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民族乡是根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》），在相当于乡一级的少数民族聚居地区建立的基层乡政区域。20世纪50年代初，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，我国曾经建立一批区、乡级民族乡。1955年，根据第一部《宪法》的有关规定，这批区、乡级民族乡全部改为乡级民族乡。后来随着人民公社化的推行，民族乡被取消。党的十一届三中全会后，民族乡得到恢复和发展。民族乡是我国特有的杂居少数民族依法行使当家作主权利的基层政权形式，是民族区域自治制度的补充。2004年7月30日，云南省十届人大常委会第十一次会议审议通过了《云南省民族乡工作条例》，决定自10月1日起施行。民族乡与一般乡有很大的区别，体现出自治性质，属民族区域自治性质的乡级基层政权，但民族乡不属于民族自治地方的范畴，它属于少数民族杂居区。新形势下，如何正确、全面认识民族乡，加快民族乡的发展，是值得重视和研究的问题。
一、民族乡建立在民族杂居地区
现在习惯上把除居住在自治区、自治州、自治县三级民族自治地方以外的少数民族居住的地方，统称为民族杂散居地区。从严格意义说，民族杂居地区和民族散居地区是两个不同的概念。
所谓民族散居地区，1952年2月22日政务院第125次政务会议通过的《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》中指出：“由于各种的历史原因，国内某些少数民族成分，在好多年以来，甚至在好几代以来，即星散地居住在汉族地区。他们大多居住在城市和集镇。他们曾经在反动统治下长期地忍受着民族的压迫和歧视，有的因此不得不隐瞒自己的民族出身，改变自己的民族成分，遮盖自己的民族特点，以求生存。”这就明确地界定了“散居少数民族”是“星散地居住在汉族地区”的少数民族，他们“大多居住在城市和集镇”，他们所居住的地区，称为民族散居地区。
1957年，周恩来总理在青岛召开的全国民族工作会议上所作的《关于我国民族政策的几个问题》的讲话中指出：“历史的发展使中国各民族多是杂居的，互相同化，互相影响。中国民族多，而又互相杂居，这样的民族分布情况，就不可能设想采取如同苏联那样的民族共和国办法。……历史发展给我们造成了另一种条件，就是中国各民族杂居的条件。这种条件适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。一个民族不仅可以在一个地区实行自治，成立自治区；而且可以分别在很多地方实行自治，成立自治州、自治县和民族乡。”根据周总理的这一论述来理解，我国少数民族的分布呈大杂居小聚居的状态。这些小聚居的民族地区，被称之为民族杂居地区。
民族散居和民族杂居的本质区别在于前者是呈“星散”的居住状态，而后者是小聚居状态。由于“星散”居住状态的少数民族，即散居少数民族既不具备以小聚居为基础的民族乡的建立条件，更不具备以大聚居为基础建立自治区、自治州、自治县的条件，因此可以略去不论。而杂居少数民族地区，目前在我国则可分为以下两种情况：
第一，一些少数民族具有自己若干大小不一的聚居区，较大的聚居区已建立了民族自治地方，而较小的无条件建立民族自治地方的聚居区的少数民族，便被列入杂居少数民族的范畴，他们居住的地区，被称为民族杂居地区。
第二，一些本身人口数量较少，虽然他们也有自己的聚居区，但聚居的规模达不到建立民族自治地方的标准，因此，作为一个少数民族整体，他们也被纳入杂居少数民族范畴，他们所居住的地方亦同样被列入民族杂居地区。如1987年4月17日中共中央、国务院批转的中共中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》曾提到“未实行民族区域自治的赫哲、俄罗斯、德昂等11个少数民族”就是这种情况。
二、民族乡的地位和任务
民族乡与一般乡比较可以看出，民族乡是具有民族区域自治性质的基层政权，属自治性的乡级行政区域，比一般乡有更多的自主权。而与民族区域自治地方相比，民族乡又不是完全的自治区域，因为，在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使《宪法》中规定的各种自治权。民族乡不可能建立包括人民代表大会常务委员会等完善的立法机构以及其他与民族区域自治有关的部门以行使自治权。民族乡自然属于民族区域自治范畴，但无论从理论上还是从实践上看只能是民族区域自治制度的补充形式，这就是民族乡在我国民族区域自治制度中的地位。
