论文部分内容阅读
时近梅雨季，湖北荆州市境内的长湖，未能因春水而重现丰姿，一如骨瘦如柴的久病老妇蜷缩在荆州城北的郊外。
湖面上，密布着黑色的鱼网及围垸，喧闹往来的机动船翻卷起漂浮的萍藻和各种垃圾。在雨中激荡的水体，散发出阵阵臭气。周边围湖所造的农住两用地，则像是扼住长湖颈项的手。
2011年底水利部门数据显示，长湖的水面面积仅剩下157.5平方公里，比1951年中国首次境内湖泊普查时减少了31.3％。曾因有1332个百亩以上的天然湖泊而被誉为“千湖之省”的湖北，如今758个百亩以上的天然湖泊已消失，平均每年超过4个千亩以上的湖泊离开人们的视线。
像长湖一样因人工水产养殖、围垦而瘦身的，还有洪湖、白鹭湖、太湖,等等。水利部统计的全国湖泊现实境况颇为触目，在过去的50年里，中国拥有的天然内陆湖泊数量已从近3000个减少到1000个左右。
湖泊萎缩退化的原因有多种，除自然因素外，围垦造田、养殖，以及填湖造房、修路等人类活动无疑是消灭湖泊的推手。而据《财经》记者在地方调查发现，职能部门监守自盗、放任填湖，在获取少数罚款后即为填湖者提供合法手续等不当行为，迫使湖泊不断瘦身，终至消失。
开发热逼湖瘦身
4月11日，武汉市政府责令市规划局、水务局及园林局三部门负责人为武汉第二大境内湖泊——沙湖的消失，向武汉市民道歉。然而，从小在沙湖边长大的出租车司机陈俊并不满意，他反问，“先杀了人再说道歉，有用吗？”
长湖200多公里之外的沙湖，位于省城武汉的政治经济中心区武昌，一座大桥将沙湖切成两半，一个在路西为内沙湖；一个在路东水面较大，被称为外沙湖。陈俊家从爷爷辈就住在内沙湖边，曾经杨柳拂岸、舟楫如梭的浩淼沙湖，在陈俊的心里，既是家，也是发小玩伴。
然而，由于临近长江，内沙湖早在十多年前就成了房地产开发填湖夺地的重灾区，而外沙湖则因与武汉房价第一奢侈区东湖联通变成了新灾区。如今，沙湖已萎缩成臭气熏人的小水坑，水面和岸上遍布蓝藻和垃圾。
蓝藻暴发，表明该湖泊的原有生态系统已被破坏。中国科学院水生生物研究所研究员刘永定说，沙湖是典型的长江中下游由洪水泛滥演绎而成的湖泊，但由于人类的频繁活动与围垦，阻隔了它的通江能力，延长了湖泊的换水周期，导致湖水中物质在特定环境下腐臭。
武汉市曾拥有127个湖泊，自2002年3月1日出台实施《武汉市湖泊管理保护条例》以来，湖泊消失的现象有增无减，目前该市只剩下38个湖。
在陈俊这些当地人眼里，造成武汉城中湖泊减少和消失的祸首，是武汉市政府自2004年实施的《东湖、南湖、后湖居住新城总规划》，这份规划导致武汉市临湖地贵，如沙湖附近的每平方米房价已飚升过万。
《武汉市湖泊保护条例》规定，获得填湖所得土地的合法使用权，房地产开发商只需要向有关部门上缴最高不超过20万元的罚款，再补交相关的土地性质变更费用，以及报批手续费用即可。
填湖造地优势显著，可绕开征地费用和拆迁的麻烦与成本。一位武汉籍律师向《财经》记者分析，后湖地区的每平方米拆迁补偿成本为3000多元至6000元，再加上建造成本等其他成本，每平方米的住宅造价最低也在8000元左右。而围湖建房的成本，即使加上罚金和土地改造所追加的建筑成本，每平方米住宅也不超过3000元。
由于违法成本低，很多企业早已将此当成了一种追求利益的捷径。湖北省人大代表、武汉大学环境法研究所主任王树义调研发现，一些企业甚至会在预备违法的前一年，就为即将实施的违法行为提前准备好需用的罚金。而政府职能部门亦顺水推舟给予其合法手续。
