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［摘要］梅河口市地处吉林省东南部，背靠长白山，西向松辽平原，是吉林省东南部的商埠重镇，市内商贸设施齐全，市场繁荣，购销两旺，特别是梅河口的大米、果仁市场被列为吉林省十大市场之一。经过多年的发展建设，基本形成了以能源、食品、医药、建材、化工为主体的工业体系，有望成为吉林省东南部的重要能源、商贸基地。
［关键词］梅河口市 未利用地和低丘缓坡地 概况 意义 问题 对策
［中图分类号］F301 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－5349（2012）06－0115－02
近年来，随着经济社会的快速发展，城市建设发展速度逐年加快，项目需要大量的土地，2006～2010年期间，建设占用耕地总面积就达到383.7公顷。为缓解建设用地指标紧张状况，梅河口市争取了国家增减挂钩试点项目和省建设用地指标置换项目，积极推进农用地和农村居民点整理、开展工矿废弃地复垦、适度开发宜耕后备土地资源，切实落实补充耕地任务，将整理出来的建设用地指标转移到扩大城市建设规模上来，既有效增加了城市建设用地指标，又改善了农民生产生活条件，形成了省级新农村建设示范村。
然而，梅河口市没有把眼光只停留在增减挂钩等方面，而是立足于保障经济实现可持续发展的战略高度，积极探索进一步促进节约集约发展的新途径，经过广泛研究和深入思考后，依据梅河口市自然条件为丘陵台区的主要特点，最终把目标锁定在低丘缓坡地和未利用上，并对此进行了全面细致的调查和分析。
一、梅河口市未利用地和低丘缓坡地概况
（一）未利用地、低丘缓坡资源状况
梅河口市境内地貌呈半山区、半丘陵地区，分为低山、台地、丘陵、河谷平原四种类型。全市幅员面积2178.89平方公里，其中未利用地为2716.02公顷（河流2041.37公顷，其他草地668.65公顷，裸土地6.0公顷），占全市土地总面积的1.25%。低丘缓坡一般是指海拔330米以下，坡度在5°-25°之间丘陵地带，梅河口市低丘缓坡地后备资源约为2560公顷，占全市土地总面积的1.17%，主要分布在李炉、一座营、康大营镇等几个乡镇，相对高度为100米至200米间。
（二）未利用地、低丘缓坡利用现状
近年来，我市按照“宜林则林、宜农则农、易建则建”的方针积极推进未利用地、低丘缓坡开发利用工作。低丘缓坡耕地按土地现状划分为易农类、易林（园）类、易建类三大类，低丘缓坡中荒草地668.65公顷，大部分属宜林地，都属林业调整管理的对象。2006—2010年，我市已开发整理造地3205.1319公顷，维护了全市耕地的占补平衡；通过未利用地、低丘缓坡开发已经转为建设用地14.1647公顷，有效缓解了建设用地紧张的矛盾。
二、未利用地和低丘缓坡开发利用的现实意义
（一）为加快城市化建设拓展用地空间
梅河口市的城镇化率为41.3%，“十二五”规划期内，梅河口市将处在新型城市化加速发展的进程中，城镇化水平的提高必然带来建设用地的扩张，然而建设用地的扩张受耕地保护政策、规划、土地利用年度计划等控制。省政府确定梅河口市到2020年的耕地保有量为99773公顷，基本农田保护面积为88914公顷，城乡建设用地规模控制在13865公顷，耕地保护任务十分艰巨，城镇化发展受土地资源制约更加突出。从现实状况分析中可以看到，可开发的未利用地、低丘缓坡资源中，有相当一部分可以规划成建设用地。因此，综合开发未利用地、低丘缓坡可以有效缓解梅河口市城镇化过程中建设用地紧缺的瓶颈，拓展新的用地空间。
（二）为加快城乡统筹发展提供重要途径
