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摘要：[目的/意义]教育智库肩负着咨政建言、舆论引导，推动我国教育深化改革的重要作用。美国教育智库起步较早，有较成熟的影响政策的体制机制，通过中美教育智库对比分析，可以得到有助于中国教育智库发展的启示。[方法/过程]本文对比了中美教育智库在结构、影响、功能3个方面的特点及差异。[结果/结论]通过对比分析，得出了中国教育智库需要增强人员多样性，培育具有教育专长的综合智库，增强教育智库社会影响力和舆论影响力，完善教育智库参与政策制定的体制机制，提高教育智库服务于教育政策全过程的能力等启示。
关键词：教育智库 结构 影响 功能
分类号：G51
DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.01.09
1 引言
教育智库肩负着服务决策、指导实践的重要职责，是推动我国教育事业科学发展的重要力量。党的十九大报告指出，“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育”。建设教育强国需要教育智库为教育决策提供决策咨询，围绕教育政策开展调研、评估等活动，推动教育政策改进。我国教育领域还存在素质教育推进困难，创新型、实用型、复合型人才紧缺，教育体制机制不完善等问题，面临重点发展农村学前教育，推进义务教育均衡发展，增强职业教育吸引力等挑战，需要教育智库以前瞻性的政策建议咨政建言，对教育改革产生积极正向影响，充分发挥其服务决策的功能。美国教育智库起步较早，有较成熟的影响政策的体制机制，本文从智库结构、影响、功能3个方面对比中美教育智库差异，借鉴国外经验，探寻我国教育智库高质量发展的启示。
2 教育智库的内涵与功能
学者们从人员、方法、研究问题、功能等方面界定了教育智库的内涵，达成了一定的共识。姚海燕认为教育智库是以教育问题为研究对象，使用调查研究等方法，为教育的发展提供咨询服务或是解决方法等的专门机构[1]。曾天山等认为教育智库是由教育专家为主、跨学科专家为辅组成的，为各级各类教育决策者在处理教育方面问题时提供专业的思想、理论、策略或方法等的公共科研机构[2]。王建梁等认为教育智库是指由教育及相关领域的专家和学者组成的，从专业化的角度，客观、科学地对教育领域出现的相关问题展开深入研究，并向政府部门提出政策建议的教育研究机构[3]。综合来看，教育智库在人员上主要以教育专家为主，以跨学科专家为辅;方法上采用调查研究方法;研究现象与问题是教育领域出现的相关问题;功能是向政府部门提出政策建议，为各级各类教育决策者提供专业的思想、理论、策略或方法。
我国和美国的教育智库分类有一定差异。美国教育智库大致可分为3类：综合性智库中专门关注教育问题的研究中心，如布鲁金斯学会布朗教育政策中心、卡托研究所教育自由研究中心等;二是专门从事教育问题研究的智库，如卡内基教学促进基金会、教育政策中心等;三是由高校结成的教育政策研究机构，如教育政策研究联盟等[4]。根据主体可将我国教育智库分为官方教育智库、高校教育智库和民间教育智库3类。官方教育智库是教育部门的内生机构，经费由政府通包，领导层由政府任命和配备;高校教育智库是指隶属于大学的从事教育政策研究的组织，在人才汇集、学术影响力、问题研究方面享有丰富的资源;民间教育智库多是以教育公共政策研究为主的民办非营利性组织，由民间出资组织并体现民间的声音和需求，是对官方教育智库的有益补充[3]。美国教育智库主要按照研究领域划分，我国教育智库则主要依据智库的主体或性质进行划分。
3 中美教育智库结构对比
本文从智库性质结构、类型结构和人员构成结构3方面来对比中美教育智库的结构性特点。
3.1 中美教育智库性质结构：国内体制内智库占比过高，美国智库比例均衡
智库的性质决定了主要资金来源渠道、隶属关系以及独立性，可以很好地反映智库的多元化程度。不同类型的智库均衡发展有助于智库保持独立性，智库观点多元发展，百家争鸣。因此本文首先对比了中美教育智库的性质结构。
3.1.1 中国智库索引显示教育智库中体制内智库占比高达87.8% 在中国智库索引网站的机构检索版块检索研究领域为基础教育政策、高等教育政策的智库，共发现49家智库，其中党政部门智库6家，占比12.2%;社科院智库3家，占比6.1%;高校智库33家，占比67.3%;科研院所智库1家，占比2%;企業智库1家，占比2%;社会智库4家，占比8.2%;传媒智库1家，占比2%[5]。如图1所示。
数据来源：中国智库索引机构检索
图1 教育类智库类型构成图
Figure 1 Types of educational think tanks
根据图1，教育智库中2/3为高校智库，高校、党政部门、社科院、科研院所类智库占比总和为87.6%，企业、社会和传媒类智库仅占12.2%，智库性质结构严重失衡。
3.1.2 专业影响力排名前10名的智库中只有2家社会智库 中国智库索引未能完整收录所有中国教育智库，教育类智库专业影响力排名靠前的智库类型占比也能反映我国不同类型教育智库的发展情况。上海社会科学院智库研究中心2019年3月发布的《2018年中国智库报告》中列举了教育类智库专业影响力排名前10名的智库，分别为国家教育发展研究中心、中国教育科学研究院、教育部教育发展研究中心、教育部高等学校社会科学发展研究中心、北京师范大学中国教育与社会发展研究院、华东师范大学国家教育宏观政策研究院、上海教育科学研究院、21世纪教育研究院、北京教育科学研究院、长江教育研究院[6]。与教育类智库的整体占比类似，教育类智库专业影响力排名前10名的智库中只有21世纪教育研究院和长江教育研究院两家社会智库，其他均为国家党政部门智库、科研院所智库、高校智库。 相比之下，美国影响较大的教育智库中社会智库占比较高，不同性质的智库比例更均衡。麦甘的《2018 Global Go To Think Tank Index Report》梳理了全球的顶尖教育政策智库，其中来自美国的排名前10名智库中非公办性质的智库高于50%，社会智库影响力较大，发展较好。影响力较高的教育类智库中社会智库占比远高于我国，公立和社会智库的发展更均衡。
无论是中国智库索引收录的中国教育智库性质结构，还是中国智库排名中专业排名前10名的教育类智库的性质占比，都反映出社会智库占比较低这一结构性特点，这可能影响教育智库的多元化发展。党政部门智库、社科院智库、科研院所智库、高校智库主要靠国家财政拨款，在组织上也有一定隶属关系，在吸纳人才、获取经费、传播研究成果方面相比社会智库都有很大优势，但也在研究成果方面受到一定的限制，容易造成研究领域重叠，研究结论同质化等现象，影响智库的独立性、自主性。
3.2 中美教育智库类型结构：我国专业性智库占比过高，美国综合性智库较多
根据上海社会科学院智库研究中心2019年3月发布的《2018年中国智库报告》，教育类智库專业影响力排名前10名的智库多专门从事教育决策研究，名称中均包含“教育”二字。麦甘的《2018 Global Go To Think Tank Index Report》梳理了全球的顶尖教育政策智库，其中来自美国的排名前10名智库中6所智库均为综合性智库，将教育与其他领域结合起来开展研究分析，各有侧重，综合性智库占比较高。资料显示，1983年之前，美国从事教育研究的智库共23家，绝大多数都是将教育作为若干研究领域之一的综合性智库[7]。如美国城市研究所将教育和培训、就业联系在一起，重点关注人力资源开发与培训、职业培训和学徒制、就业和教育等领域。兰德公司是一家综合性智库，关注国际关系、安全、能源、科技等多个领域，将教育和就业、文化联系在一起，关注高等教育研究中的评估和问责制、基于选择和标准的改革、技术和职业培训，以及劳动力发展、就业与失业等问题[8]。
教育是整个社会发展的重要因素，受到国家体制、经济发展水平、文化观念等多方面因素的影响。只关注教育领域的智库具有聚焦、专业、深入的优势，但也容易就教育谈教育，分析教育政策时对经济、文化、政治等因素的考虑不够，难以客观全面地诊断、应对教育政策实践中的难题。把教育放在整个社会环境中进行分析研究更符合现实规律，发展具有教育专长的综合性智库有利于提高教育研究成果的有效性。
