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摘 要 公务员职务行为界定影响我国行政赔偿和行政诉讼的进行,目前我国存在多种公务员职务行为的划分标准但都存在缺陷。笔者从职务行为的概念入手,结合名义、地域等要素有主有次的进行深入分析,挖掘划分职务行为的本质要素。
关键词:公务员 职务行为 界定
中图分类号: D630文献标识码:A
一、公务员职务行为界定的难点及必要性
(一)公务员角色的特殊性。
公民一般具备职业角色和公民角色两种角色。但是公务员的职业角色稍显特殊:其职业角色掌握着普通公民所没有的处理公共资源的权力并以此保证其职责的完成,这意味着公务员要以维护公共利益为己任。而公民角色拥有权力和义务,这意味着公务员也谋求个人利益。这两种角色相互交织,有时维护公共利益可能会损害个人利益,有时追逐个人利益又可能会损害公共利益。
(二)法律要求界定公务员行为性质。
《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第一款规定:属于下列情形之一的,国家不承担赔偿责任:(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第二十五条规定:被告一方是国家行政机关(及其工作人员)。也就是说法院所受理的行政诉讼只能是行政机关的具体行政行为。
可见,行为性质的界定是受害人能否获赔之和能否提起行政诉讼的关键。因此判定公务员的行为是否为职务行为意义重大。
二、我国目前的界定标准和不足
(一)我国学者对于公务员职务行为的界定标准。
国内学者普遍坚持综合标准说,提出运用要素进行行为区分。两项标准说主张以行为人的身份和职权作为判断依据;三项标准说认为职务行为应符合职务权力、意向、形式,包括公务身份、公务名义、公务标志;四项标准说认为以主体资格、行为名义、实权范围、动机正为标准;五项标准说要求以主体资格、行政职责为基础,综合考虑时间、名义和标志、公益与职权、命令要素。
(二)普遍界定标准的不足。
两项标准说忽略了现实的复杂以及部分工作的特殊性,缺乏对具体事务的分析;三项标准说导致读者认为凡公务员行使职权行为违法均属个人行为;四项标准说从行为的主观动机出发,但却要求只有同时符合众多条件是才属于职务行为;五项标准说以一个基础核心和多要素为标准,但标准性最差,主观因素过多。
三、公务员职务行为的界定
(一)公務员职务行为的内涵。
公务员代表国家机关、实质上代表国家实施的行为称为职务行为。从概念上看,要判定公务员的行为性质首先要判定主体的代表性。而主体的代表性决定于主体是否具有行政职权。因此职务行为的本质在于行政职权的运用,这种本质构成了职务行为与非职务行为的区别。
结合综合标准说,行政权力的运用主要体现在以下几个方面:权力的行使、是否以其所属的行政主体的名义行动,是否有能表明身份的公务标志。
(二)公务员职务行为的具体界定。
本文以公务员职务行为内涵为理论支撑,结合时间、地域、名义、职权和具体情况等要素具体分析。
1、运用职务上的职权处理事务。
当公务员运用职权处理行政事务时,其行为性质为职务行为。而当公务员利用职权去处理私事或事务处理不当时,在其能够表明公务员身份时属职务行为。此时公务员是在以职务身份为公民身份牟利或以职务身份做出不法行为。行为的主观目的对行为性质无直接决定作用。而无论目的出于公私,真实行为主体都是职业角色,都是滥用职权的具体行政行为。如警察对于在逃犯的殴打应属于职务行为。尽管手段非法但是警察运用了行政权力且身份明确,已经对相对人产生了实际影响。
2、公务员处理与职权有关联的事务。
这里指代两种情形:(1)公务员用属于本机关但不属于本职位的职权处理事务;(2)公务员实施了超越法律、法规规定的权限的行为。无论工商管理人员抓不抓小偷都是个人行为,因为他们没有以强制力维护治安的职权。
在公务员运用本机关的职权但非自己职位的职权时,无论为公为私,在本机关不认可的情况下均属个人行为。运用其他行政机关的职权处理事务时,无论公私,在不被具有该职权的机关认可的情况下也是个人行为。如城管抓小偷,无论哪一方损失,派出所对其行为不认可,即被认定为个人行为。
3、跨时空和职务层次的行为。
公务员身份是判定职务行为的重要要件。有了身份才能判定是否具备职权,但是是否有职权的公务员在表明身份后的行为就一定是职务行为?现从两方面来说明:一即为上述第一点中提到的行为,第二种即为跨时空和职务层次的行为:在地域、事务、层次管辖权全逾越时的行为。如出差的税务人员在声明身份后对违章建筑作出处罚。此行为应属个人行为,因为此行为在职权、地域上都失去了职务行为的意义。
4、其他要素参与界定。
如行为不满足上一条中提到的地域和时间要素,则要考虑法律法规对其职责是否有特殊要求。如警察在外地休假期间抓小偷应是职务行为。因为警察在任何时间、地点只要发现职责范围内的事都应履行职责义务。
在界定职务行为时结合多种要素具体分析。公务标志是表明身份的主要形式,可以是执法证件、穿戴制服等。在表明身份的基础上,只要行使了与其身份相适的行政职权,不论时间、有无命令、合法与否,都应认定为职务行为。
(作者:东北大学文法学院行政管理硕士,研究方向:公共管理)
参考文献:
[1]方式荣.论国家公务员职务行为与个人行为界限的几个问题.法商研究——中国政法学院学报.1995年第4期.
