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【摘 要】 当前，我国城镇化建设项目正在如火如荼的进行中，且各地城镇化建设项目都取得了丰硕成果，创建了一批又一批进度快，造价省的优质工程项目，取得较好的社会效益和经济效益。各家银行都纷纷介入，争相支持城镇化建设项目。但城镇化建设项目投资金额大，建设周期长，需要政府、企业、银行等各方的共同参与，在发展过程中存在的问题会使银行业面临较大风险，为此如何搞好支持城镇化建设项目的风险管理是银行急需探讨的课题。
【关键词】 银行支持；城镇化项目；风险管理
中图分类号：F223 文献标识码：B 文章编码：1672-2442（2014）10-0010-04
The Bank Supported Projects on Urbanization Construction Risk Management
Gao Baoxin
（Shandong Province Construction Bank Laiwu Branch， Laiwu Shandong 271100，China）
Abstract： the current project in our country， urbanization construction is like a raging fire， and around the urbanization construction projects have achievedfruitful results， created a batch after batch progress fast， high quality project cost Province， and achieved good social and economic benefits. The bankshave been involved in the project， to support the construction of cities and towns. But the urbanization construction project of large amount of investment，long construction period， need to participate in the joint enterprise， the government， banks and other parties， the problems in developing process willmake the banking industry faces greater risk， so how to improve the risk management support for the project construction of cities and towns is the bank needs to explore the issue.
Keywords：bank support； urbanization project； risk management
0 引言
我国是农业大国，正处于工业化发展阶段，农民人口占到总人口的70%以上，如何实现社会主义现代化，如何解决“三农”问题是必须要面对的难题和挑战。立足国情，借鉴经验，城镇化建设是十八大之后我国经济社会发展的主战略之一，是一个事关长远，实现现代化和经济社会发展的大战略。
2012年12月16日，中央经济工作会议指出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要积极引导城镇化健康发展。加强城镇化建设要遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动中国新型城镇化建设。
1 城镇化建设需要银行的大力支持
农村城镇化是指在农村地区生产力结构、生产经营方式和农业人口的收入水平及结构、生活方式、思想观念、人口素质等方面与城镇文明逐渐接近、趋同的自然历史过程，它既是城乡差别缩小的自然历史过程，又是城乡融合并最终走向城乡一体化的自然历史过程。城镇化建设的实施必然需要大量资金的投入，由于目前农业发展缓慢，农民收入较低，单靠项目自有资金、政府财政补偿投入、土地招牌挂出让收入远不够达到城镇化建设资金需求，资金不足将延缓城镇化建设，因此各家银行要大力支持城镇化建设是必不可少的重要资金来源。
2 简述银行如何支持城镇化建设
随着城镇化建设的逐步发展，也为银行业带来了新的发展机遇和挑战。新城镇化项目建设将成为各家银行相互竞争的利润增长点，在支持城镇化建设的同时，实现银行自身的效益最大化。目前，国有四大银行先后出台了城镇化建设贷款实施细则，最早出台城镇化建设贷款实施政策的是建设银行，随后各大银行纷纷出台新政大力支持城镇化建设，该项目贷款是以城镇化建设政策为基础，严格按照各地城镇化建设实施方案将传统的信贷业务进行创新以适应不同地区城镇化建设项目的需求，针对不同的实际情况，为城镇化建设项目配置适合的产品，包括但不限于资产类、理财类、及个人业务都可以配置到城镇化项目建设中去，实现人的城镇化，实现银行与项目主体及政府三方的友好合作，达到银企共赢的效益。
