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DOI：10.3785/j.issn.1008-942X.2011.05.271
［收稿日期］2011-05-27［本刊网址·在线杂志］http://www.journals.zju.edu.cn/soc
［在线优先出版日期］2011-07-18
［作者简介］1.胡建淼，男，浙江大学法学教授，博士生导师，国家行政学院法学教研部主任，主要从事行政法学研究； 2.高知鸣，女，浙江大学光华法学院博士研究生，主要从事行政法学研究。
［摘 要］政府信息共享是伴随着政府分工细化、公共行政改革和信息技术进步逐渐发展起来的。自20世纪90年代以来，我国政府信息共享在科学数据、行政规制和行政给付等领域取得显著进步，对于促进政府科学决策、提高政府监管质量和提升公共服务绩效发挥了重要作用。然而在实践中，由于陈旧的行政管理体制的制约，我国政府信息共享也暴露出共享主体积极性不高、共享的有效性不足、共享的可操作性不强等一系列问题，使信息共享的发展陷入困境。当前，面对《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》对政府信息共享提出的新要求，只有结合法治政府的建设，对政府的行政职能、组织体制和运转方式进行相应的调整和改革，才能为我国的政府信息共享开辟出一条脱困发展的有效出路。
［关键词］政府信息；共享；行政法；行政组织；行政程序
Government Information Sharing in China: Status, Problems and Solutions
Hu Jianmiao【sup】1，2【/sup】 Gao Zhiming【sup】2【/sup】
（1.Department of Law, Chinese Academy of Governance, Beijing 100089, China;
2.Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China）
Abstract: Government information sharing has been developing against a background of detailed division of government functions, reform of public administration and advancement of information technology on a global scope. In China, the construction of government information sharing dates back to the 1990s, when China started up the process of informationization. A decade later, remarkable progresses of government information sharing have been made especially in three aspects, i.e. scientific data, administrative regulation and administrative supply. It has significant implications for improving the scientific decision-making of government, advancing the quality of administrative regulation and promoting the efficiency of public service. Nevertheless, in practice, several problems regarding government information sharing, including low enthusiasm, insufficient validity and weak operability, have been showing up. Further development of government information sharing has been blocked due to those problems. The root cause of those problems is the imperfect of China's administrative system including absence of administrative authority, restraint of administrative organization and constraint of administrative procedure, which is not conformable to the development of government information sharing. In March 2011, the long anticipated ″China's 12th Five-Year Plan for National Economic and Social Development″ （″the Plan″）was approved by the National People's Congress. The Plan emphasizes the importance of E-government and intends to promote information sharing between different administrative agencies in important areas. For the time being, in order to fulfill the objectives of the Plan, the solutions to the problems mentioned above lie in reforming government function, administrative organization and operative mechanism, based on the construction of government ruled by law. Effective countermeasures have to be taken such as enacting a relevant administrative law to make clear the right and accountability, amending administrative organization law to remold government system and improving administrative procedure law to establish operational mechanisms.
Key words: government information; sharing;administrative law; administrative organization; administrative procedure
信息法治一直是我国行政法学研究的重点领域之一。行政法学研究者对政府信息公开的高度关注和深入研究一定程度上推动了《政府信息公开条例》的颁布和实施。最近，《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》进一步将政府内部层级间和部门间的信息共享问题提到更加重要的位置，要求大力推进国家电子政务建设，推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同。如何落实这一新要求，既是当前我国政府治理面临的一个新课题，也是我国行政法学研究者应该承担的一项新任务。本文试图从行政法学的视角，在总结发展历程、梳理存在问题、剖析问题成因的基础上，对我国政府信息共享脱困发展的有效出路作一初步探讨。
一、我国政府信息共享的发展现状
就全球范围而言，政府信息共享是伴随着政府分工细化、公共行政改革和信息技术进步逐渐发展起来的。20世纪以来，随着经济的发展和社会的变迁，各国政府的职能开始由单一的秩序行政逐步向秩序行政与服务行政相结合的方向转变。政府职能的变化使行政权空前扩张，导致行政分工越来越细、行政机构越来越多，信息共享因此成为政府履行跨部门职责的必然要求。在20世纪80年代兴起的全球公共行政改革浪潮中，为了实现政府效能革新的目标，信息共享又成为优化政府资源配置的重要诉求【sup】【/sup】［1］125-126。到了20世纪90年代，行政办公自动化改变了信息的传递方式，数据交换电子化增加了信息的获取渠道，日新月异的信息技术为政府信息共享的发展提供了新的强劲动力。
