论文部分内容阅读
“因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费”必须公开，是今年国务院对98个国家部委的要求。到本刊截稿时间，规定期限已经过去两旬，仍有三分之二的国家部委未公布“三公”任何数据
“犹抱琵琶半遮面”
中央部委正在经历一场新的考验：国务院要求他们实行“三公”经费公开，按国务院的表述，即“因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费”公开，包括2010年“三公”经费决算和2011年“三公”经费预算情况。
科技部是第一个“晒”出2011年“三公”预算的中央部委。早在4月14日，这份包括“三公”3个子项的费用支出及4018.72万元的核定总量的账单一经出炉，便引发热议。对于“第一个吃螃蟹的人”，不管其公开的内容和程度，公众怀揣着相当的期待，期待“三公开”的启动能对后续其他部门起到示范作用。
这一次，让“三公”消费曝于日光之下的呼声，不仅来自媒体与公众。国务院今年三令五申要求中央部门压缩预算，并要求今年6月底中央各部委必须把“三公”经费支出情况向社会公开。眼看6月底大限将至，公布大榜上科技部仍“茕茕孑立”。
7月15日，国家发改委、监察部、卫生部、交通运输部、科技部、国家知识产权局、国务院发展研究中心等7部门公布了各自单位的“三公”账单。这个临近周末的时间选择在一些专家看来也暗含诡谲的技巧性，“因为周末关注度小了，‘挨骂’的可能性也就小了。”
截止到7月18日，98个中央部委中的24个晒出账单。
到本刊截稿时间，规定期限已经过去两旬，仍有三分之二的国家部委未公布“三公”任何数据。
来自民间的质疑
记者以“三公开”为关键词搜索新浪相关微博，众网友在肯定“政务公开迈了一小步”的同时，更多评论是对公开数据的怀疑与质询。
一是不满于三公经费出炉过程的“拖拖拉拉”。与民众的翘首以盼相比，98个中央部门的 “三公开”实在是姗姗来迟，且含糊其辞。这般迟疑不仅让满怀期待的公众信心滑落谷底，也自然引起种种揣测。
7部委在周五下午下班的最后一刻终于公布“三公”数据，这一策略性的细节逃不出公众注视与公共舆论——周末“扎堆公布”，意在尽量减小公众的关注度。
时言平认为，国务院制定的时间表都失效了，看来“三公”消费这座堡垒比我们想象的还要强大。从已经公布的中央部委来看，敢为人先的科技部和迟到的中国工程院，相对而言都是“清水衙门”，有点“光脚不怕穿鞋”的意味。
零点研究咨询集团董事长袁岳发表评论说，没有公开“三公”消费情况的恰恰是最掌握资源和权力的部委。“我还会跟踪，包括最后根据它们公开的情况，做一个排行榜，并分析它们‘三公’消费的总量分布与花费结构，也与大家一起研究其真实性程度。”
其次，“遮遮掩掩”的账单，面对的是板砖无数，“‘三公’经费账单，这样公开谁能看得明白”，“他们会不会做假账”……
公开的数据不管是单独开列，还是扎堆摆在眼前，不管是横向计算公费接待、公车出行、公费出国分别占“三公”消费中的比重，还是纵向对各部门的同类项进行比较，民众都有点雾里看花的感觉，看不出个所以然来，很难让公众判断出这些消费是否合规合理。
这些公开的决算和预算，具有简单、笼统的共同特点。2010年及2011年“三公”费用的分项和合计，甚或有的部门仅8个数据就企图遮盖两年所有的公务消费行为及可能。按照评论人何三畏的说法，在庞大的总数下没有下一步和再下一步的分拆数字，只有被除数，没有除数，无法进行四则运算，堪称一笔“神仙账”。
大致认为合格的只有审计署账单和财务部账单。
审计署对公务用车情况的说明较为具体，标出了每笔支出的用途，更将出国（境）费用具体到人，公车费用具体到辆。如购车4辆，花费115万元，公务用车206辆，平均每车运行维护花费5万余元。在因公出境费用一项上，去年共开销617万元，全年共安排因公出境团组69个、368人次，其中部级领导团组10个共60人次。