根据民族乡在民族区域自治制度中的地位，我省民族乡的主要任务有以下四个方面的内容。
第一，认真贯彻落实民族区域自治政策和其他各项民族政策，贯彻落实《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》，保障民族乡各族人民的民族平等权利。民族平等是马克思主义处理民族问题的根本原则。马克思主义所主张的民族平等的一个重要含义是各民族在一切权利上完全平等，就是说在政治、经济、文化、教育、语言文字等各方面，一方面要禁止任何民族享有特权，另一方面要保护少数民族的平等权利并帮助他们实现自己的权利。杂居少数民族分布广，人数少，易被忽视，建立民族乡的目的就是为了保障杂居少数民族享有民族平等的权利。因此，民族乡的一项重要任务，就是要贯彻落实民族区域自治政策和其他各项民族政策，贯彻落实《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》，根据这些法律法规及有关政策规定，保护少数民族人民的利益。
第二，根据《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》赋予的自主权，从当地的实际出发，制定灵活措施，加快民族乡经济和社会的发展，在上级国家机关的帮助下，带领民族乡人民走上富裕的道路，实现各民族的共同繁荣。发展民族乡经济，要坚持因地制宜的方针，在上级国家机关的帮助下，充分调动各族人民的积极性，自力更生，艰苦奋斗，扬长避短，发挥优势；要充分运用《宪法》和其他法律法规赋予民族乡的各项自主权，制定出比一般乡更加灵活的措施，以加快经济发展。由于历史的原因，杂居民族地区一般比较封闭，这是当地经济发展缓慢的一个重要原因。必须按照扬长避短、发挥优势、平等协商、互惠互利、共同发展的原则，开展同外地特别是经济发达地区的经济技术协作，以加快民族乡现代化建设的进程。
第三，在上级国家机关的帮助下，加快发展民族乡的文化教育事业，大力培养和引进各种专业技术人才。要认真贯彻《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》等法规中的有关规定，在上级人民政府的支持和指导下，采取灵活措施加快民族乡的教育事业的发展。县级以上的地方各级人民政府应当在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策，帮助民族乡发展教育，提高教学质量。根据当地实际情况，在有关大中专院校和中学设立民族班，尽可能使一定数量的民族乡学生入学，为民族乡培养更多的各种类型的建设人才。民族乡应当采取多种形式和提供优惠待遇，引进人才。县以上的地方各级人民政府应当采取调派、聘任、轮换等办法，组织教师、医生、科技人员等到民族乡工作，并给长期在边远地区的民族乡工作的教师、医生和科技人员以适当的优惠待遇，以吸引更多的人才到民族乡工作，支援民族乡的建设。
第四，经常向各族干部群众进行民族政策和民族团结教育，促进社会主义民族关系的巩固和发展。《民族乡行政工作条例》第7条、《云南省民族乡工作条例》第5条都有规定：民族乡人民政府在本行政区域各族人民中进行爱国主义、社会主义和民族政策、民族团结教育，不断巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。民族乡政府是团结各族人民进行现代化建设的权力机关，应当经常向各族人民进行爱国主义、社会主义和民族政策、民族团结教育，不断促进平等、团结、互助的社会主义民族关系的发展。
三、几点建议
根据我省几十年来民族乡工作的实践及经验，为了进一步做好民族乡工作，促进民族杂居地区的现代化建设，特提出如下几点建议。
（一）在《宪法》和有关法律中明确民族乡的性质
