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【摘要】金融业是最容易引发系统性风险的部门，我国已经发生过一些金融机构发生危机的事件。虽然目前我国银行没有爆发大规模的银行危机，但我国商业银行的风险是种极为复杂的混合型金融风险，既有市场风险，又有体制性和制度性的风险。本文对我国对危机银行就救助方式进行梳理与分析，对如何完善我国银行救助制度提出意见。
【关键词】金融危机 危机银行 政府救助
包括国际货币基金组织和世界银行在内的国际权威金融机构、专家学者都对中国银行业的健康状态表达了严重的担忧，认为中国的银行体系是“定时炸弹”，在以后的几年中可能引发金融危机。随着金融国际化、自由化的进程加深，银行业的风险也将增大，如何完善我国的银行危机处理制度已经成为当前具有重要意义的课题。
一、我国最后贷款人制度
（一）最后贷款人制度法律框架及职能行使
我国关于中央银行最后贷款人制度，主要在《中国人民银行法》和《中国人民银行紧急贷款管理办法》中规定。
在实践中，中国人民银行作为中央银行，曾多次行使最后贷款人职能对问题银行进行救助。例如：1997年，为了救助威海市城市商业银行提供了紧急流动性支持；1998年为了解决海发行的挤兑危机提供了40亿元紧急贷款支持；1999年郑州城市合作银行出现支付困难，央行与政府合作全力对其进行救助。
除了对这些吸收存款的金融机构给予再贷款支持外，人民银行还对信托和证券公司提供流动性支持，主要用于撤销、关闭金融机构的偿付性支持。如在2005年华夏证券重组过程中，人民银行为其提供了16亿元的再贷款支持。
（二）我國最后贷款人制度评述
从我国的法律规定和实践中可以看出，我国中央银行的最后贷款人职能不是严格意义上的“最后贷款人”职能。由于我国处于经济转型过程中，市场化配套机制还没有完全建立，中央银行承担了大量的准财政功能，再加之我国存款保险制度的缺位，中央银行肩负着稳定和改革的双重任务，最后贷款人的职能被扩大。
1.资金安全
在资金安全的问题上，《管理办法》规定申请紧急贷款应依据《担保法》提供担保，但事实上，问题银行可提供担保的资产很少，多数情况下无法提供合格的担保。实际操作中我国申请最后贷款的金融机构往往采用政府信用担保的方式，有的甚至根本不作担保。在贷款利率上，在期限内也并未规定惩罚性利率。从本次危机中可以看出，美联储为危机金融机构提供贷款时均要求严格的担保，并且有高额的惩罚性利率，大大增加了金融机构还贷的压力。
2.贷款期限
在贷款期限上，《管理办法》规定了最长长达两年的期限，逾期还可以延长一年。最后贷款人制度所要解决的是因银行短期的流动性不足而发生的危机，从最后贷款人制度的建立目的来看，这个期限显然过长。
3.贷款用途
在贷款的用途上，《管理办法》规定仅限用于兑付自然人存款的本金和合法利息，并优先用于兑付小额储蓄存款。显然保护存款人利益的目的，与最后贷款人的职能不符，而属于存款保险制度的功能。而正因为我国存款保险制度的缺位，才使最后贷款人职能被扩大，人民银行的角色出现错位。
4.贷款条件
在贷款条件上，从中央银行行使最后贷款人职能的实践来看，出现危机金融机构往往都能得到人民银行的资金支持，存在着“逢险必救”的现象，角色错位为“最先贷款人”和“最后埋单人”，这种无限救助存在着严重的道德风险，这与最后贷款人制度应遵循的“建设性模糊”原则不符，不利于防范金融机构的道德风险。按照“建设性模糊”原则，中央银行应使其救助条件不确定，形成对银行的压力，促使其谨慎行动。
5.救助效率
在救助效率上，对一家金融机构的救助，往往涉及地方政府、中央政府、中央银行、监管当局，协调成本高，信息不共享，耗时长。例如在对南方证券的救助中，从2003年7月南方证券出现风险到2005年4月宣布关闭，人民银行对其的资金支持从最初的15亿元增加到80亿元。而英格兰银行在救助巴林银行时，从收到报告到做出处理决定用了两天时间，美联储在救助贝尔斯登、美国国际集团、花旗银行时也都是迅速做出决定。从最后贷款人的功能来看，救助越及时，成本越低。而在我国，往往各方利益博弈而延误了最佳救助时间。