3 城镇化项目面临的主要风险
3.1 政策风险
一是政府主导与市场化运作之间的协作风险。城镇化的主导是政府，无论是城镇化的方针、规划和发展目标，还是具体的实施步骤，都取决于政府的政治取向和政治目标，但是商业银行的业务是建立在市场意图之上的。二是与地方政府基础设施建设挂钩的政府平台贷款蕴含的风险。政府融资平台贷款虽经过近两年的规范和清理，但潜在风险仍然存在。三是县级以下政府的财力风险。一般县级以下政府财政实力相对较弱，而银行在城镇化投入的资金需要安全、持续的现金流作保障，一旦政府出现财政方面的问题，必然会对银行信贷资金产生影响。四是地方保护主义风险。在某些小城镇，金融法制建设还不是非常完善，权大于法的情况时有发生，如果信贷资金出现问题，地方政府往往出自保护局部利益的动机包庇借款人，造成信贷资金的无法收回。 3.2 法律合规风险
目前新型城镇建设尚处于探索阶段，所处法律环境尚不完善，还存在着运作主体缺乏独立性、少数地方政府在规划、土地出让等方面有较大的随意性、违规开发建设等问题，尤其是涉及各类新型城镇建设的用地审批，在实际操作中少数地方政府出于地方利益考虑可能会出现违规审批用地的问题。这导致银行面临第二还款来源缺乏有效保障的风险。银行发放贷款，对方需要提供抵押物、担保，在新城镇建设初期开发阶段，往往借款人并非土地使用权的最终拥有人，新城镇内土地无法办理使用权证且无其他可抵押资产，因此难以为银行贷款提供有效抵押。同时，农村抵押和担保方面特别是集体抵押物和法律又不适应。《担保法》规定，耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。因此农村在贷款中抵押物会受到一定的限制。
3.3 市场风险
有些城镇在建设中盲目追求规模大、见效快等短期效益，忽视自身的吸纳能力、产业培育、持续发展等问题，造成部分城镇经济辐射能力不强、集聚效应低下、产业支撑不足，或者建设规模不合理、土地城镇化快于人口城镇化，可能会出现‘空心’城镇化现象。
3.4 经营风险
新型城镇建设涉及市政、民生等相关的各类基建投资以及相关产业培育，投资金额大，建设周期较长，如果缺乏足够的建设及运营经验，对相关风险认识不足，可能出现新型城镇化难以为继的问题。
3.5 资金断裂风险
资金是新型城镇建设面临的最大难题。其主要资金来源包括政府财政投入、企业自有资金、产业基金、信托资金、债券、银行贷款、项目收入滚动投入等，涉及主体较多，期限彼此错配，任一环节出现问题，都会出现资金断裂风险，易引发系统性、区域性风险。
3.6 房地产行业潜在的泡沫风险
城镇化的一个显著特点便是房地产行业的全面发展，无论是商业住房还是住宅住房，都在城镇化的过程中开始跳跃式前进，这种发展模式可能带来以下问题：一是房地产投资过热，投资速度远远高于经济增长率，缺乏实业支持的房地产业不断出现空城现象；二是各种隐性按揭贷款大行其道，不仅占有了银行贷款资金，而且造成了房地产行业的虚假繁荣。
4 支持城镇化项目的对策及建议
4.1 防范系统性、区域性风险
要科学控制新型城镇化负债规模，探索尝试对新城镇做整体授信，综合考虑当地经济发展水平、政府财政实力、新城镇发育和运作情况、借款人经营管理能力等因素，综合判断可用于新城镇整体开发建设的融资总量，实行总量控制，防范过度负债引发系统性、区域性风险。
4.2 严格客户准入标准和管理
不能因为支持城镇化而降低客户的准入标准，在城镇化业务拓展中，要严格准入管控和名单制管理，做到有保有压，优先支持具有资质、运营经验丰富、资金实力雄厚的客户，坚决退出现金流不足、抵押担保无法落实的各类地方政府融资平台、类平台客户。
4.3 严格项目准入要求和管理
严禁介入房地产造城、产业空心化、建设规模不合理、土地城镇化快于人口城镇化的新城镇建设项目。加强项目合法性手续审查，确保项目运作合法合规，要综合考虑项目建设周期、现金流情况、政府任期等因素，合理确定贷款期限，既要防止由于融资期限和现金流周期不匹配造成的期限风险，又要防止项目贷款约期过长面临的市场变动及政府换届或规划变动带来的潜在风险。
4.4 防范银行业务创新中的风险
由于创新业务多是风险的发生源，在新型产品的创设和发行中往往是信用风险、合规风险、操作风险同时并存。要对该类风险加大前瞻性的研究和防范的力度，要因地制宜，采用以点带线、以线带面的渐进方式稳步推进，根据各地产业、城镇化发展情况各不相同，仔细研究不同产业、不同地区的风险，在大力开发创新产品满足城镇化多元的金融需求的同时，严格管控好创新过程中的各类风险，实现可持续发展。
4.5 加强信贷政策的针对性和信贷流程的控制管理，有效防范经营风险
要密切关注新型城镇化发展规划和宏观政策变化，研究宏观政策，加强行业信贷指导。要根据城镇化建设中现代农业、新型工业化、现代物流及服务业、城市基础设施建设等领域的信贷需求特点，调整优化现有相关政策，提高信贷政策适用性，及时识别、化解政策信贷流程中的合规性、操作性等经营风险。
4.6 加强资金监管
切实加强贷后管理，不断完善风险监测、预警等机制。在重点管理、监控第一还款源的基础上，强化第二还款来源的管理，不断落实补充风险控制措施，不断推进采用股权质押、应收账款质押、收益权质押、知识产权质押及签订三方资金监管协议等形式加强风控管理，特别是对房地产、城市基础设施建设、土地整理等项目和法人客户，要根据其资金经营周期性特点，加强资金账户监管，确保回笼资金及时归行，提高风险预警的前瞻性，有效防范信贷风险。