无论从建立民族乡的社会历史背景、过程及理论依据看，还是从几十年来民族乡的实践看，民族乡都具有自治的性质，是民族区域自治性的行政区域，它虽然不是民族自治地方，但它是民族区域自治制度的补充。但是《宪法》、《民族区域自治法》以及党和国家的有关文件都没有明确民族乡的这一性质。例如，《宪法》第99条只规定：“民族乡人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”《民族区域自治法》第12条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或者民族乡。”1987年中共中央、国务院批转的中共中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》也只规定：“民族乡是不同于一般乡的基层政权。”1983年12月29日国务院发出的《关于建立民族乡问题的通知》、1993年8月29日国务院批准施行的《民族乡行政工作条例》也都没有明确民族乡是属于什么性质的基层政权。这就给民族乡工作带来很大的困难。由于没有明确规定民族乡的性质，民族乡在我国基层政权中的地位就无法确定，一些地方仍把民族乡当作一般乡看待，杂居少数民族的平等权利往往被忽视，民族政策难以落实。一些人错误地认为，民族乡与一般乡没有什么区别，只是换了一块牌子，安排了一名少数民族乡长而已，因此，工作中常常出现不顾民族乡的民族特点和地方特点，搞“一刀切”的现象。为此，建议在《宪法》、《民族区域自治法》和其他有关法律法规中明确民族乡的性质和地位，以利于落实党的民族政策，做好民族乡工作，保障杂居地区少数民族的平等权利。
（二）从法律上明确规定，民族乡一经建立，不得随意撤销、合并或变更其行政区域
由于法律法规对民族乡的性质、地位、任务等未作出具体规定，当前，一些地方出现了未经当地人民代表大会讨论通过和有关部门批准就随意撤销或合并民族乡，随意变更民族乡的行政区域的现象，严重影响了杂居少数民族政策的贯彻落实，不利于保障少数民族的平等权利。特别是当前一些地方为了加快城市化步伐，纷纷提出撤乡设镇。一些地方未经当地人民代表大会表决通过，也未征求有关部门的意见，就将民族乡改为镇建制，引起了少数民族干部群众的不满，影响了民族关系。我省新修订的《云南省民族乡工作条例》第三条规定：“民族乡一经建立，未经省人民政府批准不得撤销。”但这种规定也只是行政审批程序，而非法律程序。为此，建议在《民族乡行政工作条例》和其他法律法规中明确规定：民族乡一经建立，不得随意撤销或合并，不得随意变更其行政区域。如果确因经济社会发展需要撤销、合并或变更行政区域的，在报请省级人民政府批准前，需经民族乡人民代表大会表决通过。
（三）尽快制定《杂居少数民族权益保障法》
目前，我国还未建立完善的民族法律体系，《民族区域自治法》规范了民族自治地方的少数民族权益，然而对于杂居少数民族权益的保障却缺乏完善的法律体系。民族乡不属于民族自治地方的范畴，它属于少数民族杂居区，应该受杂居少数民族权益法的调整。从逻辑上讲，民族乡的权益是从杂居少数民族权益衍生出来的公共权益，只有先赋予杂居少数民族的权益，才能成就民族乡的权益。因此，尽快制定《杂居少数民族权益保障法》应该成为民族立法的当务之急。
一、民族乡建立在民族杂居地区
现在习惯上把除居住在自治区、自治州、自治县三级民族自治地方以外的少数民族居住的地方，统称为民族杂散居地区。从严格意义说，民族杂居地区和民族散居地区是两个不同的概念。
所谓民族散居地区，1952年2月22日政务院第125次政务会议通过的《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》中指出：“由于各种的历史原因，国内某些少数民族成分，在好多年以来，甚至在好几代以来，即星散地居住在汉族地区。他们大多居住在城市和集镇。他们曾经在反动统治下长期地忍受着民族的压迫和歧视，有的因此不得不隐瞒自己的民族出身，改变自己的民族成分，遮盖自己的民族特点，以求生存。”这就明确地界定了“散居少数民族”是“星散地居住在汉族地区”的少数民族，他们“大多居住在城市和集镇”，他们所居住的地区，称为民族散居地区。
1957年，周恩来总理在青岛召开的全国民族工作会议上所作的《关于我国民族政策的几个问题》的讲话中指出：“历史的发展使中国各民族多是杂居的，互相同化，互相影响。中国民族多，而又互相杂居，这样的民族分布情况，就不可能设想采取如同苏联那样的民族共和国办法。……历史发展给我们造成了另一种条件，就是中国各民族杂居的条件。这种条件适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。一个民族不仅可以在一个地区实行自治，成立自治区；而且可以分别在很多地方实行自治，成立自治州、自治县和民族乡。”根据周总理的这一论述来理解，我国少数民族的分布呈大杂居小聚居的状态。这些小聚居的民族地区，被称之为民族杂居地区。
