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一、现状及问题
（一）我国是世界上最大的煤炭消费国，煤炭满足了我国一次能源消费的2/3；煤炭产量大约占能源生产总量的3/4
近两年来，我国的煤炭需求快速增长，煤炭供求形势严峻；在强烈的需求增长拉动下，多数矿井超产能生产。据统计，2003年，国有重点煤矿原煤产量为8.3亿吨，超过其核定生产能力20%以上，煤炭生产能力严重不足。
我国的煤炭不仅在总量供给上受到严峻挑战，而且其布局与经济发展的格局严重脱节。我国的煤炭工业主要集中于北方，尤其是山西、陕西和内蒙古自治区，而煤炭的消费地则主要集中于经济发达的东南部沿海地区，工业布局与煤炭资源的错位，形成了北煤南运、西煤东运的格局，运力成了影响和制约煤炭供需平衡的重要因素。
（二）大型煤矿供给能力不足，中小型煤矿与大型煤矿并存
煤炭企业向大型化、集团化发展和实现集中高效生产，是世界煤炭工业发展的趋势。世界先进产煤国家矿井产量年均在200万吨左右，美国前4家煤炭大企业集中度为46.7%，澳大利亚前5家集中度为71.5%，南非前4家集中度为62.3%。目前，我国国家重点煤矿的矿井平均核定能力只有80万吨／年，地方煤矿的矿井平均生产能力是10.9万吨／年，乡镇和个体煤矿的矿井生产能力不足1万吨／年，全国煤矿平均年产量只有3万吨。从产业的集中度看，前5家煤炭企业的市场集中度约为15%，前8家企业的市场集中度约为20%左右。煤炭产业集中度过低，一是影响我国煤炭总体供给质量，使国家对煤炭行业宏观调控的力度减弱。二是小煤矿过多，对煤炭资源的过乱开采，导致资源破坏和环境污染。三是除了部分国有大矿外，大多数煤矿生产技术水平低，装备水平差。特别是乡镇煤矿，基本上是非机械化开采，在资源消耗和人员伤亡方面，付出了很大的代价。
（三）上下游关系没有完全理顺
电力、建材、冶金和化工4大产业，一直是我国主要耗煤大户，而电力居其首位。资料显示，在我国的电力结构中，火电占总装机容量的70%以上，电煤的消费，占全国煤炭销售总量的60%以上，计划内电煤的供应在主要电力企业的煤炭需求中占80%以上。近两年来，随着“电荒”和煤价上扬，煤电企业的紧张关系不断加剧。煤电两个行业间的纷争实际上是“市场煤”和“计划电”之间的纷争。
（四）安全事故有从中小煤矿向大型煤矿发展的趋势，特大和大型安全事故频繁发生
2004年，全国煤矿共发生瓦斯事故386起，同比事故减少73起，死亡人数减少422人。其中，10人以上特大瓦斯事故减少5起，死亡人数减少240人。
（五）煤炭生产的环境问题十分突出
在煤炭加工过程中，因选煤全国每年排出洗矸4500万吨，选煤废水4000万吨，煤泥200万立方米。我国85%的煤炭是通过直接燃烧使用的，燃煤产生的SO2排放量占全国总排放量的74%；NO2的排放量占总排放量的85%；NO排放量占总排放量的60%；总悬浮颗粒（TSP）排放量占总排放量的70%。据不完全调查，我国因煤炭开采引起的地表塌陷面积达40万公顷，平均开采地表塌陷达0.2公顷/万吨；煤炭开采过程中的矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等未经完善净化就被直接排放，对周围水环境造成严重污染。据国家有关部门统计，我国目前国有煤矿共有矸石山1500余座，其中长期自燃矸石山389座，严重污染了矿区和周边地区的大气环境。
二、政策建议
（一）加大对煤炭勘探和生产投入，解决矿井水平接续紧张问题，保障煤炭的长期供应能力