4.7 完善银行服务体制
银行服务质量的衡量在于是否有完善、健全的政策制度的约束。城镇化建设需要银行的支持和服务，那么需要银行必须完善针对该项业务的政策以促进银企之间的友好合作。一是对于四大国有商业银行根据自身情况制定支持城镇化建设相关制度，为银行支持城镇化建设提供政策依据，已经制定了信贷政策的机构应随时根据政府新政完善信贷政策。二是对于国家政策性银行例如国家开发银行、农业发展银行等金融机构可以针对专业性较强的国家政策专门办理城镇化建设贷款业务，也可以成立新的开发性金融机构，专门满足城镇化中基础设施建设的贷款需求。三是针对小商业银行而言，由于城镇化建设项目资金投入较大，风险性相对较大，建议小商业银行可以制定适合自身情况的产品政策，可以在个人业务方面制定相关的信贷政策。四是尽快健全城镇化建设贷款业务相关的法律体系，制定相关的合同文本。
4.8 切实保障农民自身利益
城镇化建设的工作理念是以人为本，实现农民进城生活，提高农民生活质量水平的目的。一是落实好农民拆迁安置，各级政府应出台相应的拆迁补偿方案，做好合村并居的规划设计，做好农民协调沟通工作，杜绝出现有损农民自身利益的现象发生，确保100%农民自愿进行拆迁安置。二是农民就业问题有效落实。农民弃耕打工，需要为农民提供就业机会。当地政府可以根据农业园区建设、工业园区建设实现农民的就业，银行也可以根据相关政策为农民就业提供相应的支持，配置相应的金融产品，为农民自己创业提供条件。三是找好切入点，加快城镇化建设，目前我行重点投向是农民安置房建设项目，为使农民尽快入住新房，提高生活居住环境，改善生活质量做出一定的贡献。
4.9 关注政府投融资行为的合法性
城镇化建设是在政府强力支持下开展的业务，政府授权某某企业为项目承建单位，并赋予其建设城镇化项目的实施主体，在财力、物力上给予大力支持。根据财预[2012]463号文中相关规定：“一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为。三、加强对融资平台公司注资行为管理。四、进一步规范融资平台公司融资行为。五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为。”密切关注政府的投融资行为是否合法，关注政府融资平台客户作为借款主体是否符合相关政策，做到有进有退，坚决退出现金流不足、抵押担保无法落实的地方政府融资平台。确保项目的合法性。
6 结语
随着我国城乡一体化进程步伐的加快，各地城镇化建设政策及项目承建载体千变万化，使得城镇化建设项目风险防控难度加大。只要我们银行业准确把握城镇化建设项目的主要风险点，有针对性的采取防范措施，就能有效促进城镇化建设项目的健康发展。
【关键词】 银行支持；城镇化项目；风险管理
中图分类号：F223 文献标识码：B 文章编码：1672-2442（2014）10-0010-04
The Bank Supported Projects on Urbanization Construction Risk Management
Gao Baoxin
（Shandong Province Construction Bank Laiwu Branch， Laiwu Shandong 271100，China）
Abstract： the current project in our country， urbanization construction is like a raging fire， and around the urbanization construction projects have achievedfruitful results， created a batch after batch progress fast， high quality project cost Province， and achieved good social and economic benefits. The bankshave been involved in the project， to support the construction of cities and towns. But the urbanization construction project of large amount of investment，long construction period， need to participate in the joint enterprise， the government， banks and other parties， the problems in developing process willmake the banking industry faces greater risk， so how to improve the risk management support for the project construction of cities and towns is the bank needs to explore the issue.