3.3 中美教育智库研究人员结构：我国较为单一，美国更复合多元
教育智库研究人员的学科背景、经历等的多样性也是影响教育政策建议的重要方面。研究人员学科背景和工作经历的多样性有助于从多角度研究教育问题。对比中美教育智库研究人员的背景、经历等，可以发现我国教育智库研究人员同质性较高，美国教育智库研究人员构成更多元。
我国教育智库研究人员学科背景与工作经历较单一，同质性较高，影响政策建议的有效性和实践性。以国内影响较大的国家党政/科研院所教育类智库——国家教育发展研究中心为例，该中心领导班子由4位专家组成，长期研究领域分别为党的政策研究和地方政府领导工作、宏观教育政策与基础教育、教育发展战略与管理政策，以及教育领导与管理，只有一位担任过校长，领导班子中没有来自企业、社会机构等的专业研究人员，对教育和管理之外的领域涉足较少。社会教育智库同样存在这样的问题。以21世纪教育研究院为例，学术委员会由21位专家组成，其中15位来自中学、高校或科研院所，占比高达71%。教育智库的性质也对智库人员的多元化产生影响，高校智库占比较高也会导致教育智库研究人员同质性较高，这些人通常缺少实践经验。根据中国智库索引，教育智库中2/3为高校智库。高校智库中研究主力为大学教师、科研人员，这类人群虽然受到了专业的培训，理论基础扎实，身处教育领域之中，了解教育中的问题，但是高校长期处于教育政策的末端，处于被教育政策调整的被动位置，较少了解、参与政策制定、出台环节，难以从全过程的角度给出实践性较强的政策建议，这影响了智库成果的有效性和实践性。
美国教育智库研究人员的学科背景和实践经历则更多元。美国城市研究所教育领域研究人员具有社会学、社会心理学、政治学、应用数学经济学、经济学、公共政策、公共管理等多学科背景，来自政府机构、高校、非营利机构等多个领域，具有高管、教授、评估人员、技术援助、项目经理等丰富经验[9]。卡内基教学促进基金会成员包括专业学者、有担任大学董事经历的人、有担任大学校长经历的人、有在公司担任高管经历的人、有在黑人学院工作经历的人、有做学生工作经历的人、有在州立高校工作经历的人、拥有国际工作经历的人，了解各个领域的实践痛点，能够更好地为现实中的困难提供切实可行的政策建议[10]。斯坦福大学胡佛研究所1998年成立的柯瑞特K-12教育小组包含政府官员、总统竞选团队成员、教育机构成员、大学教授、教育企业成员、其他智库教育专家、其他非政府组织成员，具有教育与公共政策、政治学、规划与评估、经济学、政治学、公共事务、发展心理学、教育与心理学、英语等领域的专长[7]。兰德公司更是将多样性视为提升研究成果质量和客观性的重要因素，从多样化的员工和包容的环境，以及让机构外部的其他人参与进来两个方面来加强多样性[11]。
教育智库研究人员同质性高不利于把握复杂的现实状况，得出实践性较强的政策建议。以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为例，该纲要研究制定历时18个月，参与起草与论证的专家共有500多人，却在颁布时受到质疑。武汉大学原校长刘道玉针对纲要提出8点质疑，认为纲要除了具体的数字和华丽的辞藻外，看不出来新的改革思路，不难预见这个纲要又将是一副安慰剂[12]。该纲要费时费力却受到质疑的重要原因之一就是参与制定纲要的专家学者基本上都来自教育领域，具有高度同质性，这些专家的理论基础、获取到的信息、学术及实践经历接近，无法把握真实复杂的现实情况，因此制定出来的纲要实践性不足，不能深刻把握教育问题。 4 中美教育智库影响对比
开展国家教育政策研究，为重大教育政策出台、评估与改进提供参考和咨询服务是教育智库的重要功能。因此智库的影响力是衡量智库的重要方面，下面主要从影响力和影响途径来对比中美教育智库的影响。
4.1 中美教育智库影响力对比：我国综合影响力等有待提升，美国综合影响力较高
多份智库报告显示我国教育智库综合影响力、系统影响力、社会影响力等不足。无论是中国社会科学评价研究院发布的《全球智庫评价报告》，还是四川社会科学院发布的《中华智库影响力报告》，或是上海社会科学院发布的《2018年中国智库排名》，教育智库的综合影响力、政策影响力、社会影响力均表现不佳。根据2018年《中华智库影响力报告》，教育类智库均未进入综合影响力、决策影响力、舆论影响力、社会影响力、国际影响力排名前10名榜单，只有中国教育科学研究院在专业影响力排名中排在第10位[13]。2015年12月，国家高端智库建设试点工作正式启动，共有25家机构入选首批国家高端智库建设试点单位，但教育智库无一家入选。上海社会科学院发布的《2018年中国智库排名》中，只有中国教育科学研究院和北京师范大学中国教育与社会发展研究院两家智库进入中国智库综合影响力前50名，且名次较靠后，分别为第37位和第50位[6]。教育智库均未进入决策影响力、社会影响力和国际影响力的前20名，只有中国教育科学研究院进入学术影响力前20名，排名为第17位[6]。
美国影响力较大的教育智库在综合影响力方面也表现不俗。从麦甘的《2018 Global Go to Think Tank Index Report》来看，美国教育政策领域排名靠前的综合性智库在综合影响力方面也排名靠前，而我国只有国务院发展研究中心一家综合性智库进入了教育政策领域智库排名，排名为第16名，没有一家专门进行教育领域研究的智库进入教育政策领域智库索引。表1呈现了美国教育政策领域影响力较大的10个智库的教育政策领域和综合影响排名情况。表格根据麦甘的《2018 Global Go to Think Tank Index Report》中顶尖教育政策智库和世界顶尖智库（包含美国和非美国）两个排名列表梳理得到[14]。教育政策领域排名从麦甘报告中顶尖教育政策智库部分选取出现的美国智库，并在美国范围内重新进行排名，如城市研究所在顶尖教育政策智库中排名第5，但在美国教育政策智库中排名最靠前，在表1教育政策领域排名为第1。综合排名采用类似的方法，城市研究所在世界顶尖智库中排名第57，但就美国范围内的智库而言排名第13，因此综合排名为第13。综合排名为“-”的表示该智库未出现在世界顶尖智库名单中，该名单仅列举了全球前177个智库。
根据表1，教育领域排名在前10位的美国智库中有5家综合排名也在前10位左右，实力雄厚的综合性智库为教育研究的开展储备了大量的多学科、多领域人才，也为教育领域智库成果发挥影响提供了便利条件。美国教育智库对教育政策、教育机构发挥了较大的影响力，教育券、择校、特许学校、税收减免、问责等政策主张都是由胡佛研究所的学者提出来的[7]。
4.2 中美教育智库影响途径对比
为了更好地分析中美教育智库影响方式的差异，笔者将智库影响对象分为制定者与政策制定 过程、教育行政机构、学校、公众4类，根据影响对象梳理了中美教育智库影响的主要途径。智库影响途径的梳理根据各智库官方网站的介绍梳理得到。对比中美教育智库影响途径，可以发现中国和美国的教育智库均对政策制定者和制定过程、教育行政机构、学校和公众产生一定的影响，影响对象一致，但在影响途径上存在差异。
4.2.1 中美教育智库影响制定者和政策制定过程的体制机制不同 智库的主要功能是咨政建言，针对特定领域重要问题开展前瞻性、针对性的研究，提出专业、有效的政策建议，因此对教育政策的影响是教育智库发挥影响最重要的方面。教育智库发挥咨政建言，影响教育政策，推动教育改革需要合理合法的正规渠道，需要完善的体制机制作为保障。
