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【摘要】就业是增长之源、民生之本、稳定之基。我国劳动力资源丰富，劳动力供给总量远远大于需求总量的基本格局与技能人才相对不足的矛盾将长期存在。在当前严峻的就业形势下，统筹城乡就业是实现城乡经济社会协调发展的必然选择。统筹城乡就业，必须落实就业优先战略，切实把就业摆在更加突出的重要位置；加强统筹城乡就业的体系制度建设；发展经济，增加就业岗位；加强职业教育培训，提高劳动力素质；鼓励创业，以创业带动就业。
【关键词】就业形势；劳动力资源；城乡就业；城乡发展；创业
就业是增长之源、民生之本、稳定之基。我国劳动力资源丰富，在当前严峻的就业形势下，统筹城乡就业，促进就业与经济发展良性互动，是实现城乡经济社会协调发展的必然选择。
一、我国将长期面临严峻的就业形势
我国劳动力资源丰富，我国16－60岁劳动年龄人口将于2014年达到9.3亿的高峰，并长期保持在这样高的水平。由于处于经济发展的初期阶段，受经济全球化的影响，我国阶段性、地区性、群体性的高失业以及灵活就业现象将长期存在。“十一五”期间我国的就业形势更为严峻，就业压力更大，主要表现为：
（一)劳动力供大于求的基本格局长期存在。
从总体上看，劳动力供求总量矛盾十分突出，劳动力供给总量远远大于需求总量的基本格局将长期存在。根据劳动和社会保障部的调查统计，到2010年，全国劳动力总量达到8.3亿人。在城镇，需要就业的人数达2400万人，其中包括每年新成长劳动力大约1000多万人。按照现有经济增长对就业的拉动能力计算，每年新增就业岗位数约为800万个，加上自然减员腾出的岗位，城镇就业岗位约1100万个。可见，城镇劳动力供大于求的缺口仍然维持在1300万人左右。在农村，随着农业劳动生产率的提高，目前大约有近2亿人富余劳动力存量；加上因为退耕还林、项目建设征地而失地的农民和新成长的劳动力，我国农村劳动力每年以1300万人的速度递增。这些农村的富余劳动力均需要转移到城镇就业。
受国际金融危机的影响，我国城镇就业形势异常严峻。中国社会科学院城市发展与环境研究中心2009年6月15日发布的《中国城市发展报告(No.2)》指出，2009年企业生产、收缩财政现象仍将持续，全年新增就业岗位与往年相比将大幅减少。据对五省15个企业的持续监测，自2009年3月底，企业就业岗位减幅达5.3%。劳动部3月份的统计数据表明，尚有1100万农民工未实现就业。今年大学毕业生达600万人，另有历年来毕业但未就业的大学毕业生100万人。在这样的背景下，农民工失业、大学生毕业就业难问题更加突出，城镇实际失业率有可能进一步提高，有相当数量的农民工将成为真正意义上的城镇失业人员。
（二) 劳动力结构性矛盾突出。
我国正处于经济结构加速调整时期，当前就业的结构性矛盾表现得尤其突出。
1．劳动力供大于求与技能人才相对不足的矛盾。一方面，从总体上看，劳动力供给的总量远远大于需求总量；但另一方面，各类技能人才尤其是需求量最多的技工人才却严重短缺。一些传统行业出现大批下岗失业人员，而一些新兴产业、行业和技术职业需要的素质较高的人才又供不应求。随着我国产业结构的调整和经济增长方式的转变，现代制造业、服务业、新兴产业、高技术行业等企业对劳动者的技能素质要求逐步提高。而大量劳动者特别是首次外出求职的农民工文化水平不高、职业技能水平偏低，难以满足企业岗位要求，导致这些行业所需人员供不应求。根据2009年8月21日的南方日报报道，今年6月广东省人力资源市场中，技工的需求比重上升至63.68%，技工的求人倍率①为1.37，今年以来缺口数达75.4万人次；而同期普工的求人倍率为0.74，市场普工供过于求达72.7万人次。
2．第二产业用工需求不足与第三产业人才供不应求的矛盾。2009年在上半年广东省人力资源市场上，第三产业用工需求比重由2月的48.79%上升到6月的50.89%；同期第二产业的用工需求比重下降1.6%。上半年91.4万城镇新增就业中，约54%集中在第三产业就业，比第二产业多出约7万人。但与其他国家相比，目前我国第三产业从业人员比重偏低，就业人数比例不到30%，远远低于发展中国家40%的水平。第三产业是吸纳就业的主要产业，其就业比重偏低，意味着对增加就业岗位的贡献就少。
从长远看，我国城乡就业还存在三对值得关注的结构性矛盾。一是城乡矛盾，农村有大量的富余劳动力因文化水平、技术素质偏低而就业困难，而城市特别是一些工业发达的大城市则劳动力供应相对不足；二是地区矛盾，部分资源型城市和中西部地区就业压力较大，而东部沿海地区则普遍缺乏劳动力；三是企业矛盾，大型企业富余劳动力多，中小企业特别是民营中小企业普遍人才不足。
二、统筹城乡就业是实现城乡经济社会协调发展的必然选择
统筹城乡经济社会发展是全面建设小康社会的内在要求。在当前严峻的就业形势下，统筹城乡就业是实现城乡经济社会协调发展的必然选择。所谓统筹城乡就业，是从我国经济社会和城乡协调发展的大局出发，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标，贯彻以人为本的要求，在搞好城镇就业再就业工作的同时，大力推进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，从体制、政策和工作体系入手，建设城乡一体化的人力资源市场，促进城乡劳动者实现更加充分的就业。
