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[内容摘要]多阶段行政许可的审查制度在行政管理领域里应用广泛，不同于单一行政许可审查制度，多阶段行政许可在初步审查权与决定权上实现了相对的分离。但是在法律关系方面，多阶段行政许可现象也导致法律关系复杂，行政诉讼中适格被告难以选择的困境，以至于法律责任难以确定。行政复议作为多阶段行政许可的行政救济途径，在与多阶段行政许可相遇时又面临了复议机关选择悖论、机关自行复议等问题。新施行的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新《行政诉讼法》）在行政复议机关诉讼中创设了新的被告模式，经复议维持的行政案件，复议机关在诉讼中作共同被告的制度是此次新《行政诉讼法》修改的一个重点，这一重大修改也容易使得行政复议与行政诉讼之间产生当事人身份制度上的冲突。经复议维持的多阶段行政许可在适格被告选择上面临同一主体成为共同被告的悖论。本文以拆迁期限延长许可为例，试论述解决多阶段行政许可的适格被告这一司法实践问题，并从科学规制多阶段行政许可实施范围、规范多阶段行政许可的模式、行政复议制度完善等方面提出解决方案。
[关键词]多阶段行政许可;双被告;行政复议;行政诉讼
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）20-0001-05
作者简介：刘文君（1987-），女，汉族，上海人，硕士研究生，上海市第二中级人民法院行政审判庭，法官助理。
行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可作为一种授益行政行为，从社会角度看，其影响力之大远非其他行政行为能及。从管理角度看，行政许可可谓是成本最低、收益最大的管理手段，历来受到管理者的青睐，而其广泛的裁量空间，又使得许可实施的权力极易滥用。因此，在行政许可案件中，司法救济的需求远较其他领域强烈。多阶段行政许可的审查制度在行政管理领域里应用广泛，与单一行政许可的传统审查制度有所不同，多阶段行政许可实现了初步审查权与决定权上的相对分离，一定程度上有利于权力监督和相互制约。但是在法律关系方面，多阶段行政许可这一特定行政行为也导致法律关系更加复杂难辨，法律责任的归属也较难确定的困境。从行政审判实践来看，行政许可案件在适法统一等方面还存在一些需要明确的地方，多阶段行政许可行为的适格被告选择就是一个比较突出的问题。
一、多阶段行政许可行为制度概述
（一）多阶段行政许可行为概述
1.多阶段行政许可的概念
多阶段行政行为，是指“一行政程序中，行政机关相互参与一行政行为之完成”。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第35条有较为清晰的界定，在行政执法实践中，上下级行政机关分工实施行政许可的情形非常普遍，主要有两种形式：一是上级批准，下级决定;二是下级初审，上级决定。延长期限许可就是一种典型的下级初审上级决定的多阶段行政许可。根据《城市房屋拆迁管理条例》第9条规定，如需要延长拆迁期限，拆迁人应当在拆迁期限届满的15日之前，向房屋拆迁管理的部门提出相关的延期拆迁申请;而根据关于城市房屋拆迁管理的实施细则相关规定，拆迁人如果需延长拆迁期限，应当在拆迁期限届满日的15日前，向区级房地局提出延期拆迁申请。拆迁期限累计超过一年的，延期拆迁申请由区、县房地局报经市房地局审核后给予答复。司法实践中就有诉拆迁期限延长许可通知的案例：拆遷人向区县级房屋管理部门提出对于拆迁许可的延续申请，而由于拆迁基地规模大、城市拆迁难度高，多数拆迁期限累计超过一年，根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》规定，区县级房屋管理部门需报经市房屋管理部门审核，如审核通过，再以区县级房屋管理部门名义对外作出拆迁期限延长通知。这就形成为一个多阶段行政许可行为，并产生了一个最终作出行政行为机关与最后署名机关不相符的问题，或称为“内部程序外部化”，一旦进入行政诉讼，此种典型的多阶段行政许可行为在诉讼中如何确定被告，是一个棘手的问题。
2.行政许可的救济一一行政复议与行政诉讼
有权利必有救济。但行政救济一词，可以说并非法定用语。世界各国各地在学术上因制度、传统差异，对此概念并无定论，故只能从语义上对其加以分析。行政救济制度大致上可作以下界定：行政权力侵犯公民权利所造成损害给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。
作为现代行政管理的重要手段，行政许可也必然存在合法性与合理性的审查。行政许可的救济可如下界定：当事人认为行政机关的行政许可行为对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，可以请求国家机关给予补救的法律制度。在行政救济制度中，行政许可救济制度也是其重要组成之一，行政许可的救济是一种个案处理机制，主要救济途径为行政复议和行政诉讼。行政机关的行政许可行为造成当事人合法权益的损害，当事人既可以仅通过向法院提起行政诉讼这一途径来进行权利救济，也可以仅通过向上级主管机关提出行政复议的途径进行权利救济，还可以先提出复议，对复议不服再提起诉讼来进行权利救济。作为行政许可救济的重要途径之一，行政复议是由上级机关纠正下级机关的违法或不当行政行为，运用的是行政机关系统内部的层级监督关系，最终实现保护相对人的合法权益的目的。通俗的说，如对行政机关作出的行政许可不服，相对人或利害关系人可向相应的上级行政机关申请行政复议以求实现权利的救济。