在行使最后贷款人职能时，人民银行谨慎实施，应当摆正中央银行“最后贷款人”的角色，明确行使最后贷款人职能的规则，让陷入清偿危机的机构退出市场，对于保障存款人资金安全的职能交由存款保险机构履行。在对于向海发行这类存在经营不善，资不抵债，违法发放贷款，股东抽逃资金等情况的无法挽救的银行，应当果断予以关闭，而不应代为行使存款保险公司的职能。
二、公共资金注入
（一）发行特别国债
上个世纪末受到亚洲金融危机的冲击，四大国有商业银行的资本充足率仅仅为3.71%，远远低于1988年巴塞尔协议8%的资本充足率要求，且存在巨额的不良资产。我国国有商业银行的资本充足程度和国际银行业以及与自身资产扩张规模、速度的严重偏离。
为补充国有商业银行的资本金，1998年国家发行了2700亿元的特别国债（期限为30年，利率为7.2%），由四大行用1998年降低法定准备金率后一次性增加的可用资金购买。这是国家多年来首次以此种方式直接注资国有商业银行。但发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的办法，只是作为一次特殊性措施。在当时，国家是国有商业银行的所有者，政府发行特别国债可以化解商业银行的风险，提高资本充足率，也是为了对其所承担的“第二财政”的职能的支持。
（二）外汇储备注资
外汇储备注资是一种罕见的注资方式。在我国国有商业银行进行改制的过程中，我国采取了外汇注资的方式有其特殊原因。
1.采取外汇注资的原因 21世纪初期，我国国有商业银行资本充足率不足5%，要实现股份制改造上市，就需要提高资本充足率，补充资本金。但在当时我国财政资金不足，加上其他的隐性财政负担，财政自身无力向国有商业银行注资。为了达到对商业补充资本金的目的，我国不得不选择了特殊的外汇注资的方式。
2.外汇注资的模式
为了向商业银行注资，国家在2003年12月成立了中央汇金投资有限责任公司。根据国务院的授权，其主要职能是向国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值。为此，其也被称为“金融国资委”。
2004年1月6日，國务院宣布对中国建设银行和中国银行各注入225亿美元（计1800亿元人民币），使中国建设银行的资本充足率由6.51%上升至11.29%，中国银行的资本充足率由6.98%上升至10.04%，同时也大幅度降低了其不良资产率。2005年4月底，工行也获得了汇金公司150亿美元的注资和财政部资本金权益1240亿人民币注资，各占工行50%的资本金。2008年11月6日，汇金向农行注资190亿美元，同时财政部向农行注资1300亿人民币，双方各占农行50%的资本金。
3.外汇注资的效果
经过国家注资，我国四大国有商业均实现了股份制改造并成功上市。外汇注资，使国有商业银行的财务状况得到较大改善，在为国有商业银行引进外部审计、引入国外战略投资者、增大国有银行的透明度和公众监督力度、加快股份制改造、建立规范的内部治理结构及上市等方面均创造了有利条件。相对财政直接注资，外汇注资所需要的时间短。
（三）对公共资金注入制度的评述
外汇注资是一种罕见的注资方式，相对于财政直接注资，外汇注资所需要的时间较短，是我国在当时情况下的无奈之选。但也应该看到，外汇注资是一种特殊的注资方式，有其固有的缺陷。
首先，从货币供应看，国有商业银行的资金主要表现为人民币，而注入的资金为美元，货币配置存在错位。而且，银行在发放外币贷款时，也会形成货币量的扩张，对人民币的供应量形成冲击。
同时，外汇储备是我国对外国资源的所有权，适用外汇注资意味着我国干预外汇市场的能力减弱，减弱了外汇储备对经济的缓冲作用，同时也增大了人民币升值的压力。
可见，我国选择外汇注资是一种无奈之举，由于外汇储备不属于财政部管理，其本质是国家财政向中央银行的透支，这危机到了中央银行的独立性问题，造成的弊端不容忽视。
（四）政府向银行业注资的特殊性
