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由于国情、民情和体制的差异，我国的社会管理呈现出许多特殊性内涵，这些特殊性内涵为创新社会管理提供了源起性条件。充分认识我国加强和创新社会管理的特殊性，对构建和完善中国特色社会主义社会管理体系，具有一定的建设性意义。
一、社会管理概念的特殊性
“社会管理”已成为当下国内各种媒体和人们耳熟能详的词语。其实“社会管理”却是一个十分“中国”的表述，在西方各国政府以及学者的话语中，很少提到这个词语，也没有与“社会管理”十分恰当的等同用语或概念。西方官员或学者经常提到的相似用语应是“公共管理”，它在概念上与我们的“社会管理”有类似之处，但也存在明显的差异。西方公共管理的目的是实现公共利益。公共利益的实现主要表现为公共物品的提供与服务。公共物品既可指有形的物品，如公共场所、公共设施、公共道路交通，也可指无形的产品和服务，如社会治安、社会保障、教育、医疗等。在我国，社会管理的根本目标是社会秩序，在范畴上则有广义和狭义之分。广义上，社会管理是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化等事务进行的统筹管理；狭义的社会管理，主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节，进行组织、协调、监督和控制的过程。
我国的社会管理主要是依据政治领域、经济领域、社会领域的对应性划分而言的。政治领域为行政管理，经济领域为经济管理，社会领域自然是社会管理。以上划分主要是基于政府工作领域“条”和“块”分割的结果，因此我国的社会管理自然具有较强的政府意念。而西方的公共管理主要出于社会功能化的考虑，并不带有必然的政府色彩，公共部门、私营部门或是其他第三部门，都可以进行相应的社会管理。尽管如此，社会管理与公共管理的目标归属及在手段运用上，也有神似之处，两者都是在追求秩序性统筹治理，手段上的社会政策及公共政策的使用，也具有相同特征。
二、创新社会管理的特殊背景
西方国家的社会管理，与资本主义市场经济的发展同步，经历了漫长的发展历程，不断完善和健全。另外，由于西方国家管理大多基于“小政府——大社会”的模式，各类社会组织相对发达，在公共领域的秩序化治理方面发挥了积极作用。不难看出，西方社会公共管理大体上经历了正常“自然生长”的历史过程。
新中国成立以后，我国在较短时间内就建立了中国特色的社会管理制度。其特点是，将中国传统政治文化中的中央集权制与民主集中制相“融合”，以计划经济为手段，以党的领导为核心，以社会主义制度为基础，紧紧依靠了广大人民群众对新生政权的高度认同感和归属感。该社会管理制度的建立，为新中国初期经济的快速发展提供了稳定的社会环境，即使后来发生了“文化大革命”这样严重的内乱，中国社会都表现出了超强的稳定性。
改革开放以来，我国社会管理体制不断改革和完善，取得了显著成绩。主要表现在：各级党委、政府越来越重视加强社会管理，社会性支出不断增加，社会救助水平迅速提高，基层自治组织建设得到加强，特别是政府扶贫工作成效显著。但是，随着社会主义市场经济的发展，特别是社会成员由“单位人”向“社会人”的转变，社会管理体制中的问题逐渐显露出来，主要表现为：一是政府社会服务滞后于经济市场化进程，滞后于广大人民群众的要求，社会事业发展缓慢，社会保障体系尚不健全；二是在经济快速发展的过程中，社会贫富差距被拉大，就业形势严峻；三是社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化，新生社会组织迅速成长。政府社会管理方式不能适应这种变化，相应的服务理念、方法、机构缺失；四是不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增加，利益诉求表达渠道不畅通；五是群众组织、基层组织官僚化，社会服务组织缺乏，社会中介组织尚未成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用未得到充分发挥，社会自我组织能力不强，等等。以上问题的存在，为下一步社会管理制度的改革提供了特殊背景，而我国社会管理的加强与创新，也将注定继续沿着中国特色的道路推进，最终形成我国独特的社会管理制度。
三、“以人为本”的特殊含义
“以人为本”是社会管理的基本价值理念，但以人为本在东西方的源起上存在一定的差异。西方早期的人本思想，主要是针对神本思想，主张用人性反对神性，用人权反对神权，强调把人的价值放到首位。中国历史上的人本思想，主要是强调人贵于物，“天地万物，唯人为贵”。以哲学观点看，“以人为本”似乎是要回答什么是世界的本原，人、神、物之间，谁是第一性、谁是第二性的问题，而实际上人们并不在乎以上哲学化的思考，而只是要知道在我们生活的这个世界上，什么最重要、什么最根本、什么最值得我们关注。所谓以人为本，就是说，与神、与物相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本逐末。在现代社会，无论是西方还是中国，作为一种社会发展和社会管理理念，人本思想都主要是相对于物本思想而提出来的。