在我国，政府信息共享起步于20世纪90年代，基本与国家的信息化建设同步进行。1993年，为适应全球建设信息高速公路的潮流，我国开始启动国民经济信息化的金桥、金关和金卡工程（后来发展为“十二金”工程）。1998年国务院新建信息产业部，1999年成立国家信息化领导小组，2001年成立国务院信息化工作办公室。2002年，国家信息化领导小组下发《关于我国电子政务建设的指导意见》，最早提出电子政务建设必须促进信息共享，使有限的资源发挥出最大的效益。2004年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，明确将政府信息共享确定为我国电子政务建设的核心。2006年，国务院信息化工作办公室提出了建设覆盖全国的政务信息目录体系与交换体系的任务。2010年，国务院下发《关于加强法治政府建设的意见》，督促县级以上人民政府建立相关机制，促进行政执法部门信息交流和资源共享。2011年，全国人大通过的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》对推进政府信息共享提出了新的要求。
经过十多年的建设，我国政府信息共享已初见成效，对于促进政府科学决策、提高政府监管质量、提升公共服务绩效发挥了应有的作用。政府信息共享的成果集中体现在以下三个领域：
一是科学数据领域。科学数据信息不仅是科学研究、宏观经济调控和国防安全的重要资源，也是政府部门制定政策及科学决策的重要依据。在科学数据信息共享方面迈出第一步的是中国气象局。2001年11月12日，气象局率先发布《气象资料共享管理办法》，实现了气象信息与其他行政部门的共享。随后，科技部于2002年正式向国务院提出启动科学数据共享工程的建议。这项工程得到国家发改委、农业部、水利部、卫生部等政府部门的支持。各相关部门齐心协力，在科学数据的门户网站建成后，又有农业、林业、气象、测绘、海洋等16个科学领域的信息共享网站相继开通【sup】［2］19【/sup】。截至目前，我国已先后在资源环境、农业、人口与健康、基础与前沿、工程技术、区域综合等六大领域共24个部门开展了科学数据共享工作，内容涉及我国GB/T13745-92学科分类中的自然科学、农业科学、医药科学、工程与技术科学、人文及社会科学等六大门类中的众多学科 参见中国科技部原部长徐冠华2006年10月在国际科技数据委员会（CODATA）第20届国际学术会议上的报告，《徐冠华：我国科学数据的共享服务已初见成效》，载《中国科技产业》2006年第11期，第38页。 。
二是行政规制领域。行政规制信息是政府为履行秩序行政职责、保障社会公共安全所收集的信息。这类信息在维护社会治安、惩治偷税漏税、处罚车辆违法违章、取缔无照游商等各种行政执法活动中运用广泛。就横向的行政部门之间的共享来说，2001年建设的 “口岸电子执法系统”（ 国家金关工程的核心部分之一）是一个非常成功的典型。该系统在国务院领导下，由海关总署会同公安部、铁道部、交通部、信息产业部、国家外汇管理局等12个部委共同建设，在对相关信息实行共享的基础上，实现了既严密又高效的通关管理，从源头上打击了走私、骗汇、骗出口退税等违法犯罪行为【sup】［3］【/sup】。就国家行政部门纵向的层级之间的共享来说，与金关工程同时期建设的国家金盾工程也取得了很好的效果。该工程通过三级信息网及延伸终端的建设，实现了从公安部到省级、地市级公安机关再到基层派出所的信息共享，在公安机关全国性“追逃”、“打拐”和“打击盗抢机动车犯罪”等专项斗争中发挥了重要作用【sup】［4］【/sup】。
三是行政给付领域。行政给付信息是政府为履行服务行政职责，为公民提供“生存照顾”所收集的信息 “生存照顾”的概念由德国行政法学家福斯多夫首创，它作为服务行政的理念，强调现代国家行政任务的重心所在。参见陈新民《公法学札记》，（北京）中国政法大学出版社2001年版，第46页。。这类信息主要运用于抚恤金和最低生活保障金的发放、失业保险的提供、贫困学生助学贷款贴息等政府的服务行政活动中。行政给付信息共享做得比较早也比较好的是上海市的社会保障卡工程【sup】［5］162【/sup】。该工程于1999年启动，由市信息化办公室牵头，劳动保障局、公安局、民政局、医保局、公积金管理中心等多个政府职能部门共同参与，按照《系统数据共享协议》开展信息交换和共享。系统建成后，自2002年起，上海市民无论是就医、求职、养老金领取，还是婚姻登记、户籍变更、护照办理，只需轻轻一刷卡，问题就解决了。2003年，人力资源和社会保障部主持的国家金保工程获得立项。截至2010年底，全国所有省级和地市级人社部门均已建立数据中心，32个省级单位实现与中央的联网，90%以上的地市实现与省级单位的联网，92.5%的社会保险经办机构和就业服务机构被纳入城域网。经人社部批准，社会保障卡的发放已覆盖155个地区，批准发卡人数达2亿人，实际持卡人数达1.03亿人。一个以中央、省、市三级网络为依托，覆盖面广、应用水平高的统一的人社信息共享平台已在全国基本形成 数据来源于人力资源和社会保障部官方网站。参见游翀《金保工程一期项目（中央部分）顺利通过初步验收》，http://www.mohrss.gov.cn/Desktop.aspx？pathmohrss/mohrss/InfoView&gid74c03034-cbcd-4784-b2ef-363b46d7655d&tidCms_Info，2011年5月16日。 。
二、我国政府信息共享的现实困境
我国的政府信息共享虽然取得了有目共睹的进步，但仍面临一系列难以解决的突出问题，使其深陷困境而无法突破。
首先，共享主体的积极性不高。在政府信息共享的实践中，以下两个因素削弱了共享主体的积极性和主动性：一是对利益的追求，二是对责任的回避。根据公共选择理论，政府同样具有“经济人”的特性，存在追求利益最大化的倾向 公共选择理论（public choice theory），又称“新政治经济学”（the new political economy）, 它以新古典经济学的基本假设、原理和方法作为分析工具来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党、官员和政治家）的行为和政治市场的运行机制与特点。参见［美］丹尼斯·缪勒《公共选择理论》，杨春学、李绍荣、罗仲伟等译，（北京）中国社会科学出版社1999年版。 。对于应该提供共享的信息，有的部门拿来作为寻租的手段，以相应的经济回报作为提供信息的前提条件。比如，北京市公安局曾利用其掌握的人口信息给中国移动、中国联通等通讯公司核实机主身份，每条信息收取查询费5元。当北京市发改委向市公安局要求无偿共享人口信息时，竟然遭到后者的严词拒绝【sup】［6］【/sup】。一些省市的工商部门为了在企业名称核准时能够收取是否重名的查询费，不愿将企业基础数据提供给其他部门【sup】［7］15【/sup】。另外，提供共享信息的部门对于自己发布的信息始终存在着信息不准甚至错误、信息可能涉密等各种风险，在行政问责日益趋紧的今天，“少做少犯错、不做不犯错”自然成为大多数行政机关的优先选择。由于行政机关缺乏信息共享的积极性和主动性，这项工作的推进必然举步维艰。据2006年国务院信息化工作办公室在浙江省开展的政务信息资源基础的调查报告，浙江省44个省级部门共3967项政务资源共享数据指标中，与其他政务部门实现共享的为711项，仅占指标总数的17.9%；与非政务部门共享的为209项，占指标总数的5.3%；在本部门内部实现共享的为951项，占指标总数的24.0%；尚未实现共享的有2096项，占指标总数的52.8%【sup】 ［8］42【/sup】。浙江省的信息共享工作在全国还算比较好的，其他省份的情况就可想而知了。