（一）统筹城乡就业是落实科学发展观的具体体现。
科学发展观的基本要求是统筹兼顾。科学发展观“五个统筹”之首是统筹城乡发展，而统筹城乡就业则是城乡经济社会协调发展的突破口。发展离不开人，要发展，必须充分地调动人的积极性和创造性，使人这个最活跃的生产要素得到合理的配置。我国现行城乡二元分割的劳动力市场人为地限制了劳动力的自由流动，使农村的剩余劳动力不能与生产资料有效结合而转化为现实的生产力，限制了发展。因此，落实科学发展观，统筹城乡发展，首先必须统筹城乡之间的劳动就业。
（二）统筹城乡就业是进一步深化改革的制度创新。
统筹城乡就业，建立城乡一体化的劳动力市场，是国民经济和社会发展“十一五”规划确定的一项重要任务。统筹城乡就业是对传统城乡二元结构的变革，是一种制度创新。我国长期实行的城乡二元结构形成的一系列就业管理体制和运行机制等造成了城乡经济社会发展的巨大差距。统筹城乡就业就是要打破计划经济体制下用行政手段将劳动力人为地分割成城镇劳动力和农村劳动力、本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制，取消地域、户籍、行业等对农村劳动力进入城镇就业的限制性政策，按照市场经济的要求让所有劳动力都能够自主地选择职业和工作地点，在城乡间、区域间和行业间自由、合理流动，实现劳动力的自由公平竞争，并逐步建立起与此相适应的覆盖全社会的社会保障制度，最终实现城乡共同富裕。
（三）统筹城乡就业是构建和谐社会的有效途径。
和谐社会的基础是人与人之间的和谐相处。就社会整体而言，人与人之间能否和谐相处，贫富差距则是最为关键的因素。根据2004年国家统计局的统计资料，我国的基尼系数②为0.47。从全国来看，贫富差距较大，但城乡内部贫富差距并不大，而城乡之间的差距非常大，“城市像欧洲，农村像非洲。”这是城乡贫富差距的生动写照。农业部的统计资料表明：2007年我国城乡收入比高达3.33:1，收入绝对差距接近１万元。2008年我国城乡收入比是3.31:1，假如考虑到可比性的因素，城乡收入差距大约在4—6倍左右③。因此，缩小贫富差距关键是要缩小城乡差距。统筹城乡就业是缩小城乡差距、构建和谐社会的有效途径。农民在非农产业和城镇就业是当前农民增收最直接、最有效的途径。近年来农民收入保持较快的增长速度，一个重要因素是外出务工和从事二、三产业的农民越来越多，农民的非农收入持续较快增长。
（四）统筹城乡就业是建设社会主义新农村的内在要求。
统筹城乡就业不仅是增加农民收入的重要途径，也是发育要素市场、促进经济发展的内在要求。建设社会主义新农村关键是统筹城乡发展，破除城乡分割的二元结构和政策限制，建立以工促农、以城带乡的有效机制，使城乡共同增强发展能力，共同提高发展水平，共同分享发展成果。推进新农村建设，必须着力培育城乡统一的要素市场，特别是培育城乡统一的劳动力市场，推进城乡一体化发展，促进农民向城市合理有序流动。
三、统筹城乡就业的对策
面对严峻的就业形势和巨大的就业压力，要实现社会就业比较充分的目标，必须进一步加大就业工作力度，统筹城乡就业，不断增加就业机会、调整就业结构、提高就业质量。
（一）落实就业优先战略，切实把就业摆在更加突出的重要位置。
1．实施积极的就业政策。2010年10召开的党的十七届五中全会提出要实施更加积极的就业政策，大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，多渠道开发就业岗位，鼓励自主创业，促进充分就业。健全统一规范灵活的人力资源市场，为劳动者提供优质高效的就业服务。党的十六大以来，我国加快实施积极的就业发展战略，千方百计创造就业岗位，促进就业再就业,推出了一系列有利于扩大就业的政策措施。加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为创业者。我国社会就业更加充分，就业总量不断扩大，就业结构逐步优化。“十五”期间，城镇新增就业4200万人，转移农村富余劳动力4000万人，城镇登记失业率已控制在4.3%以内。党的十七大后，实施更加积极的就业政策，调动企业、劳动者和社会各方面力量促进就业再就业。
2．实施有利于就业的配套政策。加强财政政策、信贷政策、税收政策、产业政策与就业政策的协调配合，千方百计创造就业机会。一要继续加大就业资金的投入，努力提高就业资金使用效益。二要充分利用税收等宏观经济政策的杠杆作用，在实施宏观经济调控时，优先考虑其对就业的影响和效应。三是在制订发展战略和产业政策以及安排产业结构、主要产业布局、重大项目时，要优先考虑对就业的影响。四要改革不利于就业的相关政策、制度。重点改革户籍管理制度，逐步解决长期在城镇就业和居住的农民工的户籍问题，取消对农民进城就业的歧视性、限制性规定。
3．逐步推进积极就业政策向乡镇和农村延伸。要从根本上解决我国就业问题，就要把积极的就业政策延伸到农村地区和所有劳动者。统筹城乡就业，实现城乡劳动者平等就业，不仅要促进2亿多农民工稳定就业，还要促进每年近千万农村新增劳动力就业以及大量富余劳动力转移就业。
（二）加强统筹城乡就业的体系制度建设。
统筹城乡就业，需要有一系列的体系、制度作为保障。当前急需加快“三个体系，两个制度”的建设。
