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【摘要】传统中国的乡村治理结构是靠宗族自治、乡绅伦理维系的，但到了清朝末年，这种乡村社会政治秩序开始面临严峻的挑战。该文在对晚清农村基层体制改革进行系统梳理、挖掘的基础上，探寻地方政府社会治理的本土资源，以期为我国当前及今后乡镇行政管理体制改革和地方政府制度建设提供借鉴。
【关键词】国家政权建设 乡村治理 乡镇自治 农村中介组织
晚清时期通常被认为是现代化进程出现新势头的时期。晚清的基层政权在剧烈动荡的社会境遇中出现了结构性分化和瓦解，在地方势力迅速膨胀、中央政权权小势微的情况下，传统的乡村社会政治秩序受到了严重的挑战和威胁。总结该时期乡村治理变迁过程中的经验教训，对当前农村社会建设具有一定借鉴意义。
晚清时期基层组织设置的基本情况
晚清政权与社会秩序仍旧忠于传统，作为最基层的一级地方政权，“县”是地方主义的滋生地和地方历史、习俗的主要根据地。由于当时的县官大多由中央政府从外地调入，县政管理常常与根深蒂固的地方利益相冲突。
晚清的村庄并未呈现出乡村级政府的一般特征，比如村庄和小城镇没有正式的政府，在其内部缺少一个负责政治事务的公共机关，上级也没有设立专门机关进行管理。尽管没有成为地方到中央权力链上的一环，村庄却是公共或半公共事务的集中地。当然，村庄或小城镇并未出现管理这类事务的政治组织基础。相反地，村庄是家庭或宗族、商业和行会组织、寺庙或宗教组织的基础，有时也是教育的基地。政府实际上只负担税收和治安这两项“公共事务”，从而维持一种附带的行政功能。国家政权的修复与巩固是晚清政府的一项重要任务，而适度下移中央政权中心以达到对乡村基层社会的渗透和控制则是主要途径之一，能否理顺中央政府与乡绅精英的关系成为乡村治理的关键所在。
晚清农村的基层体制改革
乡镇自治。清政府于1908年颁布《城镇乡地方自治章程》，规定了县乡基层行政建制，由此拉开了农村基层改革的序幕。晚清的“地方自治”制度是在借鉴日本和德国经验的基础上，结合乡土中国的实际建立的。这种制度名为地方让权，实为加强中央集权。正如著名学者费正清所言：“清政府企图通过正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政府部门），以此来巩固他们的统治。”①尽管由于时间短暂，清朝政府的乡镇治理设想未能有效实现，但它开启了国家政权建设的一种新模式并为后世所借鉴。
清末，中国社会政治结构日渐分化、解体，地方势力急剧膨胀，中央政府权力式微，乡绅精英阶层逐渐背离国家政权。因此，晚清政府当时所面临的一项重大政治改革，就是重新调整和厘清国家与社会之间的关系，通过国家政权下移，以渗透的方式加强对乡村社会的行政控制。基于当时的政局，有两种方式可供选择：一是增加地方官员的数量，权力适度下放；二是吸纳各种新兴政治力量参与社会管理，扩大统治基础。由于时间精力所限，后者成了清政府唯一可行的方案，由此也导致两股保守势力在清末地方自治中相互博弈，以期在一个变动的局势中保持各自的政治权力。
农村中介组织。乡镇自治在农村广泛试行后，国家政权组织在乡镇这一层级上变得涣散无为，缺少主动提供公共服务的动力。这时，农村社会的非正式组织显示了其强大的功能，各种职业的人经常以宗族结构或血缘关系的方式组织起来。在整个封建社会，财产、科举功名和血缘关系，都是人与人交往的重要凭借。与其他国家相比，晚清时期显然缺乏村际交往的正式协商渠道，人们通常广泛地依靠有声望的功名士子或家族中地位尊贵的长辈，而不是依靠与他们对立的富有地主。较之西方的法人村庄的固定性质，农村的这些协商渠道虽然具有极大的灵活性，却也削弱了创立新的组织结构以应对变化环境的迫切意识。从这个角度上说，中介组织的存在并不能弥补行政管理在农村的缺口，也不能提供农村需要的公共服务和必要的公共工程。
晚清阶段，乡镇体制经历了巨大变革，其改革的意图和主线是明晰的，但实际效果不佳。尽管清廷在全国各地初步建立了基层建制，但其权力的实际掌控者并非政府而是地方乡绅。需要指出的是，乡镇自治是清政府将农民固定在土地上，以维持其基层统治秩序的一种手段，这种体制客观上固化了农民思想的保守性与自私性。