受中美政治体制的影响，中美教育智库影响政策制定的途径不同。中国教育智库可以通过提案、委托课题等方式参与政策制定。根据我国的政治制度，教育智库可以通过向人大和政治协商会议递交提案来提出建议，提案得到回复即表示所提建议被相关部门采纳，将会进行相应改进。但根据国务院公开的信息，教育类提案占比不高，回复率不高。如2019年中国人民政治协商会议第十三届全国委员会提案共5，113件，立案3，859件，立案提案中，经济建设方面提案占38.46%，政治建设方面提案占7.98%，文化建设方面提案占6.89%，社会建设方面提案占34.62%，生态文明建设方面提案占9.07%，其他方面提案占2.98%[15]，并未专门提及教育类提案。2018年全国人大代表建议和全国政协委员提案办结率分别为88.5%和87%，主要由自然资源部、生态环境部、海关总署、国家市场监督管理总局承办，未提及教育相关部门的承办情况[16]。可见在现行的体制下，提案这条渠道不能很好地帮助教育智库对政策产生影响，还需要更健全、合理的通道与制度保障。此外，体制内教育智库会承接委托课题，服务国家决策，如中国教育科学研究院参与了《教育规划纲要》等国家决策服务项目达300多项;社会智库可以借助智库主要成员的影响等便利条件，宣传推广研究成果，为教育政策建言，如21世纪教育研究院为国家《教育规划纲要》的制定建言献策等。
美国智库则主要通过听证，为政策制定者、政策倡导者提供数据支持，以及定期发布政策倡议等途径影响教育政策。如美国城市研究所的研究人员在国会、州和地方立法机构就教育券、班级规模、学校纪律、学生贷款、大学费用以及《高等教育法》的重新授权等问题作证;美国城市研究所为改变校车政策提供数据支持;美国研究生院联席会（Council of Graduate Schools）就美国研究生教育相关的财政政策、税收政策等问题向美国参众议院的有关部门和领导人、国安部、联邦政府、国会甚至总统本人提交过上百封政策倡议书[17]。 相比之下，我国智库参与制定和建言献策缺少稳定的制度设计，现有制度具有较高的不确定性，这在一定程度上造成了智库研究人员缺少政策制定与实施的实践经验，不能结合政策实践，有针对性地开展研究，提出符合实践的建议。此外，智库咨政辅政的方式、渠道、成果形式、标准化程序以及政府购买智库服务的政策依循与操作方法尚不规范[18]。
4.2.2 中美教育智库对教育行政机构和学校的影响途径比较一致 中美教育智库对教育行政机构和学校的影响途径比较一致，主要为开展合作，提供数据和工具，为教育行政机构和学校提供管理和咨询服务等。如21世纪教育研究院与地方教育行政部门开展广泛合作，为教育行政机构提供管理和咨询服务。美国城市研究所通过交互式建模工具，帮助弗吉尼亚、德克萨斯、内布拉斯加州了解其学校资助公式①的变化将如何影响学生，帮助教育行政机构和学校做出明智决策，及时根据政策调整学校的内部管理、招生策略等。美国城市研究所分析发现弗吉尼亚州的学校资助模式独特，有多个资金来源，每个项目的资金通常是根据满足项目和人员需求的最低成本确定的，履行财政资助资金义务的责任在州和地区之间划分。在2017学年，这一模式导致各学区的调整资金成本略有增加。研究发现对弗吉尼亚州学校资助模式现有资助公式的修改一般对公平措施产生的影响不大，而且往往涉及投入更多的资源[19]。
4.2.3 中美教育智库均为学校提供管理和咨询服务，影响途径比较一致 中美教育智库均为学校提供管理和咨询服务，影响途径比较一致。如21世纪教育研究院为学校提供管理和咨询服务。美国兰德公司评估学校改革模式，并对个别学校和学校系统进行个案研究分析，以确定改进的领域，为有效的改革努力。美国城市研究所以北卡罗莱纳州教师和学生个体层面的纵向数据为基础，分析了教师效能增值模型估计稳定性的结果，重点分析了这些结果对教师任期政策的影响，帮助学校进行更科学的人事决策[20]。
4.2.4 我国教育智库对公众的影响范围较小，途径有限 解释政策，提高公众认知，引导舆论也是教育智库的重要影响。中国教育智库主要采用出版书籍、发表期刊论文、举办讲座和沙龙、举办论坛或研讨会等方式发挥影响力，但受众多为学者或教育领域专业人员。因此在引导民意，提升公众教育认知，优化公民教育决策等方面的作用有限。美国教育智库则采用数据可视化的方式，以仪表盘、各种工具鲜活地呈现教育决策，能更好地加深公众对教育的理解和认识。如美国城市研究所通过不断增长的数据可视化、工具和仪表盘组合，宣传联邦、州和地方各级的决策，帮助记者、决策者和公众理解国家在国家教育进展评估方面的表现。美国城市研究所还发布报告阐释州立学校的资助政策是如何运作的，包括各州如何衡量学生和地区的需求，资助公式如何在州和地方收入来源之间划分责任，以及资助政策的不同组成部分如何相互作用，以帮助公众理解资助政策[21]。
中国教育智库的宣传传播方式还可以更加灵活生动，以普通民众喜闻乐见、浅显易懂的方式来宣传、介绍最新的教育政策，帮助普通民众理解教育政策，帮助政策制定者更好地进行教育决策。美国智库注重推广宣传智库研究成果，人们以“游客”身份到智库网站留下邮箱即可订阅最近智库研究成果，中国教育智库网站对研究方法、研究过程、研究成果的介绍较简略，在智库推广宣传方面还有很大提升空间。
5 提升決策服务功能：美国教育智库的启示
5.1 服务于教育政策的全过程
完整的政策制定过程包括问题界定、议程设置、政策形成、政策采纳、政策执行与政策评估等环节[4]。教育政策的出台需要前期论证和调研，中期评估与调整，后期总结与改进。美国教育智库在教育政策的各个环节都发挥作用：在问题界定与议程设置阶段，智库以自己的研究向政策制定者提出应该将哪个问题作为政策问题，并帮助政府及公众界定问题;在政策形成和采纳阶段，智库通过参与国会听证等方式推动自己的备选方案被采纳;在政策实施和评估阶段，智库收集政策实施过程中经验性的数据，并对政策实施结果进行逐项评估，提出修改建议然后传递给政府[22]。相比之下，我国教育智库在问题界定、议程设置、政策形成等环节发挥的作用有限，由于缺少规范健全的智库参政议政渠道，教育智库在教育政策制定前期缺少参与政策制定的机会，导致我国教育智库未能服务于政策制定的全过程。政策评估需要建立在客观、全面的数据基础上，社会智库在数据获取方面也不如官方智库，缺少科学论证的数据基础，有的只能借助官方支持和个人职务便利获取一些政府内部重要数据[23]。即便有了研究成果，社会智库还要为成果报送渠道发愁，有的只能依靠个人力量发挥影响，未能形成正向激励和良性循环。如长江教育研究院院长周洪宇本身是全国人大代表，借助人大代表身份向有关部门提出建议、议案，按照法律规定，承办部门必须限期予以答复[23]。
5.2 基于数据，提高专业性与科学性
扎实的研究理论与方法是得出合理建议的基础和保障。在研究方法方面，美国教育智库更强调基于数据和证据的实证研究，在教育数据采集方面也做得更好，很多领域已经开始采集追踪数据，基于实验设计和准实验设计研究方法的数据。美国排名前10位的教育智库之一——教育政策与数据中心就是基于证据的美国智库的代表，教育政策与数据中心是国家和州层面教育状况的数据、文件和报告的提供者，该智库的理念是教育政策必须基于强有力的证据，包括准确及时的数据，以及对挑战和解决方案的合理分析。其他教育智库同样重视基于数据的政策评估，如美国教育政策中心在2002年《不让一个孩子掉队法案》出台后，从2003年至2007年针对该法案执行情况开展深入的跟踪研究，从执行条件、执行情况等方面进行研究，涵盖联邦/教育部、州、学区/学校3个层面。教育政策中心的系列报告综合采用文本分析、访谈、案例研究、问卷调查等方法，而且问卷调查分为州和学区两个层次。在多层面、追踪数据的基础上，结合案例研究和访谈，有助于深入了解政策执行过程中的问题、政策效果[24]。美国教育智库已经逐步实现基于证据的功能提升、政策研究、政策倡导、实践改进等各个环节均以证据和数据为基础，围绕调查数据开展研究。如美国研究生院联席会是美国研究生教育的信息数据和趋势分析的主要提供者，为会员院校提供标杆数据，帮助他们进行绩效评估，做出知情决策和合理规划[17]。 相比美国，我国教育智库以及教育政策研究缺乏有针对性的、基于大范围数据调查的教育政策评估。从对国内政策研究的梳理来看，我国教育政策研究对政策执行与评估等实践性问题关注与研究不够，基于数据的政策研究占比较低。对1994—2004年在学术期刊上发表的教育政策研究论文进行抽样统计分析发现，在研究方法上运用最多的主要是文献研究和思辨研究，定量的统计分析仅占总数的5.4%，运用属于经验和实证研究方法的实地调查、案例研究、统计分析的论文占总论文数的13.7%[25]。研究方法缺乏创新，研究以文献和思辨研究为主，多停留在对政策表象层面的阐释及提出一般性的政策建议层面，缺乏对政策存续过程中政策主体和客体及政策环境直接而客观的实证研究，理论与实践相脱节[26]。