在西方社会，人本思想始终是以“人权”为核心展开的，以人为本其实就是人权的另一种表述方式。在现代中国，以人为本是科学发展观的核心，即无论是经济建设还是社会发展，最终目的都是为了满足人的需求，促进人的全面发展。可见，我们所提出的以人为本更突出了发展中国家的价值选择，更具有基于发展的指向性或发展的目的性，即发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。胡锦涛总书记今年2月在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中明确提出：社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。可见，以人为本的价值追求，在我国烙有鲜明的“民本”印记。而在创新社会管理中，以人为本则更加指向保障和改善民生及维护群众权益方面。
四、“社会建设”与“社会管理”的特殊关系
在我国，习惯将政治、经济、社会三大领域分离开来，成为各自相对独立的领域。社会建设无疑就是社会领域发展的一个综合性词语。而社会管理的任务在于保证社会的正常运行，维护社会秩序，因此其范畴比社会建设要小许多，只是社会建设的一个组成部分。
但一些学者认为，将社会管理视为社会建设的一部分有不妥之处。如有学者提出，社会管理侧重于社会秩序的设计和构造，它更多地涉及社会的关系，涉及个人与个人之间、个人与社会（组织）之间的互动关系；社会建设更多地涉及社会要素或子系统的开发，如政治、经济、法律、教育等社会制度或社会政策、社会组织以及物质性社会产品的生产，以提高社会中个人的福祉水平，增强社会功能。从功能上看，社会管理维护社会稳定和谐，社会建设则促进社会繁荣进步。从性质上看，社会管理是一种政治过程，社会建设则是一种社会过程。社会建设从某种程度上会破坏社会秩序，促使社会管理适应新的变化（社会建设的后果）。(包晓霞：《社会学关于现代社会管理和社会建设的理论》，《甘肃社会科学》，2010.5)
胡锦涛总书记今年的“七一”重要讲话中，又将社会建设和社会管理分别进行了表述。在强调社会建设时，主要突出“要以保障和改善民生为重点，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”。而社会管理则是放在“正确处理改革发展稳定关系”时加以强调的，提出“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定”。这说明社会建设和社会管理的工作指向以及作用取向存在差别。
笔者认为，在中国现有的国情条件下，社会建设和社会管理的关系十分特殊。一方面，社会发展严重滞后于经济发展，需要通过社会建设促进社会的进步、文明和繁荣，特别是通过大力发展社会事业，提升广大人民群众的社会生活质量和水平，增强生活幸福感；另一方面，社会发展又依赖于和谐稳定的社会环境，通过加强社会管理，形成良好的社会秩序。所以，无论是社会建设还是社会管理，都是当今中国社会发展必需的两个方面，不可轻言孰轻孰重。目前的关键是处理好两者的关系，即通过社会建设来为创新社会管理创造更加有利的社会条件，通过创新社会管理来促进和保障社会建设的有序进行，使两者处于共建共荣的理想状态。
五、群众工作在社会管理中的特殊地位
胡锦涛总书记今年2月19日在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，“要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”习近平同志也指出：“群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”可见，群众工作在社会管理中具有绝对重要的地位和特殊作用。中国领导人如此强调群众工作的重要性和特殊作用，这对西方政府和学者而言是根本无法想象的。
群众工作在我国社会管理中的地位和作用，主要是基于中国的国情以及创新社会管理的基本任务。我国社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等，而上述每项基本任务都和做好新形势下群众工作密切相关。首先，要维护社会的和谐稳定，必须切实保障和改善民生。只有不断改善民生特别是改善低收入群众的生活，让广大群众生活越来越幸福，才能为社会和谐稳定创造良好的社会条件。其次，要形成科学有效的利益协调机制，就必须高度重视人民群众的切身利益，维护好人民群众的合法权益，特别是政府方面，要坚决制止与民争利、损害群众利益的不正之风。与此同时，还要做好各类群众之间的利益统筹和协调工作。另外，在解决社会问题和化解社会矛盾方面，一定要以全心全意为人民服务为宗旨，认真解决群众生活中的难题，有效化解社会矛盾，不断优化党群、干群以及群众之间的社会关系。从整体上看，群众既是社会管理的主体，也是加强和创新社会管理的推动者。做好新形势下的群众工作，无疑是构建中国特色社会主义社会管理体系中的关键性环节。
