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摘 要：为了进一步加快舒城县土地流转，该文在深入调查的基础上，概括性总结了土地流转的主要类型、特点及成效，分析了土地流转过程中存在的财政扶持与保护问题，提出了确保农村土地承包经营权流转健康有序发展和加强财政扶持与保护3点建议。
关键词：土地流转；财政扶持；政策研究；舒城县
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）14-19-03
推动农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营是发展现代农业、促进农业产业化、优化农业资源配置的客观要求，是适应农村劳动力转移，增加农民收入的重要举措，是建设社会主义新农村、实现城乡一体化的必然选择。从总的情况看，舒城县2012-2015年财政支持土地流转成效是显著的，党的惠农政策效应得到进一步显现。但从局部来看，还存在着一些亟待解决的新矛盾、新问题，需要我们去研究和探索。
1 土地流转类型及特点
1.1 土地流转类型 截至2015年6月底，舒城县各种类型土地流转面积1.76万hm2。承包耕地流转1.1万hm2，占全县耕地总面积的26.7%。涉及农产4.28万户，签订流转合同4.28万份，占实行家庭承包农户的14.2%。通过土地流转实行集约化经营的面积达到0.55万hm2，占流转总面积的31%。全县土地流转有5种形式，其中，出租是主体，流转面积达到0.65万hm2，占6.7hm2以上耕地流转面积的66%。其次是转包形式，流转面积是0.28万hm2。转让、互换、入股3种形式，流转面积相对较小，分别为0.027万hm2，0.017万hm2、0.07万hm2。
1.2 土地流转特点 一是由“零星代耕”到“万亩庄苑”。全县6.7hm2以上土地流转面积近1万hm2，经营主体446户，户均200hm2以上；二是由“自发放任”到“规范有序”。土地流转由初期的农户间口头协商流转变为有县、乡、村土地流转服务机构参与全程，签订统一书面合同，依法公正的流转；三是由“单一收入”到“多元收入”。土地流转以后，由于优势农业资源集聚得以实现，农业综合生产力大大提高，双方都从农业生产力的增进中实现双效共赢。到2015年6月，全县从事蔬菜、中药材、花卉苗木等高效经济作物种植和经营养殖的大户有92户，流转土地面积0.18万hm2，平均增加收入1 600元/667m2以上；四是由“政策引导”到“财政扶持”。一方面实施土地综合治理，发展精品农业的思路。先后投资数千万元，对全县0.2万hm2耕地进行了有效治理，为土地流转成片规模经营创造良好条件；另一方面从财政上给予扶持，对6.7hm2以上规模经营主体给予政策性农业保险总额20%的补助和每667m220～50元的一次性财政补贴。
2 土地流转主要成效
2.1 推进农业产业化，提高农产品商
品率 规模经营推进了农业结构合理调整和农业产业化经营，粮食作物种植面积降低，高效经济作物种植面积扩大。种粮大户利用当地资源、交通等优势，大力发展特色农业，全县在建的粮油、蔬菜、名优茶、水产、板栗、油茶、畜禽七大种养基地，主要由大户经营。规模经营促进了现代农业建设，全县建立农业小区140多个，总面积3万hm2。规模经营促进了现代农业建设，全县农业小区产值实现13亿元。乡镇建立的小区117个，面积达0.8万hm2。
2.2 增加社会资本向农业领域投入，拓宽了农民致富门路 一是中介组织和龙头企业参与土地流转的积极性空前高涨。截至2015年6月，舒城县共成立119家農业产业化龙头企业，其中省级17家，市级27家，县级75家。建立初级农产品生产基地，流转土地0.19万hm2，年产值18.6亿元。正式登记注册农民专业合作社424家，农村经济专业协会50家，发展成员5 000多人，家庭农场153家，流转土地0.21万hm2，年产值6.8亿元。二是通过流转、转让方与受让方均成为受益主体。农民将土地流转给大户经营，除获得承包租金外，还能获得务工收入。经营主体在生产过程中进行规模化经营，规模效益得到较大幅度提高。截至2014年底，全县446户6.7hm2以上经营主体实现经济纯收入2 345万元，户均纯收入5.1万元，平均纯收入279元/667m2。