在西方国家，银行多为私人银行，在发生危机时政府鼓励银行进行自救和互救，只有在危机可能蔓延的情况下，才将注资作为特殊紧急措施实施。在次贷危机中，西方各国政府都不同程度地为金融机构进行了注资，注资的主要形式主要是政府直接购买私人银行的优先股或者普通股。
而在我国，国有银行是银行业的主体。在一项各国政府对银行的所有权比例比较中，中国的国有制银行的银行资产比率达98%，位列第一，而英国、美国、日本的此项数据均为0%。虽然从2006年开始，中国开始引入外资股东进入国有银行，但入股比例单家上限为20%，多家合计上限为25%。在我国政府主导的市场化改革模式中，银行发挥了金融支持的作用，金融和财政的制度难以分开，国有银行积累了巨额的不良资产。正因为政府指令和行政干预造成银行经营目标无法实现，国家作为出资人理应向银行进行注资。
就注资的手段来看，不管政府采取什么方式向银行注资，划拨中央银行的钱和财政的钱本质也是一样的。本质都是国有资产在不同国有部门间的转移，这是我国特殊的经济体制和银行体制所决定的。
就注资的期限来看，由于银行的私有性质，决定国外政府对银行的注资是一种临时措施和短期行为。但对于我国，从20世纪90年代国有商业银行改革到上市的过程中，政府不断为其注入资本金。从长远来看，国有银行成功股改上市后，随着业务和经营的扩大，国家作为股东仍有继续为其注资的可能性，政府注资的行为很有可能在以不同的形式长期存在。
三、资产管理公司剥离不良资产
通过成立资产管理公司集中处置商业银行的不良资产，是国际上诸多国家处置不良资产的有效措施。
（一）国有资产管理公司的运作
资产管理公司的组建和发展是我国金融体制改革的一项有益探索和金融管理架构的重要进步，对国有商业银行和国有企业改革以及金融业的稳定发展产生了积极而深远的影响。
1999年，信达、华融、长城和东方资产管理公司相继成立。资产管理公司成立后，边组建、边立法、边剥离、边处置（同时进行债转股），先后共接收不良贷款13939亿元。四家资产管理公司对口承接相应国有商业银行的不良资产，即华融接受工商银行的不良资产，长城接受农业银行不良资产，东方接受中国银行的不良资产，信达接受建设银行和国家开发银行的不良资产。
2000年的《金融资产管理公司条例》对金融资产管理公司的设立，业务范围，收购不良资产的范围、额度及资金来源，经营管理等方面都做出了详细的规定。2001年，对外贸易与经济合作部、财政部、中国人民银行联合发布《金融资产管理公司吸收外资参与资产重组与处置的暂行规定》，对资产管理公司吸收外资参与重组与处置的资产范围、处置资产的方式、评估与交易价格、处置资产的程序等做出了明确规定。
2004年4月28日，经国务院批准，财政部发布了《关于金融资产管理公司开展投资、委托代理和商业化收购三项业务风险管理办法》，允许资产管理公司在有效控制风险的前提下开展追加投资、委托代理和商业化收购处置不良资产等三项新业务。
（二）剥离不良资产的方式
1.账面价值转让
资产管理公司成立之初，是采用“账面原值划转法”剥离不良贷款，即资产管理公司按面值承接不良贷款，处置不良贷款形成的最终损失暂时体现在资产管理公司资产负债表上。账面价值转让属于政策性剥离，是方便、迅速、稳妥剥离国有商业银行不良资产的方式，不涉及不良资产的评估，有利于银行快速完善其资产负债表。 2.商业化剥离
2004年6月信达以30.5%的折扣收购建行和中行的不良资产1289亿和1498亿。2005年4月工行的2460亿损失类置换成等价的金融债券后划入财政部和工行共管基金账户，并委托华融资产公司处理；2005年6月工行的4590亿元可疑类贷款按账面价值置换为央行票据，再以账面价值的26.38%的平均中标价出售给四大AMC。近年来，在大量接收国有商业银行不良资产的同时，资产管理公司采取了拍卖、债务追索、破产清算、资产证券化、债转股等多种方式对接收的不良资产进行处置。
（三）收购不良资产的资金
1.向国有商业银行发行票据