二、多阶段行政许可在行政诉讼中的适格被告
（一）多阶段行政许可诉讼中被告制度的现行规定
根据最高人民法院《关于适用
[关键词]多阶段行政许可;双被告;行政复议;行政诉讼
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）20-0001-05
作者简介：刘文君（1987-），女，汉族，上海人，硕士研究生，上海市第二中级人民法院行政审判庭，法官助理。
行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可作为一种授益行政行为，从社会角度看，其影响力之大远非其他行政行为能及。从管理角度看，行政许可可谓是成本最低、收益最大的管理手段，历来受到管理者的青睐，而其广泛的裁量空间，又使得许可实施的权力极易滥用。因此，在行政许可案件中，司法救济的需求远较其他领域强烈。多阶段行政许可的审查制度在行政管理领域里应用广泛，与单一行政许可的传统审查制度有所不同，多阶段行政许可实现了初步审查权与决定权上的相对分离，一定程度上有利于权力监督和相互制约。但是在法律关系方面，多阶段行政许可这一特定行政行为也导致法律关系更加复杂难辨，法律责任的归属也较难确定的困境。从行政审判实践来看，行政许可案件在适法统一等方面还存在一些需要明确的地方，多阶段行政许可行为的适格被告选择就是一个比较突出的问题。
一、多阶段行政许可行为制度概述
（一）多阶段行政许可行为概述
1.多阶段行政许可的概念
多阶段行政行为，是指“一行政程序中，行政机关相互参与一行政行为之完成”。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第35条有较为清晰的界定，在行政执法实践中，上下级行政机关分工实施行政许可的情形非常普遍，主要有两种形式：一是上级批准，下级决定;二是下级初审，上级决定。延长期限许可就是一种典型的下级初审上级决定的多阶段行政许可。根据《城市房屋拆迁管理条例》第9条规定，如需要延长拆迁期限，拆迁人应当在拆迁期限届满的15日之前，向房屋拆迁管理的部门提出相关的延期拆迁申请;而根据关于城市房屋拆迁管理的实施细则相关规定，拆迁人如果需延长拆迁期限，应当在拆迁期限届满日的15日前，向区级房地局提出延期拆迁申请。拆迁期限累计超过一年的，延期拆迁申请由区、县房地局报经市房地局审核后给予答复。司法实践中就有诉拆迁期限延长许可通知的案例：拆遷人向区县级房屋管理部门提出对于拆迁许可的延续申请，而由于拆迁基地规模大、城市拆迁难度高，多数拆迁期限累计超过一年，根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》规定，区县级房屋管理部门需报经市房屋管理部门审核，如审核通过，再以区县级房屋管理部门名义对外作出拆迁期限延长通知。这就形成为一个多阶段行政许可行为，并产生了一个最终作出行政行为机关与最后署名机关不相符的问题，或称为“内部程序外部化”，一旦进入行政诉讼，此种典型的多阶段行政许可行为在诉讼中如何确定被告，是一个棘手的问题。
2.行政许可的救济一一行政复议与行政诉讼
有权利必有救济。但行政救济一词，可以说并非法定用语。世界各国各地在学术上因制度、传统差异，对此概念并无定论，故只能从语义上对其加以分析。行政救济制度大致上可作以下界定：行政权力侵犯公民权利所造成损害给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。
作为现代行政管理的重要手段，行政许可也必然存在合法性与合理性的审查。行政许可的救济可如下界定：当事人认为行政机关的行政许可行为对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，可以请求国家机关给予补救的法律制度。在行政救济制度中，行政许可救济制度也是其重要组成之一，行政许可的救济是一种个案处理机制，主要救济途径为行政复议和行政诉讼。行政机关的行政许可行为造成当事人合法权益的损害，当事人既可以仅通过向法院提起行政诉讼这一途径来进行权利救济，也可以仅通过向上级主管机关提出行政复议的途径进行权利救济，还可以先提出复议，对复议不服再提起诉讼来进行权利救济。作为行政许可救济的重要途径之一，行政复议是由上级机关纠正下级机关的违法或不当行政行为，运用的是行政机关系统内部的层级监督关系，最终实现保护相对人的合法权益的目的。通俗的说，如对行政机关作出的行政许可不服，相对人或利害关系人可向相应的上级行政机关申请行政复议以求实现权利的救济。
二、多阶段行政许可在行政诉讼中的适格被告
（一）多阶段行政许可诉讼中被告制度的现行规定
根据最高人民法院《关于适用