作者：天津社会科学院社会学所所长、研究员
（责编/张立新）
一、社会管理概念的特殊性
“社会管理”已成为当下国内各种媒体和人们耳熟能详的词语。其实“社会管理”却是一个十分“中国”的表述，在西方各国政府以及学者的话语中，很少提到这个词语，也没有与“社会管理”十分恰当的等同用语或概念。西方官员或学者经常提到的相似用语应是“公共管理”，它在概念上与我们的“社会管理”有类似之处，但也存在明显的差异。西方公共管理的目的是实现公共利益。公共利益的实现主要表现为公共物品的提供与服务。公共物品既可指有形的物品，如公共场所、公共设施、公共道路交通，也可指无形的产品和服务，如社会治安、社会保障、教育、医疗等。在我国，社会管理的根本目标是社会秩序，在范畴上则有广义和狭义之分。广义上，社会管理是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化等事务进行的统筹管理；狭义的社会管理，主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节，进行组织、协调、监督和控制的过程。
我国的社会管理主要是依据政治领域、经济领域、社会领域的对应性划分而言的。政治领域为行政管理，经济领域为经济管理，社会领域自然是社会管理。以上划分主要是基于政府工作领域“条”和“块”分割的结果，因此我国的社会管理自然具有较强的政府意念。而西方的公共管理主要出于社会功能化的考虑，并不带有必然的政府色彩，公共部门、私营部门或是其他第三部门，都可以进行相应的社会管理。尽管如此，社会管理与公共管理的目标归属及在手段运用上，也有神似之处，两者都是在追求秩序性统筹治理，手段上的社会政策及公共政策的使用，也具有相同特征。
二、创新社会管理的特殊背景
西方国家的社会管理，与资本主义市场经济的发展同步，经历了漫长的发展历程，不断完善和健全。另外，由于西方国家管理大多基于“小政府——大社会”的模式，各类社会组织相对发达，在公共领域的秩序化治理方面发挥了积极作用。不难看出，西方社会公共管理大体上经历了正常“自然生长”的历史过程。
新中国成立以后，我国在较短时间内就建立了中国特色的社会管理制度。其特点是，将中国传统政治文化中的中央集权制与民主集中制相“融合”，以计划经济为手段，以党的领导为核心，以社会主义制度为基础，紧紧依靠了广大人民群众对新生政权的高度认同感和归属感。该社会管理制度的建立，为新中国初期经济的快速发展提供了稳定的社会环境，即使后来发生了“文化大革命”这样严重的内乱，中国社会都表现出了超强的稳定性。
改革开放以来，我国社会管理体制不断改革和完善，取得了显著成绩。主要表现在：各级党委、政府越来越重视加强社会管理，社会性支出不断增加，社会救助水平迅速提高，基层自治组织建设得到加强，特别是政府扶贫工作成效显著。但是，随着社会主义市场经济的发展，特别是社会成员由“单位人”向“社会人”的转变，社会管理体制中的问题逐渐显露出来，主要表现为：一是政府社会服务滞后于经济市场化进程，滞后于广大人民群众的要求，社会事业发展缓慢，社会保障体系尚不健全；二是在经济快速发展的过程中，社会贫富差距被拉大，就业形势严峻；三是社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化，新生社会组织迅速成长。政府社会管理方式不能适应这种变化，相应的服务理念、方法、机构缺失；四是不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增加，利益诉求表达渠道不畅通；五是群众组织、基层组织官僚化，社会服务组织缺乏，社会中介组织尚未成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用未得到充分发挥，社会自我组织能力不强，等等。以上问题的存在，为下一步社会管理制度的改革提供了特殊背景，而我国社会管理的加强与创新，也将注定继续沿着中国特色的道路推进，最终形成我国独特的社会管理制度。
三、“以人为本”的特殊含义
“以人为本”是社会管理的基本价值理念，但以人为本在东西方的源起上存在一定的差异。西方早期的人本思想，主要是针对神本思想，主张用人性反对神性，用人权反对神权，强调把人的价值放到首位。中国历史上的人本思想，主要是强调人贵于物，“天地万物，唯人为贵”。以哲学观点看，“以人为本”似乎是要回答什么是世界的本原，人、神、物之间，谁是第一性、谁是第二性的问题，而实际上人们并不在乎以上哲学化的思考，而只是要知道在我们生活的这个世界上，什么最重要、什么最根本、什么最值得我们关注。所谓以人为本，就是说，与神、与物相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本逐末。在现代社会，无论是西方还是中国，作为一种社会发展和社会管理理念，人本思想都主要是相对于物本思想而提出来的。