武汉东方明珠小区是填后湖而建，一位业主介绍，该小区不但没有在规划与建设施工过程中受到包括武汉市规划局、住建局、环保局等机构的阻止，相反，在购房者怀疑填湖而建的小区是否手续合法时，武汉市住建局甚至还于2007年11月19日为该小区出具了该地产项目各项手续齐全的证明。
据《武汉地理信息蓝皮书》披露，上世纪80年代以来，武汉市的湖泊面积减少了约34万亩。最近十年内，湖泊水面总面积约减少1万亩，其中取得有关部门合法审批手续填湖的占53.3％，非法填湖者占46.7％。填湖后的主要用途为房地产项目开发。
同样的悲剧也发生在中国第二大淡水湖——江苏太湖流域，据中科院南京地理与湖泊研究所卫星遥感跟踪结果显示，从1988年至2003年间，太湖的总水面面积共减少1.35万亩，其中23.72％用于房地产开发。
究其原因，多位环境法学专家认为，目前对非法填湖造地的处罚力度太小。依据《环境法》和其他相关的处罚条例做出的处罚金额过低，让违法者难以生畏而致其不愿停止侵害行为。
另外，由于中国涉及水资源保护的部门很多，除了水利，环保、农业、林业、旅游、城建、交通、航运、国土等多个部门皆有一部分湖泊管理权限。但各个部门职能、目标不同，其纠葛导致湖泊维护失常的现象，全国皆很普遍。在浙江、江苏两省，《财经》记者不止一次看到，被水利部门和环保部门要求退塘（田）还湖的农民和渔民，拿着农业、林业等主管部门鼓励水产养殖的红头文件拒退。尤其是房地产项目拉升各地GDP，地方政府亦多愿网开一面，由此使填湖建房的趋势难以遏制。
管理局监守自盗
号称湖北省第三大湖的长湖，其北岸位于湖北荆门市沙洋县后港段，因湖水储量缩减，两米宽的接近水岸的湖底已干涸开裂。
尽管如此，湖畔不足一公里内，错落排布着30多个养殖水塘，其中有5个水塘完全干涸，腐损的巨大蚌壳堆满湖底。尚存水的鱼塘边有白铁皮箱，每隔不到五分钟，就会发出“卡噔、卡噔”的响声。当地农民称，这是自动给饲机在向鱼投放饲料。
这打破了长湖湿地保护管理局（下称长湖管理局）局长所言“后港鱼纯野生无饲料饲养”的说法,也佐证了2012年3月荆门市环保局的判断，“长湖沙洋县后港镇监测点水质再度沦为劣Ⅴ级的主因为人工水产养殖。”该水质污染监测点距离国家南水北调引江济汉工程的两江交汇点仅有5公里左右。
作为长湖的“守护者”，长湖管理局曾欲招商引资1.5亿元建设长湖湿地游乐园，但未能如愿。据一位养殖户透露，长湖管理局将水岸划成大小不一的水塘分包给个体养殖户，以谋求承包款。这30多个养殖水塘以每年数千元至上十万元不等对外承包。此外，长湖管理局还在长湖的湖中心圈出几十亩大的水面，建立一个精养鱼项目，即自己养鱼自己卖，每年收入不菲。
长湖管理局的一位主管人员亦对《财经》记者承认，为解决自己职工的吃饭问题，才不得不依靠围湖进行水产养殖以及开野生鱼馆赢利，从而弥补上级财政拨款不足的问题。
人工围垸养殖不但会破坏湖泊与江湖的连通，也会影响物种平衡，从而破坏该湖泊原有的生态体系，甚至可能造成入侵物种破坏食物链及生存模式，致使原生物种和特有物种灭绝。此外，频繁的人工饲料投放，致使湖泊水质富营养化程度提高，造成水体严重污染。然而，像长湖管理局这样的职能部门“护湖吃湖”的现象在国内并不鲜见，洪湖、太湖等湖泊违法围垸养殖者皆众多，且多为相关的政府职能机构。
据前述长湖主管人员介绍，该管理局管辖下的长湖湿地位于沙洋县与荆州市的交界处，总面积2.7万公顷。自2008年长湖湿地成立之初，县林业局拨10万元经费后，至2011年11月才收到了国家发改委拨付的200万元经费。此外，县财政每年拨付在编80名员工的工资。“2.7万公顷这么大的湖区湿地，要完成包括湿地基础性保护、湿地生态监测、巡湖、鸟类监测等任务，以及建设完善保护管理站、监测点、巡湖道路等，至少要200人。”