民族散居和民族杂居的本质区别在于前者是呈“星散”的居住状态，而后者是小聚居状态。由于“星散”居住状态的少数民族，即散居少数民族既不具备以小聚居为基础的民族乡的建立条件，更不具备以大聚居为基础建立自治区、自治州、自治县的条件，因此可以略去不论。而杂居少数民族地区，目前在我国则可分为以下两种情况：
第一，一些少数民族具有自己若干大小不一的聚居区，较大的聚居区已建立了民族自治地方，而较小的无条件建立民族自治地方的聚居区的少数民族，便被列入杂居少数民族的范畴，他们居住的地区，被称为民族杂居地区。
第二，一些本身人口数量较少，虽然他们也有自己的聚居区，但聚居的规模达不到建立民族自治地方的标准，因此，作为一个少数民族整体，他们也被纳入杂居少数民族范畴，他们所居住的地方亦同样被列入民族杂居地区。如1987年4月17日中共中央、国务院批转的中共中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》曾提到“未实行民族区域自治的赫哲、俄罗斯、德昂等11个少数民族”就是这种情况。
二、民族乡的地位和任务
民族乡与一般乡比较可以看出，民族乡是具有民族区域自治性质的基层政权，属自治性的乡级行政区域，比一般乡有更多的自主权。而与民族区域自治地方相比，民族乡又不是完全的自治区域，因为，在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使《宪法》中规定的各种自治权。民族乡不可能建立包括人民代表大会常务委员会等完善的立法机构以及其他与民族区域自治有关的部门以行使自治权。民族乡自然属于民族区域自治范畴，但无论从理论上还是从实践上看只能是民族区域自治制度的补充形式，这就是民族乡在我国民族区域自治制度中的地位。
根据民族乡在民族区域自治制度中的地位，我省民族乡的主要任务有以下四个方面的内容。
第一，认真贯彻落实民族区域自治政策和其他各项民族政策，贯彻落实《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》，保障民族乡各族人民的民族平等权利。民族平等是马克思主义处理民族问题的根本原则。马克思主义所主张的民族平等的一个重要含义是各民族在一切权利上完全平等，就是说在政治、经济、文化、教育、语言文字等各方面，一方面要禁止任何民族享有特权，另一方面要保护少数民族的平等权利并帮助他们实现自己的权利。杂居少数民族分布广，人数少，易被忽视，建立民族乡的目的就是为了保障杂居少数民族享有民族平等的权利。因此，民族乡的一项重要任务，就是要贯彻落实民族区域自治政策和其他各项民族政策，贯彻落实《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》，根据这些法律法规及有关政策规定，保护少数民族人民的利益。
第二，根据《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》赋予的自主权，从当地的实际出发，制定灵活措施，加快民族乡经济和社会的发展，在上级国家机关的帮助下，带领民族乡人民走上富裕的道路，实现各民族的共同繁荣。发展民族乡经济，要坚持因地制宜的方针，在上级国家机关的帮助下，充分调动各族人民的积极性，自力更生，艰苦奋斗，扬长避短，发挥优势；要充分运用《宪法》和其他法律法规赋予民族乡的各项自主权，制定出比一般乡更加灵活的措施，以加快经济发展。由于历史的原因，杂居民族地区一般比较封闭，这是当地经济发展缓慢的一个重要原因。必须按照扬长避短、发挥优势、平等协商、互惠互利、共同发展的原则，开展同外地特别是经济发达地区的经济技术协作，以加快民族乡现代化建设的进程。
第三，在上级国家机关的帮助下，加快发展民族乡的文化教育事业，大力培养和引进各种专业技术人才。要认真贯彻《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》等法规中的有关规定，在上级人民政府的支持和指导下，采取灵活措施加快民族乡的教育事业的发展。县级以上的地方各级人民政府应当在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策，帮助民族乡发展教育，提高教学质量。根据当地实际情况，在有关大中专院校和中学设立民族班，尽可能使一定数量的民族乡学生入学，为民族乡培养更多的各种类型的建设人才。民族乡应当采取多种形式和提供优惠待遇，引进人才。县以上的地方各级人民政府应当采取调派、聘任、轮换等办法，组织教师、医生、科技人员等到民族乡工作，并给长期在边远地区的民族乡工作的教师、医生和科技人员以适当的优惠待遇，以吸引更多的人才到民族乡工作，支援民族乡的建设。