1．完善管理城乡就业的组织体系。由劳动和社会保障局牵头，成立由人事局、工会、街道社会保障事务所、乡镇职业介绍所等单位组成的管理城乡就业的组织体系，统筹规划和管理城乡就业工作。
2．构建城乡统一的劳动力市场体系。目前,我国劳动力市场化程度较低,市场体系不完善,市场分割十分严重,农民进城就业壁垒重重,对缓解短期劳动力供给局部短缺矛盾极为不利。为此，要按照十七大报告要求，“建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。”构建城乡劳动力自由流动的有效机制,改善农村劳动力进城就业环境。
3．建立覆盖城乡的公共就业服务体系。要结合工作实际，在街道办事处和乡镇建立公共就业服务机构，组成覆盖城乡的公共就业服务体系，为城乡劳动者免费提供形式多样的就业、再就业、转移就业的有效服务。一是开展职业介绍服务。在乡镇、村逐步建立起信息员队伍，加强供求信息的采集、整理、发布工作，为劳动者及时提供就业信息；通过定期举办专场招聘洽谈会，组织用人单位和劳动者进行面对面的招聘洽谈，提高职业介绍的成功率。二是加强就业指导服务。针对部分劳动者择业观念陈旧、缺乏求职经验的实际情况，为劳动者提供有针对性的职业指导、职业介绍和政策咨询及跟踪服务就业，提高劳动者的就业能力。
4．健全劳动用工管理制度。一要完善就业登记制度。凡在身体健康、有劳动能力的人均可到街道或乡镇职业介绍所进行就业登记。二是实行劳动力招聘备案制度。用人单位招聘劳动力，应按规定与劳动者签订劳动合同，缴纳社会保险，并到单位所在地区县职业介绍服务中心办理招聘备案手续。三是健全劳动者合法权益的保护制度。劳动监察部门要加强劳动执法监督，督促用人单位依法用工，重点监督劳动合同、最低工资的执行情况，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，切实保护劳动者的合法权益。四是逐步解决农民工的户口问题。要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。注重在制度上解决好农民工权益保护问题。
5．完善社会保障制度。妥善解决劳动者的社会保障问题。一要规范和协调劳动关系。发挥政府、工会和企业作用，努力形成企业和职工利益共享机制，建立和谐劳动关系。依法规范企业行为，认真实施工时、休息休假、最低工资、女职工和未成年工劳动保护等方面的标准。二是建立健全就业与再就业援助制度。各级人民政府应当根据2008年1月1日起施行的《就业促进法》的规定，建立完善面向所有困难群众的就业与再就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。三是完善失业保险制度。建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度、就业和失业的评估制度、失业预警制度。依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业。
（三）发展经济，增加就业岗位。
坚持发展经济与促进就业互动，以经济发展促进就业。在发展经济的同时扩大就业规模，改善就业结构。
1．优先发展劳动密集型产业。在保持经济健康快速发展的同时，既要注重发展资本技术和知识密集型产业，又要注重发展有利于增加就业总量和利用劳动力资源的经济产业和形态，通过经济增长拉动就业增加。优先发展有利于扩大就业的劳动密集型产业、服务业和各类新兴产业，构建多元化多层次的产业结构体系，推进小城镇建设，加快县域经济发展，尽可能多地增加就业岗位。在增加各要素投入推动经济发展的同时，更加注重通过人力资源的开发利用促进经济增长，将人口包袱变为人力资源财富。
2．加快发展服务业。把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，建立公平、规范、透明的市场准入标准，探索适合新型服务业态发展的市场管理办法，调整税费和土地、水、电等要素价格政策，营造有利于服务业发展的政策和体制环境。大力发展生产性服务业和生活性服务业，积极发展旅游业。拓展服务业新领域，发展新业态，培育新热点，推进规模化、品牌化、网络化经营。推动特大城市形成以服务经济为主的产业结构。
3．重点发展民营经济。以中小企业为主体的民营经济已经成为当前我国实现就业最广泛的渠道，在民营企业就业的人数占全国就业人数的75%。据测算，在我国，1个个体户至少可提供2个就业机会，1家私营企业可提供13个就业机会。因此，政府要帮助民营企业解决突出困难、提高自身素质、开拓市场空间，为民营企业生存发展创造良好的环境，支持、鼓励民营经济发展。对于吸纳高校毕业生和农民工较多的民营企业，政府应在税收、信贷、毕业生落户等方面给予政策支持。
4．积极承接东部产业转移。做好产业承接,对于经济相对落后的贺州市而言，既是加速本市工业化城市化进程、促进本市经济社会发展的必然选择，同时也有利于增加本市的就业岗位，使城乡劳动力在本市内实现就业。
5．大力发展农村经济。解决农村富余劳动力就业的根本出路在于发展农村经济，加快农村城镇化、工业化步伐。加快农村产业结构调整，进一步挖掘农业内部的就业潜力；积极扶持农村二、三产业发展的农民家庭大户企业招用农村富余劳动力。坚持多渠道、多层次、多形式安排农村富余劳动力就业。
（四）加强职业教育培训，提高劳动力素质。