长湖管理局自筹经费的方式除了水上乐园、垂钓项目等，就是人工养殖业，甚至经营野生鱼馆卖鱼。对此，前述长湖主管人员解释，“这也是借鉴了包括洪湖湿地保护管理局在内的多数同行的不得已而为之的经验，洪湖湿地内的围垸养殖也都是他们管理局自己搞的。”
“这是管理趋向扭曲。管理局的职能已不是保护湖泊，而是谋求经济利益最大化，这极为可怕。”王树义说，湖泊管理局的最重要的职能定位应是，第一管理水域，使其不萎缩；第二维护水质、生态，防治污染。要阻止这种监守自盗的行为，首先要通过立法明确湖泊的职能，处理好保护湖泊和经济利益的关系。
依法护湖难以奏效
为保护湖泊，继云南省《滇池管理保护条例》、江苏省《太湖管理保护条例》等多个地方条例之后，湖北省将搁置十多年的《湖北省湖泊保护条例》草案再次拾起，于2012年3月进入湖北省人大立法程序的一审，预计二审将在7月进行，最迟将于今年底出台。
王树义说，此条例是为湖北省保护湖泊所存在的共性法律问题提供解决依据，此后还将修订《梁子湖管理保护条例》《洪湖、长湖管理保护条例》等，将结合湖泊的功能、用途来细化保护条例，如确定湖泊作为饮用水源，还是旅游开发、农业用途等，依此制定相关的保护方法和措施，最终形成一个立体的湖北省湖泊保护法制体系。
不过，湖北省水利厅自1996年就提议将湖泊保护纳入立法范畴， 但《湖北省湖泊保护条例》的出台一拖16年。对此，王树义分析，“主要是在管理体制上扯不清造成的。各部门间就管理权限和职责分配权限上的一些问题总是不断博弈。”
在《湖北省湖泊保护条例》起草中争议比较大的是农业、林业和水利部门。中南财经政法大学教授高利红告诉《财经》记者，农业部门主要从渔业水体的角度与湖泊保护有交叉，林业部门主要是因为湿地保护与湖泊保护有关。据其透露，该条例未来将确定由水利部门主管全省的湖泊保护工作。
然而，立法保湖能否奏效？令人疑惑。
云南为保护滇池，立法相对完善，然而，滇池污染至今引人侧目，且未能避免螺旋藻养殖户过度围垦等问题。江苏立法保护太湖并不比云南晚，如今太湖周边水产养殖户密密匝匝，沿湖而建的居住建筑，也让太湖在污染严重的同时日益消瘦。武汉的例子亦表明城市内的湖泊有法也难以容身。
为什么立法会失效？王树义认为，主要原因是政府执法不得力和违法成本太低所致，环境法体系内均应进行修改，提高违法成本。据他透露，目前湖北省人大常委会已经在调研的基础上对《湖北省湖泊保护条例》进行了全新的修改，将加大对非法填湖造地、围湖造田、筑坝拦汊及其他分割水面行为的处罚，以期在某种程度上改变企业为了经济利益而冒险违法的现状。
依据2012年国务院第3号文件《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，各地出台“以水考核官员业绩”的考核办法，即将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方官员对本行政区域水资源管理和保护工作负总责，并作为地方官员和企业负责人综合考核评价的重要依据。这是中国放弃以GDP作为官员政绩主要考核指标之后的又一新标准。
全国范围内，官员政绩“水考核”时代的序幕也已于今年3月开启，广东、江西、湖北等多地相继出台最严厉的官员水考核标准。然而，高利红担心，在水考核的紧逼下，也可能让官员因盲目追求政绩而走向新的误区。如为了快速减少湖泊的污染而将水产养殖业一刀切，不仅可能引发农民养殖户群起反对的社会矛盾，也会因养殖业的骤减带来市场供给骤然不足，从而驱动物价大幅上涨等经济问题。
“湖泊保护是一个需要长期投入才能见效的事情，如果过于注重结果，有可能推动政府部门的短期行为，违背生态规律，造成浪费。”高利红说。