我国存在政党型智库、事业单位型智库、社会智库等多种智库，不同类型的智库在数据获取和调查方面存在不同的优劣势。政党型智库和事业单位型智库具有行政和职务上的便利，在采集数据上能够获得被调查单位积极配合的优势，可以承担起采集科学、全面、系统数据的重任，将各种调查数据联系起来，分享给其他智库共同研究。不同类型的教育智库应发挥不同的数据调查优势，加强沟通协作，进行科学的研究设计，采用先进的计量分析方法，采集追踪数据，持续跟踪政策效果，在大规模数据调查的基础上加强政策实践研究，提高政策研究成果数量与质量，更好地为教育改革服务。
6 推动中国教育智库建设的启示
通过对比中美教育智库在结构、影响和功能方面的差异，本文得出以下启示。
6.1 增强教育智库人员多样性
政策出台到落地会面临实践中方方面面的难题，为了制定出切实可行的政策建议，教育智库需要吸纳具有丰富实践经历，来自不同领域的专家学者。目前教育智库中2/3为高校智库，体制内智库占比过高，智库研究人员缺少参与政策制定、落实、评估的实践经历。针对这种状况，可以通过“走出去”和“引进来”两种方式提高智库研究人员的多样性。“走出去”即建立健全智库专家到政府决策部门挂职相关制度，补足智库专家缺少实践经验的短板，丰富既有研究人员的实践经历。“引进来”指教育智库应改变理念，在选聘研究人员时应秉承多样化原则，吸纳多学科、具有各种实践经历的专家，采用返聘等多种形式将党政机关实践经历丰富的人员吸纳到智库团队，发挥政策实践经验丰富人员的余热。此外，教育智库在内部管理上应以项目制等形式搭建平台，推动不同学科和实践背景的专家协同合作，产生思想上的碰撞。
6.2 培育具有教育专长的综合智库，提高综合研判能力
教育是社会发展中的重要因素，还与经济、社会、文化等领域有千丝万缕的关系，但我国影响力较大的教育智库均为教育领域的专业智库，缺少同时研究经济、政治等其他领域的综合智库。对教育决策的深入研究建立在深刻把握经济社会发展重大现实问题的基础上，因此要进一步加强具有教育专长的综合智库建设，在多学科专家的协作下，推动教育、经济等多领域智库研究相互促进、协同发展。
6.3 增强教育智库社会影响力和舆论影响力
《2018年中国智库排名》《2018年中华智库影响力报告》均披露了教育智库社会影响力和舆论影响力不足的问题。媒体和公众对政策制定有重要影响。媒体的影响主要体现在充当民意塑造者，为政策出台创造有利的环境和条件;宣传推广，形成强大的舆论力量，引起社会重视;影响政府和社会在教育问题及解决方案方面的偏好3个方面[18]。国内教育智库研究成果的传播性较低，影响力有限，尚未很好地发挥媒体塑造民意、宣传推广、影响偏好方面的作用，官方网站对研究过程、研究方法、数据采集等方面介绍较少，透明度较低，还应进一步重视舆论影响，重视研究成果的宣传和传播，发挥智库解读教育公共政策、引导公众参与教育议题、宣传智库成果的积极作用。
6.4 完善教育智库参与教育政策制定的体制机制
目前我国教育智库参与教育政策制定的途径较少，仅能为国家制定纲要性文件建言献策，社会智库更是要凭借个人力量宣传研究成果，对国家教育政策制定的影响不确定性较大，缺少能够为教育智库发声、成果转化提供制度保障的常规的体制机制。为了更好地发挥教育智库服务决策的作用，应切实落实《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，中央和国家机关所属政策研究机构要围绕中心任务和重点工作，定期发布决策需求信息，通过项目招标、政府采购、直接委托、课题合作等方式，引导相关智库开展政策研究、决策评估、政策解读等工作;健全课题招标和委托制度，完善公开公平公正、科学规范透明的立项机制，建立长期跟踪研究、持续滚动资助的长效机制。除此之外，还应建立并完善智库成果扶持、筛选、奖励机制，为优秀的智库研究提供资金、奖励等支持。
6.5 提高服务教育政策全过程的能力，提高专业性与科学性
从明确问题到政策评估整个教育政策完成过程都需要教育智库发挥建言献策的作用。我国教育智库尤其需要加强在问题界定和政策评估环节的作用。在问题界定阶段，教育智库需要加强社会影响力，针对大众开展教育中亟待解决的问题进行深入阐释和科学界定，引起民众和政府的关注。在政策评估阶段，教育智库要加强基于客观全面数据的政策评估，不断提升政策评估方法，采用更前沿的准实验评估方法，提高政策评估的专业性与科学性。不同类型的教育智库可以扬长避短，互相协作，共享数据，建立特定政策的普查共享数据，为更科学的教育政策评估提供便利。
致谢：中国社会科学评价研究院公共政策评价研究室马冉主任对本文的撰写和修改提出了宝贵的建议，在此表示由衷感谢。
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Construction of Educational Think Tank in China： Structure， Influence and Function
——Comparison Between Chinese and American Education Think Tanks
Liu Yanlin
Chinese Academy of Social Sciences Evaluation Studies， Beijing 100732
Abstract： [Purpose/significance] Education think tanks shoulder the important role of political advice， public opinion guidance and promoting China’s education reform. American education think tanks have been established for a long time and have relatively mature mechanism to influence the policy. Through the comparative analysis of that in China and America， we can get the enlightenment on how to promote the development of Chinese education think tank. [Method/process] This paper compares the structure， influence and function between Chinese and American education think tanks. [Result/conclusion] Through comparative analysis， it proposes that Chinese education think tanks need various types of talents， form a comprehensive think tank in education， enhance their social influence and public opinion influence， improve their mechanism to participate in policy making， and improve their ability to serve the whole process of education policy.