在西方社会，人本思想始终是以“人权”为核心展开的，以人为本其实就是人权的另一种表述方式。在现代中国，以人为本是科学发展观的核心，即无论是经济建设还是社会发展，最终目的都是为了满足人的需求，促进人的全面发展。可见，我们所提出的以人为本更突出了发展中国家的价值选择，更具有基于发展的指向性或发展的目的性，即发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。胡锦涛总书记今年2月在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中明确提出：社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。可见，以人为本的价值追求，在我国烙有鲜明的“民本”印记。而在创新社会管理中，以人为本则更加指向保障和改善民生及维护群众权益方面。
四、“社会建设”与“社会管理”的特殊关系
在我国，习惯将政治、经济、社会三大领域分离开来，成为各自相对独立的领域。社会建设无疑就是社会领域发展的一个综合性词语。而社会管理的任务在于保证社会的正常运行，维护社会秩序，因此其范畴比社会建设要小许多，只是社会建设的一个组成部分。
但一些学者认为，将社会管理视为社会建设的一部分有不妥之处。如有学者提出，社会管理侧重于社会秩序的设计和构造，它更多地涉及社会的关系，涉及个人与个人之间、个人与社会（组织）之间的互动关系；社会建设更多地涉及社会要素或子系统的开发，如政治、经济、法律、教育等社会制度或社会政策、社会组织以及物质性社会产品的生产，以提高社会中个人的福祉水平，增强社会功能。从功能上看，社会管理维护社会稳定和谐，社会建设则促进社会繁荣进步。从性质上看，社会管理是一种政治过程，社会建设则是一种社会过程。社会建设从某种程度上会破坏社会秩序，促使社会管理适应新的变化（社会建设的后果）。(包晓霞：《社会学关于现代社会管理和社会建设的理论》，《甘肃社会科学》，2010.5)
胡锦涛总书记今年的“七一”重要讲话中，又将社会建设和社会管理分别进行了表述。在强调社会建设时，主要突出“要以保障和改善民生为重点，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”。而社会管理则是放在“正确处理改革发展稳定关系”时加以强调的，提出“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定”。这说明社会建设和社会管理的工作指向以及作用取向存在差别。
笔者认为，在中国现有的国情条件下，社会建设和社会管理的关系十分特殊。一方面，社会发展严重滞后于经济发展，需要通过社会建设促进社会的进步、文明和繁荣，特别是通过大力发展社会事业，提升广大人民群众的社会生活质量和水平，增强生活幸福感；另一方面，社会发展又依赖于和谐稳定的社会环境，通过加强社会管理，形成良好的社会秩序。所以，无论是社会建设还是社会管理，都是当今中国社会发展必需的两个方面，不可轻言孰轻孰重。目前的关键是处理好两者的关系，即通过社会建设来为创新社会管理创造更加有利的社会条件，通过创新社会管理来促进和保障社会建设的有序进行，使两者处于共建共荣的理想状态。
五、群众工作在社会管理中的特殊地位
胡锦涛总书记今年2月19日在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，“要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”习近平同志也指出：“群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”可见，群众工作在社会管理中具有绝对重要的地位和特殊作用。中国领导人如此强调群众工作的重要性和特殊作用，这对西方政府和学者而言是根本无法想象的。
群众工作在我国社会管理中的地位和作用，主要是基于中国的国情以及创新社会管理的基本任务。我国社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等，而上述每项基本任务都和做好新形势下群众工作密切相关。首先，要维护社会的和谐稳定，必须切实保障和改善民生。只有不断改善民生特别是改善低收入群众的生活，让广大群众生活越来越幸福，才能为社会和谐稳定创造良好的社会条件。其次，要形成科学有效的利益协调机制，就必须高度重视人民群众的切身利益，维护好人民群众的合法权益，特别是政府方面，要坚决制止与民争利、损害群众利益的不正之风。与此同时，还要做好各类群众之间的利益统筹和协调工作。另外，在解决社会问题和化解社会矛盾方面，一定要以全心全意为人民服务为宗旨，认真解决群众生活中的难题，有效化解社会矛盾，不断优化党群、干群以及群众之间的社会关系。从整体上看，群众既是社会管理的主体，也是加强和创新社会管理的推动者。做好新形势下的群众工作，无疑是构建中国特色社会主义社会管理体系中的关键性环节。
作者：天津社会科学院社会学所所长、研究员
（责编/张立新）