湖面上，密布着黑色的鱼网及围垸，喧闹往来的机动船翻卷起漂浮的萍藻和各种垃圾。在雨中激荡的水体，散发出阵阵臭气。周边围湖所造的农住两用地，则像是扼住长湖颈项的手。
2011年底水利部门数据显示，长湖的水面面积仅剩下157.5平方公里，比1951年中国首次境内湖泊普查时减少了31.3％。曾因有1332个百亩以上的天然湖泊而被誉为“千湖之省”的湖北，如今758个百亩以上的天然湖泊已消失，平均每年超过4个千亩以上的湖泊离开人们的视线。
像长湖一样因人工水产养殖、围垦而瘦身的，还有洪湖、白鹭湖、太湖,等等。水利部统计的全国湖泊现实境况颇为触目，在过去的50年里，中国拥有的天然内陆湖泊数量已从近3000个减少到1000个左右。
湖泊萎缩退化的原因有多种，除自然因素外，围垦造田、养殖，以及填湖造房、修路等人类活动无疑是消灭湖泊的推手。而据《财经》记者在地方调查发现，职能部门监守自盗、放任填湖，在获取少数罚款后即为填湖者提供合法手续等不当行为，迫使湖泊不断瘦身，终至消失。
开发热逼湖瘦身
4月11日，武汉市政府责令市规划局、水务局及园林局三部门负责人为武汉第二大境内湖泊——沙湖的消失，向武汉市民道歉。然而，从小在沙湖边长大的出租车司机陈俊并不满意，他反问，“先杀了人再说道歉，有用吗？”
长湖200多公里之外的沙湖，位于省城武汉的政治经济中心区武昌，一座大桥将沙湖切成两半，一个在路西为内沙湖；一个在路东水面较大，被称为外沙湖。陈俊家从爷爷辈就住在内沙湖边，曾经杨柳拂岸、舟楫如梭的浩淼沙湖，在陈俊的心里，既是家，也是发小玩伴。
然而，由于临近长江，内沙湖早在十多年前就成了房地产开发填湖夺地的重灾区，而外沙湖则因与武汉房价第一奢侈区东湖联通变成了新灾区。如今，沙湖已萎缩成臭气熏人的小水坑，水面和岸上遍布蓝藻和垃圾。
蓝藻暴发，表明该湖泊的原有生态系统已被破坏。中国科学院水生生物研究所研究员刘永定说，沙湖是典型的长江中下游由洪水泛滥演绎而成的湖泊，但由于人类的频繁活动与围垦，阻隔了它的通江能力，延长了湖泊的换水周期，导致湖水中物质在特定环境下腐臭。
武汉市曾拥有127个湖泊，自2002年3月1日出台实施《武汉市湖泊管理保护条例》以来，湖泊消失的现象有增无减，目前该市只剩下38个湖。
在陈俊这些当地人眼里，造成武汉城中湖泊减少和消失的祸首，是武汉市政府自2004年实施的《东湖、南湖、后湖居住新城总规划》，这份规划导致武汉市临湖地贵，如沙湖附近的每平方米房价已飚升过万。
《武汉市湖泊保护条例》规定，获得填湖所得土地的合法使用权，房地产开发商只需要向有关部门上缴最高不超过20万元的罚款，再补交相关的土地性质变更费用，以及报批手续费用即可。
填湖造地优势显著，可绕开征地费用和拆迁的麻烦与成本。一位武汉籍律师向《财经》记者分析，后湖地区的每平方米拆迁补偿成本为3000多元至6000元，再加上建造成本等其他成本，每平方米的住宅造价最低也在8000元左右。而围湖建房的成本，即使加上罚金和土地改造所追加的建筑成本，每平方米住宅也不超过3000元。
由于违法成本低，很多企业早已将此当成了一种追求利益的捷径。湖北省人大代表、武汉大学环境法研究所主任王树义调研发现，一些企业甚至会在预备违法的前一年，就为即将实施的违法行为提前准备好需用的罚金。而政府职能部门亦顺水推舟给予其合法手续。
武汉东方明珠小区是填后湖而建，一位业主介绍，该小区不但没有在规划与建设施工过程中受到包括武汉市规划局、住建局、环保局等机构的阻止，相反，在购房者怀疑填湖而建的小区是否手续合法时，武汉市住建局甚至还于2007年11月19日为该小区出具了该地产项目各项手续齐全的证明。