财政部账单在“因公出国（境）费预算”方面，特别说明了实际支出增加的三大原因，体现了回应公众质疑的意识。令人遗憾的是，这样的合格答卷只有两张。
除此以外，没有一个部委的账目，可以看得出具体的消费行为，或者哪一笔消費是“应该”的和“不应该”的。
“三公”消费“脱光”后会引发怎样的民意震颤？政府公信将遭遇怎样的重创？时言平预测，大部分未能按照时间表如期公布的部门，恐怕尚没有做好这样的心理准备。
“对民意的不配合、对政策的不服从，面对利益集团的阻击，如果不能以强硬的制度来强制打破这个利益堡垒，‘三公’消费公布时间表难免沦为虚无。”时言平表示。
中国监察学会常务理事﹑中国人民大学公共政策研究院毛昭晖教授认为，中国的“三公”经费公示应该奔着这样的目标去，那就是要有机制，要能问责。要刚性预算，而不是豆腐性预算。“三公”问题并不是单纯的公示问题，公示不是目的，最终目的是从源头上对预算进行制度性压缩。
公示只是手段，不是目的，真正的目的是让政府支出更合理、更透明。
另一种说法出现在微博关于“三公开”的话题讨论中，“‘三公’定义太窄，不能全面反映政府的非公务性活动全部支出。这里面显然并没有包括国内旅游经费、非公务接待性的内部吃喝经费，特别是没有反映公物私用的情况，如非公务性的电话费等。所以‘三公’支出即使全部公开了，我们也难窥政府非公务性支出的全貌。” 对外经贸大学李长安认为 “‘三公’费用仅是冰山一角”。
据报道，2010年国务院部委决算的‘三公’消费大约95亿元，占当年中央财政支出的0.6%，2011年预算压缩0.42亿元。作为公共预算与决算公开的一个组成部分，国家机关“三公”消费带出了公众对政府财政公开透明的灼灼企盼。企盼与质询交织下，从“三公”开走向政府财政公开，再到整个政府工作的公开透明，路途漫漫而修远。
袁岳认为，“从‘三公’消费开始，公众算是找到一个可以认识了解公共预算决算知识的切入点。透过推动各级政府‘三公’消费透明，再推动公众监督政府的‘三公’消费，继而扩大到政府财政预算的公共化与透明化，以此形成一个关注钱袋子与政府办的实事结合的模式”。
他山之石，不能攻玉？
“三公消费”的提法，颇具中国特色。放眼内地以外的香港、日韩、欧美等地，行政经费有多少被掷于饕餮盛宴、出国度假或是公车出行上？
今年2月中旬，香港特首曾荫权过去4年来的外出访问开支被公开。从2007年11月到2010年11月间的4年，40次外访活动及每一次外访的明细安排，987086港元的总开支及每一笔外访费用的明细开支，都集合于一份统计文件中。这份统计文件，只要传媒向香港特首办公室索取，半天内便可以拿到。
于是，在媒体的监督和市民的注视下，曾荫权特首的单笔外访费用“缩水”到14.19万港元，并标注用于去年10月香港特区政府派团赴印度新德里和孟买；而为了节省开支，曾荫权特首“不舍得”在一个地方停留满3天。去年10月20日，赴上海主持完世博会香港活动周的闭幕仪式后，曾荫权匆匆作别，当天往返。
此文件中某一备注项更被人津津乐道。2008年6月13日，曾荫权前往美国休假期间，顺道为香港驻旧金山经济贸易办事处主办的大型宣传活动担任主礼嘉宾，机票钱，是特首大人自掏腰包。
而除了特首、三司司长及一众高官的薪酬福利不是秘密之外，香港政府所花的每一分钱，都需要征求市民的意见，同时要将政府各部门的详细收支记载，制作成小册子、网页，方便市民查询。
“适度与保守”，是港府在众目睽睽之下制定出的原则，这个原则在香港“三公”消费的实践中体现出制度刚性。
比如，香港仅六千多辆的公务用车，即使要平均分配给近17万公务员共享，也必须明确一套给谁用、谁能用、什么情况下能用的完善机制。
《总务规例》对政府车辆采购、公车运行管理、首长用车规定、私用公车规定、部门之间协调使用公车、租用交通工具、车辆停放、车辆维修、驾驶政府车辆许可证及驾驶执照、滥用政府车辆的纪律处分等等都有非常详细和明确的条文规定，对申请交通津贴有明确的规定和计算公式。