据统计，重点煤矿水平接续紧张与失调的矿井多达30%以上，严重影响矿井生产能力的正常发挥。我国的矿井接续的问题也十分严重。预计到2005年和2010年，各类煤矿的剩余可采储量只能满足12.9亿吨和12.5亿吨生产能力的需求。我国相当一部分矿井及矿区已开采至晚期，矿井（矿区）处于衰老报废阶段。由于投资政策的调整及资源等问题，部分企业将面临无煤可采的境地。为此，国家应加大公益性勘查投入，完善商业性勘查投资体制，提高煤炭资源勘探程度，增加后备工业储量，满足新建矿井需要。要建立与国际接轨的煤炭资源评价和管理体系，查清不同地区、不同赋存条件和不同煤种的经济可采储量，查清我国煤炭资源最大可供开发量。要尽快完善有关法规和产业政策，制定切实可行的监管办法，加强煤炭生产过程中资源管理的基础工作，依法制止生产开发过程中的“采厚弃薄”、“吃肥丢瘦”等浪费资源现象，提高资源回收率。
（二）进一步理顺上下游关系，推进跨产业的联合，形成新的产业链，提高煤炭工业应对经济周期变化的能力
煤炭企业要寻求新的资源，根据矿山服务年限实施相关多元化经营战略和纵向一体化战略，大力推进煤炭新产品的深度加工和综合利用，发展替代产业，推进产业升级，延伸产业链。要积极参与铁路、水运、海运等运输产业，推动跨行业、跨地区产业的联合，形成煤、电、化、路、港、航等产业链。煤炭工业产业发展战略要走出单纯做煤的方式，实现多元并举全面发展，真正实现产业结构、产品结构的升级。
进一步理顺上下游关系，推进煤炭定价的完全市场化。煤炭价格的确定，要坚持供需双方协商定价的基本原则，政府部门、行业组织和企业不得以任何形式非法干预企业自主定价。改变以往政府主导的模式，坚持政府宏观调控，市场主导配置资源；倡导煤炭企业与电力等行业建立长期合作，依法签订买卖合同，建立煤电价格联动机制。推动煤电联营，建设大型煤炭基地，提高大中型煤矿的技术水平和生产能力，保障煤炭长期稳定供给。
建立煤炭交易市场，更多地发挥煤炭交易市场在煤炭流通中的作用。
（三）通过兼并重组，建立有效的退出与准入机制，合理地扩大企业规模
乡镇煤矿在现在和将来一段时期内，还将是我国煤炭供应的重要组成部分，要按照“统一规划、合理集中、正规开采、保障安全、依法监管”的方针，鼓励不同性质的乡镇煤矿实施兼并、合资与合作等多种形式的资产重组方式，加快其联合与改造，提高开采水平，合理扩大生产规模。
减少开采工艺落后、条件恶劣、生产安全无法保障的乡镇小煤矿，使这部分小煤矿退出市场。要清理国有煤矿内的小煤矿，对部分有证的小煤矿，可实行赎买或补偿部分损失的办法进行清理。还要制定产业技术政策，制订煤矿的最低开采规模。
（四）建立和健全煤矿生产安全的激励与监管机制，解决煤矿安全问题
要按照“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、社会广泛支持”的原则，构建安全生产的责任体系，关键是要建立和健全煤炭生产企业的安全保障激励机制。各类煤矿都要建立和健全安全生产责任制和各项规章制度，加大对企业责任人的安全事故处罚力度，坚持煤矿企业内部安全生产机构派驻制度；实行安全生产风险抵押金制度，强化各级安全职责。
加大煤矿安全投入和技术改造力度，强化煤矿安全基础，提高煤矿安全生产保障能力。国家要通过安排国债资金、贷款贴息等方式，支持大中型国有煤矿的安全改造。对国家安排的国债拨款项目，省级财政要安排配套资金。各煤矿生产企业要足额提取煤炭生产安全费用，专款专用。对灾害严重、所提取费用不能满足实际需要的煤矿，可适当提高安全费用的提取标准。建议财政部会同有关部门，尽快研究具体实施办法。