据《武汉地理信息蓝皮书》披露，上世纪80年代以来，武汉市的湖泊面积减少了约34万亩。最近十年内，湖泊水面总面积约减少1万亩，其中取得有关部门合法审批手续填湖的占53.3％，非法填湖者占46.7％。填湖后的主要用途为房地产项目开发。
同样的悲剧也发生在中国第二大淡水湖——江苏太湖流域，据中科院南京地理与湖泊研究所卫星遥感跟踪结果显示，从1988年至2003年间，太湖的总水面面积共减少1.35万亩，其中23.72％用于房地产开发。
究其原因，多位环境法学专家认为，目前对非法填湖造地的处罚力度太小。依据《环境法》和其他相关的处罚条例做出的处罚金额过低，让违法者难以生畏而致其不愿停止侵害行为。
另外，由于中国涉及水资源保护的部门很多，除了水利，环保、农业、林业、旅游、城建、交通、航运、国土等多个部门皆有一部分湖泊管理权限。但各个部门职能、目标不同，其纠葛导致湖泊维护失常的现象，全国皆很普遍。在浙江、江苏两省，《财经》记者不止一次看到，被水利部门和环保部门要求退塘（田）还湖的农民和渔民，拿着农业、林业等主管部门鼓励水产养殖的红头文件拒退。尤其是房地产项目拉升各地GDP，地方政府亦多愿网开一面，由此使填湖建房的趋势难以遏制。
管理局监守自盗
号称湖北省第三大湖的长湖，其北岸位于湖北荆门市沙洋县后港段，因湖水储量缩减，两米宽的接近水岸的湖底已干涸开裂。
尽管如此，湖畔不足一公里内，错落排布着30多个养殖水塘，其中有5个水塘完全干涸，腐损的巨大蚌壳堆满湖底。尚存水的鱼塘边有白铁皮箱，每隔不到五分钟，就会发出“卡噔、卡噔”的响声。当地农民称，这是自动给饲机在向鱼投放饲料。
这打破了长湖湿地保护管理局（下称长湖管理局）局长所言“后港鱼纯野生无饲料饲养”的说法,也佐证了2012年3月荆门市环保局的判断，“长湖沙洋县后港镇监测点水质再度沦为劣Ⅴ级的主因为人工水产养殖。”该水质污染监测点距离国家南水北调引江济汉工程的两江交汇点仅有5公里左右。
作为长湖的“守护者”，长湖管理局曾欲招商引资1.5亿元建设长湖湿地游乐园，但未能如愿。据一位养殖户透露，长湖管理局将水岸划成大小不一的水塘分包给个体养殖户，以谋求承包款。这30多个养殖水塘以每年数千元至上十万元不等对外承包。此外，长湖管理局还在长湖的湖中心圈出几十亩大的水面，建立一个精养鱼项目，即自己养鱼自己卖，每年收入不菲。
长湖管理局的一位主管人员亦对《财经》记者承认，为解决自己职工的吃饭问题，才不得不依靠围湖进行水产养殖以及开野生鱼馆赢利，从而弥补上级财政拨款不足的问题。
人工围垸养殖不但会破坏湖泊与江湖的连通，也会影响物种平衡，从而破坏该湖泊原有的生态体系，甚至可能造成入侵物种破坏食物链及生存模式，致使原生物种和特有物种灭绝。此外，频繁的人工饲料投放，致使湖泊水质富营养化程度提高，造成水体严重污染。然而，像长湖管理局这样的职能部门“护湖吃湖”的现象在国内并不鲜见，洪湖、太湖等湖泊违法围垸养殖者皆众多，且多为相关的政府职能机构。
据前述长湖主管人员介绍，该管理局管辖下的长湖湿地位于沙洋县与荆州市的交界处，总面积2.7万公顷。自2008年长湖湿地成立之初，县林业局拨10万元经费后，至2011年11月才收到了国家发改委拨付的200万元经费。此外，县财政每年拨付在编80名员工的工资。“2.7万公顷这么大的湖区湿地，要完成包括湿地基础性保护、湿地生态监测、巡湖、鸟类监测等任务，以及建设完善保护管理站、监测点、巡湖道路等，至少要200人。”
