性
美国的减税政策不仅对减税的总体规模有明确计划，而且对主要减税方向或者减税具体涉及的各项税种都有详细计划。针对不同时期存在的不同经济问题，美国各阶段的减税法案实施的目的也不尽相同，从而减税的主要方向也不同。
20世纪80年代以来美国减税政策的主要方向分为四个阶段，各阶段的减税目的及主要减税方向如表2所示。
三、美国减税政策的效果评价
减税政策的实施必然会影响到一国的社会消费、企业投资及收入分配等国民经济各个方面，进而对经济增长产生较大影响。美国的减税浪潮也不例外，笔者仅从经济增长、社会公平和财政赤字三个方面对美国减税政策进行简要评价。
（一）减税政策的经济增长效果评价
从减税政策对经济增长影响的实践结果来看，表3列出了20世纪80年代后美国几次大规模减税政策的经济增长效果统计情况，可以看出，每次减税政策实施后，美国的GDP增长率都有很快的提高。其中，里根政府实施的减税政策经济增长效果最为明显。里根政府的减税政策侧重点主要是对个人所得税、企业所得税和资本利得税的减免。根据供给学派的观点，这无疑将减轻纳税人和企业负担，有利于个人储蓄和消费能力的增加，促进企业投资，从而达到促进经济发展的作用。里根政府时代，除1982年GDP增长率为负以外，1981—1986年美国国内的GDP迅速增长，到1989年已稳定在3.0%左右，标志着美国经济已彻底从“滞胀”状态走了出来。进入90年代后，克林顿政府通过一系列的减税措施对经济活动进行了适当的干预，在其任期内也取得了显著的成果，美国经济呈现出低失业率、低通胀率和高速经济增长共存的“两低一高”良好态势，被称为战后美国经济真正的“黄金时代”。21世纪初期，小布什政府为阻止美国经济出现进一步的滑坡而实施的两次大规模减税政策也取得了不错的效果，使美国的经济增长率保持在2.0%～4.4%的高速增长，大大超过了预期。2008年国际金融危机爆发后，小布什和奥巴马两届政府迅速实施了刺激经济增长的减税政策，虽然这些减税政策的效果暂时尚不明显，但2010年美国国内经济已经开始逐渐恢复，GDP增长率出现了正增长（见表3）。
从减税政策对储蓄和投资影响的实践结果来看，自1981年里根总统实施大规模减税开始，美国私人部门储蓄和投资大幅度增长。从表4可以看出，从里根初步实施减税政策伊始，美国私人储蓄的增长率就上升至15.10%，私人投资增长率高达17.96%，并且私人储蓄和投资整体上呈现增长趋势，到1984年又出现新的高峰。 从减税政策对就业的实践结果来看，美国的减税政策对增加就业的作用也十分明显。表3中数据显示，里根的减税政策使失业率从1982年的10.7%降到1985年的7.4%，整个20世纪80年代，美国的失业率比西欧主要国家低2%～4%。1983—1989年就业增长率平均达到2.45%，超出了20世纪70年代的水平。克林顿政府的减税政策使美国1995年以后失业率基本保持在5.0%左右。进入21世纪初期，小布什的减税政策使得这一时期失业率水平较低，2004年以后基本保持在5.0%以下。
总的来说，尽管影响经济增长、储蓄与投资及就业增加的因素不是单一的，但仍然可以在一定程度上说明，美国的减税政策对促进就业、增加就业岗位是有效的。
（二）减税政策的社会公平效果评价
减税政策的实施不可避免地要影响到社会公平，而社会公平关乎民生，因此，减税的公平性效果是税制改革中不能不考虑的问题。各时期减税政策的持续实施，也是加强税务部门征管、税制不断完善的一个过程，有助于增强横向公平。但对于是否也增强纵向公平，却是一个更加复杂的问题。对于低收入阶层来说，虽然其可能从减税政策中受益，但一则由于偏低的收入使得以收入为税基的纳税额优惠难以惠及低收入者，二是由于减税一般同时伴随着政府公共支出的减少，相应地，政府对低收入者提供的各种基本贴补、福利也会减少。因此，比较而言，减税并不符合低收入阶层利益最大化的需要。
从里根、克林顿、小布什政府实行的减税措施效果来看，20世纪八九十年代降低个人所得税税率，使得美国在1981—1990年的十年间，占总人口1%的最高收入阶层的个人所得税比重上升了7.7个百分点，达到25.6%，而占人口50%的较低收入者的税负比重下降了1.7个百分点，降至5.7%。从表面来看，减税导致富人税负比重增加，穷人税负下降，纵向公平逐步体现，但作为纵向公平引申含义的“社会公平”实际并未实现。从表5可以发现，如果用将收入阶层分等级统计得出的社会贫富差距来衡量减税的社会公平效应就不难发现：里根时期的减税使最高层收入者减少纳税更多，收入差距从20世纪80年代到90年代是不减反增的。1997年联合国开发计划署的一份报告称，美国的财富分配严重不平衡，占总人口20%的富人收入比占总人口20%的穷人收入高出9倍。⑤进入21世纪后，小布什政府的减税政策更是倾向于对富人减税，这说明美国减税政策的实施在一定程度上导致了贫富差距逐渐扩大，减税给予富人的好处远超过了低收入阶层。
（三）减税政策的财政赤字效果评价
税收是各国政府财政收入的主要来源，实施减税政策，无疑隐含着政府财政收入的减少，甚至可能出现财政赤字的大量增长，进而威胁到一国未来的财政支付能力。纵观美国20世纪80年代以来的历次减税政策可以看出，减税在刺激经济发展的同时，也会产生巨大的财政赤字的负效应。表6中里根政府的“供给性减税”导致联邦财政赤字居高不下，其占GDP的比重在1985年高达5.34%。里根第一任期内，联邦预算赤字之和甚至大大超过了战后其余历年净赤字之和。克林顿执政后，通过增税和节支等手段极力缩小美国财政赤字，使美国的财政状况出现扭亏为盈的局面，2000年财政盈余为2 370亿美元。小布什政府上台后，由于经济衰退、反恐战争等原因不断实施大规模减税政策，以刺激经济增长，致使财政盈余所剩无几，很快便重新走上了高赤字之路。小布什上任实施的减税计划，使得美国财政赤字迅速增加到2 000多亿美元。2008年国际金融危机爆发后，美国财政赤字更是增加到4 000多亿美元（见表6）。