在公务接待方面，每项接待都精细量化，而且还要提前申请报备，申请表格包括：宴请人数、宾客名单、宴请缘由、陪同人员、预计费用、人均支出，甚至还有一个细微的声明：按照香港环境保护署保护鲸的要求，签署一个“未点鱼翅”的声明。
其次，由制度落实到管理层面，香港公务用车由香港财经及库务局下属的物流服务署统一负责采购配置、运行监管和专职司机的管理工作，政府各个部门负责配置本部门政府车辆的保管和使用，并随时将车辆运行情况上报给物流服务署，形成了一个职责明确、精干高效的政府车辆管理体系。
虽然在公车使用上也存在高官优待的政策，但此“高官”的标准明确公开，仅属于港府首长级以上1200人左右的经营层。配有专车的最高级别官员仅在20人左右，车号媒体都掌握，随时随地受到新闻媒体和社会舆论的监督，公车私用受到无形的制约。
香港人对特首差旅费、公车购置运行的明细公开，早已习以为常。公务预算的开支的条目细致到添置一把椅子要花多少钱都要写清楚，每笔开支的消费去向一笔笔都有据可查。
香港中文大学政治与行政系教授曹景钧表示，香港政府乐于公开此类信息，“因为香港的反贪、廉洁和高效，在国际上是非常出名的，公布这一类信息，对于塑造政府形象非常有利。”
同时，以立法会、审计署、无孔不入的媒体舆论为架构的“监督三利器”，死死地盯着费用的计划与流出，诸如公务宴请超标一旦成为既定事实，立法会的质询、审计署的明察、舆论的连番攻势，都会不依不饶直到为“以公谋私”付出代价。
在眾多实行财务公开的国家中，美国可以说是制度最为完善的一个。
美国国会《政府行为道德法》（1989年修订为《道德改革法》），其中规定行政、立法和司法3大机构的工作人员都必须公开个人财务。财务公开的内容包括收入、馈赠和补偿、权益与存款、买卖交易、债务、政府工作之外的兼职收入、对未来聘用事宜、报告人担任公职期间的离职许可、除美国之外的前任雇主继续支付报酬以及继续实施的职员福利方案应予以说明。
在美国，不仅制度完善，而且对制度的执行也非常严格。1989年，美国众议院议长詹姆士
“犹抱琵琶半遮面”
中央部委正在经历一场新的考验：国务院要求他们实行“三公”经费公开，按国务院的表述，即“因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费”公开，包括2010年“三公”经费决算和2011年“三公”经费预算情况。
科技部是第一个“晒”出2011年“三公”预算的中央部委。早在4月14日，这份包括“三公”3个子项的费用支出及4018.72万元的核定总量的账单一经出炉，便引发热议。对于“第一个吃螃蟹的人”，不管其公开的内容和程度，公众怀揣着相当的期待，期待“三公开”的启动能对后续其他部门起到示范作用。
这一次，让“三公”消费曝于日光之下的呼声，不仅来自媒体与公众。国务院今年三令五申要求中央部门压缩预算，并要求今年6月底中央各部委必须把“三公”经费支出情况向社会公开。眼看6月底大限将至，公布大榜上科技部仍“茕茕孑立”。
7月15日，国家发改委、监察部、卫生部、交通运输部、科技部、国家知识产权局、国务院发展研究中心等7部门公布了各自单位的“三公”账单。这个临近周末的时间选择在一些专家看来也暗含诡谲的技巧性，“因为周末关注度小了，‘挨骂’的可能性也就小了。”
截止到7月18日，98个中央部委中的24个晒出账单。
到本刊截稿时间，规定期限已经过去两旬，仍有三分之二的国家部委未公布“三公”任何数据。
来自民间的质疑
记者以“三公开”为关键词搜索新浪相关微博，众网友在肯定“政务公开迈了一小步”的同时，更多评论是对公开数据的怀疑与质询。
一是不满于三公经费出炉过程的“拖拖拉拉”。与民众的翘首以盼相比，98个中央部门的 “三公开”实在是姗姗来迟，且含糊其辞。这般迟疑不仅让满怀期待的公众信心滑落谷底，也自然引起种种揣测。