随着我市新农村建设的推进，所需建设用地的现状指标难以满足村庄整治和农村二、三产业的发展，以梅河口市现有的耕地资源无法满足耕种和建设的双重需要，因此除了进行宅基地整理复垦之外，还应继续开发未利用地、低丘缓坡，通过发展高效生态农业，提高产品的附加值，促进规模生产经营，有效提高村集体经济和当地农民的收入。未利用地、低丘缓坡开发利用既拓展了经济社会发展用地空间，实现耕地占补平衡，又创新了新农村建设模式，促进农民增收，加快城乡统筹发展建设步伐。目前，梅河口市海龙镇的春明村、红梅镇的福利村投资1700余万元建设的规模化蔬菜大棚已进入工程招投标和监理招标阶段。
三、未利用地和低丘缓坡开发利用需要解决的问题
（一）林业法律法规对林地有明确的界定标准
《森林法实施条例》明确规定“林地包括郁闭度0.2以上的乔木以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”，明令禁止毁林开垦。其中宜开发为耕地的，未利用地、低丘缓坡综合开发时，必然涉及山林权属调整，在政策处理上给未利用地、低丘缓坡综合开发利用带来一定难度。
（二）公共财政投入不足，开发利用技术难度较大
一是未利用地、低丘缓坡开发利用的公共财政支持力度不够。市政府及乡镇政府在未利用地、低丘缓坡开发利用资金筹集和投入上缺乏机制和措施，难度较大。二是开发利用的技术难度大，未利用地、低丘缓坡地形复杂，在基础设施建设以及道路、给排水等基于地面的线形工程铺设难度方面，以及在预防水土流失、滑坡等地质灾害方面，都比正常投入要多、技术难度要大，影响了开发利用效果。
（三）缺乏鼓励优惠政策，积极性不高
很多乡村干部和农民都认为未利用地、低丘缓坡开发情况复杂，点多面广，并且受到很多政策约束，在工作中要花费大量人力和物力，还可能承担信访等问题压力，得到的实惠也不多，所以开发利用未利用地和低丘缓坡地的积极性不够高。
四、推进未利用地和低丘缓坡地开发利用的对策
（一）加强宣传，切实提高未利用地、低丘缓坡开发利用工作重要意义的认识
通过各种形式对广大乡村干部和农民群众进行宣传，使人们了解我市目前发展状况和建设用地数量的不足等现实状况，促使人们对积极开展这项工作的现实意义和重要性有深刻的认识。立足于全市经济可持续发展高度，重视对未利用地、低丘缓坡的开发利用，同时切实做好保护工作，要做到科学、合理、有效利用资源。
（二）科学规划，认真做好未利用地和低丘缓坡地开发利用规划的编制工作
一是摸清家底，准确详实地掌握未利用地、低丘缓坡的区位、面积、权属、利用等状况，建立完善专项资源信息库。二是进行充分的可行性论证研究。根据基础情况拟定适宜用途，尽可能把可供开发的未利用地、低丘缓坡明确到具体地块。评估开发可能对生态环境造成的影响和后果，制定相应的保障措施。三是做好未利用地、低丘缓坡的专项规划编制工作，广泛征求意见，按照“因地制宜，宜农则农，宜建则建，宜林则林”的原则，详细编制未利用地、低丘缓坡综合开发利用专项规划。
（三）完善政策，加大未利用地、低丘缓坡开发利用的鼓励和扶持力度
一是提供开发资金保障，从筹集、使用及奖励等各方面实现资金充足、专款专用。二是保障规划调整空间和农转用指标，在规划指标上给予倾斜，在年度农用地转用指标安排上重点保障利用未利用地、低丘缓坡土地的建设项目。三是建立奖励机制，按照“谁开发、谁利用”的原则，积极鼓励和吸引各类经济主体参与土地资源开发，充分运用市场机制推进开发项目投资多元化，对于成效显著的乡镇及个人予以奖励和优惠。
（四）建立机制，促进未利用地、低丘缓坡开发利用工作的规范管理
一是加强领导，建立协调机制。这项工作涉及农村政策、森林资源保护、产业布局、城镇发展、农田水利、生态环境、地质灾害等一系列问题，是一项综合性的系统工程，必须建立一套完备的协同机制。二是规范管理，立体整合。对各部门的用地指标、用地布局进行综合，坚持与水利设施配套，农业综合开发，农业示范园区建设、高标准农田建设、示范村建设等项目有机结合，切实提高开发利用的质量和实效。三是循序渐进，强化监督。避免一哄而上现象发生，保障开发利用项目质量，加大监管和审核验收工作力度，努力实现土地资源利用良性循环和效益最大化。