Keywords：bank support； urbanization project； risk management
0 引言
我国是农业大国，正处于工业化发展阶段，农民人口占到总人口的70%以上，如何实现社会主义现代化，如何解决“三农”问题是必须要面对的难题和挑战。立足国情，借鉴经验，城镇化建设是十八大之后我国经济社会发展的主战略之一，是一个事关长远，实现现代化和经济社会发展的大战略。
2012年12月16日，中央经济工作会议指出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要积极引导城镇化健康发展。加强城镇化建设要遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动中国新型城镇化建设。
1 城镇化建设需要银行的大力支持
农村城镇化是指在农村地区生产力结构、生产经营方式和农业人口的收入水平及结构、生活方式、思想观念、人口素质等方面与城镇文明逐渐接近、趋同的自然历史过程，它既是城乡差别缩小的自然历史过程，又是城乡融合并最终走向城乡一体化的自然历史过程。城镇化建设的实施必然需要大量资金的投入，由于目前农业发展缓慢，农民收入较低，单靠项目自有资金、政府财政补偿投入、土地招牌挂出让收入远不够达到城镇化建设资金需求，资金不足将延缓城镇化建设，因此各家银行要大力支持城镇化建设是必不可少的重要资金来源。
2 简述银行如何支持城镇化建设
随着城镇化建设的逐步发展，也为银行业带来了新的发展机遇和挑战。新城镇化项目建设将成为各家银行相互竞争的利润增长点，在支持城镇化建设的同时，实现银行自身的效益最大化。目前，国有四大银行先后出台了城镇化建设贷款实施细则，最早出台城镇化建设贷款实施政策的是建设银行，随后各大银行纷纷出台新政大力支持城镇化建设，该项目贷款是以城镇化建设政策为基础，严格按照各地城镇化建设实施方案将传统的信贷业务进行创新以适应不同地区城镇化建设项目的需求，针对不同的实际情况，为城镇化建设项目配置适合的产品，包括但不限于资产类、理财类、及个人业务都可以配置到城镇化项目建设中去，实现人的城镇化，实现银行与项目主体及政府三方的友好合作，达到银企共赢的效益。
3 城镇化项目面临的主要风险
3.1 政策风险
一是政府主导与市场化运作之间的协作风险。城镇化的主导是政府，无论是城镇化的方针、规划和发展目标，还是具体的实施步骤，都取决于政府的政治取向和政治目标，但是商业银行的业务是建立在市场意图之上的。二是与地方政府基础设施建设挂钩的政府平台贷款蕴含的风险。政府融资平台贷款虽经过近两年的规范和清理，但潜在风险仍然存在。三是县级以下政府的财力风险。一般县级以下政府财政实力相对较弱，而银行在城镇化投入的资金需要安全、持续的现金流作保障，一旦政府出现财政方面的问题，必然会对银行信贷资金产生影响。四是地方保护主义风险。在某些小城镇，金融法制建设还不是非常完善，权大于法的情况时有发生，如果信贷资金出现问题，地方政府往往出自保护局部利益的动机包庇借款人，造成信贷资金的无法收回。 3.2 法律合规风险