Keywords： education think tank structure influence function
收稿日期：2019-09-05 修回日期：2019-09-22
作者簡介：刘彦林（ORCID：0000-0003-1085-5152），中国社会科学院中国社会科学评价研究院助理研究员，博士，E-mail： liuyanlin0511@163.com。
关键词：教育智库 结构 影响 功能
分类号：G51
DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.01.09
1 引言
教育智库肩负着服务决策、指导实践的重要职责，是推动我国教育事业科学发展的重要力量。党的十九大报告指出，“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育”。建设教育强国需要教育智库为教育决策提供决策咨询，围绕教育政策开展调研、评估等活动，推动教育政策改进。我国教育领域还存在素质教育推进困难，创新型、实用型、复合型人才紧缺，教育体制机制不完善等问题，面临重点发展农村学前教育，推进义务教育均衡发展，增强职业教育吸引力等挑战，需要教育智库以前瞻性的政策建议咨政建言，对教育改革产生积极正向影响，充分发挥其服务决策的功能。美国教育智库起步较早，有较成熟的影响政策的体制机制，本文从智库结构、影响、功能3个方面对比中美教育智库差异，借鉴国外经验，探寻我国教育智库高质量发展的启示。
2 教育智库的内涵与功能
学者们从人员、方法、研究问题、功能等方面界定了教育智库的内涵，达成了一定的共识。姚海燕认为教育智库是以教育问题为研究对象，使用调查研究等方法，为教育的发展提供咨询服务或是解决方法等的专门机构[1]。曾天山等认为教育智库是由教育专家为主、跨学科专家为辅组成的，为各级各类教育决策者在处理教育方面问题时提供专业的思想、理论、策略或方法等的公共科研机构[2]。王建梁等认为教育智库是指由教育及相关领域的专家和学者组成的，从专业化的角度，客观、科学地对教育领域出现的相关问题展开深入研究，并向政府部门提出政策建议的教育研究机构[3]。综合来看，教育智库在人员上主要以教育专家为主，以跨学科专家为辅;方法上采用调查研究方法;研究现象与问题是教育领域出现的相关问题;功能是向政府部门提出政策建议，为各级各类教育决策者提供专业的思想、理论、策略或方法。
我国和美国的教育智库分类有一定差异。美国教育智库大致可分为3类：综合性智库中专门关注教育问题的研究中心，如布鲁金斯学会布朗教育政策中心、卡托研究所教育自由研究中心等;二是专门从事教育问题研究的智库，如卡内基教学促进基金会、教育政策中心等;三是由高校结成的教育政策研究机构，如教育政策研究联盟等[4]。根据主体可将我国教育智库分为官方教育智库、高校教育智库和民间教育智库3类。官方教育智库是教育部门的内生机构，经费由政府通包，领导层由政府任命和配备;高校教育智库是指隶属于大学的从事教育政策研究的组织，在人才汇集、学术影响力、问题研究方面享有丰富的资源;民间教育智库多是以教育公共政策研究为主的民办非营利性组织，由民间出资组织并体现民间的声音和需求，是对官方教育智库的有益补充[3]。美国教育智库主要按照研究领域划分，我国教育智库则主要依据智库的主体或性质进行划分。
3 中美教育智库结构对比
本文从智库性质结构、类型结构和人员构成结构3方面来对比中美教育智库的结构性特点。
3.1 中美教育智库性质结构：国内体制内智库占比过高，美国智库比例均衡
智库的性质决定了主要资金来源渠道、隶属关系以及独立性，可以很好地反映智库的多元化程度。不同类型的智库均衡发展有助于智库保持独立性，智库观点多元发展，百家争鸣。因此本文首先对比了中美教育智库的性质结构。
3.1.1 中国智库索引显示教育智库中体制内智库占比高达87.8% 在中国智库索引网站的机构检索版块检索研究领域为基础教育政策、高等教育政策的智库，共发现49家智库，其中党政部门智库6家，占比12.2%;社科院智库3家，占比6.1%;高校智库33家，占比67.3%;科研院所智库1家，占比2%;企業智库1家，占比2%;社会智库4家，占比8.2%;传媒智库1家，占比2%[5]。如图1所示。
数据来源：中国智库索引机构检索
图1 教育类智库类型构成图
Figure 1 Types of educational think tanks
根据图1，教育智库中2/3为高校智库，高校、党政部门、社科院、科研院所类智库占比总和为87.6%，企业、社会和传媒类智库仅占12.2%，智库性质结构严重失衡。
3.1.2 专业影响力排名前10名的智库中只有2家社会智库 中国智库索引未能完整收录所有中国教育智库，教育类智库专业影响力排名靠前的智库类型占比也能反映我国不同类型教育智库的发展情况。上海社会科学院智库研究中心2019年3月发布的《2018年中国智库报告》中列举了教育类智库专业影响力排名前10名的智库，分别为国家教育发展研究中心、中国教育科学研究院、教育部教育发展研究中心、教育部高等学校社会科学发展研究中心、北京师范大学中国教育与社会发展研究院、华东师范大学国家教育宏观政策研究院、上海教育科学研究院、21世纪教育研究院、北京教育科学研究院、长江教育研究院[6]。与教育类智库的整体占比类似，教育类智库专业影响力排名前10名的智库中只有21世纪教育研究院和长江教育研究院两家社会智库，其他均为国家党政部门智库、科研院所智库、高校智库。 相比之下，美国影响较大的教育智库中社会智库占比较高，不同性质的智库比例更均衡。麦甘的《2018 Global Go To Think Tank Index Report》梳理了全球的顶尖教育政策智库，其中来自美国的排名前10名智库中非公办性质的智库高于50%，社会智库影响力较大，发展较好。影响力较高的教育类智库中社会智库占比远高于我国，公立和社会智库的发展更均衡。
无论是中国智库索引收录的中国教育智库性质结构，还是中国智库排名中专业排名前10名的教育类智库的性质占比，都反映出社会智库占比较低这一结构性特点，这可能影响教育智库的多元化发展。党政部门智库、社科院智库、科研院所智库、高校智库主要靠国家财政拨款，在组织上也有一定隶属关系，在吸纳人才、获取经费、传播研究成果方面相比社会智库都有很大优势，但也在研究成果方面受到一定的限制，容易造成研究领域重叠，研究结论同质化等现象，影响智库的独立性、自主性。
3.2 中美教育智库类型结构：我国专业性智库占比过高，美国综合性智库较多
根据上海社会科学院智库研究中心2019年3月发布的《2018年中国智库报告》，教育类智库專业影响力排名前10名的智库多专门从事教育决策研究，名称中均包含“教育”二字。麦甘的《2018 Global Go To Think Tank Index Report》梳理了全球的顶尖教育政策智库，其中来自美国的排名前10名智库中6所智库均为综合性智库，将教育与其他领域结合起来开展研究分析，各有侧重，综合性智库占比较高。资料显示，1983年之前，美国从事教育研究的智库共23家，绝大多数都是将教育作为若干研究领域之一的综合性智库[7]。如美国城市研究所将教育和培训、就业联系在一起，重点关注人力资源开发与培训、职业培训和学徒制、就业和教育等领域。兰德公司是一家综合性智库，关注国际关系、安全、能源、科技等多个领域，将教育和就业、文化联系在一起，关注高等教育研究中的评估和问责制、基于选择和标准的改革、技术和职业培训，以及劳动力发展、就业与失业等问题[8]。
教育是整个社会发展的重要因素，受到国家体制、经济发展水平、文化观念等多方面因素的影响。只关注教育领域的智库具有聚焦、专业、深入的优势，但也容易就教育谈教育，分析教育政策时对经济、文化、政治等因素的考虑不够，难以客观全面地诊断、应对教育政策实践中的难题。把教育放在整个社会环境中进行分析研究更符合现实规律，发展具有教育专长的综合性智库有利于提高教育研究成果的有效性。
3.3 中美教育智库研究人员结构：我国较为单一，美国更复合多元