2.3 推进农村富余劳动力转移，加快了城乡一体化进程 一是土地承包经营权的流转，使农村富余劳动力得以从土地的束缚中解放出来，有力地促进了农村劳动力向非农产业转移；二是使农村许多闲置劳动力在本地本行业实现了就业转移。如舒城县柏林乡“柏林庄园”流转土地0.08万hm2，购置各种农机具60多台套，发展现代高效农业，解决了当地1 180名农民的就业问题；三是实行农村土地流转后，不仅农民逐步从土地上解放出来，为城镇发展提供了充足的劳动力，而且使生产企业资本大量进入农村领域，促进了城乡之间生产要素的合理流动和优化组合，土地流转已成为统筹城乡发展的一个重要纽带。
3 财政扶持土地流转存在的问题
3.1 财政直接支持总量偏小 在土地流转过程中财政支持总量占国民收入比重偏小。舒城县按六安市人民政府在市政[2009]33号文件《关于贯彻安徽省人民政府关于农村土地承包经营权流转若干问题意见的实施意见》规定2012-2015年对受让土地6.7hm2以上，流转期限3a以上，并签订规范流转合同，从事粮、棉、油等大宗农产品生产的经营主体，除国家和省级政策奖补外，市、县（区），连续3a另行给予奖励，对受让面积6.7～66.7hm2的，每年每667m2奖励20元；受让面积66.7～133.3hm2的每年每667m2奖励30元；133.3～200hm2的，每年每667m2奖励40元，200hm2以上的，每年每667m2奖励50元。对单季流转冬闲田从事午季粮油生产的，奖励标准翻一番。上述奖励奖金市、县（区）按3∶7的比例承担。目前国家与省都还没有出台针对土地流转的专项财政直接支持措施。流入户平均耕地转让费偏高，不易于降低土地流转成本，增加了土地规模经营的难度。 3.2 财政支持构成不合理 从舒城县财政支持构成上看，财政支持结构很不科学，绝大部分财政支持集中在少数龙头企业上，其他专业大户、农业专业合作社财政支持较少。这表明，目前舒城县财政支持土地流转范围比较窄，专业户基本没有资金直接支持。此外财政支持在不同的种植和养殖品种上存在明显差异。财政支持粮油类较多，其他具有优势特色和高效安全的蔬菜、花卉等经济作物种植与部分优良品种的养殖财政支持较少。财政支持构成不合理削弱了中等规模以下土地流转壮大、发展的潜力，导致土地流转发展的不平衡。
3.3 财政支持渠道过于分散 目前财政支持渠道分散在财政局、交通局、水利局、电力局、电信局、农委、农业局、土地局、扶贫办、劳动局、社会保障局、民政局、教育局、金融等十几个职能部门。多个实施项目实质内容一样，实施主体分散，如农民培训分散于教育局、农委、扶贫办、劳动局4个部门，农村土地综合整治分散于土地局和农业综合开发办公室。财政支持渠道过于分散不易于项目统一协调和实施监管，同时也提高了项目的运行成本，降低了项目的实施效率。
3.4 财政支持缺乏政策和法律依据 《土地承包法》中对于土地流转后，财政如何支持与保护的条款基本没有。财政支持与保护没有规定的法定金额，使执行部门在提供财政支持与保护时具有很大的伸缩性，波动性。土地流转过程中财政支持与保护的维权诉讼程序复杂，缺乏明确的、易于操作的法律标准。此外农村土地流转纠纷仲裁机构不是法律规定的正式授权部门，无执法权，对辖区内的土地流转纠纷难以开展有力的执法。少数地方截留土地流转惠农政策补助，虚报流转面积、冒领惠农政策奖补，违背群众意愿、越位强行流转导致群体性上访等违
违纪现象时有发生。
4 财政支持土地流转政策建议