7部委在周五下午下班的最后一刻终于公布“三公”数据，这一策略性的细节逃不出公众注视与公共舆论——周末“扎堆公布”，意在尽量减小公众的关注度。
时言平认为，国务院制定的时间表都失效了，看来“三公”消费这座堡垒比我们想象的还要强大。从已经公布的中央部委来看，敢为人先的科技部和迟到的中国工程院，相对而言都是“清水衙门”，有点“光脚不怕穿鞋”的意味。
零点研究咨询集团董事长袁岳发表评论说，没有公开“三公”消费情况的恰恰是最掌握资源和权力的部委。“我还会跟踪，包括最后根据它们公开的情况，做一个排行榜，并分析它们‘三公’消费的总量分布与花费结构，也与大家一起研究其真实性程度。”
其次，“遮遮掩掩”的账单，面对的是板砖无数，“‘三公’经费账单，这样公开谁能看得明白”，“他们会不会做假账”……
公开的数据不管是单独开列，还是扎堆摆在眼前，不管是横向计算公费接待、公车出行、公费出国分别占“三公”消费中的比重，还是纵向对各部门的同类项进行比较，民众都有点雾里看花的感觉，看不出个所以然来，很难让公众判断出这些消费是否合规合理。
这些公开的决算和预算，具有简单、笼统的共同特点。2010年及2011年“三公”费用的分项和合计，甚或有的部门仅8个数据就企图遮盖两年所有的公务消费行为及可能。按照评论人何三畏的说法，在庞大的总数下没有下一步和再下一步的分拆数字，只有被除数，没有除数，无法进行四则运算，堪称一笔“神仙账”。
大致认为合格的只有审计署账单和财务部账单。
审计署对公务用车情况的说明较为具体，标出了每笔支出的用途，更将出国（境）费用具体到人，公车费用具体到辆。如购车4辆，花费115万元，公务用车206辆，平均每车运行维护花费5万余元。在因公出境费用一项上，去年共开销617万元，全年共安排因公出境团组69个、368人次，其中部级领导团组10个共60人次。
财政部账单在“因公出国（境）费预算”方面，特别说明了实际支出增加的三大原因，体现了回应公众质疑的意识。令人遗憾的是，这样的合格答卷只有两张。
除此以外，没有一个部委的账目，可以看得出具体的消费行为，或者哪一笔消費是“应该”的和“不应该”的。
“三公”消费“脱光”后会引发怎样的民意震颤？政府公信将遭遇怎样的重创？时言平预测，大部分未能按照时间表如期公布的部门，恐怕尚没有做好这样的心理准备。
“对民意的不配合、对政策的不服从，面对利益集团的阻击，如果不能以强硬的制度来强制打破这个利益堡垒，‘三公’消费公布时间表难免沦为虚无。”时言平表示。
中国监察学会常务理事﹑中国人民大学公共政策研究院毛昭晖教授认为，中国的“三公”经费公示应该奔着这样的目标去，那就是要有机制，要能问责。要刚性预算，而不是豆腐性预算。“三公”问题并不是单纯的公示问题，公示不是目的，最终目的是从源头上对预算进行制度性压缩。
公示只是手段，不是目的，真正的目的是让政府支出更合理、更透明。
另一种说法出现在微博关于“三公开”的话题讨论中，“‘三公’定义太窄，不能全面反映政府的非公务性活动全部支出。这里面显然并没有包括国内旅游经费、非公务接待性的内部吃喝经费，特别是没有反映公物私用的情况，如非公务性的电话费等。所以‘三公’支出即使全部公开了，我们也难窥政府非公务性支出的全貌。” 对外经贸大学李长安认为 “‘三公’费用仅是冰山一角”。
据报道，2010年国务院部委决算的‘三公’消费大约95亿元，占当年中央财政支出的0.6%，2011年预算压缩0.42亿元。作为公共预算与决算公开的一个组成部分，国家机关“三公”消费带出了公众对政府财政公开透明的灼灼企盼。企盼与质询交织下，从“三公”开走向政府财政公开，再到整个政府工作的公开透明，路途漫漫而修远。
袁岳认为，“从‘三公’消费开始，公众算是找到一个可以认识了解公共预算决算知识的切入点。透过推动各级政府‘三公’消费透明，再推动公众监督政府的‘三公’消费，继而扩大到政府财政预算的公共化与透明化，以此形成一个关注钱袋子与政府办的实事结合的模式”。