教育智库研究人员的学科背景、经历等的多样性也是影响教育政策建议的重要方面。研究人员学科背景和工作经历的多样性有助于从多角度研究教育问题。对比中美教育智库研究人员的背景、经历等，可以发现我国教育智库研究人员同质性较高，美国教育智库研究人员构成更多元。
我国教育智库研究人员学科背景与工作经历较单一，同质性较高，影响政策建议的有效性和实践性。以国内影响较大的国家党政/科研院所教育类智库——国家教育发展研究中心为例，该中心领导班子由4位专家组成，长期研究领域分别为党的政策研究和地方政府领导工作、宏观教育政策与基础教育、教育发展战略与管理政策，以及教育领导与管理，只有一位担任过校长，领导班子中没有来自企业、社会机构等的专业研究人员，对教育和管理之外的领域涉足较少。社会教育智库同样存在这样的问题。以21世纪教育研究院为例，学术委员会由21位专家组成，其中15位来自中学、高校或科研院所，占比高达71%。教育智库的性质也对智库人员的多元化产生影响，高校智库占比较高也会导致教育智库研究人员同质性较高，这些人通常缺少实践经验。根据中国智库索引，教育智库中2/3为高校智库。高校智库中研究主力为大学教师、科研人员，这类人群虽然受到了专业的培训，理论基础扎实，身处教育领域之中，了解教育中的问题，但是高校长期处于教育政策的末端，处于被教育政策调整的被动位置，较少了解、参与政策制定、出台环节，难以从全过程的角度给出实践性较强的政策建议，这影响了智库成果的有效性和实践性。
美国教育智库研究人员的学科背景和实践经历则更多元。美国城市研究所教育领域研究人员具有社会学、社会心理学、政治学、应用数学经济学、经济学、公共政策、公共管理等多学科背景，来自政府机构、高校、非营利机构等多个领域，具有高管、教授、评估人员、技术援助、项目经理等丰富经验[9]。卡内基教学促进基金会成员包括专业学者、有担任大学董事经历的人、有担任大学校长经历的人、有在公司担任高管经历的人、有在黑人学院工作经历的人、有做学生工作经历的人、有在州立高校工作经历的人、拥有国际工作经历的人，了解各个领域的实践痛点，能够更好地为现实中的困难提供切实可行的政策建议[10]。斯坦福大学胡佛研究所1998年成立的柯瑞特K-12教育小组包含政府官员、总统竞选团队成员、教育机构成员、大学教授、教育企业成员、其他智库教育专家、其他非政府组织成员，具有教育与公共政策、政治学、规划与评估、经济学、政治学、公共事务、发展心理学、教育与心理学、英语等领域的专长[7]。兰德公司更是将多样性视为提升研究成果质量和客观性的重要因素，从多样化的员工和包容的环境，以及让机构外部的其他人参与进来两个方面来加强多样性[11]。
教育智库研究人员同质性高不利于把握复杂的现实状况，得出实践性较强的政策建议。以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为例，该纲要研究制定历时18个月，参与起草与论证的专家共有500多人，却在颁布时受到质疑。武汉大学原校长刘道玉针对纲要提出8点质疑，认为纲要除了具体的数字和华丽的辞藻外，看不出来新的改革思路，不难预见这个纲要又将是一副安慰剂[12]。该纲要费时费力却受到质疑的重要原因之一就是参与制定纲要的专家学者基本上都来自教育领域，具有高度同质性，这些专家的理论基础、获取到的信息、学术及实践经历接近，无法把握真实复杂的现实情况，因此制定出来的纲要实践性不足，不能深刻把握教育问题。 4 中美教育智库影响对比
开展国家教育政策研究，为重大教育政策出台、评估与改进提供参考和咨询服务是教育智库的重要功能。因此智库的影响力是衡量智库的重要方面，下面主要从影响力和影响途径来对比中美教育智库的影响。
4.1 中美教育智库影响力对比：我国综合影响力等有待提升，美国综合影响力较高
多份智库报告显示我国教育智库综合影响力、系统影响力、社会影响力等不足。无论是中国社会科学评价研究院发布的《全球智庫评价报告》，还是四川社会科学院发布的《中华智库影响力报告》，或是上海社会科学院发布的《2018年中国智库排名》，教育智库的综合影响力、政策影响力、社会影响力均表现不佳。根据2018年《中华智库影响力报告》，教育类智库均未进入综合影响力、决策影响力、舆论影响力、社会影响力、国际影响力排名前10名榜单，只有中国教育科学研究院在专业影响力排名中排在第10位[13]。2015年12月，国家高端智库建设试点工作正式启动，共有25家机构入选首批国家高端智库建设试点单位，但教育智库无一家入选。上海社会科学院发布的《2018年中国智库排名》中，只有中国教育科学研究院和北京师范大学中国教育与社会发展研究院两家智库进入中国智库综合影响力前50名，且名次较靠后，分别为第37位和第50位[6]。教育智库均未进入决策影响力、社会影响力和国际影响力的前20名，只有中国教育科学研究院进入学术影响力前20名，排名为第17位[6]。
美国影响力较大的教育智库在综合影响力方面也表现不俗。从麦甘的《2018 Global Go to Think Tank Index Report》来看，美国教育政策领域排名靠前的综合性智库在综合影响力方面也排名靠前，而我国只有国务院发展研究中心一家综合性智库进入了教育政策领域智库排名，排名为第16名，没有一家专门进行教育领域研究的智库进入教育政策领域智库索引。表1呈现了美国教育政策领域影响力较大的10个智库的教育政策领域和综合影响排名情况。表格根据麦甘的《2018 Global Go to Think Tank Index Report》中顶尖教育政策智库和世界顶尖智库（包含美国和非美国）两个排名列表梳理得到[14]。教育政策领域排名从麦甘报告中顶尖教育政策智库部分选取出现的美国智库，并在美国范围内重新进行排名，如城市研究所在顶尖教育政策智库中排名第5，但在美国教育政策智库中排名最靠前，在表1教育政策领域排名为第1。综合排名采用类似的方法，城市研究所在世界顶尖智库中排名第57，但就美国范围内的智库而言排名第13，因此综合排名为第13。综合排名为“-”的表示该智库未出现在世界顶尖智库名单中，该名单仅列举了全球前177个智库。
根据表1，教育领域排名在前10位的美国智库中有5家综合排名也在前10位左右，实力雄厚的综合性智库为教育研究的开展储备了大量的多学科、多领域人才，也为教育领域智库成果发挥影响提供了便利条件。美国教育智库对教育政策、教育机构发挥了较大的影响力，教育券、择校、特许学校、税收减免、问责等政策主张都是由胡佛研究所的学者提出来的[7]。
4.2 中美教育智库影响途径对比
为了更好地分析中美教育智库影响方式的差异，笔者将智库影响对象分为制定者与政策制定 过程、教育行政机构、学校、公众4类，根据影响对象梳理了中美教育智库影响的主要途径。智库影响途径的梳理根据各智库官方网站的介绍梳理得到。对比中美教育智库影响途径，可以发现中国和美国的教育智库均对政策制定者和制定过程、教育行政机构、学校和公众产生一定的影响，影响对象一致，但在影响途径上存在差异。
4.2.1 中美教育智库影响制定者和政策制定过程的体制机制不同 智库的主要功能是咨政建言，针对特定领域重要问题开展前瞻性、针对性的研究，提出专业、有效的政策建议，因此对教育政策的影响是教育智库发挥影响最重要的方面。教育智库发挥咨政建言，影响教育政策，推动教育改革需要合理合法的正规渠道，需要完善的体制机制作为保障。
受中美政治体制的影响，中美教育智库影响政策制定的途径不同。中国教育智库可以通过提案、委托课题等方式参与政策制定。根据我国的政治制度，教育智库可以通过向人大和政治协商会议递交提案来提出建议，提案得到回复即表示所提建议被相关部门采纳，将会进行相应改进。但根据国务院公开的信息，教育类提案占比不高，回复率不高。如2019年中国人民政治协商会议第十三届全国委员会提案共5，113件，立案3，859件，立案提案中，经济建设方面提案占38.46%，政治建设方面提案占7.98%，文化建设方面提案占6.89%，社会建设方面提案占34.62%，生态文明建设方面提案占9.07%，其他方面提案占2.98%[15]，并未专门提及教育类提案。2018年全国人大代表建议和全国政协委员提案办结率分别为88.5%和87%，主要由自然资源部、生态环境部、海关总署、国家市场监督管理总局承办，未提及教育相关部门的承办情况[16]。可见在现行的体制下，提案这条渠道不能很好地帮助教育智库对政策产生影响，还需要更健全、合理的通道与制度保障。此外，体制内教育智库会承接委托课题，服务国家决策，如中国教育科学研究院参与了《教育规划纲要》等国家决策服务项目达300多项;社会智库可以借助智库主要成员的影响等便利条件，宣传推广研究成果，为教育政策建言，如21世纪教育研究院为国家《教育规划纲要》的制定建言献策等。