4.1 加大行政性财政支持力度 通过立法的形式，以税收等手段增加行政性财政转移支付，确保农村基层政权正常运转的需要。让他们在土地流转过程中不再以追求額外的经济利益为目标，降低土地流转的交易成本。通过国家预算的平衡关系并配套货币政策的实施，调节市场供需总量的平衡，保持市场稳定，避免农产品价格信息失真，导致农产品产销大起大落。运用各种财政分配杠杆，弥补市场对资源配置的不足，实现农业产业化政策的要求。加大农业产业化龙头企业的培育与发展，积极扶持农民专业合作组织发展，推动优势特色和高效安全农业发展，支持贫困地区特色优势产业崛起。继续扶持农业综合开发新型合作示范项目、农业专业合作社项目、农业产业化龙头企业项目和粮食产销对接项目。通过对农业产业化龙头企业税收减免，对农产品储备企业继续实行农产品储备费用和利息补贴，对流入户继续实施与农业生产直接相关的粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴、农机购置补贴、农业新技术运用推广补贴、农业林业保费补贴，对流出户继续加大全国新型农村社会养老保险补贴推进力度，提高城乡低保补助标准。
4.2 加快公益性财政支持步伐 农村公益性基础设施建设是农村社会进步与发展必不可少的事业，它的经济效益和社会效益不是短时间内所能体现出来的，对农村来说在一个较长的时期内，属于纯消费性的事业。它是市场所难以提供的，只能通过国家财政支持以满足兴办这些公共事业的需要。各级政府要认真调查研究，根据具体情况确定农村社会公益性需要资源的配置方物流服务网络工程建设。继续加大农业综合开发力度，科学实施土地整治项目，改造中低产田，建设高标准农田，增加粮食综合生产能力。继续实施病险水库除险加固工程建设，农田水利建设，推进大中型灌区节水改造以及农村电网改造。加快公益性财政支持速度，为促进农村土地流转规范化、集约化发展，推动农业产业化进程提供必要的物质支持。
4.3 加强经济性财政支持管理 经济性财政从性质上讲是一种经营性财政，它是代表国家以国有资产所有者的身份，从价值形态上对国有资产进行宏观经营。农村土地从微观上看是集体所有，从宏观上看是国家所有。国有资源的开发和利用，不应是完全无偿的。由此形成了国有资源开发的收益和使用的收费。目前，经济性财政过多的、片面的强调无偿支持，忽视经济性财政支持的有偿管理和调节，不利于搞好国有资产的产权界定、转让、管理与监督。财政支持资源浪费严重，使用效率不高，造成国有资产大量流失。要进一步加强经济性财政支持管理与调节，建立健全经济性财政支持产业和项目限制与退出机制，对国有资产投资与再投资进行优化。科学合理确定经济性财政直接投资和间接投资结构，为农业产业化龙头企业、农民专业合作社、专业大户提供有力的带动农村土地流转的启动资金安排，提高经济性财政支持效率。
（责编：张长青）
关键词：土地流转；财政扶持；政策研究；舒城县
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）14-19-03
推动农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营是发展现代农业、促进农业产业化、优化农业资源配置的客观要求，是适应农村劳动力转移，增加农民收入的重要举措，是建设社会主义新农村、实现城乡一体化的必然选择。从总的情况看，舒城县2012-2015年财政支持土地流转成效是显著的，党的惠农政策效应得到进一步显现。但从局部来看，还存在着一些亟待解决的新矛盾、新问题，需要我们去研究和探索。
1 土地流转类型及特点
1.1 土地流转类型 截至2015年6月底，舒城县各种类型土地流转面积1.76万hm2。承包耕地流转1.1万hm2，占全县耕地总面积的26.7%。涉及农产4.28万户，签订流转合同4.28万份，占实行家庭承包农户的14.2%。通过土地流转实行集约化经营的面积达到0.55万hm2，占流转总面积的31%。全县土地流转有5种形式，其中，出租是主体，流转面积达到0.65万hm2，占6.7hm2以上耕地流转面积的66%。其次是转包形式，流转面积是0.28万hm2。转让、互换、入股3种形式，流转面积相对较小，分别为0.027万hm2，0.017万hm2、0.07万hm2。