在我国当时财政无力承担处理不良资产造成的损失时，由中央人民银行进行分担。在建设银行和中国银行的模式里，可疑类资产的账面处置是由央行发行票据支付50%的对价购买，其余50%的损失由原资本金和拨备冲销。具体处置是由央行以招标方式选择资产管理公司，资产管理公司允诺的回收率和央行支付对价之间的差额由央行负责弥补。
例如工商银行于2005年6月7日以无追索权方式按账面价值4590亿元人民币的不良贷款出售给四大资产管理公司，并将所得款项用于购买人民银行发行的五年期特别央行票据。
2.中央银行的再贷款
1998年后，再贷款从原来以信贷控制为主的职能转向了金融稳定的职能。换言之，现在的再贷款更多体现了中央银行作为“最后贷款人”的角色。比如为金融资产管理公司提供再贷款支持，使之有能力全额收购国有商业银行的不良资产，但国有商业银行剥离至资产管理公司的资产大多为损失类和可疑类资产，不良资产处置的回收率较低，而资产管理公司没有能力偿还中央银行再贷款的本金和利息，将形成中央银行再贷款的坏账。
（四）资产管理公司制度评述
1.由政策剥离到市场化运作转变
由于我国国有商业因历史原因积累了大量的不良资产，最初若使用市场化机制处理将耗费大量的时间和成本，不利于迅速化解银行危机。故我国在最初处理不良资产时，选择了由四大国有商业银行分别成立资产管理公司将银行的不良资产按账面价值直接剥离给相应的资产管理公司进行处置的非市场化做法。
但非市场化的处理方式现金回收率低，处置效率低，成本高。随着我国四大银行实现了股份制改造，按账面价值转让这种方式需要避免。我国有必要采取更多的市场化手段来处理不良资产，例如利用资本市场来进行不良资产处置，已成为不良资产处置的重要趋势，既可以通过资产证券化將原有的不良资产通过证券化操作来回收资金，加以处置，也可以通过资产置换将不良资产转化为可以变现的企业债券或者股权，从而为通过资本市场转让处置不良资产奠定良好的基础。
在资金来源上，也应当通过市场化方式从市场上筹集资金，如吸收股权投资、发行金融票据、可转换债券、筹集长期借款、参与同业拆借等。
处理不良资产需要政府引导，但引入市场化机制建立一个竞争、开放的问题资产处理模式可以增强资金的使用效率，降低成本，减轻财政负担，也有利于道德风险的防范。
与美国不同的是，美国曾成立过的RFC和RTC等清理不良资产的公司都是以破产清算为目标的，它完成了应对金融危机的使命后即关闭。这些都得益于美国发达的资本市场，这与中国目前金融市场的差距较大。故根据我国国情，我国资产管理公司还有长期存在的必要。如何实现资产管理公司从政策性业务向商业化经营模式转变，也成为当前我国面临的一大课题。
2.资产管理公司发展前景
近年来，我国通过一系列的政策法规，加快了金融资产管理公司转型改革的步伐。
2006年3月中旬，财政部向四家AMC下发《财政部关于金融资产管理公司改革发展意见》。《意见》明确提出AMC改革的具体步骤分为：核定损失、分离政策性业务、组建新公司并引入战略投资者，并提出AMC的转型方向为“现代金融服务企业”。并指出AMC可开展信用评级、风险管理咨询、征信服务等多种金融服务业务，并允许其进入一般证券业务、控股商业银行。
在《意见》的指导下，四大AMC基本完成了商业化转型。信达资产管理公司于2007年商业化收购了深圳商业银行35亿元不良贷款，并于2010年改制为股份有限公司，其业务已经进入证券、保险、基金等领域。华融、东方、长城资产管理公司也运用多种商业化手段处理不良资产，以实现不良资产价值回收的最大化。可以说，我国资产管理公司的商业化转型已经取得了初步成效。
国家“十二五”规划指出，要促进金融资产管理公司商业化转型，积极稳妥地推进金融业综合经营试点，构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制；同时要继续深化国家控股的大型金融机构改革，完善现代金融企业制度，强化内部治理和风险管理，提高创新发展能力和国际竞争力。这些都为金融资产管理公司的改革发展，提供了新的、历史性的机遇。
参考文献
[1]马骁.政府救助国有商业银行研究[C].博士学位论文，西南财经大学，2009.