其次，信息共享的有效性不足。这种不足主要表现在三个方面：一是信息准确度不高。在信息共享的过程中，迟报、瞒报、缓报信息的现象屡见不鲜，信息的真实性大打折扣。2008年山西娄烦县尖山铁矿发生滑坡，地方政府上报信息称，因自然灾害引发事故死亡11人，两个月后，国务院查明死亡失踪45人，定性为重大责任事故【sup】［9］48【/sup】。举国震惊的三鹿奶粉事件中，数以万计的幼儿因三聚氰胺饱受肾结石之苦，石家庄市政府却将此信息瞒报了一个月之久。 二是数据匹配率低下。不同的政府部门采集的同一种数据一致性差、出错率高。以经济增长数据为例，对比中央和地方统计局分别采集的GDP信息，2004年我国地方GDP平均增速高于全国3.9个百分点，总量差距高达26 582亿元 数据来源于国家统计局原局长李德水2005年3月7日在全国政协会议经济界联组讨论会上披露的信息。参见张建平、顾钱江《统计局长斥历史顽症，去年地方GDP增速竟超全国》，2005年3月7日，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2005-03/07/content_5804541.htm，2011年5月13日。 。再以房价涨幅统计为例，国家统计局公布2009年全国70个大中城市的房价涨幅只有1.5%，而国土资源部的数据则显示该年全国住宅平均价格涨幅高达25.1% 数据来源于国家统计局《2009年国民经济和社会发展统计公报》（http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20100225_402622945.htm）和国土资源部《2009年全国主要城市地价状况分析报告》（http://www.mlr.gov.cn/tdsc/djxx/djjc/201004/t20100401_713692.htm）；相关新闻参见《国土部数据和统计局打架：去年住宅均价涨25.1%》，2010年3月31日，http://www.china.com.cn/economic/txt/2010-03/31/content_19719647.htm， 2011年2月26日。 。三是存在大量“信息孤岛”。信息共享在实践中发展不平衡，形成了纵强横弱的基本格局。因为具有行政和业务上的隶属关系，纵向信息共享相对来说比较容易实现，但在跨系统的横向信息共享中，政府部门拥有的信息往往被封闭在内部进行体内循环，形成一个一个孤岛。2002年，国信办选择了北京、杭州、深圳和青岛四个城市开展工商、税务和质监部门的企业基础信息共享试点，发现了数量惊人的偷税漏税企业，其中北京17 648户、杭州11 718户、深圳8 472户、青岛近五万户【sup】［10］【/sup】。这些企业在工商部门注册后，既不去质监部门赋码，也不去税务部门登记就开张营业了，税务部门根本不知道它们的存在。
再次，信息共享的可操作性不强。在我国的法律和行政法规中，已有一些关于信息共享的条文，尤其是近年来还出现了专门规范政府信息共享的地方政府规章和规范性文件。但其中与信息共享的实施程序相关的条文还存在过于原则化、缺乏可操作性的问题，语言的模糊性和任意性使信息共享陷入“符号化”的尴尬处境。例如，我国《保险法》第158条规定，国务院保险监督管理机构应当与中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制；《证券法》第185条规定，国务院证券监督管理机构应当与国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制；《统计法》第20条规定，县级以上人民政府统计机构和有关部门以及乡、镇人民政府，应当按照国家有关规定建立统计资料的保存、管理制度，建立健全统计信息共享机制。这些法律都要求在不同政府部门间建立“信息共享机制”，但都未规定共享机制建立的具体方式和详细步骤。又如，《期货交易管理条例》第66条要求国务院期货监督管理机构应当与有关部门建立监督管理的信息共享和协调配合机制；《税收征收管理法实施细则》第4条要求地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享；《规划环境影响评价条例》第4条要求县级以上人民政府及其有关部门应当对规划环境影响评价所需资料实行信息共享。这些行政法规中都提到了“有关部门”。然而，怎样界定“有关”的内涵？怎样划分“有关部门”的外延？这些语义不清的概念使得行政主体难以理解、无所适从。再如，《食品安全法实施条例》第2条要求县级以上人民政府应当建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享。但具体到食品安全信息如何收集和储存、如何申请共享食品安全信息、如何获取需要的食品检验技术，都没有进一步的细则。
以上问题的产生，其根本原因是我国陈旧的行政管理体制已不能适应信息共享发展的要求，具体体现在以下三个方面：
第一，行政职权的缺失。行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体依法拥有的实施国家行政管理活动的资格及其权能【sup】［11］108【/sup】。行政职权是一切行政行为的基础，职权法定则是依法行政的前提，行政机关只能在法律规定的职权范围内活动【sup】［12］44【/sup】。然而，到目前为止，我国的行政机关没有获得普遍意义上的信息共享的法定职权。在法律和行政法规层面，没有信息共享的专门立法，即便有信息共享的相关条文，一般采用的语言多为“应当信息共享”、“实现信息共享”、“推进信息共享”、“建立健全信息共享机制（平台、制度）”等，没有任何一部法律法规明确规定行政机关在履行职责过程中共享其他部门的信息是一种“权利”，更遑论信息共享中具体权责关系的厘清。近年来，我国地方政府出台了六份信息共享的专门性规定，对这些省市的政府信息共享工作起到了积极的推动作用 它们是：《广东省政务信息资源共享管理试行办法》、《福建省政务信息共享管理办法》、《宁波市政府信息资源共享管理办法》、《深圳市政务信息资源共享管理暂行办法》、《西安市政务信息资源共享管理办法》、《三亚市政务信息资源共享管理办法》。 。但遗憾的是，这些规范不仅数量匮乏，而且效力等级较低，最高层级仅为地方政府规章。其中，只有在2010年11月颁布实施的《福建省政务信息共享管理办法》中具体规定并列举了行政机关履行职责过程中享有的信息共享的权利和义务，并同时明确了法律责任的形式和内容。由此可见，政府信息共享虽在我国法律体系中有所体现，但由于缺少实质授权而难收刚性制约之效。实践中出现的信息共享贯彻不畅、行政机关拖延怠慢的一个重要原因就在于此。
第二，组织体制的束缚。根据宪法和行政组织法的规定，我国的行政组织体制是由纵向层级制和横向职能制组成的科层体制，严明的上下职务等级和明确的水平职能分工是它的主要特征。这种伴随着工业化产生的政府组织形式，在面对信息共享的现实需求时，暴露出越来越多的不适应性。首先，纵向层级制中存在大量中间管理层次，人为拉长了信息传递链条，增加了信息失真的概率。我国法定的行政层级是中央—省—县市—乡镇四级，但行政实践中逐步形成了中央—省—地市—县市—乡镇五级，加上—些副省级、副地级市，行政层级长达六级。在这样的体制中，中央政府和乡镇政府难以直接沟通，必须通过中间管理层进行逐级上情下达和下情上呈，中间经过的层级越多，信息传递的速度越慢，信息被过滤和扭曲的可能性就越大【sup】［13］68【/sup】。其次，横向职能制的分工客观上带来政府的机构重叠和职能分散，出现信息重复和信息孤岛两种极端现象。一方面，专业化的劳动分工会造成职能交叉和政出多门，从而导致政府信息的重复采集、共享平台的重复建设和多头管理。另一方面，部门化的职能分配让行政机关各司其职，部门间形成了稳定的权力划分格局，部门利益和本位主义可能凌驾于信息共享的行政管理目标之上，大家各自为政，极易形成信息的垄断。
第三，行政程序的制约。合理的行政程序是信息共享机制得以顺利建立和科学运行的载体。在我国，行政程序的法治观念长期缺失，直到20世纪90年代前后，正当法律程序作为一个异域的法律思想才开始融入我国的法律规范，在外部行政法中得到初步发展【sup】［14］154【/sup】。然而，在以调整行政机关之间关系的内部行政法中，行政程序的价值理念还未树立。没有内部指示，行政机关无法运转外部事务【sup】［15］4-9【/sup】。没有政府信息共享的程序性规范，也会影响行政机关的外部行政行为。这种来自行政程序的制约因素有三：一是缺乏政府信息的科学分类。在政府信息的分类中，有的分为政务信息、办事信息和业务信息，有的分为面向操作业务的信息、面向管理的信息和面向研究工作的信息，有的分为政府行政管理信息和公共事业服务信息，有的分为准公共信息和纯公共信息等。如此标准不一、形式各异的信息分类无疑会造成信息共享实际操作中的混乱。二是欠缺共享平台的搭建流程。我国政府信息共享平台的开发建设缺乏统筹规划、科学论证和有效控制，由于没有统一的数据标准、操作规范和兼容性，行政机关无法对共享平台的搭建进行较为明确和清晰的把握，结果形成了大量分散、异构、相互封闭的信息系统，难以有效实现信息共享。三是缺少共享运作的制度保障。政府信息共享是一项系统工程，持续时间长、涉及范围广、实施过程复杂，而我国政府信息共享中的一些运行流程尚未制度化，难免在实践中带来种种问题和不确定性，出现共享建设和日常工作“两张皮”的现象。
三、我国政府信息共享的有效出路