晚清农村基层体制改革的启示
自20世纪以来，中国社会通过各朝代的调整和改革，国家政权在不断下移、渗透，分散孤立的乡村社会和基层政权被不断整合到国家政权体系之中，大一统的中央集权得到不断强化。在传统社会中，国家治理的基本格局取决于农业财政来源和财政能力，国家财政上的限制决定了每个行政单位的规模和现职官吏的数量。不管是晚清的乡村体制，还是之后的其他乡镇管理模式都很难超越“以农养政”的两大规律：其一，自我繁衍、持续膨胀是官僚机构的一般特性；其二，将杂费归并到正税中一起征收是税费改革的一般特点，但是每次杂费的取消又滋生出诸多新杂费，形成恶性循环。事实上，政治是始终建立在一定的经济基础之上的，正如马克思所言，“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展”②。
从晚清的乡镇管理体制的基本经验中，我们至少可以获得以下启示：
首先，必须清醒地认识到，传统中国的村落，农民历来思想保守，受传统观念影响很大。由于小农经济的束缚加上自身素质的影响，农民的眼界和视野常常限于当下，很难形成超乎家庭之外的基于共同的长远利益的利益共同体。所以，需要有一个公共组织来代表他们实现其利益诉求。就目前来看，基层党组织是最优的选择。为了适应社会主义市场经济体制的基础上，同时化解传统小农思想的束缚，需要充分发挥和调动基层党组织在利益分配调整中的能动性，需要在以下两方面下功夫：一是加强基层党组织自身的建设。各级地方政府要建立经费投入、干部培训、监督落实、绩效评估等方面的长效机制，并通过思想建设、组织建设等内容，推进基层党组织的能力建设。其二，要秉承村民自治的核心价值理念，在互利共赢的基础上把分散的个体村民组织成各种利益共同体。
其次，应健全农村中介组织。晚清时期农村的中介组织一般是以宗族或血缘关系为基础构建起来的，具有很强的层级性，不能承担起公共服务的职能。就目前来看，我国的农村公共产品由于乡镇政府“事权”与“财权”的失衡不能得到有效供给，而基本靠农民自己或家庭联合来解决。因此，基层的乡镇体制改革只有从“事权”与“财权”的均衡上入手，通过一系列配套改革彻底走出“精简膨胀再精简再膨胀”的恶性循环，充分发挥农村中介组织的作用，弥补政府组织在提供农村公共产品方面的不足，为广大农民朋友提供更为优质、快捷、低廉的服务。
再次，应推进城乡经济社会发展一体化发展格局。晚清实行的乡镇自治将城乡彻底分开，逐渐形成了城乡之间相互封闭的状态。城乡二元结构自古有之，但城乡二元体制的固化始于上世纪中叶。在这种体制下，广大农民被束缚在土地上、禁锢在农村中，城乡居民的权利、机会都是不平等的。从一定意义上讲，农民受到非国民待遇，是二等公民。
城乡二元体制改革的关键在于户籍和土地。改革开放之初，家庭联产承包责任制的实施有其历史、现实的必然性和必要性。但随着改革开放的不断深入，家庭联产承包制开始逐渐显现其弊端和局限性。把承包地抵押出去的农民，本身抵抗自然、社会风险的能力比较低，在遭遇突发事件时常常难以应对。在这个意义上，规范化土地承包经营权流转制度并建立健全农村社会保障体系，不仅可以使得外出和迁居城镇的农民受益，使留守的农民受益，城市居民也会同样受益。这是因为，农民收入的提高有助于加快城镇化速度，加强城乡之间的经济社会联系，实现城乡的共同繁荣稳定。
最后，应保持社会稳定，建立利益协调机制。内外交困致使清末政府不能把全部精力投入到基层改革上，因此无法建立起良好的利益协调机制。事实上，任何改革无论是初衷和设想，还是具体的实施过程，都可能受到重重阻力。亨廷顿认为，“改革比革命更加困难，因为改革要面临来自保守和革命两方面的反对，并且改革者要更善于操纵各种社会力量。”③改革基层政权体制，不仅要处理好改革的力度与民众认可及其心理承受度的关系，更要处理好各个利益主体、社会阶层之间的利益分配关系。同样，乡镇基层社会政权体制的改革，既需要一个相对稳定的社会和政治环境，也需要建立起各利益主体的利益诉求和利益协调机制。
（作者分别为西安科技大学教授、硕士生导师，西安科技大学硕士研究生）
注释
①[美]费正清，刘广京：《剑桥中国晚清史》，北京：中国社会科学出版社，1993年，第462～463页。