目前新型城镇建设尚处于探索阶段，所处法律环境尚不完善，还存在着运作主体缺乏独立性、少数地方政府在规划、土地出让等方面有较大的随意性、违规开发建设等问题，尤其是涉及各类新型城镇建设的用地审批，在实际操作中少数地方政府出于地方利益考虑可能会出现违规审批用地的问题。这导致银行面临第二还款来源缺乏有效保障的风险。银行发放贷款，对方需要提供抵押物、担保，在新城镇建设初期开发阶段，往往借款人并非土地使用权的最终拥有人，新城镇内土地无法办理使用权证且无其他可抵押资产，因此难以为银行贷款提供有效抵押。同时，农村抵押和担保方面特别是集体抵押物和法律又不适应。《担保法》规定，耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。因此农村在贷款中抵押物会受到一定的限制。
3.3 市场风险
有些城镇在建设中盲目追求规模大、见效快等短期效益，忽视自身的吸纳能力、产业培育、持续发展等问题，造成部分城镇经济辐射能力不强、集聚效应低下、产业支撑不足，或者建设规模不合理、土地城镇化快于人口城镇化，可能会出现‘空心’城镇化现象。
3.4 经营风险
新型城镇建设涉及市政、民生等相关的各类基建投资以及相关产业培育，投资金额大，建设周期较长，如果缺乏足够的建设及运营经验，对相关风险认识不足，可能出现新型城镇化难以为继的问题。
3.5 资金断裂风险
资金是新型城镇建设面临的最大难题。其主要资金来源包括政府财政投入、企业自有资金、产业基金、信托资金、债券、银行贷款、项目收入滚动投入等，涉及主体较多，期限彼此错配，任一环节出现问题，都会出现资金断裂风险，易引发系统性、区域性风险。
3.6 房地产行业潜在的泡沫风险
城镇化的一个显著特点便是房地产行业的全面发展，无论是商业住房还是住宅住房，都在城镇化的过程中开始跳跃式前进，这种发展模式可能带来以下问题：一是房地产投资过热，投资速度远远高于经济增长率，缺乏实业支持的房地产业不断出现空城现象；二是各种隐性按揭贷款大行其道，不仅占有了银行贷款资金，而且造成了房地产行业的虚假繁荣。
4 支持城镇化项目的对策及建议
4.1 防范系统性、区域性风险
要科学控制新型城镇化负债规模，探索尝试对新城镇做整体授信，综合考虑当地经济发展水平、政府财政实力、新城镇发育和运作情况、借款人经营管理能力等因素，综合判断可用于新城镇整体开发建设的融资总量，实行总量控制，防范过度负债引发系统性、区域性风险。
4.2 严格客户准入标准和管理
不能因为支持城镇化而降低客户的准入标准，在城镇化业务拓展中，要严格准入管控和名单制管理，做到有保有压，优先支持具有资质、运营经验丰富、资金实力雄厚的客户，坚决退出现金流不足、抵押担保无法落实的各类地方政府融资平台、类平台客户。
4.3 严格项目准入要求和管理
严禁介入房地产造城、产业空心化、建设规模不合理、土地城镇化快于人口城镇化的新城镇建设项目。加强项目合法性手续审查，确保项目运作合法合规，要综合考虑项目建设周期、现金流情况、政府任期等因素，合理确定贷款期限，既要防止由于融资期限和现金流周期不匹配造成的期限风险，又要防止项目贷款约期过长面临的市场变动及政府换届或规划变动带来的潜在风险。
4.4 防范银行业务创新中的风险
由于创新业务多是风险的发生源，在新型产品的创设和发行中往往是信用风险、合规风险、操作风险同时并存。要对该类风险加大前瞻性的研究和防范的力度，要因地制宜，采用以点带线、以线带面的渐进方式稳步推进，根据各地产业、城镇化发展情况各不相同，仔细研究不同产业、不同地区的风险，在大力开发创新产品满足城镇化多元的金融需求的同时，严格管控好创新过程中的各类风险，实现可持续发展。
4.5 加强信贷政策的针对性和信贷流程的控制管理，有效防范经营风险