既然我国政府信息共享发展的最大障碍是陈旧的行政管理体制，对这种体制进行改革和创新就成为发展政府信息共享的迫切需求。面对《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》对政府信息共享提出的新要求，我们只有结合法治政府的建设，通过对政府的行政职能、组织体制和运转方式进行相应的调整，才能为政府信息共享开辟出一条脱困发展的有效出路。具体的改革与创新可作以下一些探索：
（一）制定专门性立法，厘清信息共享的权责关系
我国的行政机关在履行职责的过程中应当拥有获得其他部门信息的法定职权，这是政府信息共享的前提性条件。通过专门性立法的制定、行政职权的授予和法律责任的确定，为政府信息共享提供明确的法律依据。
在立法模式的选择上，许多国家的通行做法主要有分散式立法模式、地方先行立法模式和中央集中立法模式。目前，我国已有一些关于政府信息共享的分散式立法，有关条款分散在一些单行法中，但是单行法数量有限，条款简单，效果较差。同时，我国对政府信息共享问题的研究还不够深入，匆忙由全国人大制定一部全国统一的立法也难以取得预期的法律效果。因此，可以借鉴政府信息公开在我国的发展历程，采取行政立法先行的模式。现阶段适宜采取低层级的地方或部门立法形式，鼓励国家部委和地方政府在各自的立法权限中制定政府规章或地方法规，及时满足实践中对政府信息共享的迫切需求。经过发现问题、积累经验的过程，国务院可以适时制定全国适用的行政立法，自上而下地贯彻实施，以此逐步提高各级各类行政机关共享信息的能力，较快缩短地区间、部门间的差异，最后待时机成熟时上升为法律。
在立法内容上，应当明确政府部门间，包括上下级部门间和同级各部门间，有相互提供信息的义务和获取信息的权利，尤其要规定不共享信息需要承担的法律责任。其中需重点规范的是：不同性质、不同级别的行政机关共享的范围，根据信息的分类可拥有共享的方式，行政机关纵向信息共享中的权利义务，政府部门横向共享中的权利义务，信息共享双方对于保障信息更新、维护信息安全的义务和责任等。明确法律责任的形式分为行政责任、经济责任和刑事责任，但以行政责任为主。对不履行信息共享义务甚至恶意阻挠的行为予以惩罚，针对行政机关可使其承担履行职务、撤销违法、纠正不当等行政责任，针对行政机关工作人员的行政责任可分为通报批评等纪律责任和警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。
（二）改革行政组织法，重塑信息共享的组织体制
政府信息共享的有效运作依赖于良好的行政组织体制。我国的行政组织法在数量上仅有两部，在内容上也无法适应当今社会信息化浪潮的冲击。《国务院组织法》自1982年制定以来历经29年只字未变，1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然修订过四次，但过于简单和原则化，法律效果并不明显【sup】［16］111【/sup】。未来我国的行政组织法应当更加注重分权之上的整合协作，更加关注层级之间的直接沟通，为政府信息共享提供可靠的组织保证。
针对横向封闭的运行结构，行政组织法应当适当弱化不同行政系统之间的水平性权力划分，减少权力分割带来的本位主义。就行政组织而言，其核心目标是完成行政任务。美国政治学家赫伯特·考夫曼曾指出：“政府工作任务中有无数的重复和雷同之处，员工职能相互重叠。如果不能及时通知相关系统中的其他行政部门、委员会和利益集团等，几乎就无法完成任何任务。”【sup】［17］190【/sup】秉承这一思路，针对政府信息共享中政府权力和管辖事项的交叉，组织法的规范应当着眼于建立一套以行政任务为导向的横向协助机制。如何建设开放而富有弹性的行政组织，加强行政协助的制度设计，建立跨行政部门的互动机制，都应纳入行政组织法调整的范围。应以行政任务为纽带，将相关的原本海上孤岛般的政府部门“串联”和“并联”起来，每个职能部门都能直接与其他部门进行信息交流，而不仅仅限于等级运输。当然，面对日趋复杂的行政事务，各个部门间不可避免地会发生权限争议，设立一个协调机构也是富有意义的。
针对纵向森严的等级结构，行政组织法应适当弱化上下级细节化的命令与指示，减少对只起信息传递作用的中间层级的控制。组织法的规范应着眼于打破信息传递中层级间的限制，使行政组织向“扁平化”发展 法社会学家劳伦斯·弗里德曼曾提出“扁平社会”（horizontal society）理论，认为社会结构在工业化之后由传统的垂直结构向扁平结构发展，深刻影响了宪法、行政法等社会规范。参见L.M.Friedman,The Horizontal Society,New Haven: Yale University Press,1999。 。行政层级的减少和管理幅度的扩大可以使过去金字塔式的层级结构越来越多地向“比萨饼式”的圆形平面组织结构转化。行政首长处于圆心，信息获取范围向外辐射到圆周，充分利用现代化的技术手段和科学的管理方法直接得到基层政府的信息，避免信息失真。由此建立的上下级间的直接联系，不仅有利于政令畅通，也有利于行政首长能更快、更全面地掌握下情，从而更有效地掌控全局【sup】［18］76【/sup】。
（三）完善行政程序法，建立信息共享的导控机制
行政机关的外部行政行为需要行政程序的规制，同样，内部行政行为也需要行政程序的引导。因而，行政机关之间进行信息共享离不开行政程序的配合。有了法律依据和组织保证，如果缺少切实可行的程序规范，那么一切都是白费。糟糕的程序设计无助于政策目标的实现，甚至会南辕北辙【sup】［19］143【/sup】。我们应当通过完善行政程序法，建立信息共享的导控机制，为政府信息共享提供有力的程序保障。
建立信息共享导控机制的首要任务就是实现政府信息的分类共享。因此，应当对政府信息进行科学分类，并根据信息的不同属性确立不同的收集程序、储存方法和共享方式（如表1所示）。根据政府信息的属性，政府信息可以分为基础科学信息、行政规制信息、行政给付信息和内部政务信息。对于基础科学信息，采取分散收集、集中储存、强制共享。例如气象信息、地理信息、地震信息等由气象局、国土资源局、地震局分别进行收集并储存在一个基础科学数据库中，强制性向各行政机关开放。对于行政规制信息和行政给付信息，采取分散收集、分布储存、依申请共享。各行政机关负责收集并储存各自职责范围内的政府信息，有业务联系的行政机关在需要时提交信息共享申请书，通过信息持有方的审核确认后方能共享。对于内部政务信息，以及前三类中依法明确规定为应当保密的信息，如国防部署、尖端科技等，不予共享。
表1 政府信息的分类共享表
建立信息共享的导控机制，同时要落实共享平台的科学搭建。其中，信息数据库和信息体系作为信息共享平台的基石，是平台建设的关键。信息数据库用来储存行政机关收集的、与其职责相关的基础性信息。信息体系包括政府信息的目录体系和交换体系，通过目录体系进行科学编目、注册、发布和维护，实现政府信息的准确定位，通过交换体系使各政府部门的行政业务可充分加载和应用，实现政府信息的顺畅交流。数据库和信息体系之间进行互动就可实现政府信息跨地区、跨部门、多形态的共享。在共享平台的搭建中，还应遵循一定的技术标准。2007年，我国国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会共同制定了《政务信息资源目录体系》和《政务信息资源交换体系》，并于2008年3月1日开始实施。我国政府信息共享平台的搭建应当遵循这两项标准的技术要求、编码方案、接口规范和管理要求。当然，针对这两项国家标准颁布前业已存在的共享平台，应当尊重各政府部门原有的信息系统和数据标准，在此基础上努力创建标准转换体系，如数据标准的代码转换表等【sup】［20］15【/sup】。
建立信息共享的导控机制，还需要加强具体的制度保障。因此，有必要在政府信息共享的程序中设置个案信息通报制度和定期信息通报制度。设置个案信息通报制度的出发点在于，我国行政机关间的权力交叉在现阶段已多达120多项，行政任务的圆满完成往往无法单独依靠一个部门，需要多个部门进行通力合作【sup】［21］85【/sup】。例如我国《娱乐场所管理条例》第35条规定：“文化主管部门、公安部门和其他有关部门应当建立相互间的信息通报制度，及时通报监督检查情况和处理结果。”这就要求行政机关在个案中获取的信息必须第一时间告知其他相关的行政机关，让它们及时获知行政相对人的动态，避免贻误行政执法的时机。除了个案信息通报制度之外，还需要广泛建立定期信息通报制度。例如我国《铁路运输安全保护条例》第66条规定：“国务院铁路主管部门及铁路管理机构与国务院安全生产监督管理部门、县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门应当建立相应的定期信息通报制度和运输安全生产协调机制。”它主要适用于一些时效性稍弱但事关公共利益的政府信息，掌握此类信息的行政机关每隔一个固定期限必须向上级行政主管部门和其他相关政府部门进行一次信息汇报，以实现上下级间以及部门间的纵横联动、动态监管。