党的十七大报告强调，要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度。
1．落实职业教育培训经费。各级政府要调整财政支出结构,安排足够的经费用于普通劳动者培训,使财政政策真正有利于鼓励和引导劳动者素质的提高。要逐步把对城镇失业人员在就业和培训等方面的优惠政策落实到农村富余劳动力身上。
2．建立职业教育培训体系。以县、区职业技术学校为骨干和依托，建立覆盖城乡的职业培训体系，为城乡劳动者提升职业技能提供有效服务，不断提高劳动力的职业技能素质。同时,鼓励和引导用人单位积极承担起职工职业技能培训的任务。
3．发展职业技能培训和职业技能鉴定。按照劳动力市场供求信息和职业介绍服务机构提供的岗位需求，开发相应的培训项目，进行职业技能培训和职业技能鉴定，增强劳动者在劳动力市场中的创业能力、择业能力、岗位工作能力和职业转换能力，使劳动者素质适应劳动力市场的需求。对已经就业的劳动者，要指导企业根据生产经营状况及发展趋向，结合岗位要求进一步开展相应的培训，提高他们就业的稳定性。
4．加强就业观念教育，转变劳动者的就业观念。党的十七届五中全会提出要“加强职业培训和择业观念教育，提高劳动者就业能力，把解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题作为工作重点。”要充分利用各种媒体广泛宣传国家有关就业的方针、政策，促进广大劳动者转变择业观念。传统的观念认为，实现就业就是到国有企业和集体企业上班。国有企业和集体企业曾经是城镇劳动者就业的主阵地，上世纪90年代中期，国有企业最多时就业8000万人，现在不到3000万人；集体经济从最多的5700多万人减少到现在的600万人。随着国有企业改革、经济结构调整和事业单位分类改革的深入，非公有制经济组织和灵活就业越来越成为扩大就业的主渠道。要通过就业观念教育，使劳动者特别是高校毕业生摆正心态，及时转变就业观念，意识到城乡基层就业是大方向，到中小企业和非公有制企业就业是主渠道，把目光更多放在民营企业、中小企业上。使劳动者主动适应劳务派遣、家政服务、承揽大公司的外包业务等多种灵活就业方式，或实现就业，或组建公司去创业。
（五）鼓励创业，以创业带动就业。
扩大就业，一方面要保持一定的经济发展速度，创造更多的就业岗位；另一方面，要营造良好的创业环境，形成浓厚的创业氛围，鼓励开展各种类型的创业活动，使更多劳动者成为创业者。党的十七大报告明确提出，“要实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。”
1．经济增长对就业的拉动作用减弱。近年来，随着经济发展方式的转变和自主创新能力的提高，经济增长吸纳劳动力的作用有所减弱。我国GDP每增长1%，改革开放初期能带来240万个就业岗位，上个世纪90年代能带来120万左右的就业岗位；但是现在只能带来70－80万就业岗位。因此，仅仅依靠发展经济来扩大就业是不够的，必须以创业带动就业，形成发展经济与扩大就业的良性互动。
2．创业具有带动就业的倍增效应。劳动者创业不但解决了自己的就业问题，还可以通过合伙创业、组建公司等方式带动更多的人就业，培养和造就更多的创业主体。劳动保障部门近年来组织创业培训的实践证明，在目前我国的经济结构下，1个人创业一般可以带动5个人实现就业。
3．我国劳动者普遍缺乏创业精神。根据国家统计局的普查，我国每千人拥有的企业数量只有2.5个，比一般发展中国家还少22-27个。企业数量少，就业的容量当然也就小。企业少与我国劳动者普遍缺乏创业精神有关。不论是学有所长的大学毕业生，还是转移到城市就业的农民工，多数人都是希望找到一份稳定的工作，很少有人主动去创业。教育部的统计表明，2005年只有0.4%本科毕业生选择自主创业。北京作为全国的“人才大本营”，在2006年17.5万名高校毕业生中，仅有146人选择自主创业，不到毕业生总数的0.1%。这表明我国新成长劳动力的创业精神还很不适应扩大就业的要求，必须鼓励全体社会劳动者大胆创业。
4．采取优惠政策鼓励创业。为了调动劳动者创业的积极性，促进以创业带动就业，要按照党的十七大报告的要求，完善支持自主创业、自谋职业政策。政府要从鼓励劳动者创业出发，落实《就业促进法》对失业人员创办的中小企业给予税收优惠的规定，在小额贷款、社会保险补贴、经营场地、工商管理等方面给创业者提供更多的方便，降低创业门槛，减少创业成本和风险，营造良好的创业环境。要加快制定面向全体城乡创业者的优惠政策，扩大扶持创业的范围。
5．加强创业培训，提高创业的成功率。把创业培训作为职业教育培训的重要内容，加强创业培训，创新创业培训的方式，提高劳动者的创业能力，努力提高创业的成功率。
注释：
①求人倍率是一个经济指标，指职位空缺数与求职者数之比,该值为1时市场达到供需平衡;小于1时说明很多人找不到工作;大于1时说明一些公司招聘不到人。
②基尼系数是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”,0.4-0.5表示收入差距较大;0.5以上表示收入差距悬殊。
③数据来源于中国社会科学院于2009年6月15日发布的《城市蓝皮书》。
参考文献
[1]我省市场求人倍率上升至6月的1.01 技工人才成为“香饽饽”[N].南方日报(网络版),2009-08-21.