[2]邓鑫.中国银行业注资辨析[J].金融发展研究，2009（07）.
[3]周厉.中央银行最后贷款人制度研究[C].博士学位论文，武汉大学，2006.
（责任编辑：刘影）
【关键词】金融危机 危机银行 政府救助
包括国际货币基金组织和世界银行在内的国际权威金融机构、专家学者都对中国银行业的健康状态表达了严重的担忧，认为中国的银行体系是“定时炸弹”，在以后的几年中可能引发金融危机。随着金融国际化、自由化的进程加深，银行业的风险也将增大，如何完善我国的银行危机处理制度已经成为当前具有重要意义的课题。
一、我国最后贷款人制度
（一）最后贷款人制度法律框架及职能行使
我国关于中央银行最后贷款人制度，主要在《中国人民银行法》和《中国人民银行紧急贷款管理办法》中规定。
在实践中，中国人民银行作为中央银行，曾多次行使最后贷款人职能对问题银行进行救助。例如：1997年，为了救助威海市城市商业银行提供了紧急流动性支持；1998年为了解决海发行的挤兑危机提供了40亿元紧急贷款支持；1999年郑州城市合作银行出现支付困难，央行与政府合作全力对其进行救助。
除了对这些吸收存款的金融机构给予再贷款支持外，人民银行还对信托和证券公司提供流动性支持，主要用于撤销、关闭金融机构的偿付性支持。如在2005年华夏证券重组过程中，人民银行为其提供了16亿元的再贷款支持。
（二）我國最后贷款人制度评述
从我国的法律规定和实践中可以看出，我国中央银行的最后贷款人职能不是严格意义上的“最后贷款人”职能。由于我国处于经济转型过程中，市场化配套机制还没有完全建立，中央银行承担了大量的准财政功能，再加之我国存款保险制度的缺位，中央银行肩负着稳定和改革的双重任务，最后贷款人的职能被扩大。
1.资金安全
在资金安全的问题上，《管理办法》规定申请紧急贷款应依据《担保法》提供担保，但事实上，问题银行可提供担保的资产很少，多数情况下无法提供合格的担保。实际操作中我国申请最后贷款的金融机构往往采用政府信用担保的方式，有的甚至根本不作担保。在贷款利率上，在期限内也并未规定惩罚性利率。从本次危机中可以看出，美联储为危机金融机构提供贷款时均要求严格的担保，并且有高额的惩罚性利率，大大增加了金融机构还贷的压力。
2.贷款期限
在贷款期限上，《管理办法》规定了最长长达两年的期限，逾期还可以延长一年。最后贷款人制度所要解决的是因银行短期的流动性不足而发生的危机，从最后贷款人制度的建立目的来看，这个期限显然过长。
3.贷款用途
在贷款的用途上，《管理办法》规定仅限用于兑付自然人存款的本金和合法利息，并优先用于兑付小额储蓄存款。显然保护存款人利益的目的，与最后贷款人的职能不符，而属于存款保险制度的功能。而正因为我国存款保险制度的缺位，才使最后贷款人职能被扩大，人民银行的角色出现错位。
4.贷款条件
在贷款条件上，从中央银行行使最后贷款人职能的实践来看，出现危机金融机构往往都能得到人民银行的资金支持，存在着“逢险必救”的现象，角色错位为“最先贷款人”和“最后埋单人”，这种无限救助存在着严重的道德风险，这与最后贷款人制度应遵循的“建设性模糊”原则不符，不利于防范金融机构的道德风险。按照“建设性模糊”原则，中央银行应使其救助条件不确定，形成对银行的压力，促使其谨慎行动。
5.救助效率
在救助效率上，对一家金融机构的救助，往往涉及地方政府、中央政府、中央银行、监管当局，协调成本高，信息不共享，耗时长。例如在对南方证券的救助中，从2003年7月南方证券出现风险到2005年4月宣布关闭，人民银行对其的资金支持从最初的15亿元增加到80亿元。而英格兰银行在救助巴林银行时，从收到报告到做出处理决定用了两天时间，美联储在救助贝尔斯登、美国国际集团、花旗银行时也都是迅速做出决定。从最后贷款人的功能来看，救助越及时，成本越低。而在我国，往往各方利益博弈而延误了最佳救助时间。