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［收稿日期］2011-05-27［本刊网址·在线杂志］http://www.journals.zju.edu.cn/soc
［在线优先出版日期］2011-07-18
［作者简介］1.胡建淼，男，浙江大学法学教授，博士生导师，国家行政学院法学教研部主任，主要从事行政法学研究； 2.高知鸣，女，浙江大学光华法学院博士研究生，主要从事行政法学研究。
［摘 要］政府信息共享是伴随着政府分工细化、公共行政改革和信息技术进步逐渐发展起来的。自20世纪90年代以来，我国政府信息共享在科学数据、行政规制和行政给付等领域取得显著进步，对于促进政府科学决策、提高政府监管质量和提升公共服务绩效发挥了重要作用。然而在实践中，由于陈旧的行政管理体制的制约，我国政府信息共享也暴露出共享主体积极性不高、共享的有效性不足、共享的可操作性不强等一系列问题，使信息共享的发展陷入困境。当前，面对《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》对政府信息共享提出的新要求，只有结合法治政府的建设，对政府的行政职能、组织体制和运转方式进行相应的调整和改革，才能为我国的政府信息共享开辟出一条脱困发展的有效出路。
［关键词］政府信息；共享；行政法；行政组织；行政程序
Government Information Sharing in China: Status, Problems and Solutions
Hu Jianmiao【sup】1，2【/sup】 Gao Zhiming【sup】2【/sup】
（1.Department of Law, Chinese Academy of Governance, Beijing 100089, China;
2.Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China）
Abstract: Government information sharing has been developing against a background of detailed division of government functions, reform of public administration and advancement of information technology on a global scope. In China, the construction of government information sharing dates back to the 1990s, when China started up the process of informationization. A decade later, remarkable progresses of government information sharing have been made especially in three aspects, i.e. scientific data, administrative regulation and administrative supply. It has significant implications for improving the scientific decision-making of government, advancing the quality of administrative regulation and promoting the efficiency of public service. Nevertheless, in practice, several problems regarding government information sharing, including low enthusiasm, insufficient validity and weak operability, have been showing up. Further development of government information sharing has been blocked due to those problems. The root cause of those problems is the imperfect of China's administrative system including absence of administrative authority, restraint of administrative organization and constraint of administrative procedure, which is not conformable to the development of government information sharing. In March 2011, the long anticipated ″China's 12th Five-Year Plan for National Economic and Social Development″ （″the Plan″）was approved by the National People's Congress. The Plan emphasizes the importance of E-government and intends to promote information sharing between different administrative agencies in important areas. For the time being, in order to fulfill the objectives of the Plan, the solutions to the problems mentioned above lie in reforming government function, administrative organization and operative mechanism, based on the construction of government ruled by law. Effective countermeasures have to be taken such as enacting a relevant administrative law to make clear the right and accountability, amending administrative organization law to remold government system and improving administrative procedure law to establish operational mechanisms.
Key words: government information; sharing;administrative law; administrative organization; administrative procedure
信息法治一直是我国行政法学研究的重点领域之一。行政法学研究者对政府信息公开的高度关注和深入研究一定程度上推动了《政府信息公开条例》的颁布和实施。最近，《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》进一步将政府内部层级间和部门间的信息共享问题提到更加重要的位置，要求大力推进国家电子政务建设，推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同。如何落实这一新要求，既是当前我国政府治理面临的一个新课题，也是我国行政法学研究者应该承担的一项新任务。本文试图从行政法学的视角，在总结发展历程、梳理存在问题、剖析问题成因的基础上，对我国政府信息共享脱困发展的有效出路作一初步探讨。
一、我国政府信息共享的发展现状
就全球范围而言，政府信息共享是伴随着政府分工细化、公共行政改革和信息技术进步逐渐发展起来的。20世纪以来，随着经济的发展和社会的变迁，各国政府的职能开始由单一的秩序行政逐步向秩序行政与服务行政相结合的方向转变。政府职能的变化使行政权空前扩张，导致行政分工越来越细、行政机构越来越多，信息共享因此成为政府履行跨部门职责的必然要求。在20世纪80年代兴起的全球公共行政改革浪潮中，为了实现政府效能革新的目标，信息共享又成为优化政府资源配置的重要诉求【sup】【/sup】［1］125-126。到了20世纪90年代，行政办公自动化改变了信息的传递方式，数据交换电子化增加了信息的获取渠道，日新月异的信息技术为政府信息共享的发展提供了新的强劲动力。