[2]潘家华,牛凤瑞.中国城市发展报告(No.2)[M].北京:社会科学文献出版社,2009,6.
[3]中国青年报.2009-4-25.
[4]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议.
作者简介：林秋琴（1970－），女，广西贺州人，贺州市委党校科研科副科长，副教授，主要研究法学。
【关键词】就业形势；劳动力资源；城乡就业；城乡发展；创业
就业是增长之源、民生之本、稳定之基。我国劳动力资源丰富，在当前严峻的就业形势下，统筹城乡就业，促进就业与经济发展良性互动，是实现城乡经济社会协调发展的必然选择。
一、我国将长期面临严峻的就业形势
我国劳动力资源丰富，我国16－60岁劳动年龄人口将于2014年达到9.3亿的高峰，并长期保持在这样高的水平。由于处于经济发展的初期阶段，受经济全球化的影响，我国阶段性、地区性、群体性的高失业以及灵活就业现象将长期存在。“十一五”期间我国的就业形势更为严峻，就业压力更大，主要表现为：
（一)劳动力供大于求的基本格局长期存在。
从总体上看，劳动力供求总量矛盾十分突出，劳动力供给总量远远大于需求总量的基本格局将长期存在。根据劳动和社会保障部的调查统计，到2010年，全国劳动力总量达到8.3亿人。在城镇，需要就业的人数达2400万人，其中包括每年新成长劳动力大约1000多万人。按照现有经济增长对就业的拉动能力计算，每年新增就业岗位数约为800万个，加上自然减员腾出的岗位，城镇就业岗位约1100万个。可见，城镇劳动力供大于求的缺口仍然维持在1300万人左右。在农村，随着农业劳动生产率的提高，目前大约有近2亿人富余劳动力存量；加上因为退耕还林、项目建设征地而失地的农民和新成长的劳动力，我国农村劳动力每年以1300万人的速度递增。这些农村的富余劳动力均需要转移到城镇就业。
受国际金融危机的影响，我国城镇就业形势异常严峻。中国社会科学院城市发展与环境研究中心2009年6月15日发布的《中国城市发展报告(No.2)》指出，2009年企业生产、收缩财政现象仍将持续，全年新增就业岗位与往年相比将大幅减少。据对五省15个企业的持续监测，自2009年3月底，企业就业岗位减幅达5.3%。劳动部3月份的统计数据表明，尚有1100万农民工未实现就业。今年大学毕业生达600万人，另有历年来毕业但未就业的大学毕业生100万人。在这样的背景下，农民工失业、大学生毕业就业难问题更加突出，城镇实际失业率有可能进一步提高，有相当数量的农民工将成为真正意义上的城镇失业人员。
（二) 劳动力结构性矛盾突出。
我国正处于经济结构加速调整时期，当前就业的结构性矛盾表现得尤其突出。
1．劳动力供大于求与技能人才相对不足的矛盾。一方面，从总体上看，劳动力供给的总量远远大于需求总量；但另一方面，各类技能人才尤其是需求量最多的技工人才却严重短缺。一些传统行业出现大批下岗失业人员，而一些新兴产业、行业和技术职业需要的素质较高的人才又供不应求。随着我国产业结构的调整和经济增长方式的转变，现代制造业、服务业、新兴产业、高技术行业等企业对劳动者的技能素质要求逐步提高。而大量劳动者特别是首次外出求职的农民工文化水平不高、职业技能水平偏低，难以满足企业岗位要求，导致这些行业所需人员供不应求。根据2009年8月21日的南方日报报道，今年6月广东省人力资源市场中，技工的需求比重上升至63.68%，技工的求人倍率①为1.37，今年以来缺口数达75.4万人次；而同期普工的求人倍率为0.74，市场普工供过于求达72.7万人次。
2．第二产业用工需求不足与第三产业人才供不应求的矛盾。2009年在上半年广东省人力资源市场上，第三产业用工需求比重由2月的48.79%上升到6月的50.89%；同期第二产业的用工需求比重下降1.6%。上半年91.4万城镇新增就业中，约54%集中在第三产业就业，比第二产业多出约7万人。但与其他国家相比，目前我国第三产业从业人员比重偏低，就业人数比例不到30%，远远低于发展中国家40%的水平。第三产业是吸纳就业的主要产业，其就业比重偏低，意味着对增加就业岗位的贡献就少。
从长远看，我国城乡就业还存在三对值得关注的结构性矛盾。一是城乡矛盾，农村有大量的富余劳动力因文化水平、技术素质偏低而就业困难，而城市特别是一些工业发达的大城市则劳动力供应相对不足；二是地区矛盾，部分资源型城市和中西部地区就业压力较大，而东部沿海地区则普遍缺乏劳动力；三是企业矛盾，大型企业富余劳动力多，中小企业特别是民营中小企业普遍人才不足。
二、统筹城乡就业是实现城乡经济社会协调发展的必然选择
统筹城乡经济社会发展是全面建设小康社会的内在要求。在当前严峻的就业形势下，统筹城乡就业是实现城乡经济社会协调发展的必然选择。所谓统筹城乡就业，是从我国经济社会和城乡协调发展的大局出发，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标，贯彻以人为本的要求，在搞好城镇就业再就业工作的同时，大力推进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，从体制、政策和工作体系入手，建设城乡一体化的人力资源市场，促进城乡劳动者实现更加充分的就业。
（一）统筹城乡就业是落实科学发展观的具体体现。