[2]姚锐敏.论公务员的职务行为与个人行为的本质区别.广东行政学院学报.2005年12月第17卷第6期.
[3]梁三利.行政职务行为探析.当代法学.2002(2):6-8.
关键词:公务员 职务行为 界定
中图分类号: D630文献标识码:A
一、公务员职务行为界定的难点及必要性
(一)公务员角色的特殊性。
公民一般具备职业角色和公民角色两种角色。但是公务员的职业角色稍显特殊:其职业角色掌握着普通公民所没有的处理公共资源的权力并以此保证其职责的完成,这意味着公务员要以维护公共利益为己任。而公民角色拥有权力和义务,这意味着公务员也谋求个人利益。这两种角色相互交织,有时维护公共利益可能会损害个人利益,有时追逐个人利益又可能会损害公共利益。
(二)法律要求界定公务员行为性质。
《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第一款规定:属于下列情形之一的,国家不承担赔偿责任:(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第二十五条规定:被告一方是国家行政机关(及其工作人员)。也就是说法院所受理的行政诉讼只能是行政机关的具体行政行为。
可见,行为性质的界定是受害人能否获赔之和能否提起行政诉讼的关键。因此判定公务员的行为是否为职务行为意义重大。
二、我国目前的界定标准和不足
(一)我国学者对于公务员职务行为的界定标准。
国内学者普遍坚持综合标准说,提出运用要素进行行为区分。两项标准说主张以行为人的身份和职权作为判断依据;三项标准说认为职务行为应符合职务权力、意向、形式,包括公务身份、公务名义、公务标志;四项标准说认为以主体资格、行为名义、实权范围、动机正为标准;五项标准说要求以主体资格、行政职责为基础,综合考虑时间、名义和标志、公益与职权、命令要素。
(二)普遍界定标准的不足。
两项标准说忽略了现实的复杂以及部分工作的特殊性,缺乏对具体事务的分析;三项标准说导致读者认为凡公务员行使职权行为违法均属个人行为;四项标准说从行为的主观动机出发,但却要求只有同时符合众多条件是才属于职务行为;五项标准说以一个基础核心和多要素为标准,但标准性最差,主观因素过多。
三、公务员职务行为的界定
(一)公務员职务行为的内涵。
公务员代表国家机关、实质上代表国家实施的行为称为职务行为。从概念上看,要判定公务员的行为性质首先要判定主体的代表性。而主体的代表性决定于主体是否具有行政职权。因此职务行为的本质在于行政职权的运用,这种本质构成了职务行为与非职务行为的区别。
结合综合标准说,行政权力的运用主要体现在以下几个方面:权力的行使、是否以其所属的行政主体的名义行动,是否有能表明身份的公务标志。
(二)公务员职务行为的具体界定。
本文以公务员职务行为内涵为理论支撑,结合时间、地域、名义、职权和具体情况等要素具体分析。
1、运用职务上的职权处理事务。
当公务员运用职权处理行政事务时,其行为性质为职务行为。而当公务员利用职权去处理私事或事务处理不当时,在其能够表明公务员身份时属职务行为。此时公务员是在以职务身份为公民身份牟利或以职务身份做出不法行为。行为的主观目的对行为性质无直接决定作用。而无论目的出于公私,真实行为主体都是职业角色,都是滥用职权的具体行政行为。如警察对于在逃犯的殴打应属于职务行为。尽管手段非法但是警察运用了行政权力且身份明确,已经对相对人产生了实际影响。
2、公务员处理与职权有关联的事务。
这里指代两种情形:(1)公务员用属于本机关但不属于本职位的职权处理事务;(2)公务员实施了超越法律、法规规定的权限的行为。无论工商管理人员抓不抓小偷都是个人行为,因为他们没有以强制力维护治安的职权。
在公务员运用本机关的职权但非自己职位的职权时,无论为公为私,在本机关不认可的情况下均属个人行为。运用其他行政机关的职权处理事务时,无论公私,在不被具有该职权的机关认可的情况下也是个人行为。如城管抓小偷,无论哪一方损失,派出所对其行为不认可,即被认定为个人行为。
3、跨时空和职务层次的行为。
公务员身份是判定职务行为的重要要件。有了身份才能判定是否具备职权,但是是否有职权的公务员在表明身份后的行为就一定是职务行为?现从两方面来说明:一即为上述第一点中提到的行为,第二种即为跨时空和职务层次的行为:在地域、事务、层次管辖权全逾越时的行为。如出差的税务人员在声明身份后对违章建筑作出处罚。此行为应属个人行为,因为此行为在职权、地域上都失去了职务行为的意义。
4、其他要素参与界定。
如行为不满足上一条中提到的地域和时间要素,则要考虑法律法规对其职责是否有特殊要求。如警察在外地休假期间抓小偷应是职务行为。因为警察在任何时间、地点只要发现职责范围内的事都应履行职责义务。
在界定职务行为时结合多种要素具体分析。公务标志是表明身份的主要形式,可以是执法证件、穿戴制服等。在表明身份的基础上,只要行使了与其身份相适的行政职权,不论时间、有无命令、合法与否,都应认定为职务行为。
(作者:东北大学文法学院行政管理硕士,研究方向:公共管理)
参考文献:
[1]方式荣.论国家公务员职务行为与个人行为界限的几个问题.法商研究——中国政法学院学报.1995年第4期.
[2]姚锐敏.论公务员的职务行为与个人行为的本质区别.广东行政学院学报.2005年12月第17卷第6期.
[3]梁三利.行政职务行为探析.当代法学.2002(2):6-8.