在我国，政府信息共享起步于20世纪90年代，基本与国家的信息化建设同步进行。1993年，为适应全球建设信息高速公路的潮流，我国开始启动国民经济信息化的金桥、金关和金卡工程（后来发展为“十二金”工程）。1998年国务院新建信息产业部，1999年成立国家信息化领导小组，2001年成立国务院信息化工作办公室。2002年，国家信息化领导小组下发《关于我国电子政务建设的指导意见》，最早提出电子政务建设必须促进信息共享，使有限的资源发挥出最大的效益。2004年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，明确将政府信息共享确定为我国电子政务建设的核心。2006年，国务院信息化工作办公室提出了建设覆盖全国的政务信息目录体系与交换体系的任务。2010年，国务院下发《关于加强法治政府建设的意见》，督促县级以上人民政府建立相关机制，促进行政执法部门信息交流和资源共享。2011年，全国人大通过的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》对推进政府信息共享提出了新的要求。
经过十多年的建设，我国政府信息共享已初见成效，对于促进政府科学决策、提高政府监管质量、提升公共服务绩效发挥了应有的作用。政府信息共享的成果集中体现在以下三个领域：
一是科学数据领域。科学数据信息不仅是科学研究、宏观经济调控和国防安全的重要资源，也是政府部门制定政策及科学决策的重要依据。在科学数据信息共享方面迈出第一步的是中国气象局。2001年11月12日，气象局率先发布《气象资料共享管理办法》，实现了气象信息与其他行政部门的共享。随后，科技部于2002年正式向国务院提出启动科学数据共享工程的建议。这项工程得到国家发改委、农业部、水利部、卫生部等政府部门的支持。各相关部门齐心协力，在科学数据的门户网站建成后，又有农业、林业、气象、测绘、海洋等16个科学领域的信息共享网站相继开通【sup】［2］19【/sup】。截至目前，我国已先后在资源环境、农业、人口与健康、基础与前沿、工程技术、区域综合等六大领域共24个部门开展了科学数据共享工作，内容涉及我国GB/T13745-92学科分类中的自然科学、农业科学、医药科学、工程与技术科学、人文及社会科学等六大门类中的众多学科 参见中国科技部原部长徐冠华2006年10月在国际科技数据委员会（CODATA）第20届国际学术会议上的报告，《徐冠华：我国科学数据的共享服务已初见成效》，载《中国科技产业》2006年第11期，第38页。 。
二是行政规制领域。行政规制信息是政府为履行秩序行政职责、保障社会公共安全所收集的信息。这类信息在维护社会治安、惩治偷税漏税、处罚车辆违法违章、取缔无照游商等各种行政执法活动中运用广泛。就横向的行政部门之间的共享来说，2001年建设的 “口岸电子执法系统”（ 国家金关工程的核心部分之一）是一个非常成功的典型。该系统在国务院领导下，由海关总署会同公安部、铁道部、交通部、信息产业部、国家外汇管理局等12个部委共同建设，在对相关信息实行共享的基础上，实现了既严密又高效的通关管理，从源头上打击了走私、骗汇、骗出口退税等违法犯罪行为【sup】［3］【/sup】。就国家行政部门纵向的层级之间的共享来说，与金关工程同时期建设的国家金盾工程也取得了很好的效果。该工程通过三级信息网及延伸终端的建设，实现了从公安部到省级、地市级公安机关再到基层派出所的信息共享，在公安机关全国性“追逃”、“打拐”和“打击盗抢机动车犯罪”等专项斗争中发挥了重要作用【sup】［4］【/sup】。
三是行政给付领域。行政给付信息是政府为履行服务行政职责，为公民提供“生存照顾”所收集的信息 “生存照顾”的概念由德国行政法学家福斯多夫首创，它作为服务行政的理念，强调现代国家行政任务的重心所在。参见陈新民《公法学札记》，（北京）中国政法大学出版社2001年版，第46页。。这类信息主要运用于抚恤金和最低生活保障金的发放、失业保险的提供、贫困学生助学贷款贴息等政府的服务行政活动中。行政给付信息共享做得比较早也比较好的是上海市的社会保障卡工程【sup】［5］162【/sup】。该工程于1999年启动，由市信息化办公室牵头，劳动保障局、公安局、民政局、医保局、公积金管理中心等多个政府职能部门共同参与，按照《系统数据共享协议》开展信息交换和共享。系统建成后，自2002年起，上海市民无论是就医、求职、养老金领取，还是婚姻登记、户籍变更、护照办理，只需轻轻一刷卡，问题就解决了。2003年，人力资源和社会保障部主持的国家金保工程获得立项。截至2010年底，全国所有省级和地市级人社部门均已建立数据中心，32个省级单位实现与中央的联网，90%以上的地市实现与省级单位的联网，92.5%的社会保险经办机构和就业服务机构被纳入城域网。经人社部批准，社会保障卡的发放已覆盖155个地区，批准发卡人数达2亿人，实际持卡人数达1.03亿人。一个以中央、省、市三级网络为依托，覆盖面广、应用水平高的统一的人社信息共享平台已在全国基本形成 数据来源于人力资源和社会保障部官方网站。参见游翀《金保工程一期项目（中央部分）顺利通过初步验收》，http://www.mohrss.gov.cn/Desktop.aspx？pathmohrss/mohrss/InfoView&gid74c03034-cbcd-4784-b2ef-363b46d7655d&tidCms_Info，2011年5月16日。 。
二、我国政府信息共享的现实困境
我国的政府信息共享虽然取得了有目共睹的进步，但仍面临一系列难以解决的突出问题，使其深陷困境而无法突破。
首先，共享主体的积极性不高。在政府信息共享的实践中，以下两个因素削弱了共享主体的积极性和主动性：一是对利益的追求，二是对责任的回避。根据公共选择理论，政府同样具有“经济人”的特性，存在追求利益最大化的倾向 公共选择理论（public choice theory），又称“新政治经济学”（the new political economy）, 它以新古典经济学的基本假设、原理和方法作为分析工具来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党、官员和政治家）的行为和政治市场的运行机制与特点。参见［美］丹尼斯·缪勒《公共选择理论》，杨春学、李绍荣、罗仲伟等译，（北京）中国社会科学出版社1999年版。 。对于应该提供共享的信息，有的部门拿来作为寻租的手段，以相应的经济回报作为提供信息的前提条件。比如，北京市公安局曾利用其掌握的人口信息给中国移动、中国联通等通讯公司核实机主身份，每条信息收取查询费5元。当北京市发改委向市公安局要求无偿共享人口信息时，竟然遭到后者的严词拒绝【sup】［6］【/sup】。一些省市的工商部门为了在企业名称核准时能够收取是否重名的查询费，不愿将企业基础数据提供给其他部门【sup】［7］15【/sup】。另外，提供共享信息的部门对于自己发布的信息始终存在着信息不准甚至错误、信息可能涉密等各种风险，在行政问责日益趋紧的今天，“少做少犯错、不做不犯错”自然成为大多数行政机关的优先选择。由于行政机关缺乏信息共享的积极性和主动性，这项工作的推进必然举步维艰。据2006年国务院信息化工作办公室在浙江省开展的政务信息资源基础的调查报告，浙江省44个省级部门共3967项政务资源共享数据指标中，与其他政务部门实现共享的为711项，仅占指标总数的17.9%；与非政务部门共享的为209项，占指标总数的5.3%；在本部门内部实现共享的为951项，占指标总数的24.0%；尚未实现共享的有2096项，占指标总数的52.8%【sup】 ［8］42【/sup】。浙江省的信息共享工作在全国还算比较好的，其他省份的情况就可想而知了。