科学发展观的基本要求是统筹兼顾。科学发展观“五个统筹”之首是统筹城乡发展，而统筹城乡就业则是城乡经济社会协调发展的突破口。发展离不开人，要发展，必须充分地调动人的积极性和创造性，使人这个最活跃的生产要素得到合理的配置。我国现行城乡二元分割的劳动力市场人为地限制了劳动力的自由流动，使农村的剩余劳动力不能与生产资料有效结合而转化为现实的生产力，限制了发展。因此，落实科学发展观，统筹城乡发展，首先必须统筹城乡之间的劳动就业。
（二）统筹城乡就业是进一步深化改革的制度创新。
统筹城乡就业，建立城乡一体化的劳动力市场，是国民经济和社会发展“十一五”规划确定的一项重要任务。统筹城乡就业是对传统城乡二元结构的变革，是一种制度创新。我国长期实行的城乡二元结构形成的一系列就业管理体制和运行机制等造成了城乡经济社会发展的巨大差距。统筹城乡就业就是要打破计划经济体制下用行政手段将劳动力人为地分割成城镇劳动力和农村劳动力、本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制，取消地域、户籍、行业等对农村劳动力进入城镇就业的限制性政策，按照市场经济的要求让所有劳动力都能够自主地选择职业和工作地点，在城乡间、区域间和行业间自由、合理流动，实现劳动力的自由公平竞争，并逐步建立起与此相适应的覆盖全社会的社会保障制度，最终实现城乡共同富裕。
（三）统筹城乡就业是构建和谐社会的有效途径。
和谐社会的基础是人与人之间的和谐相处。就社会整体而言，人与人之间能否和谐相处，贫富差距则是最为关键的因素。根据2004年国家统计局的统计资料，我国的基尼系数②为0.47。从全国来看，贫富差距较大，但城乡内部贫富差距并不大，而城乡之间的差距非常大，“城市像欧洲，农村像非洲。”这是城乡贫富差距的生动写照。农业部的统计资料表明：2007年我国城乡收入比高达3.33:1，收入绝对差距接近１万元。2008年我国城乡收入比是3.31:1，假如考虑到可比性的因素，城乡收入差距大约在4—6倍左右③。因此，缩小贫富差距关键是要缩小城乡差距。统筹城乡就业是缩小城乡差距、构建和谐社会的有效途径。农民在非农产业和城镇就业是当前农民增收最直接、最有效的途径。近年来农民收入保持较快的增长速度，一个重要因素是外出务工和从事二、三产业的农民越来越多，农民的非农收入持续较快增长。
（四）统筹城乡就业是建设社会主义新农村的内在要求。
统筹城乡就业不仅是增加农民收入的重要途径，也是发育要素市场、促进经济发展的内在要求。建设社会主义新农村关键是统筹城乡发展，破除城乡分割的二元结构和政策限制，建立以工促农、以城带乡的有效机制，使城乡共同增强发展能力，共同提高发展水平，共同分享发展成果。推进新农村建设，必须着力培育城乡统一的要素市场，特别是培育城乡统一的劳动力市场，推进城乡一体化发展，促进农民向城市合理有序流动。
三、统筹城乡就业的对策
面对严峻的就业形势和巨大的就业压力，要实现社会就业比较充分的目标，必须进一步加大就业工作力度，统筹城乡就业，不断增加就业机会、调整就业结构、提高就业质量。
（一）落实就业优先战略，切实把就业摆在更加突出的重要位置。
1．实施积极的就业政策。2010年10召开的党的十七届五中全会提出要实施更加积极的就业政策，大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，多渠道开发就业岗位，鼓励自主创业，促进充分就业。健全统一规范灵活的人力资源市场，为劳动者提供优质高效的就业服务。党的十六大以来，我国加快实施积极的就业发展战略，千方百计创造就业岗位，促进就业再就业,推出了一系列有利于扩大就业的政策措施。加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为创业者。我国社会就业更加充分，就业总量不断扩大，就业结构逐步优化。“十五”期间，城镇新增就业4200万人，转移农村富余劳动力4000万人，城镇登记失业率已控制在4.3%以内。党的十七大后，实施更加积极的就业政策，调动企业、劳动者和社会各方面力量促进就业再就业。
2．实施有利于就业的配套政策。加强财政政策、信贷政策、税收政策、产业政策与就业政策的协调配合，千方百计创造就业机会。一要继续加大就业资金的投入，努力提高就业资金使用效益。二要充分利用税收等宏观经济政策的杠杆作用，在实施宏观经济调控时，优先考虑其对就业的影响和效应。三是在制订发展战略和产业政策以及安排产业结构、主要产业布局、重大项目时，要优先考虑对就业的影响。四要改革不利于就业的相关政策、制度。重点改革户籍管理制度，逐步解决长期在城镇就业和居住的农民工的户籍问题，取消对农民进城就业的歧视性、限制性规定。
3．逐步推进积极就业政策向乡镇和农村延伸。要从根本上解决我国就业问题，就要把积极的就业政策延伸到农村地区和所有劳动者。统筹城乡就业，实现城乡劳动者平等就业，不仅要促进2亿多农民工稳定就业，还要促进每年近千万农村新增劳动力就业以及大量富余劳动力转移就业。
（二）加强统筹城乡就业的体系制度建设。
统筹城乡就业，需要有一系列的体系、制度作为保障。当前急需加快“三个体系，两个制度”的建设。
1．完善管理城乡就业的组织体系。由劳动和社会保障局牵头，成立由人事局、工会、街道社会保障事务所、乡镇职业介绍所等单位组成的管理城乡就业的组织体系，统筹规划和管理城乡就业工作。