在行使最后贷款人职能时，人民银行谨慎实施，应当摆正中央银行“最后贷款人”的角色，明确行使最后贷款人职能的规则，让陷入清偿危机的机构退出市场，对于保障存款人资金安全的职能交由存款保险机构履行。在对于向海发行这类存在经营不善，资不抵债，违法发放贷款，股东抽逃资金等情况的无法挽救的银行，应当果断予以关闭，而不应代为行使存款保险公司的职能。
二、公共资金注入
（一）发行特别国债
上个世纪末受到亚洲金融危机的冲击，四大国有商业银行的资本充足率仅仅为3.71%，远远低于1988年巴塞尔协议8%的资本充足率要求，且存在巨额的不良资产。我国国有商业银行的资本充足程度和国际银行业以及与自身资产扩张规模、速度的严重偏离。
为补充国有商业银行的资本金，1998年国家发行了2700亿元的特别国债（期限为30年，利率为7.2%），由四大行用1998年降低法定准备金率后一次性增加的可用资金购买。这是国家多年来首次以此种方式直接注资国有商业银行。但发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的办法，只是作为一次特殊性措施。在当时，国家是国有商业银行的所有者，政府发行特别国债可以化解商业银行的风险，提高资本充足率，也是为了对其所承担的“第二财政”的职能的支持。
（二）外汇储备注资
外汇储备注资是一种罕见的注资方式。在我国国有商业银行进行改制的过程中，我国采取了外汇注资的方式有其特殊原因。
1.采取外汇注资的原因 21世纪初期，我国国有商业银行资本充足率不足5%，要实现股份制改造上市，就需要提高资本充足率，补充资本金。但在当时我国财政资金不足，加上其他的隐性财政负担，财政自身无力向国有商业银行注资。为了达到对商业补充资本金的目的，我国不得不选择了特殊的外汇注资的方式。
2.外汇注资的模式
为了向商业银行注资，国家在2003年12月成立了中央汇金投资有限责任公司。根据国务院的授权，其主要职能是向国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值。为此，其也被称为“金融国资委”。
2004年1月6日，國务院宣布对中国建设银行和中国银行各注入225亿美元（计1800亿元人民币），使中国建设银行的资本充足率由6.51%上升至11.29%，中国银行的资本充足率由6.98%上升至10.04%，同时也大幅度降低了其不良资产率。2005年4月底，工行也获得了汇金公司150亿美元的注资和财政部资本金权益1240亿人民币注资，各占工行50%的资本金。2008年11月6日，汇金向农行注资190亿美元，同时财政部向农行注资1300亿人民币，双方各占农行50%的资本金。
3.外汇注资的效果
经过国家注资，我国四大国有商业均实现了股份制改造并成功上市。外汇注资，使国有商业银行的财务状况得到较大改善，在为国有商业银行引进外部审计、引入国外战略投资者、增大国有银行的透明度和公众监督力度、加快股份制改造、建立规范的内部治理结构及上市等方面均创造了有利条件。相对财政直接注资，外汇注资所需要的时间短。
（三）对公共资金注入制度的评述
外汇注资是一种罕见的注资方式，相对于财政直接注资，外汇注资所需要的时间较短，是我国在当时情况下的无奈之选。但也应该看到，外汇注资是一种特殊的注资方式，有其固有的缺陷。
首先，从货币供应看，国有商业银行的资金主要表现为人民币，而注入的资金为美元，货币配置存在错位。而且，银行在发放外币贷款时，也会形成货币量的扩张，对人民币的供应量形成冲击。
同时，外汇储备是我国对外国资源的所有权，适用外汇注资意味着我国干预外汇市场的能力减弱，减弱了外汇储备对经济的缓冲作用，同时也增大了人民币升值的压力。
可见，我国选择外汇注资是一种无奈之举，由于外汇储备不属于财政部管理，其本质是国家财政向中央银行的透支，这危机到了中央银行的独立性问题，造成的弊端不容忽视。
（四）政府向银行业注资的特殊性