要密切关注新型城镇化发展规划和宏观政策变化，研究宏观政策，加强行业信贷指导。要根据城镇化建设中现代农业、新型工业化、现代物流及服务业、城市基础设施建设等领域的信贷需求特点，调整优化现有相关政策，提高信贷政策适用性，及时识别、化解政策信贷流程中的合规性、操作性等经营风险。
4.6 加强资金监管
切实加强贷后管理，不断完善风险监测、预警等机制。在重点管理、监控第一还款源的基础上，强化第二还款来源的管理，不断落实补充风险控制措施，不断推进采用股权质押、应收账款质押、收益权质押、知识产权质押及签订三方资金监管协议等形式加强风控管理，特别是对房地产、城市基础设施建设、土地整理等项目和法人客户，要根据其资金经营周期性特点，加强资金账户监管，确保回笼资金及时归行，提高风险预警的前瞻性，有效防范信贷风险。
4.7 完善银行服务体制
银行服务质量的衡量在于是否有完善、健全的政策制度的约束。城镇化建设需要银行的支持和服务，那么需要银行必须完善针对该项业务的政策以促进银企之间的友好合作。一是对于四大国有商业银行根据自身情况制定支持城镇化建设相关制度，为银行支持城镇化建设提供政策依据，已经制定了信贷政策的机构应随时根据政府新政完善信贷政策。二是对于国家政策性银行例如国家开发银行、农业发展银行等金融机构可以针对专业性较强的国家政策专门办理城镇化建设贷款业务，也可以成立新的开发性金融机构，专门满足城镇化中基础设施建设的贷款需求。三是针对小商业银行而言，由于城镇化建设项目资金投入较大，风险性相对较大，建议小商业银行可以制定适合自身情况的产品政策，可以在个人业务方面制定相关的信贷政策。四是尽快健全城镇化建设贷款业务相关的法律体系，制定相关的合同文本。
4.8 切实保障农民自身利益
城镇化建设的工作理念是以人为本，实现农民进城生活，提高农民生活质量水平的目的。一是落实好农民拆迁安置，各级政府应出台相应的拆迁补偿方案，做好合村并居的规划设计，做好农民协调沟通工作，杜绝出现有损农民自身利益的现象发生，确保100%农民自愿进行拆迁安置。二是农民就业问题有效落实。农民弃耕打工，需要为农民提供就业机会。当地政府可以根据农业园区建设、工业园区建设实现农民的就业，银行也可以根据相关政策为农民就业提供相应的支持，配置相应的金融产品，为农民自己创业提供条件。三是找好切入点，加快城镇化建设，目前我行重点投向是农民安置房建设项目，为使农民尽快入住新房，提高生活居住环境，改善生活质量做出一定的贡献。
4.9 关注政府投融资行为的合法性
城镇化建设是在政府强力支持下开展的业务，政府授权某某企业为项目承建单位，并赋予其建设城镇化项目的实施主体，在财力、物力上给予大力支持。根据财预[2012]463号文中相关规定：“一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为。三、加强对融资平台公司注资行为管理。四、进一步规范融资平台公司融资行为。五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为。”密切关注政府的投融资行为是否合法，关注政府融资平台客户作为借款主体是否符合相关政策，做到有进有退，坚决退出现金流不足、抵押担保无法落实的地方政府融资平台。确保项目的合法性。
6 结语
随着我国城乡一体化进程步伐的加快，各地城镇化建设政策及项目承建载体千变万化，使得城镇化建设项目风险防控难度加大。只要我们银行业准确把握城镇化建设项目的主要风险点，有针对性的采取防范措施，就能有效促进城镇化建设项目的健康发展。