2．构建城乡统一的劳动力市场体系。目前,我国劳动力市场化程度较低,市场体系不完善,市场分割十分严重,农民进城就业壁垒重重,对缓解短期劳动力供给局部短缺矛盾极为不利。为此，要按照十七大报告要求，“建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。”构建城乡劳动力自由流动的有效机制,改善农村劳动力进城就业环境。
3．建立覆盖城乡的公共就业服务体系。要结合工作实际，在街道办事处和乡镇建立公共就业服务机构，组成覆盖城乡的公共就业服务体系，为城乡劳动者免费提供形式多样的就业、再就业、转移就业的有效服务。一是开展职业介绍服务。在乡镇、村逐步建立起信息员队伍，加强供求信息的采集、整理、发布工作，为劳动者及时提供就业信息；通过定期举办专场招聘洽谈会，组织用人单位和劳动者进行面对面的招聘洽谈，提高职业介绍的成功率。二是加强就业指导服务。针对部分劳动者择业观念陈旧、缺乏求职经验的实际情况，为劳动者提供有针对性的职业指导、职业介绍和政策咨询及跟踪服务就业，提高劳动者的就业能力。
4．健全劳动用工管理制度。一要完善就业登记制度。凡在身体健康、有劳动能力的人均可到街道或乡镇职业介绍所进行就业登记。二是实行劳动力招聘备案制度。用人单位招聘劳动力，应按规定与劳动者签订劳动合同，缴纳社会保险，并到单位所在地区县职业介绍服务中心办理招聘备案手续。三是健全劳动者合法权益的保护制度。劳动监察部门要加强劳动执法监督，督促用人单位依法用工，重点监督劳动合同、最低工资的执行情况，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，切实保护劳动者的合法权益。四是逐步解决农民工的户口问题。要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。注重在制度上解决好农民工权益保护问题。
5．完善社会保障制度。妥善解决劳动者的社会保障问题。一要规范和协调劳动关系。发挥政府、工会和企业作用，努力形成企业和职工利益共享机制，建立和谐劳动关系。依法规范企业行为，认真实施工时、休息休假、最低工资、女职工和未成年工劳动保护等方面的标准。二是建立健全就业与再就业援助制度。各级人民政府应当根据2008年1月1日起施行的《就业促进法》的规定，建立完善面向所有困难群众的就业与再就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。三是完善失业保险制度。建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度、就业和失业的评估制度、失业预警制度。依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业。
（三）发展经济，增加就业岗位。
坚持发展经济与促进就业互动，以经济发展促进就业。在发展经济的同时扩大就业规模，改善就业结构。
1．优先发展劳动密集型产业。在保持经济健康快速发展的同时，既要注重发展资本技术和知识密集型产业，又要注重发展有利于增加就业总量和利用劳动力资源的经济产业和形态，通过经济增长拉动就业增加。优先发展有利于扩大就业的劳动密集型产业、服务业和各类新兴产业，构建多元化多层次的产业结构体系，推进小城镇建设，加快县域经济发展，尽可能多地增加就业岗位。在增加各要素投入推动经济发展的同时，更加注重通过人力资源的开发利用促进经济增长，将人口包袱变为人力资源财富。
2．加快发展服务业。把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，建立公平、规范、透明的市场准入标准，探索适合新型服务业态发展的市场管理办法，调整税费和土地、水、电等要素价格政策，营造有利于服务业发展的政策和体制环境。大力发展生产性服务业和生活性服务业，积极发展旅游业。拓展服务业新领域，发展新业态，培育新热点，推进规模化、品牌化、网络化经营。推动特大城市形成以服务经济为主的产业结构。
3．重点发展民营经济。以中小企业为主体的民营经济已经成为当前我国实现就业最广泛的渠道，在民营企业就业的人数占全国就业人数的75%。据测算，在我国，1个个体户至少可提供2个就业机会，1家私营企业可提供13个就业机会。因此，政府要帮助民营企业解决突出困难、提高自身素质、开拓市场空间，为民营企业生存发展创造良好的环境，支持、鼓励民营经济发展。对于吸纳高校毕业生和农民工较多的民营企业，政府应在税收、信贷、毕业生落户等方面给予政策支持。
4．积极承接东部产业转移。做好产业承接,对于经济相对落后的贺州市而言，既是加速本市工业化城市化进程、促进本市经济社会发展的必然选择，同时也有利于增加本市的就业岗位，使城乡劳动力在本市内实现就业。
5．大力发展农村经济。解决农村富余劳动力就业的根本出路在于发展农村经济，加快农村城镇化、工业化步伐。加快农村产业结构调整，进一步挖掘农业内部的就业潜力；积极扶持农村二、三产业发展的农民家庭大户企业招用农村富余劳动力。坚持多渠道、多层次、多形式安排农村富余劳动力就业。
（四）加强职业教育培训，提高劳动力素质。
党的十七大报告强调，要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度。
1．落实职业教育培训经费。各级政府要调整财政支出结构,安排足够的经费用于普通劳动者培训,使财政政策真正有利于鼓励和引导劳动者素质的提高。要逐步把对城镇失业人员在就业和培训等方面的优惠政策落实到农村富余劳动力身上。