第四，经常向各族干部群众进行民族政策和民族团结教育，促进社会主义民族关系的巩固和发展。《民族乡行政工作条例》第7条、《云南省民族乡工作条例》第5条都有规定：民族乡人民政府在本行政区域各族人民中进行爱国主义、社会主义和民族政策、民族团结教育，不断巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。民族乡政府是团结各族人民进行现代化建设的权力机关，应当经常向各族人民进行爱国主义、社会主义和民族政策、民族团结教育，不断促进平等、团结、互助的社会主义民族关系的发展。
三、几点建议
根据我省几十年来民族乡工作的实践及经验，为了进一步做好民族乡工作，促进民族杂居地区的现代化建设，特提出如下几点建议。
（一）在《宪法》和有关法律中明确民族乡的性质
无论从建立民族乡的社会历史背景、过程及理论依据看，还是从几十年来民族乡的实践看，民族乡都具有自治的性质，是民族区域自治性的行政区域，它虽然不是民族自治地方，但它是民族区域自治制度的补充。但是《宪法》、《民族区域自治法》以及党和国家的有关文件都没有明确民族乡的这一性质。例如，《宪法》第99条只规定：“民族乡人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”《民族区域自治法》第12条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或者民族乡。”1987年中共中央、国务院批转的中共中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》也只规定：“民族乡是不同于一般乡的基层政权。”1983年12月29日国务院发出的《关于建立民族乡问题的通知》、1993年8月29日国务院批准施行的《民族乡行政工作条例》也都没有明确民族乡是属于什么性质的基层政权。这就给民族乡工作带来很大的困难。由于没有明确规定民族乡的性质，民族乡在我国基层政权中的地位就无法确定，一些地方仍把民族乡当作一般乡看待，杂居少数民族的平等权利往往被忽视，民族政策难以落实。一些人错误地认为，民族乡与一般乡没有什么区别，只是换了一块牌子，安排了一名少数民族乡长而已，因此，工作中常常出现不顾民族乡的民族特点和地方特点，搞“一刀切”的现象。为此，建议在《宪法》、《民族区域自治法》和其他有关法律法规中明确民族乡的性质和地位，以利于落实党的民族政策，做好民族乡工作，保障杂居地区少数民族的平等权利。
（二）从法律上明确规定，民族乡一经建立，不得随意撤销、合并或变更其行政区域
由于法律法规对民族乡的性质、地位、任务等未作出具体规定，当前，一些地方出现了未经当地人民代表大会讨论通过和有关部门批准就随意撤销或合并民族乡，随意变更民族乡的行政区域的现象，严重影响了杂居少数民族政策的贯彻落实，不利于保障少数民族的平等权利。特别是当前一些地方为了加快城市化步伐，纷纷提出撤乡设镇。一些地方未经当地人民代表大会表决通过，也未征求有关部门的意见，就将民族乡改为镇建制，引起了少数民族干部群众的不满，影响了民族关系。我省新修订的《云南省民族乡工作条例》第三条规定：“民族乡一经建立，未经省人民政府批准不得撤销。”但这种规定也只是行政审批程序，而非法律程序。为此，建议在《民族乡行政工作条例》和其他法律法规中明确规定：民族乡一经建立，不得随意撤销或合并，不得随意变更其行政区域。如果确因经济社会发展需要撤销、合并或变更行政区域的，在报请省级人民政府批准前，需经民族乡人民代表大会表决通过。
（三）尽快制定《杂居少数民族权益保障法》
目前，我国还未建立完善的民族法律体系，《民族区域自治法》规范了民族自治地方的少数民族权益，然而对于杂居少数民族权益的保障却缺乏完善的法律体系。民族乡不属于民族自治地方的范畴，它属于少数民族杂居区，应该受杂居少数民族权益法的调整。从逻辑上讲，民族乡的权益是从杂居少数民族权益衍生出来的公共权益，只有先赋予杂居少数民族的权益，才能成就民族乡的权益。因此，尽快制定《杂居少数民族权益保障法》应该成为民族立法的当务之急。