他山之石，不能攻玉？
“三公消费”的提法，颇具中国特色。放眼内地以外的香港、日韩、欧美等地，行政经费有多少被掷于饕餮盛宴、出国度假或是公车出行上？
今年2月中旬，香港特首曾荫权过去4年来的外出访问开支被公开。从2007年11月到2010年11月间的4年，40次外访活动及每一次外访的明细安排，987086港元的总开支及每一笔外访费用的明细开支，都集合于一份统计文件中。这份统计文件，只要传媒向香港特首办公室索取，半天内便可以拿到。
于是，在媒体的监督和市民的注视下，曾荫权特首的单笔外访费用“缩水”到14.19万港元，并标注用于去年10月香港特区政府派团赴印度新德里和孟买；而为了节省开支，曾荫权特首“不舍得”在一个地方停留满3天。去年10月20日，赴上海主持完世博会香港活动周的闭幕仪式后，曾荫权匆匆作别，当天往返。
此文件中某一备注项更被人津津乐道。2008年6月13日，曾荫权前往美国休假期间，顺道为香港驻旧金山经济贸易办事处主办的大型宣传活动担任主礼嘉宾，机票钱，是特首大人自掏腰包。
而除了特首、三司司长及一众高官的薪酬福利不是秘密之外，香港政府所花的每一分钱，都需要征求市民的意见，同时要将政府各部门的详细收支记载，制作成小册子、网页，方便市民查询。
“适度与保守”，是港府在众目睽睽之下制定出的原则，这个原则在香港“三公”消费的实践中体现出制度刚性。
比如，香港仅六千多辆的公务用车，即使要平均分配给近17万公务员共享，也必须明确一套给谁用、谁能用、什么情况下能用的完善机制。
《总务规例》对政府车辆采购、公车运行管理、首长用车规定、私用公车规定、部门之间协调使用公车、租用交通工具、车辆停放、车辆维修、驾驶政府车辆许可证及驾驶执照、滥用政府车辆的纪律处分等等都有非常详细和明确的条文规定，对申请交通津贴有明确的规定和计算公式。
在公务接待方面，每项接待都精细量化，而且还要提前申请报备，申请表格包括：宴请人数、宾客名单、宴请缘由、陪同人员、预计费用、人均支出，甚至还有一个细微的声明：按照香港环境保护署保护鲸的要求，签署一个“未点鱼翅”的声明。
其次，由制度落实到管理层面，香港公务用车由香港财经及库务局下属的物流服务署统一负责采购配置、运行监管和专职司机的管理工作，政府各个部门负责配置本部门政府车辆的保管和使用，并随时将车辆运行情况上报给物流服务署，形成了一个职责明确、精干高效的政府车辆管理体系。
虽然在公车使用上也存在高官优待的政策，但此“高官”的标准明确公开，仅属于港府首长级以上1200人左右的经营层。配有专车的最高级别官员仅在20人左右，车号媒体都掌握，随时随地受到新闻媒体和社会舆论的监督，公车私用受到无形的制约。
香港人对特首差旅费、公车购置运行的明细公开，早已习以为常。公务预算的开支的条目细致到添置一把椅子要花多少钱都要写清楚，每笔开支的消费去向一笔笔都有据可查。
香港中文大学政治与行政系教授曹景钧表示，香港政府乐于公开此类信息，“因为香港的反贪、廉洁和高效，在国际上是非常出名的，公布这一类信息，对于塑造政府形象非常有利。”
同时，以立法会、审计署、无孔不入的媒体舆论为架构的“监督三利器”，死死地盯着费用的计划与流出，诸如公务宴请超标一旦成为既定事实，立法会的质询、审计署的明察、舆论的连番攻势，都会不依不饶直到为“以公谋私”付出代价。
在眾多实行财务公开的国家中，美国可以说是制度最为完善的一个。
美国国会《政府行为道德法》（1989年修订为《道德改革法》），其中规定行政、立法和司法3大机构的工作人员都必须公开个人财务。财务公开的内容包括收入、馈赠和补偿、权益与存款、买卖交易、债务、政府工作之外的兼职收入、对未来聘用事宜、报告人担任公职期间的离职许可、除美国之外的前任雇主继续支付报酬以及继续实施的职员福利方案应予以说明。
在美国，不仅制度完善，而且对制度的执行也非常严格。1989年，美国众议院议长詹姆士