长湖管理局自筹经费的方式除了水上乐园、垂钓项目等，就是人工养殖业，甚至经营野生鱼馆卖鱼。对此，前述长湖主管人员解释，“这也是借鉴了包括洪湖湿地保护管理局在内的多数同行的不得已而为之的经验，洪湖湿地内的围垸养殖也都是他们管理局自己搞的。”
“这是管理趋向扭曲。管理局的职能已不是保护湖泊，而是谋求经济利益最大化，这极为可怕。”王树义说，湖泊管理局的最重要的职能定位应是，第一管理水域，使其不萎缩；第二维护水质、生态，防治污染。要阻止这种监守自盗的行为，首先要通过立法明确湖泊的职能，处理好保护湖泊和经济利益的关系。
依法护湖难以奏效
为保护湖泊，继云南省《滇池管理保护条例》、江苏省《太湖管理保护条例》等多个地方条例之后，湖北省将搁置十多年的《湖北省湖泊保护条例》草案再次拾起，于2012年3月进入湖北省人大立法程序的一审，预计二审将在7月进行，最迟将于今年底出台。
王树义说，此条例是为湖北省保护湖泊所存在的共性法律问题提供解决依据，此后还将修订《梁子湖管理保护条例》《洪湖、长湖管理保护条例》等，将结合湖泊的功能、用途来细化保护条例，如确定湖泊作为饮用水源，还是旅游开发、农业用途等，依此制定相关的保护方法和措施，最终形成一个立体的湖北省湖泊保护法制体系。
不过，湖北省水利厅自1996年就提议将湖泊保护纳入立法范畴， 但《湖北省湖泊保护条例》的出台一拖16年。对此，王树义分析，“主要是在管理体制上扯不清造成的。各部门间就管理权限和职责分配权限上的一些问题总是不断博弈。”
在《湖北省湖泊保护条例》起草中争议比较大的是农业、林业和水利部门。中南财经政法大学教授高利红告诉《财经》记者，农业部门主要从渔业水体的角度与湖泊保护有交叉，林业部门主要是因为湿地保护与湖泊保护有关。据其透露，该条例未来将确定由水利部门主管全省的湖泊保护工作。
然而，立法保湖能否奏效？令人疑惑。
云南为保护滇池，立法相对完善，然而，滇池污染至今引人侧目，且未能避免螺旋藻养殖户过度围垦等问题。江苏立法保护太湖并不比云南晚，如今太湖周边水产养殖户密密匝匝，沿湖而建的居住建筑，也让太湖在污染严重的同时日益消瘦。武汉的例子亦表明城市内的湖泊有法也难以容身。
为什么立法会失效？王树义认为，主要原因是政府执法不得力和违法成本太低所致，环境法体系内均应进行修改，提高违法成本。据他透露，目前湖北省人大常委会已经在调研的基础上对《湖北省湖泊保护条例》进行了全新的修改，将加大对非法填湖造地、围湖造田、筑坝拦汊及其他分割水面行为的处罚，以期在某种程度上改变企业为了经济利益而冒险违法的现状。
依据2012年国务院第3号文件《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，各地出台“以水考核官员业绩”的考核办法，即将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方官员对本行政区域水资源管理和保护工作负总责，并作为地方官员和企业负责人综合考核评价的重要依据。这是中国放弃以GDP作为官员政绩主要考核指标之后的又一新标准。
全国范围内，官员政绩“水考核”时代的序幕也已于今年3月开启，广东、江西、湖北等多地相继出台最严厉的官员水考核标准。然而，高利红担心，在水考核的紧逼下，也可能让官员因盲目追求政绩而走向新的误区。如为了快速减少湖泊的污染而将水产养殖业一刀切，不仅可能引发农民养殖户群起反对的社会矛盾，也会因养殖业的骤减带来市场供给骤然不足，从而驱动物价大幅上涨等经济问题。
“湖泊保护是一个需要长期投入才能见效的事情，如果过于注重结果，有可能推动政府部门的短期行为，违背生态规律，造成浪费。”高利红说。