［关键词］梅河口市 未利用地和低丘缓坡地 概况 意义 问题 对策
［中图分类号］F301 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－5349（2012）06－0115－02
近年来，随着经济社会的快速发展，城市建设发展速度逐年加快，项目需要大量的土地，2006～2010年期间，建设占用耕地总面积就达到383.7公顷。为缓解建设用地指标紧张状况，梅河口市争取了国家增减挂钩试点项目和省建设用地指标置换项目，积极推进农用地和农村居民点整理、开展工矿废弃地复垦、适度开发宜耕后备土地资源，切实落实补充耕地任务，将整理出来的建设用地指标转移到扩大城市建设规模上来，既有效增加了城市建设用地指标，又改善了农民生产生活条件，形成了省级新农村建设示范村。
然而，梅河口市没有把眼光只停留在增减挂钩等方面，而是立足于保障经济实现可持续发展的战略高度，积极探索进一步促进节约集约发展的新途径，经过广泛研究和深入思考后，依据梅河口市自然条件为丘陵台区的主要特点，最终把目标锁定在低丘缓坡地和未利用上，并对此进行了全面细致的调查和分析。
一、梅河口市未利用地和低丘缓坡地概况
（一）未利用地、低丘缓坡资源状况
梅河口市境内地貌呈半山区、半丘陵地区，分为低山、台地、丘陵、河谷平原四种类型。全市幅员面积2178.89平方公里，其中未利用地为2716.02公顷（河流2041.37公顷，其他草地668.65公顷，裸土地6.0公顷），占全市土地总面积的1.25%。低丘缓坡一般是指海拔330米以下，坡度在5°-25°之间丘陵地带，梅河口市低丘缓坡地后备资源约为2560公顷，占全市土地总面积的1.17%，主要分布在李炉、一座营、康大营镇等几个乡镇，相对高度为100米至200米间。
（二）未利用地、低丘缓坡利用现状
近年来，我市按照“宜林则林、宜农则农、易建则建”的方针积极推进未利用地、低丘缓坡开发利用工作。低丘缓坡耕地按土地现状划分为易农类、易林（园）类、易建类三大类，低丘缓坡中荒草地668.65公顷，大部分属宜林地，都属林业调整管理的对象。2006—2010年，我市已开发整理造地3205.1319公顷，维护了全市耕地的占补平衡；通过未利用地、低丘缓坡开发已经转为建设用地14.1647公顷，有效缓解了建设用地紧张的矛盾。
二、未利用地和低丘缓坡开发利用的现实意义
（一）为加快城市化建设拓展用地空间
梅河口市的城镇化率为41.3%，“十二五”规划期内，梅河口市将处在新型城市化加速发展的进程中，城镇化水平的提高必然带来建设用地的扩张，然而建设用地的扩张受耕地保护政策、规划、土地利用年度计划等控制。省政府确定梅河口市到2020年的耕地保有量为99773公顷，基本农田保护面积为88914公顷，城乡建设用地规模控制在13865公顷，耕地保护任务十分艰巨，城镇化发展受土地资源制约更加突出。从现实状况分析中可以看到，可开发的未利用地、低丘缓坡资源中，有相当一部分可以规划成建设用地。因此，综合开发未利用地、低丘缓坡可以有效缓解梅河口市城镇化过程中建设用地紧缺的瓶颈，拓展新的用地空间。
（二）为加快城乡统筹发展提供重要途径
随着我市新农村建设的推进，所需建设用地的现状指标难以满足村庄整治和农村二、三产业的发展，以梅河口市现有的耕地资源无法满足耕种和建设的双重需要，因此除了进行宅基地整理复垦之外，还应继续开发未利用地、低丘缓坡，通过发展高效生态农业，提高产品的附加值，促进规模生产经营，有效提高村集体经济和当地农民的收入。未利用地、低丘缓坡开发利用既拓展了经济社会发展用地空间，实现耕地占补平衡，又创新了新农村建设模式，促进农民增收，加快城乡统筹发展建设步伐。目前，梅河口市海龙镇的春明村、红梅镇的福利村投资1700余万元建设的规模化蔬菜大棚已进入工程招投标和监理招标阶段。