美国智库则主要通过听证，为政策制定者、政策倡导者提供数据支持，以及定期发布政策倡议等途径影响教育政策。如美国城市研究所的研究人员在国会、州和地方立法机构就教育券、班级规模、学校纪律、学生贷款、大学费用以及《高等教育法》的重新授权等问题作证;美国城市研究所为改变校车政策提供数据支持;美国研究生院联席会（Council of Graduate Schools）就美国研究生教育相关的财政政策、税收政策等问题向美国参众议院的有关部门和领导人、国安部、联邦政府、国会甚至总统本人提交过上百封政策倡议书[17]。 相比之下，我国智库参与制定和建言献策缺少稳定的制度设计，现有制度具有较高的不确定性，这在一定程度上造成了智库研究人员缺少政策制定与实施的实践经验，不能结合政策实践，有针对性地开展研究，提出符合实践的建议。此外，智库咨政辅政的方式、渠道、成果形式、标准化程序以及政府购买智库服务的政策依循与操作方法尚不规范[18]。
4.2.2 中美教育智库对教育行政机构和学校的影响途径比较一致 中美教育智库对教育行政机构和学校的影响途径比较一致，主要为开展合作，提供数据和工具，为教育行政机构和学校提供管理和咨询服务等。如21世纪教育研究院与地方教育行政部门开展广泛合作，为教育行政机构提供管理和咨询服务。美国城市研究所通过交互式建模工具，帮助弗吉尼亚、德克萨斯、内布拉斯加州了解其学校资助公式①的变化将如何影响学生，帮助教育行政机构和学校做出明智决策，及时根据政策调整学校的内部管理、招生策略等。美国城市研究所分析发现弗吉尼亚州的学校资助模式独特，有多个资金来源，每个项目的资金通常是根据满足项目和人员需求的最低成本确定的，履行财政资助资金义务的责任在州和地区之间划分。在2017学年，这一模式导致各学区的调整资金成本略有增加。研究发现对弗吉尼亚州学校资助模式现有资助公式的修改一般对公平措施产生的影响不大，而且往往涉及投入更多的资源[19]。
4.2.3 中美教育智库均为学校提供管理和咨询服务，影响途径比较一致 中美教育智库均为学校提供管理和咨询服务，影响途径比较一致。如21世纪教育研究院为学校提供管理和咨询服务。美国兰德公司评估学校改革模式，并对个别学校和学校系统进行个案研究分析，以确定改进的领域，为有效的改革努力。美国城市研究所以北卡罗莱纳州教师和学生个体层面的纵向数据为基础，分析了教师效能增值模型估计稳定性的结果，重点分析了这些结果对教师任期政策的影响，帮助学校进行更科学的人事决策[20]。
4.2.4 我国教育智库对公众的影响范围较小，途径有限 解释政策，提高公众认知，引导舆论也是教育智库的重要影响。中国教育智库主要采用出版书籍、发表期刊论文、举办讲座和沙龙、举办论坛或研讨会等方式发挥影响力，但受众多为学者或教育领域专业人员。因此在引导民意，提升公众教育认知，优化公民教育决策等方面的作用有限。美国教育智库则采用数据可视化的方式，以仪表盘、各种工具鲜活地呈现教育决策，能更好地加深公众对教育的理解和认识。如美国城市研究所通过不断增长的数据可视化、工具和仪表盘组合，宣传联邦、州和地方各级的决策，帮助记者、决策者和公众理解国家在国家教育进展评估方面的表现。美国城市研究所还发布报告阐释州立学校的资助政策是如何运作的，包括各州如何衡量学生和地区的需求，资助公式如何在州和地方收入来源之间划分责任，以及资助政策的不同组成部分如何相互作用，以帮助公众理解资助政策[21]。
中国教育智库的宣传传播方式还可以更加灵活生动，以普通民众喜闻乐见、浅显易懂的方式来宣传、介绍最新的教育政策，帮助普通民众理解教育政策，帮助政策制定者更好地进行教育决策。美国智库注重推广宣传智库研究成果，人们以“游客”身份到智库网站留下邮箱即可订阅最近智库研究成果，中国教育智库网站对研究方法、研究过程、研究成果的介绍较简略，在智库推广宣传方面还有很大提升空间。
5 提升決策服务功能：美国教育智库的启示
5.1 服务于教育政策的全过程
完整的政策制定过程包括问题界定、议程设置、政策形成、政策采纳、政策执行与政策评估等环节[4]。教育政策的出台需要前期论证和调研，中期评估与调整，后期总结与改进。美国教育智库在教育政策的各个环节都发挥作用：在问题界定与议程设置阶段，智库以自己的研究向政策制定者提出应该将哪个问题作为政策问题，并帮助政府及公众界定问题;在政策形成和采纳阶段，智库通过参与国会听证等方式推动自己的备选方案被采纳;在政策实施和评估阶段，智库收集政策实施过程中经验性的数据，并对政策实施结果进行逐项评估，提出修改建议然后传递给政府[22]。相比之下，我国教育智库在问题界定、议程设置、政策形成等环节发挥的作用有限，由于缺少规范健全的智库参政议政渠道，教育智库在教育政策制定前期缺少参与政策制定的机会，导致我国教育智库未能服务于政策制定的全过程。政策评估需要建立在客观、全面的数据基础上，社会智库在数据获取方面也不如官方智库，缺少科学论证的数据基础，有的只能借助官方支持和个人职务便利获取一些政府内部重要数据[23]。即便有了研究成果，社会智库还要为成果报送渠道发愁，有的只能依靠个人力量发挥影响，未能形成正向激励和良性循环。如长江教育研究院院长周洪宇本身是全国人大代表，借助人大代表身份向有关部门提出建议、议案，按照法律规定，承办部门必须限期予以答复[23]。
5.2 基于数据，提高专业性与科学性
扎实的研究理论与方法是得出合理建议的基础和保障。在研究方法方面，美国教育智库更强调基于数据和证据的实证研究，在教育数据采集方面也做得更好，很多领域已经开始采集追踪数据，基于实验设计和准实验设计研究方法的数据。美国排名前10位的教育智库之一——教育政策与数据中心就是基于证据的美国智库的代表，教育政策与数据中心是国家和州层面教育状况的数据、文件和报告的提供者，该智库的理念是教育政策必须基于强有力的证据，包括准确及时的数据，以及对挑战和解决方案的合理分析。其他教育智库同样重视基于数据的政策评估，如美国教育政策中心在2002年《不让一个孩子掉队法案》出台后，从2003年至2007年针对该法案执行情况开展深入的跟踪研究，从执行条件、执行情况等方面进行研究，涵盖联邦/教育部、州、学区/学校3个层面。教育政策中心的系列报告综合采用文本分析、访谈、案例研究、问卷调查等方法，而且问卷调查分为州和学区两个层次。在多层面、追踪数据的基础上，结合案例研究和访谈，有助于深入了解政策执行过程中的问题、政策效果[24]。美国教育智库已经逐步实现基于证据的功能提升、政策研究、政策倡导、实践改进等各个环节均以证据和数据为基础，围绕调查数据开展研究。如美国研究生院联席会是美国研究生教育的信息数据和趋势分析的主要提供者，为会员院校提供标杆数据，帮助他们进行绩效评估，做出知情决策和合理规划[17]。 相比美国，我国教育智库以及教育政策研究缺乏有针对性的、基于大范围数据调查的教育政策评估。从对国内政策研究的梳理来看，我国教育政策研究对政策执行与评估等实践性问题关注与研究不够，基于数据的政策研究占比较低。对1994—2004年在学术期刊上发表的教育政策研究论文进行抽样统计分析发现，在研究方法上运用最多的主要是文献研究和思辨研究，定量的统计分析仅占总数的5.4%，运用属于经验和实证研究方法的实地调查、案例研究、统计分析的论文占总论文数的13.7%[25]。研究方法缺乏创新，研究以文献和思辨研究为主，多停留在对政策表象层面的阐释及提出一般性的政策建议层面，缺乏对政策存续过程中政策主体和客体及政策环境直接而客观的实证研究，理论与实践相脱节[26]。