其次，信息共享的有效性不足。这种不足主要表现在三个方面：一是信息准确度不高。在信息共享的过程中，迟报、瞒报、缓报信息的现象屡见不鲜，信息的真实性大打折扣。2008年山西娄烦县尖山铁矿发生滑坡，地方政府上报信息称，因自然灾害引发事故死亡11人，两个月后，国务院查明死亡失踪45人，定性为重大责任事故【sup】［9］48【/sup】。举国震惊的三鹿奶粉事件中，数以万计的幼儿因三聚氰胺饱受肾结石之苦，石家庄市政府却将此信息瞒报了一个月之久。 二是数据匹配率低下。不同的政府部门采集的同一种数据一致性差、出错率高。以经济增长数据为例，对比中央和地方统计局分别采集的GDP信息，2004年我国地方GDP平均增速高于全国3.9个百分点，总量差距高达26 582亿元 数据来源于国家统计局原局长李德水2005年3月7日在全国政协会议经济界联组讨论会上披露的信息。参见张建平、顾钱江《统计局长斥历史顽症，去年地方GDP增速竟超全国》，2005年3月7日，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2005-03/07/content_5804541.htm，2011年5月13日。 。再以房价涨幅统计为例，国家统计局公布2009年全国70个大中城市的房价涨幅只有1.5%，而国土资源部的数据则显示该年全国住宅平均价格涨幅高达25.1% 数据来源于国家统计局《2009年国民经济和社会发展统计公报》（http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20100225_402622945.htm）和国土资源部《2009年全国主要城市地价状况分析报告》（http://www.mlr.gov.cn/tdsc/djxx/djjc/201004/t20100401_713692.htm）；相关新闻参见《国土部数据和统计局打架：去年住宅均价涨25.1%》，2010年3月31日，http://www.china.com.cn/economic/txt/2010-03/31/content_19719647.htm， 2011年2月26日。 。三是存在大量“信息孤岛”。信息共享在实践中发展不平衡，形成了纵强横弱的基本格局。因为具有行政和业务上的隶属关系，纵向信息共享相对来说比较容易实现，但在跨系统的横向信息共享中，政府部门拥有的信息往往被封闭在内部进行体内循环，形成一个一个孤岛。2002年，国信办选择了北京、杭州、深圳和青岛四个城市开展工商、税务和质监部门的企业基础信息共享试点，发现了数量惊人的偷税漏税企业，其中北京17 648户、杭州11 718户、深圳8 472户、青岛近五万户【sup】［10］【/sup】。这些企业在工商部门注册后，既不去质监部门赋码，也不去税务部门登记就开张营业了，税务部门根本不知道它们的存在。
再次，信息共享的可操作性不强。在我国的法律和行政法规中，已有一些关于信息共享的条文，尤其是近年来还出现了专门规范政府信息共享的地方政府规章和规范性文件。但其中与信息共享的实施程序相关的条文还存在过于原则化、缺乏可操作性的问题，语言的模糊性和任意性使信息共享陷入“符号化”的尴尬处境。例如，我国《保险法》第158条规定，国务院保险监督管理机构应当与中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制；《证券法》第185条规定，国务院证券监督管理机构应当与国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制；《统计法》第20条规定，县级以上人民政府统计机构和有关部门以及乡、镇人民政府，应当按照国家有关规定建立统计资料的保存、管理制度，建立健全统计信息共享机制。这些法律都要求在不同政府部门间建立“信息共享机制”，但都未规定共享机制建立的具体方式和详细步骤。又如，《期货交易管理条例》第66条要求国务院期货监督管理机构应当与有关部门建立监督管理的信息共享和协调配合机制；《税收征收管理法实施细则》第4条要求地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享；《规划环境影响评价条例》第4条要求县级以上人民政府及其有关部门应当对规划环境影响评价所需资料实行信息共享。这些行政法规中都提到了“有关部门”。然而，怎样界定“有关”的内涵？怎样划分“有关部门”的外延？这些语义不清的概念使得行政主体难以理解、无所适从。再如，《食品安全法实施条例》第2条要求县级以上人民政府应当建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享。但具体到食品安全信息如何收集和储存、如何申请共享食品安全信息、如何获取需要的食品检验技术，都没有进一步的细则。
以上问题的产生，其根本原因是我国陈旧的行政管理体制已不能适应信息共享发展的要求，具体体现在以下三个方面：
第一，行政职权的缺失。行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体依法拥有的实施国家行政管理活动的资格及其权能【sup】［11］108【/sup】。行政职权是一切行政行为的基础，职权法定则是依法行政的前提，行政机关只能在法律规定的职权范围内活动【sup】［12］44【/sup】。然而，到目前为止，我国的行政机关没有获得普遍意义上的信息共享的法定职权。在法律和行政法规层面，没有信息共享的专门立法，即便有信息共享的相关条文，一般采用的语言多为“应当信息共享”、“实现信息共享”、“推进信息共享”、“建立健全信息共享机制（平台、制度）”等，没有任何一部法律法规明确规定行政机关在履行职责过程中共享其他部门的信息是一种“权利”，更遑论信息共享中具体权责关系的厘清。近年来，我国地方政府出台了六份信息共享的专门性规定，对这些省市的政府信息共享工作起到了积极的推动作用 它们是：《广东省政务信息资源共享管理试行办法》、《福建省政务信息共享管理办法》、《宁波市政府信息资源共享管理办法》、《深圳市政务信息资源共享管理暂行办法》、《西安市政务信息资源共享管理办法》、《三亚市政务信息资源共享管理办法》。 。但遗憾的是，这些规范不仅数量匮乏，而且效力等级较低，最高层级仅为地方政府规章。其中，只有在2010年11月颁布实施的《福建省政务信息共享管理办法》中具体规定并列举了行政机关履行职责过程中享有的信息共享的权利和义务，并同时明确了法律责任的形式和内容。由此可见，政府信息共享虽在我国法律体系中有所体现，但由于缺少实质授权而难收刚性制约之效。实践中出现的信息共享贯彻不畅、行政机关拖延怠慢的一个重要原因就在于此。
第二，组织体制的束缚。根据宪法和行政组织法的规定，我国的行政组织体制是由纵向层级制和横向职能制组成的科层体制，严明的上下职务等级和明确的水平职能分工是它的主要特征。这种伴随着工业化产生的政府组织形式，在面对信息共享的现实需求时，暴露出越来越多的不适应性。首先，纵向层级制中存在大量中间管理层次，人为拉长了信息传递链条，增加了信息失真的概率。我国法定的行政层级是中央—省—县市—乡镇四级，但行政实践中逐步形成了中央—省—地市—县市—乡镇五级，加上—些副省级、副地级市，行政层级长达六级。在这样的体制中，中央政府和乡镇政府难以直接沟通，必须通过中间管理层进行逐级上情下达和下情上呈，中间经过的层级越多，信息传递的速度越慢，信息被过滤和扭曲的可能性就越大【sup】［13］68【/sup】。其次，横向职能制的分工客观上带来政府的机构重叠和职能分散，出现信息重复和信息孤岛两种极端现象。一方面，专业化的劳动分工会造成职能交叉和政出多门，从而导致政府信息的重复采集、共享平台的重复建设和多头管理。另一方面，部门化的职能分配让行政机关各司其职，部门间形成了稳定的权力划分格局，部门利益和本位主义可能凌驾于信息共享的行政管理目标之上，大家各自为政，极易形成信息的垄断。
第三，行政程序的制约。合理的行政程序是信息共享机制得以顺利建立和科学运行的载体。在我国，行政程序的法治观念长期缺失，直到20世纪90年代前后，正当法律程序作为一个异域的法律思想才开始融入我国的法律规范，在外部行政法中得到初步发展【sup】［14］154【/sup】。然而，在以调整行政机关之间关系的内部行政法中，行政程序的价值理念还未树立。没有内部指示，行政机关无法运转外部事务【sup】［15］4-9【/sup】。没有政府信息共享的程序性规范，也会影响行政机关的外部行政行为。这种来自行政程序的制约因素有三：一是缺乏政府信息的科学分类。在政府信息的分类中，有的分为政务信息、办事信息和业务信息，有的分为面向操作业务的信息、面向管理的信息和面向研究工作的信息，有的分为政府行政管理信息和公共事业服务信息，有的分为准公共信息和纯公共信息等。如此标准不一、形式各异的信息分类无疑会造成信息共享实际操作中的混乱。二是欠缺共享平台的搭建流程。我国政府信息共享平台的开发建设缺乏统筹规划、科学论证和有效控制，由于没有统一的数据标准、操作规范和兼容性，行政机关无法对共享平台的搭建进行较为明确和清晰的把握，结果形成了大量分散、异构、相互封闭的信息系统，难以有效实现信息共享。三是缺少共享运作的制度保障。政府信息共享是一项系统工程，持续时间长、涉及范围广、实施过程复杂，而我国政府信息共享中的一些运行流程尚未制度化，难免在实践中带来种种问题和不确定性，出现共享建设和日常工作“两张皮”的现象。
三、我国政府信息共享的有效出路
既然我国政府信息共享发展的最大障碍是陈旧的行政管理体制，对这种体制进行改革和创新就成为发展政府信息共享的迫切需求。面对《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》对政府信息共享提出的新要求，我们只有结合法治政府的建设，通过对政府的行政职能、组织体制和运转方式进行相应的调整，才能为政府信息共享开辟出一条脱困发展的有效出路。具体的改革与创新可作以下一些探索：