三、未利用地和低丘缓坡开发利用需要解决的问题
（一）林业法律法规对林地有明确的界定标准
《森林法实施条例》明确规定“林地包括郁闭度0.2以上的乔木以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”，明令禁止毁林开垦。其中宜开发为耕地的，未利用地、低丘缓坡综合开发时，必然涉及山林权属调整，在政策处理上给未利用地、低丘缓坡综合开发利用带来一定难度。
（二）公共财政投入不足，开发利用技术难度较大
一是未利用地、低丘缓坡开发利用的公共财政支持力度不够。市政府及乡镇政府在未利用地、低丘缓坡开发利用资金筹集和投入上缺乏机制和措施，难度较大。二是开发利用的技术难度大，未利用地、低丘缓坡地形复杂，在基础设施建设以及道路、给排水等基于地面的线形工程铺设难度方面，以及在预防水土流失、滑坡等地质灾害方面，都比正常投入要多、技术难度要大，影响了开发利用效果。
（三）缺乏鼓励优惠政策，积极性不高
很多乡村干部和农民都认为未利用地、低丘缓坡开发情况复杂，点多面广，并且受到很多政策约束，在工作中要花费大量人力和物力，还可能承担信访等问题压力，得到的实惠也不多，所以开发利用未利用地和低丘缓坡地的积极性不够高。
四、推进未利用地和低丘缓坡地开发利用的对策
（一）加强宣传，切实提高未利用地、低丘缓坡开发利用工作重要意义的认识
通过各种形式对广大乡村干部和农民群众进行宣传，使人们了解我市目前发展状况和建设用地数量的不足等现实状况，促使人们对积极开展这项工作的现实意义和重要性有深刻的认识。立足于全市经济可持续发展高度，重视对未利用地、低丘缓坡的开发利用，同时切实做好保护工作，要做到科学、合理、有效利用资源。
（二）科学规划，认真做好未利用地和低丘缓坡地开发利用规划的编制工作
一是摸清家底，准确详实地掌握未利用地、低丘缓坡的区位、面积、权属、利用等状况，建立完善专项资源信息库。二是进行充分的可行性论证研究。根据基础情况拟定适宜用途，尽可能把可供开发的未利用地、低丘缓坡明确到具体地块。评估开发可能对生态环境造成的影响和后果，制定相应的保障措施。三是做好未利用地、低丘缓坡的专项规划编制工作，广泛征求意见，按照“因地制宜，宜农则农，宜建则建，宜林则林”的原则，详细编制未利用地、低丘缓坡综合开发利用专项规划。
（三）完善政策，加大未利用地、低丘缓坡开发利用的鼓励和扶持力度
一是提供开发资金保障，从筹集、使用及奖励等各方面实现资金充足、专款专用。二是保障规划调整空间和农转用指标，在规划指标上给予倾斜，在年度农用地转用指标安排上重点保障利用未利用地、低丘缓坡土地的建设项目。三是建立奖励机制，按照“谁开发、谁利用”的原则，积极鼓励和吸引各类经济主体参与土地资源开发，充分运用市场机制推进开发项目投资多元化，对于成效显著的乡镇及个人予以奖励和优惠。
（四）建立机制，促进未利用地、低丘缓坡开发利用工作的规范管理
一是加强领导，建立协调机制。这项工作涉及农村政策、森林资源保护、产业布局、城镇发展、农田水利、生态环境、地质灾害等一系列问题，是一项综合性的系统工程，必须建立一套完备的协同机制。二是规范管理，立体整合。对各部门的用地指标、用地布局进行综合，坚持与水利设施配套，农业综合开发，农业示范园区建设、高标准农田建设、示范村建设等项目有机结合，切实提高开发利用的质量和实效。三是循序渐进，强化监督。避免一哄而上现象发生，保障开发利用项目质量，加大监管和审核验收工作力度，努力实现土地资源利用良性循环和效益最大化。