我国存在政党型智库、事业单位型智库、社会智库等多种智库，不同类型的智库在数据获取和调查方面存在不同的优劣势。政党型智库和事业单位型智库具有行政和职务上的便利，在采集数据上能够获得被调查单位积极配合的优势，可以承担起采集科学、全面、系统数据的重任，将各种调查数据联系起来，分享给其他智库共同研究。不同类型的教育智库应发挥不同的数据调查优势，加强沟通协作，进行科学的研究设计，采用先进的计量分析方法，采集追踪数据，持续跟踪政策效果，在大规模数据调查的基础上加强政策实践研究，提高政策研究成果数量与质量，更好地为教育改革服务。
6 推动中国教育智库建设的启示
通过对比中美教育智库在结构、影响和功能方面的差异，本文得出以下启示。
6.1 增强教育智库人员多样性
政策出台到落地会面临实践中方方面面的难题，为了制定出切实可行的政策建议，教育智库需要吸纳具有丰富实践经历，来自不同领域的专家学者。目前教育智库中2/3为高校智库，体制内智库占比过高，智库研究人员缺少参与政策制定、落实、评估的实践经历。针对这种状况，可以通过“走出去”和“引进来”两种方式提高智库研究人员的多样性。“走出去”即建立健全智库专家到政府决策部门挂职相关制度，补足智库专家缺少实践经验的短板，丰富既有研究人员的实践经历。“引进来”指教育智库应改变理念，在选聘研究人员时应秉承多样化原则，吸纳多学科、具有各种实践经历的专家，采用返聘等多种形式将党政机关实践经历丰富的人员吸纳到智库团队，发挥政策实践经验丰富人员的余热。此外，教育智库在内部管理上应以项目制等形式搭建平台，推动不同学科和实践背景的专家协同合作，产生思想上的碰撞。
6.2 培育具有教育专长的综合智库，提高综合研判能力
教育是社会发展中的重要因素，还与经济、社会、文化等领域有千丝万缕的关系，但我国影响力较大的教育智库均为教育领域的专业智库，缺少同时研究经济、政治等其他领域的综合智库。对教育决策的深入研究建立在深刻把握经济社会发展重大现实问题的基础上，因此要进一步加强具有教育专长的综合智库建设，在多学科专家的协作下，推动教育、经济等多领域智库研究相互促进、协同发展。
6.3 增强教育智库社会影响力和舆论影响力
《2018年中国智库排名》《2018年中华智库影响力报告》均披露了教育智库社会影响力和舆论影响力不足的问题。媒体和公众对政策制定有重要影响。媒体的影响主要体现在充当民意塑造者，为政策出台创造有利的环境和条件;宣传推广，形成强大的舆论力量，引起社会重视;影响政府和社会在教育问题及解决方案方面的偏好3个方面[18]。国内教育智库研究成果的传播性较低，影响力有限，尚未很好地发挥媒体塑造民意、宣传推广、影响偏好方面的作用，官方网站对研究过程、研究方法、数据采集等方面介绍较少，透明度较低，还应进一步重视舆论影响，重视研究成果的宣传和传播，发挥智库解读教育公共政策、引导公众参与教育议题、宣传智库成果的积极作用。
6.4 完善教育智库参与教育政策制定的体制机制
目前我国教育智库参与教育政策制定的途径较少，仅能为国家制定纲要性文件建言献策，社会智库更是要凭借个人力量宣传研究成果，对国家教育政策制定的影响不确定性较大，缺少能够为教育智库发声、成果转化提供制度保障的常规的体制机制。为了更好地发挥教育智库服务决策的作用，应切实落实《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，中央和国家机关所属政策研究机构要围绕中心任务和重点工作，定期发布决策需求信息，通过项目招标、政府采购、直接委托、课题合作等方式，引导相关智库开展政策研究、决策评估、政策解读等工作;健全课题招标和委托制度，完善公开公平公正、科学规范透明的立项机制，建立长期跟踪研究、持续滚动资助的长效机制。除此之外，还应建立并完善智库成果扶持、筛选、奖励机制，为优秀的智库研究提供资金、奖励等支持。
6.5 提高服务教育政策全过程的能力，提高专业性与科学性
从明确问题到政策评估整个教育政策完成过程都需要教育智库发挥建言献策的作用。我国教育智库尤其需要加强在问题界定和政策评估环节的作用。在问题界定阶段，教育智库需要加强社会影响力，针对大众开展教育中亟待解决的问题进行深入阐释和科学界定，引起民众和政府的关注。在政策评估阶段，教育智库要加强基于客观全面数据的政策评估，不断提升政策评估方法，采用更前沿的准实验评估方法，提高政策评估的专业性与科学性。不同类型的教育智库可以扬长避短，互相协作，共享数据，建立特定政策的普查共享数据，为更科学的教育政策评估提供便利。
致谢：中国社会科学评价研究院公共政策评价研究室马冉主任对本文的撰写和修改提出了宝贵的建议，在此表示由衷感谢。
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Construction of Educational Think Tank in China： Structure， Influence and Function
——Comparison Between Chinese and American Education Think Tanks
Liu Yanlin
Chinese Academy of Social Sciences Evaluation Studies， Beijing 100732
Abstract： [Purpose/significance] Education think tanks shoulder the important role of political advice， public opinion guidance and promoting China’s education reform. American education think tanks have been established for a long time and have relatively mature mechanism to influence the policy. Through the comparative analysis of that in China and America， we can get the enlightenment on how to promote the development of Chinese education think tank. [Method/process] This paper compares the structure， influence and function between Chinese and American education think tanks. [Result/conclusion] Through comparative analysis， it proposes that Chinese education think tanks need various types of talents， form a comprehensive think tank in education， enhance their social influence and public opinion influence， improve their mechanism to participate in policy making， and improve their ability to serve the whole process of education policy.
Keywords： education think tank structure influence function
收稿日期：2019-09-05 修回日期：2019-09-22
作者簡介：刘彦林（ORCID：0000-0003-1085-5152），中国社会科学院中国社会科学评价研究院助理研究员，博士，E-mail： liuyanlin0511@163.com。