（一）制定专门性立法，厘清信息共享的权责关系
我国的行政机关在履行职责的过程中应当拥有获得其他部门信息的法定职权，这是政府信息共享的前提性条件。通过专门性立法的制定、行政职权的授予和法律责任的确定，为政府信息共享提供明确的法律依据。
在立法模式的选择上，许多国家的通行做法主要有分散式立法模式、地方先行立法模式和中央集中立法模式。目前，我国已有一些关于政府信息共享的分散式立法，有关条款分散在一些单行法中，但是单行法数量有限，条款简单，效果较差。同时，我国对政府信息共享问题的研究还不够深入，匆忙由全国人大制定一部全国统一的立法也难以取得预期的法律效果。因此，可以借鉴政府信息公开在我国的发展历程，采取行政立法先行的模式。现阶段适宜采取低层级的地方或部门立法形式，鼓励国家部委和地方政府在各自的立法权限中制定政府规章或地方法规，及时满足实践中对政府信息共享的迫切需求。经过发现问题、积累经验的过程，国务院可以适时制定全国适用的行政立法，自上而下地贯彻实施，以此逐步提高各级各类行政机关共享信息的能力，较快缩短地区间、部门间的差异，最后待时机成熟时上升为法律。
在立法内容上，应当明确政府部门间，包括上下级部门间和同级各部门间，有相互提供信息的义务和获取信息的权利，尤其要规定不共享信息需要承担的法律责任。其中需重点规范的是：不同性质、不同级别的行政机关共享的范围，根据信息的分类可拥有共享的方式，行政机关纵向信息共享中的权利义务，政府部门横向共享中的权利义务，信息共享双方对于保障信息更新、维护信息安全的义务和责任等。明确法律责任的形式分为行政责任、经济责任和刑事责任，但以行政责任为主。对不履行信息共享义务甚至恶意阻挠的行为予以惩罚，针对行政机关可使其承担履行职务、撤销违法、纠正不当等行政责任，针对行政机关工作人员的行政责任可分为通报批评等纪律责任和警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。
（二）改革行政组织法，重塑信息共享的组织体制
政府信息共享的有效运作依赖于良好的行政组织体制。我国的行政组织法在数量上仅有两部，在内容上也无法适应当今社会信息化浪潮的冲击。《国务院组织法》自1982年制定以来历经29年只字未变，1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然修订过四次，但过于简单和原则化，法律效果并不明显【sup】［16］111【/sup】。未来我国的行政组织法应当更加注重分权之上的整合协作，更加关注层级之间的直接沟通，为政府信息共享提供可靠的组织保证。
针对横向封闭的运行结构，行政组织法应当适当弱化不同行政系统之间的水平性权力划分，减少权力分割带来的本位主义。就行政组织而言，其核心目标是完成行政任务。美国政治学家赫伯特·考夫曼曾指出：“政府工作任务中有无数的重复和雷同之处，员工职能相互重叠。如果不能及时通知相关系统中的其他行政部门、委员会和利益集团等，几乎就无法完成任何任务。”【sup】［17］190【/sup】秉承这一思路，针对政府信息共享中政府权力和管辖事项的交叉，组织法的规范应当着眼于建立一套以行政任务为导向的横向协助机制。如何建设开放而富有弹性的行政组织，加强行政协助的制度设计，建立跨行政部门的互动机制，都应纳入行政组织法调整的范围。应以行政任务为纽带，将相关的原本海上孤岛般的政府部门“串联”和“并联”起来，每个职能部门都能直接与其他部门进行信息交流，而不仅仅限于等级运输。当然，面对日趋复杂的行政事务，各个部门间不可避免地会发生权限争议，设立一个协调机构也是富有意义的。
针对纵向森严的等级结构，行政组织法应适当弱化上下级细节化的命令与指示，减少对只起信息传递作用的中间层级的控制。组织法的规范应着眼于打破信息传递中层级间的限制，使行政组织向“扁平化”发展 法社会学家劳伦斯·弗里德曼曾提出“扁平社会”（horizontal society）理论，认为社会结构在工业化之后由传统的垂直结构向扁平结构发展，深刻影响了宪法、行政法等社会规范。参见L.M.Friedman,The Horizontal Society,New Haven: Yale University Press,1999。 。行政层级的减少和管理幅度的扩大可以使过去金字塔式的层级结构越来越多地向“比萨饼式”的圆形平面组织结构转化。行政首长处于圆心，信息获取范围向外辐射到圆周，充分利用现代化的技术手段和科学的管理方法直接得到基层政府的信息，避免信息失真。由此建立的上下级间的直接联系，不仅有利于政令畅通，也有利于行政首长能更快、更全面地掌握下情，从而更有效地掌控全局【sup】［18］76【/sup】。
（三）完善行政程序法，建立信息共享的导控机制
行政机关的外部行政行为需要行政程序的规制，同样，内部行政行为也需要行政程序的引导。因而，行政机关之间进行信息共享离不开行政程序的配合。有了法律依据和组织保证，如果缺少切实可行的程序规范，那么一切都是白费。糟糕的程序设计无助于政策目标的实现，甚至会南辕北辙【sup】［19］143【/sup】。我们应当通过完善行政程序法，建立信息共享的导控机制，为政府信息共享提供有力的程序保障。
建立信息共享导控机制的首要任务就是实现政府信息的分类共享。因此，应当对政府信息进行科学分类，并根据信息的不同属性确立不同的收集程序、储存方法和共享方式（如表1所示）。根据政府信息的属性，政府信息可以分为基础科学信息、行政规制信息、行政给付信息和内部政务信息。对于基础科学信息，采取分散收集、集中储存、强制共享。例如气象信息、地理信息、地震信息等由气象局、国土资源局、地震局分别进行收集并储存在一个基础科学数据库中，强制性向各行政机关开放。对于行政规制信息和行政给付信息，采取分散收集、分布储存、依申请共享。各行政机关负责收集并储存各自职责范围内的政府信息，有业务联系的行政机关在需要时提交信息共享申请书，通过信息持有方的审核确认后方能共享。对于内部政务信息，以及前三类中依法明确规定为应当保密的信息，如国防部署、尖端科技等，不予共享。
表1 政府信息的分类共享表
建立信息共享的导控机制，同时要落实共享平台的科学搭建。其中，信息数据库和信息体系作为信息共享平台的基石，是平台建设的关键。信息数据库用来储存行政机关收集的、与其职责相关的基础性信息。信息体系包括政府信息的目录体系和交换体系，通过目录体系进行科学编目、注册、发布和维护，实现政府信息的准确定位，通过交换体系使各政府部门的行政业务可充分加载和应用，实现政府信息的顺畅交流。数据库和信息体系之间进行互动就可实现政府信息跨地区、跨部门、多形态的共享。在共享平台的搭建中，还应遵循一定的技术标准。2007年，我国国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会共同制定了《政务信息资源目录体系》和《政务信息资源交换体系》，并于2008年3月1日开始实施。我国政府信息共享平台的搭建应当遵循这两项标准的技术要求、编码方案、接口规范和管理要求。当然，针对这两项国家标准颁布前业已存在的共享平台，应当尊重各政府部门原有的信息系统和数据标准，在此基础上努力创建标准转换体系，如数据标准的代码转换表等【sup】［20］15【/sup】。
建立信息共享的导控机制，还需要加强具体的制度保障。因此，有必要在政府信息共享的程序中设置个案信息通报制度和定期信息通报制度。设置个案信息通报制度的出发点在于，我国行政机关间的权力交叉在现阶段已多达120多项，行政任务的圆满完成往往无法单独依靠一个部门，需要多个部门进行通力合作【sup】［21］85【/sup】。例如我国《娱乐场所管理条例》第35条规定：“文化主管部门、公安部门和其他有关部门应当建立相互间的信息通报制度，及时通报监督检查情况和处理结果。”这就要求行政机关在个案中获取的信息必须第一时间告知其他相关的行政机关，让它们及时获知行政相对人的动态，避免贻误行政执法的时机。除了个案信息通报制度之外，还需要广泛建立定期信息通报制度。例如我国《铁路运输安全保护条例》第66条规定：“国务院铁路主管部门及铁路管理机构与国务院安全生产监督管理部门、县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门应当建立相应的定期信息通报制度和运输安全生产协调机制。”它主要适用于一些时效性稍弱但事关公共利益的政府信息，掌握此类信息的行政机关每隔一个固定期限必须向上级行政主管部门和其他相关政府部门进行一次信息汇报，以实现上下级间以及部门间的纵横联动、动态监管。
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