（作者系中国社科院工经所副研究员）
（一）我国是世界上最大的煤炭消费国，煤炭满足了我国一次能源消费的2/3；煤炭产量大约占能源生产总量的3/4
近两年来，我国的煤炭需求快速增长，煤炭供求形势严峻；在强烈的需求增长拉动下，多数矿井超产能生产。据统计，2003年，国有重点煤矿原煤产量为8.3亿吨，超过其核定生产能力20%以上，煤炭生产能力严重不足。
我国的煤炭不仅在总量供给上受到严峻挑战，而且其布局与经济发展的格局严重脱节。我国的煤炭工业主要集中于北方，尤其是山西、陕西和内蒙古自治区，而煤炭的消费地则主要集中于经济发达的东南部沿海地区，工业布局与煤炭资源的错位，形成了北煤南运、西煤东运的格局，运力成了影响和制约煤炭供需平衡的重要因素。
（二）大型煤矿供给能力不足，中小型煤矿与大型煤矿并存
煤炭企业向大型化、集团化发展和实现集中高效生产，是世界煤炭工业发展的趋势。世界先进产煤国家矿井产量年均在200万吨左右，美国前4家煤炭大企业集中度为46.7%，澳大利亚前5家集中度为71.5%，南非前4家集中度为62.3%。目前，我国国家重点煤矿的矿井平均核定能力只有80万吨／年，地方煤矿的矿井平均生产能力是10.9万吨／年，乡镇和个体煤矿的矿井生产能力不足1万吨／年，全国煤矿平均年产量只有3万吨。从产业的集中度看，前5家煤炭企业的市场集中度约为15%，前8家企业的市场集中度约为20%左右。煤炭产业集中度过低，一是影响我国煤炭总体供给质量，使国家对煤炭行业宏观调控的力度减弱。二是小煤矿过多，对煤炭资源的过乱开采，导致资源破坏和环境污染。三是除了部分国有大矿外，大多数煤矿生产技术水平低，装备水平差。特别是乡镇煤矿，基本上是非机械化开采，在资源消耗和人员伤亡方面，付出了很大的代价。
（三）上下游关系没有完全理顺
电力、建材、冶金和化工4大产业，一直是我国主要耗煤大户，而电力居其首位。资料显示，在我国的电力结构中，火电占总装机容量的70%以上，电煤的消费，占全国煤炭销售总量的60%以上，计划内电煤的供应在主要电力企业的煤炭需求中占80%以上。近两年来，随着“电荒”和煤价上扬，煤电企业的紧张关系不断加剧。煤电两个行业间的纷争实际上是“市场煤”和“计划电”之间的纷争。
（四）安全事故有从中小煤矿向大型煤矿发展的趋势，特大和大型安全事故频繁发生
2004年，全国煤矿共发生瓦斯事故386起，同比事故减少73起，死亡人数减少422人。其中，10人以上特大瓦斯事故减少5起，死亡人数减少240人。
（五）煤炭生产的环境问题十分突出
在煤炭加工过程中，因选煤全国每年排出洗矸4500万吨，选煤废水4000万吨，煤泥200万立方米。我国85%的煤炭是通过直接燃烧使用的，燃煤产生的SO2排放量占全国总排放量的74%；NO2的排放量占总排放量的85%；NO排放量占总排放量的60%；总悬浮颗粒（TSP）排放量占总排放量的70%。据不完全调查，我国因煤炭开采引起的地表塌陷面积达40万公顷，平均开采地表塌陷达0.2公顷/万吨；煤炭开采过程中的矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等未经完善净化就被直接排放，对周围水环境造成严重污染。据国家有关部门统计，我国目前国有煤矿共有矸石山1500余座，其中长期自燃矸石山389座，严重污染了矿区和周边地区的大气环境。
二、政策建议
（一）加大对煤炭勘探和生产投入，解决矿井水平接续紧张问题，保障煤炭的长期供应能力