四、美国减税政策对我国结构性减税政策实施的启示
美国20世纪80年代以来历次大规模减税政策的实施，其本质上与我国目前实施的结构性减税政策是一致的，即都是减税，且这种减税都呈现结构性特征，因此，其多年实施的减税政策实践，对于我国当前继续推进结构性减税政策，进一步增强税收对经济、社会调节作用的有效性无疑具有较强的借鉴意义。
第一，结构性减税政策的实施应设定明确的短期减税规模和长期预计减税规模。在美国，其减税政策的实施前提是减税法案必须通过美国国会，并在向国会提交的减税法案中明确规定其减税总体规模。而我国的结构性减税政策迄今仍只是一种减税的意识，对减税规模也仅限于针对每一项减税政策实施后的大致统计。借鉴美国实践，我国应根据具体的减税目标，综合考虑我国的经济发展、财政收支等情况，设定减税规模，以实现减税的目的性、确定性及纳税人行为选择的可预期性。
第二，结构性减税政策的实施应指定主要减税方向。美国减税法案中明确列出了其减税的主要方向或减税的具体计划，对每一项针对个人所得税、企业所得税、资本税的减税措施都有具体说明，减税法案一经通过，减税措施便开始实行。而我国的结构性减税只对减税的主要方向给出了模糊的、概念性的说明，因而其具体措施的确定是不断补充与充满变数的，这必然会影响到减税政策的实施效果。
第三，结构性减税政策的实施应建立效果评价机制。每一次减税政策实施都是通过储蓄、投资等传导机制，最终达到促进经济增长的宏观目标，并同时达到简化税制或者完善税制结构的目的。此外，减税无疑会影响经济主体的决策，改变原有的收入分配格局，影响社会公平。因此，对于特定目的减税政策的制定，应建立相应的减税效果评价机制。在减税政策开始实行后，定期对这一减税政策的实施效果进行评价，以便及时作出相应的修正与调整。
第四，结构性减税的同时应推进一揽子政策措施。从已实施的结构性减税政策的短期影响来看，其直接后果就是减少了政府税收收入，给预算平衡带来了风险。因此，在继续推进结构性减税政策实施的同时，应进一步优化财政支出结构，压缩公共产品的供给成本，提高公共支出资金的使用效率，以确保预算平衡。同时，应借助于财政压力的倒逼机制推动其他相关改革。
注释：
①②冯守东：《20世纪80年代以来美国税收政策的变化及其启示》，《税务研究》，2004年第10期，第61页。 ③在该国，即使增税，也是有明确的收入规模的。如20世纪90年代，美国政府为解决过高的财政赤字问题，在1990年的《收入法案》中，明确表明要增加3 200亿美元的税收收入。
④表中数据引自于红：《关于供给学派减税理论的实践效果的评析及其启示》，《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2003年第1期。
⑤丁祖彦、王晓刚：《美国减税政策的公平效应分析》，《税务研究》，2001年第6期，第74-77页。
参考文献：
[1]章嘉琳.变化中的美国经济[M].上海：学林出版社，1992：379-380.
[2]高培勇.结构性减税：不能只问项目不论规模[J].经济，2012，（6）：11.
[3]白景明.正确认识减税效应[J].中国税务，2009，（3）：20-22.
[4]樊丽明.试析布什政府的“减税法案”和“增加就业法案”[J].税务研究，2002，（8）：30-34.
[5]王志伟，毛晖.20世纪美国扩张性财政政策的演变及启示[J].经济科学，2003，（2）：107-118.
[6]庞凤喜，张念明，潘孝珍.结构性减税政策：现实约束、实际效应与优化路径[J].财政经济评论，2012，（下）.
[7]李俊英，苏建.经济结构调整视角下的结构性减税政策[J].税务研究，2013，（2）：22-25.
[8]湖北省地方税务局课题组，许建国.对我国结构性减税政策的效果分析[J].国际税收，2014，（3）：49-52.
[9]刘宛晨，苏林，等.中国结构性减税的政策路径分析[J].财经理论与实践，2013，（1）：82-85.
[10]Adrain W.ThrooP，Fiscal policy in the Reagan Years：A Burden on the Future Generations？[J].Economic Review Federal Reserve Bank of San Fransisco，1991：1.
[11]William Ahern. Comparing the Kennedy， Reagan and Bush Tax Cuts[EB/OL]. http： //www.taxfoundation.org/news /show/323.html，2004-08-24.
[12]John W. Diamond，Dynamic Effects of Extending the 2001 and 2003 Income Tax Cuts[J]. International Tax and Public Finance，2005：12.
责任编辑、校对：艾 岚