1.2 土地流转特点 一是由“零星代耕”到“万亩庄苑”。全县6.7hm2以上土地流转面积近1万hm2，经营主体446户，户均200hm2以上；二是由“自发放任”到“规范有序”。土地流转由初期的农户间口头协商流转变为有县、乡、村土地流转服务机构参与全程，签订统一书面合同，依法公正的流转；三是由“单一收入”到“多元收入”。土地流转以后，由于优势农业资源集聚得以实现，农业综合生产力大大提高，双方都从农业生产力的增进中实现双效共赢。到2015年6月，全县从事蔬菜、中药材、花卉苗木等高效经济作物种植和经营养殖的大户有92户，流转土地面积0.18万hm2，平均增加收入1 600元/667m2以上；四是由“政策引导”到“财政扶持”。一方面实施土地综合治理，发展精品农业的思路。先后投资数千万元，对全县0.2万hm2耕地进行了有效治理，为土地流转成片规模经营创造良好条件；另一方面从财政上给予扶持，对6.7hm2以上规模经营主体给予政策性农业保险总额20%的补助和每667m220～50元的一次性财政补贴。
2 土地流转主要成效
2.1 推进农业产业化，提高农产品商
品率 规模经营推进了农业结构合理调整和农业产业化经营，粮食作物种植面积降低，高效经济作物种植面积扩大。种粮大户利用当地资源、交通等优势，大力发展特色农业，全县在建的粮油、蔬菜、名优茶、水产、板栗、油茶、畜禽七大种养基地，主要由大户经营。规模经营促进了现代农业建设，全县建立农业小区140多个，总面积3万hm2。规模经营促进了现代农业建设，全县农业小区产值实现13亿元。乡镇建立的小区117个，面积达0.8万hm2。
2.2 增加社会资本向农业领域投入，拓宽了农民致富门路 一是中介组织和龙头企业参与土地流转的积极性空前高涨。截至2015年6月，舒城县共成立119家農业产业化龙头企业，其中省级17家，市级27家，县级75家。建立初级农产品生产基地，流转土地0.19万hm2，年产值18.6亿元。正式登记注册农民专业合作社424家，农村经济专业协会50家，发展成员5 000多人，家庭农场153家，流转土地0.21万hm2，年产值6.8亿元。二是通过流转、转让方与受让方均成为受益主体。农民将土地流转给大户经营，除获得承包租金外，还能获得务工收入。经营主体在生产过程中进行规模化经营，规模效益得到较大幅度提高。截至2014年底，全县446户6.7hm2以上经营主体实现经济纯收入2 345万元，户均纯收入5.1万元，平均纯收入279元/667m2。
2.3 推进农村富余劳动力转移，加快了城乡一体化进程 一是土地承包经营权的流转，使农村富余劳动力得以从土地的束缚中解放出来，有力地促进了农村劳动力向非农产业转移；二是使农村许多闲置劳动力在本地本行业实现了就业转移。如舒城县柏林乡“柏林庄园”流转土地0.08万hm2，购置各种农机具60多台套，发展现代高效农业，解决了当地1 180名农民的就业问题；三是实行农村土地流转后，不仅农民逐步从土地上解放出来，为城镇发展提供了充足的劳动力，而且使生产企业资本大量进入农村领域，促进了城乡之间生产要素的合理流动和优化组合，土地流转已成为统筹城乡发展的一个重要纽带。
3 财政扶持土地流转存在的问题
3.1 财政直接支持总量偏小 在土地流转过程中财政支持总量占国民收入比重偏小。舒城县按六安市人民政府在市政[2009]33号文件《关于贯彻安徽省人民政府关于农村土地承包经营权流转若干问题意见的实施意见》规定2012-2015年对受让土地6.7hm2以上，流转期限3a以上，并签订规范流转合同，从事粮、棉、油等大宗农产品生产的经营主体，除国家和省级政策奖补外，市、县（区），连续3a另行给予奖励，对受让面积6.7～66.7hm2的，每年每667m2奖励20元；受让面积66.7～133.3hm2的每年每667m2奖励30元；133.3～200hm2的，每年每667m2奖励40元，200hm2以上的，每年每667m2奖励50元。对单季流转冬闲田从事午季粮油生产的，奖励标准翻一番。上述奖励奖金市、县（区）按3∶7的比例承担。目前国家与省都还没有出台针对土地流转的专项财政直接支持措施。流入户平均耕地转让费偏高，不易于降低土地流转成本，增加了土地规模经营的难度。 3.2 财政支持构成不合理 从舒城县财政支持构成上看，财政支持结构很不科学，绝大部分财政支持集中在少数龙头企业上，其他专业大户、农业专业合作社财政支持较少。这表明，目前舒城县财政支持土地流转范围比较窄，专业户基本没有资金直接支持。此外财政支持在不同的种植和养殖品种上存在明显差异。财政支持粮油类较多，其他具有优势特色和高效安全的蔬菜、花卉等经济作物种植与部分优良品种的养殖财政支持较少。财政支持构成不合理削弱了中等规模以下土地流转壮大、发展的潜力，导致土地流转发展的不平衡。