2．建立职业教育培训体系。以县、区职业技术学校为骨干和依托，建立覆盖城乡的职业培训体系，为城乡劳动者提升职业技能提供有效服务，不断提高劳动力的职业技能素质。同时,鼓励和引导用人单位积极承担起职工职业技能培训的任务。
3．发展职业技能培训和职业技能鉴定。按照劳动力市场供求信息和职业介绍服务机构提供的岗位需求，开发相应的培训项目，进行职业技能培训和职业技能鉴定，增强劳动者在劳动力市场中的创业能力、择业能力、岗位工作能力和职业转换能力，使劳动者素质适应劳动力市场的需求。对已经就业的劳动者，要指导企业根据生产经营状况及发展趋向，结合岗位要求进一步开展相应的培训，提高他们就业的稳定性。
4．加强就业观念教育，转变劳动者的就业观念。党的十七届五中全会提出要“加强职业培训和择业观念教育，提高劳动者就业能力，把解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题作为工作重点。”要充分利用各种媒体广泛宣传国家有关就业的方针、政策，促进广大劳动者转变择业观念。传统的观念认为，实现就业就是到国有企业和集体企业上班。国有企业和集体企业曾经是城镇劳动者就业的主阵地，上世纪90年代中期，国有企业最多时就业8000万人，现在不到3000万人；集体经济从最多的5700多万人减少到现在的600万人。随着国有企业改革、经济结构调整和事业单位分类改革的深入，非公有制经济组织和灵活就业越来越成为扩大就业的主渠道。要通过就业观念教育，使劳动者特别是高校毕业生摆正心态，及时转变就业观念，意识到城乡基层就业是大方向，到中小企业和非公有制企业就业是主渠道，把目光更多放在民营企业、中小企业上。使劳动者主动适应劳务派遣、家政服务、承揽大公司的外包业务等多种灵活就业方式，或实现就业，或组建公司去创业。
（五）鼓励创业，以创业带动就业。
扩大就业，一方面要保持一定的经济发展速度，创造更多的就业岗位；另一方面，要营造良好的创业环境，形成浓厚的创业氛围，鼓励开展各种类型的创业活动，使更多劳动者成为创业者。党的十七大报告明确提出，“要实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。”
1．经济增长对就业的拉动作用减弱。近年来，随着经济发展方式的转变和自主创新能力的提高，经济增长吸纳劳动力的作用有所减弱。我国GDP每增长1%，改革开放初期能带来240万个就业岗位，上个世纪90年代能带来120万左右的就业岗位；但是现在只能带来70－80万就业岗位。因此，仅仅依靠发展经济来扩大就业是不够的，必须以创业带动就业，形成发展经济与扩大就业的良性互动。
2．创业具有带动就业的倍增效应。劳动者创业不但解决了自己的就业问题，还可以通过合伙创业、组建公司等方式带动更多的人就业，培养和造就更多的创业主体。劳动保障部门近年来组织创业培训的实践证明，在目前我国的经济结构下，1个人创业一般可以带动5个人实现就业。
3．我国劳动者普遍缺乏创业精神。根据国家统计局的普查，我国每千人拥有的企业数量只有2.5个，比一般发展中国家还少22-27个。企业数量少，就业的容量当然也就小。企业少与我国劳动者普遍缺乏创业精神有关。不论是学有所长的大学毕业生，还是转移到城市就业的农民工，多数人都是希望找到一份稳定的工作，很少有人主动去创业。教育部的统计表明，2005年只有0.4%本科毕业生选择自主创业。北京作为全国的“人才大本营”，在2006年17.5万名高校毕业生中，仅有146人选择自主创业，不到毕业生总数的0.1%。这表明我国新成长劳动力的创业精神还很不适应扩大就业的要求，必须鼓励全体社会劳动者大胆创业。
4．采取优惠政策鼓励创业。为了调动劳动者创业的积极性，促进以创业带动就业，要按照党的十七大报告的要求，完善支持自主创业、自谋职业政策。政府要从鼓励劳动者创业出发，落实《就业促进法》对失业人员创办的中小企业给予税收优惠的规定，在小额贷款、社会保险补贴、经营场地、工商管理等方面给创业者提供更多的方便，降低创业门槛，减少创业成本和风险，营造良好的创业环境。要加快制定面向全体城乡创业者的优惠政策，扩大扶持创业的范围。
5．加强创业培训，提高创业的成功率。把创业培训作为职业教育培训的重要内容，加强创业培训，创新创业培训的方式，提高劳动者的创业能力，努力提高创业的成功率。
注释：
①求人倍率是一个经济指标，指职位空缺数与求职者数之比,该值为1时市场达到供需平衡;小于1时说明很多人找不到工作;大于1时说明一些公司招聘不到人。
②基尼系数是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”,0.4-0.5表示收入差距较大;0.5以上表示收入差距悬殊。
③数据来源于中国社会科学院于2009年6月15日发布的《城市蓝皮书》。
参考文献
[1]我省市场求人倍率上升至6月的1.01 技工人才成为“香饽饽”[N].南方日报(网络版),2009-08-21.
[2]潘家华,牛凤瑞.中国城市发展报告(No.2)[M].北京:社会科学文献出版社,2009,6.
[3]中国青年报.2009-4-25.
[4]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议.
作者简介：林秋琴（1970－），女，广西贺州人，贺州市委党校科研科副科长，副教授，主要研究法学。