②《马克思恩格斯选集》（第3卷），北京：人民出版社，1995年，第305页。
③[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海：三联书店，2008年，第316页。
【关键词】国家政权建设 乡村治理 乡镇自治 农村中介组织
晚清时期通常被认为是现代化进程出现新势头的时期。晚清的基层政权在剧烈动荡的社会境遇中出现了结构性分化和瓦解，在地方势力迅速膨胀、中央政权权小势微的情况下，传统的乡村社会政治秩序受到了严重的挑战和威胁。总结该时期乡村治理变迁过程中的经验教训，对当前农村社会建设具有一定借鉴意义。
晚清时期基层组织设置的基本情况
晚清政权与社会秩序仍旧忠于传统，作为最基层的一级地方政权，“县”是地方主义的滋生地和地方历史、习俗的主要根据地。由于当时的县官大多由中央政府从外地调入，县政管理常常与根深蒂固的地方利益相冲突。
晚清的村庄并未呈现出乡村级政府的一般特征，比如村庄和小城镇没有正式的政府，在其内部缺少一个负责政治事务的公共机关，上级也没有设立专门机关进行管理。尽管没有成为地方到中央权力链上的一环，村庄却是公共或半公共事务的集中地。当然，村庄或小城镇并未出现管理这类事务的政治组织基础。相反地，村庄是家庭或宗族、商业和行会组织、寺庙或宗教组织的基础，有时也是教育的基地。政府实际上只负担税收和治安这两项“公共事务”，从而维持一种附带的行政功能。国家政权的修复与巩固是晚清政府的一项重要任务，而适度下移中央政权中心以达到对乡村基层社会的渗透和控制则是主要途径之一，能否理顺中央政府与乡绅精英的关系成为乡村治理的关键所在。
晚清农村的基层体制改革
乡镇自治。清政府于1908年颁布《城镇乡地方自治章程》，规定了县乡基层行政建制，由此拉开了农村基层改革的序幕。晚清的“地方自治”制度是在借鉴日本和德国经验的基础上，结合乡土中国的实际建立的。这种制度名为地方让权，实为加强中央集权。正如著名学者费正清所言：“清政府企图通过正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政府部门），以此来巩固他们的统治。”①尽管由于时间短暂，清朝政府的乡镇治理设想未能有效实现，但它开启了国家政权建设的一种新模式并为后世所借鉴。
清末，中国社会政治结构日渐分化、解体，地方势力急剧膨胀，中央政府权力式微，乡绅精英阶层逐渐背离国家政权。因此，晚清政府当时所面临的一项重大政治改革，就是重新调整和厘清国家与社会之间的关系，通过国家政权下移，以渗透的方式加强对乡村社会的行政控制。基于当时的政局，有两种方式可供选择：一是增加地方官员的数量，权力适度下放；二是吸纳各种新兴政治力量参与社会管理，扩大统治基础。由于时间精力所限，后者成了清政府唯一可行的方案，由此也导致两股保守势力在清末地方自治中相互博弈，以期在一个变动的局势中保持各自的政治权力。
农村中介组织。乡镇自治在农村广泛试行后，国家政权组织在乡镇这一层级上变得涣散无为，缺少主动提供公共服务的动力。这时，农村社会的非正式组织显示了其强大的功能，各种职业的人经常以宗族结构或血缘关系的方式组织起来。在整个封建社会，财产、科举功名和血缘关系，都是人与人交往的重要凭借。与其他国家相比，晚清时期显然缺乏村际交往的正式协商渠道，人们通常广泛地依靠有声望的功名士子或家族中地位尊贵的长辈，而不是依靠与他们对立的富有地主。较之西方的法人村庄的固定性质，农村的这些协商渠道虽然具有极大的灵活性，却也削弱了创立新的组织结构以应对变化环境的迫切意识。从这个角度上说，中介组织的存在并不能弥补行政管理在农村的缺口，也不能提供农村需要的公共服务和必要的公共工程。
晚清阶段，乡镇体制经历了巨大变革，其改革的意图和主线是明晰的，但实际效果不佳。尽管清廷在全国各地初步建立了基层建制，但其权力的实际掌控者并非政府而是地方乡绅。需要指出的是，乡镇自治是清政府将农民固定在土地上，以维持其基层统治秩序的一种手段，这种体制客观上固化了农民思想的保守性与自私性。
晚清农村基层体制改革的启示