3.3 财政支持渠道过于分散 目前财政支持渠道分散在财政局、交通局、水利局、电力局、电信局、农委、农业局、土地局、扶贫办、劳动局、社会保障局、民政局、教育局、金融等十几个职能部门。多个实施项目实质内容一样，实施主体分散，如农民培训分散于教育局、农委、扶贫办、劳动局4个部门，农村土地综合整治分散于土地局和农业综合开发办公室。财政支持渠道过于分散不易于项目统一协调和实施监管，同时也提高了项目的运行成本，降低了项目的实施效率。
3.4 财政支持缺乏政策和法律依据 《土地承包法》中对于土地流转后，财政如何支持与保护的条款基本没有。财政支持与保护没有规定的法定金额，使执行部门在提供财政支持与保护时具有很大的伸缩性，波动性。土地流转过程中财政支持与保护的维权诉讼程序复杂，缺乏明确的、易于操作的法律标准。此外农村土地流转纠纷仲裁机构不是法律规定的正式授权部门，无执法权，对辖区内的土地流转纠纷难以开展有力的执法。少数地方截留土地流转惠农政策补助，虚报流转面积、冒领惠农政策奖补，违背群众意愿、越位强行流转导致群体性上访等违
违纪现象时有发生。
4 财政支持土地流转政策建议
4.1 加大行政性财政支持力度 通过立法的形式，以税收等手段增加行政性财政转移支付，确保农村基层政权正常运转的需要。让他们在土地流转过程中不再以追求額外的经济利益为目标，降低土地流转的交易成本。通过国家预算的平衡关系并配套货币政策的实施，调节市场供需总量的平衡，保持市场稳定，避免农产品价格信息失真，导致农产品产销大起大落。运用各种财政分配杠杆，弥补市场对资源配置的不足，实现农业产业化政策的要求。加大农业产业化龙头企业的培育与发展，积极扶持农民专业合作组织发展，推动优势特色和高效安全农业发展，支持贫困地区特色优势产业崛起。继续扶持农业综合开发新型合作示范项目、农业专业合作社项目、农业产业化龙头企业项目和粮食产销对接项目。通过对农业产业化龙头企业税收减免，对农产品储备企业继续实行农产品储备费用和利息补贴，对流入户继续实施与农业生产直接相关的粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴、农机购置补贴、农业新技术运用推广补贴、农业林业保费补贴，对流出户继续加大全国新型农村社会养老保险补贴推进力度，提高城乡低保补助标准。
4.2 加快公益性财政支持步伐 农村公益性基础设施建设是农村社会进步与发展必不可少的事业，它的经济效益和社会效益不是短时间内所能体现出来的，对农村来说在一个较长的时期内，属于纯消费性的事业。它是市场所难以提供的，只能通过国家财政支持以满足兴办这些公共事业的需要。各级政府要认真调查研究，根据具体情况确定农村社会公益性需要资源的配置方物流服务网络工程建设。继续加大农业综合开发力度，科学实施土地整治项目，改造中低产田，建设高标准农田，增加粮食综合生产能力。继续实施病险水库除险加固工程建设，农田水利建设，推进大中型灌区节水改造以及农村电网改造。加快公益性财政支持速度，为促进农村土地流转规范化、集约化发展，推动农业产业化进程提供必要的物质支持。
4.3 加强经济性财政支持管理 经济性财政从性质上讲是一种经营性财政，它是代表国家以国有资产所有者的身份，从价值形态上对国有资产进行宏观经营。农村土地从微观上看是集体所有，从宏观上看是国家所有。国有资源的开发和利用，不应是完全无偿的。由此形成了国有资源开发的收益和使用的收费。目前，经济性财政过多的、片面的强调无偿支持，忽视经济性财政支持的有偿管理和调节，不利于搞好国有资产的产权界定、转让、管理与监督。财政支持资源浪费严重，使用效率不高，造成国有资产大量流失。要进一步加强经济性财政支持管理与调节，建立健全经济性财政支持产业和项目限制与退出机制，对国有资产投资与再投资进行优化。科学合理确定经济性财政直接投资和间接投资结构，为农业产业化龙头企业、农民专业合作社、专业大户提供有力的带动农村土地流转的启动资金安排，提高经济性财政支持效率。
（责编：张长青）