据统计，重点煤矿水平接续紧张与失调的矿井多达30%以上，严重影响矿井生产能力的正常发挥。我国的矿井接续的问题也十分严重。预计到2005年和2010年，各类煤矿的剩余可采储量只能满足12.9亿吨和12.5亿吨生产能力的需求。我国相当一部分矿井及矿区已开采至晚期，矿井（矿区）处于衰老报废阶段。由于投资政策的调整及资源等问题，部分企业将面临无煤可采的境地。为此，国家应加大公益性勘查投入，完善商业性勘查投资体制，提高煤炭资源勘探程度，增加后备工业储量，满足新建矿井需要。要建立与国际接轨的煤炭资源评价和管理体系，查清不同地区、不同赋存条件和不同煤种的经济可采储量，查清我国煤炭资源最大可供开发量。要尽快完善有关法规和产业政策，制定切实可行的监管办法，加强煤炭生产过程中资源管理的基础工作，依法制止生产开发过程中的“采厚弃薄”、“吃肥丢瘦”等浪费资源现象，提高资源回收率。
（二）进一步理顺上下游关系，推进跨产业的联合，形成新的产业链，提高煤炭工业应对经济周期变化的能力
煤炭企业要寻求新的资源，根据矿山服务年限实施相关多元化经营战略和纵向一体化战略，大力推进煤炭新产品的深度加工和综合利用，发展替代产业，推进产业升级，延伸产业链。要积极参与铁路、水运、海运等运输产业，推动跨行业、跨地区产业的联合，形成煤、电、化、路、港、航等产业链。煤炭工业产业发展战略要走出单纯做煤的方式，实现多元并举全面发展，真正实现产业结构、产品结构的升级。
进一步理顺上下游关系，推进煤炭定价的完全市场化。煤炭价格的确定，要坚持供需双方协商定价的基本原则，政府部门、行业组织和企业不得以任何形式非法干预企业自主定价。改变以往政府主导的模式，坚持政府宏观调控，市场主导配置资源；倡导煤炭企业与电力等行业建立长期合作，依法签订买卖合同，建立煤电价格联动机制。推动煤电联营，建设大型煤炭基地，提高大中型煤矿的技术水平和生产能力，保障煤炭长期稳定供给。
建立煤炭交易市场，更多地发挥煤炭交易市场在煤炭流通中的作用。
（三）通过兼并重组，建立有效的退出与准入机制，合理地扩大企业规模
乡镇煤矿在现在和将来一段时期内，还将是我国煤炭供应的重要组成部分，要按照“统一规划、合理集中、正规开采、保障安全、依法监管”的方针，鼓励不同性质的乡镇煤矿实施兼并、合资与合作等多种形式的资产重组方式，加快其联合与改造，提高开采水平，合理扩大生产规模。
减少开采工艺落后、条件恶劣、生产安全无法保障的乡镇小煤矿，使这部分小煤矿退出市场。要清理国有煤矿内的小煤矿，对部分有证的小煤矿，可实行赎买或补偿部分损失的办法进行清理。还要制定产业技术政策，制订煤矿的最低开采规模。
（四）建立和健全煤矿生产安全的激励与监管机制，解决煤矿安全问题
要按照“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、社会广泛支持”的原则，构建安全生产的责任体系，关键是要建立和健全煤炭生产企业的安全保障激励机制。各类煤矿都要建立和健全安全生产责任制和各项规章制度，加大对企业责任人的安全事故处罚力度，坚持煤矿企业内部安全生产机构派驻制度；实行安全生产风险抵押金制度，强化各级安全职责。
加大煤矿安全投入和技术改造力度，强化煤矿安全基础，提高煤矿安全生产保障能力。国家要通过安排国债资金、贷款贴息等方式，支持大中型国有煤矿的安全改造。对国家安排的国债拨款项目，省级财政要安排配套资金。各煤矿生产企业要足额提取煤炭生产安全费用，专款专用。对灾害严重、所提取费用不能满足实际需要的煤矿，可适当提高安全费用的提取标准。建议财政部会同有关部门，尽快研究具体实施办法。
（作者系中国社科院工经所副研究员）