自20世纪以来，中国社会通过各朝代的调整和改革，国家政权在不断下移、渗透，分散孤立的乡村社会和基层政权被不断整合到国家政权体系之中，大一统的中央集权得到不断强化。在传统社会中，国家治理的基本格局取决于农业财政来源和财政能力，国家财政上的限制决定了每个行政单位的规模和现职官吏的数量。不管是晚清的乡村体制，还是之后的其他乡镇管理模式都很难超越“以农养政”的两大规律：其一，自我繁衍、持续膨胀是官僚机构的一般特性；其二，将杂费归并到正税中一起征收是税费改革的一般特点，但是每次杂费的取消又滋生出诸多新杂费，形成恶性循环。事实上，政治是始终建立在一定的经济基础之上的，正如马克思所言，“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展”②。
从晚清的乡镇管理体制的基本经验中，我们至少可以获得以下启示：
首先，必须清醒地认识到，传统中国的村落，农民历来思想保守，受传统观念影响很大。由于小农经济的束缚加上自身素质的影响，农民的眼界和视野常常限于当下，很难形成超乎家庭之外的基于共同的长远利益的利益共同体。所以，需要有一个公共组织来代表他们实现其利益诉求。就目前来看，基层党组织是最优的选择。为了适应社会主义市场经济体制的基础上，同时化解传统小农思想的束缚，需要充分发挥和调动基层党组织在利益分配调整中的能动性，需要在以下两方面下功夫：一是加强基层党组织自身的建设。各级地方政府要建立经费投入、干部培训、监督落实、绩效评估等方面的长效机制，并通过思想建设、组织建设等内容，推进基层党组织的能力建设。其二，要秉承村民自治的核心价值理念，在互利共赢的基础上把分散的个体村民组织成各种利益共同体。
其次，应健全农村中介组织。晚清时期农村的中介组织一般是以宗族或血缘关系为基础构建起来的，具有很强的层级性，不能承担起公共服务的职能。就目前来看，我国的农村公共产品由于乡镇政府“事权”与“财权”的失衡不能得到有效供给，而基本靠农民自己或家庭联合来解决。因此，基层的乡镇体制改革只有从“事权”与“财权”的均衡上入手，通过一系列配套改革彻底走出“精简膨胀再精简再膨胀”的恶性循环，充分发挥农村中介组织的作用，弥补政府组织在提供农村公共产品方面的不足，为广大农民朋友提供更为优质、快捷、低廉的服务。
再次，应推进城乡经济社会发展一体化发展格局。晚清实行的乡镇自治将城乡彻底分开，逐渐形成了城乡之间相互封闭的状态。城乡二元结构自古有之，但城乡二元体制的固化始于上世纪中叶。在这种体制下，广大农民被束缚在土地上、禁锢在农村中，城乡居民的权利、机会都是不平等的。从一定意义上讲，农民受到非国民待遇，是二等公民。
城乡二元体制改革的关键在于户籍和土地。改革开放之初，家庭联产承包责任制的实施有其历史、现实的必然性和必要性。但随着改革开放的不断深入，家庭联产承包制开始逐渐显现其弊端和局限性。把承包地抵押出去的农民，本身抵抗自然、社会风险的能力比较低，在遭遇突发事件时常常难以应对。在这个意义上，规范化土地承包经营权流转制度并建立健全农村社会保障体系，不仅可以使得外出和迁居城镇的农民受益，使留守的农民受益，城市居民也会同样受益。这是因为，农民收入的提高有助于加快城镇化速度，加强城乡之间的经济社会联系，实现城乡的共同繁荣稳定。
最后，应保持社会稳定，建立利益协调机制。内外交困致使清末政府不能把全部精力投入到基层改革上，因此无法建立起良好的利益协调机制。事实上，任何改革无论是初衷和设想，还是具体的实施过程，都可能受到重重阻力。亨廷顿认为，“改革比革命更加困难，因为改革要面临来自保守和革命两方面的反对，并且改革者要更善于操纵各种社会力量。”③改革基层政权体制，不仅要处理好改革的力度与民众认可及其心理承受度的关系，更要处理好各个利益主体、社会阶层之间的利益分配关系。同样，乡镇基层社会政权体制的改革，既需要一个相对稳定的社会和政治环境，也需要建立起各利益主体的利益诉求和利益协调机制。
（作者分别为西安科技大学教授、硕士生导师，西安科技大学硕士研究生）
注释
①[美]费正清，刘广京：《剑桥中国晚清史》，北京：中国社会科学出版社，1993年，第462～463页。
②《马克思恩格斯选集》（第3卷），北京：人民出版社，1995年，第305页。
③[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海：三联书店，2008年，第316页。