在西方国家，银行多为私人银行，在发生危机时政府鼓励银行进行自救和互救，只有在危机可能蔓延的情况下，才将注资作为特殊紧急措施实施。在次贷危机中，西方各国政府都不同程度地为金融机构进行了注资，注资的主要形式主要是政府直接购买私人银行的优先股或者普通股。
而在我国，国有银行是银行业的主体。在一项各国政府对银行的所有权比例比较中，中国的国有制银行的银行资产比率达98%，位列第一，而英国、美国、日本的此项数据均为0%。虽然从2006年开始，中国开始引入外资股东进入国有银行，但入股比例单家上限为20%，多家合计上限为25%。在我国政府主导的市场化改革模式中，银行发挥了金融支持的作用，金融和财政的制度难以分开，国有银行积累了巨额的不良资产。正因为政府指令和行政干预造成银行经营目标无法实现，国家作为出资人理应向银行进行注资。
就注资的手段来看，不管政府采取什么方式向银行注资，划拨中央银行的钱和财政的钱本质也是一样的。本质都是国有资产在不同国有部门间的转移，这是我国特殊的经济体制和银行体制所决定的。
就注资的期限来看，由于银行的私有性质，决定国外政府对银行的注资是一种临时措施和短期行为。但对于我国，从20世纪90年代国有商业银行改革到上市的过程中，政府不断为其注入资本金。从长远来看，国有银行成功股改上市后，随着业务和经营的扩大，国家作为股东仍有继续为其注资的可能性，政府注资的行为很有可能在以不同的形式长期存在。
三、资产管理公司剥离不良资产
通过成立资产管理公司集中处置商业银行的不良资产，是国际上诸多国家处置不良资产的有效措施。
（一）国有资产管理公司的运作
资产管理公司的组建和发展是我国金融体制改革的一项有益探索和金融管理架构的重要进步，对国有商业银行和国有企业改革以及金融业的稳定发展产生了积极而深远的影响。
1999年，信达、华融、长城和东方资产管理公司相继成立。资产管理公司成立后，边组建、边立法、边剥离、边处置（同时进行债转股），先后共接收不良贷款13939亿元。四家资产管理公司对口承接相应国有商业银行的不良资产，即华融接受工商银行的不良资产，长城接受农业银行不良资产，东方接受中国银行的不良资产，信达接受建设银行和国家开发银行的不良资产。
2000年的《金融资产管理公司条例》对金融资产管理公司的设立，业务范围，收购不良资产的范围、额度及资金来源，经营管理等方面都做出了详细的规定。2001年，对外贸易与经济合作部、财政部、中国人民银行联合发布《金融资产管理公司吸收外资参与资产重组与处置的暂行规定》，对资产管理公司吸收外资参与重组与处置的资产范围、处置资产的方式、评估与交易价格、处置资产的程序等做出了明确规定。
2004年4月28日，经国务院批准，财政部发布了《关于金融资产管理公司开展投资、委托代理和商业化收购三项业务风险管理办法》，允许资产管理公司在有效控制风险的前提下开展追加投资、委托代理和商业化收购处置不良资产等三项新业务。
（二）剥离不良资产的方式
1.账面价值转让
资产管理公司成立之初，是采用“账面原值划转法”剥离不良贷款，即资产管理公司按面值承接不良贷款，处置不良贷款形成的最终损失暂时体现在资产管理公司资产负债表上。账面价值转让属于政策性剥离，是方便、迅速、稳妥剥离国有商业银行不良资产的方式，不涉及不良资产的评估，有利于银行快速完善其资产负债表。 2.商业化剥离
2004年6月信达以30.5%的折扣收购建行和中行的不良资产1289亿和1498亿。2005年4月工行的2460亿损失类置换成等价的金融债券后划入财政部和工行共管基金账户，并委托华融资产公司处理；2005年6月工行的4590亿元可疑类贷款按账面价值置换为央行票据，再以账面价值的26.38%的平均中标价出售给四大AMC。近年来，在大量接收国有商业银行不良资产的同时，资产管理公司采取了拍卖、债务追索、破产清算、资产证券化、债转股等多种方式对接收的不良资产进行处置。
（三）收购不良资产的资金
1.向国有商业银行发行票据
在我国当时财政无力承担处理不良资产造成的损失时，由中央人民银行进行分担。在建设银行和中国银行的模式里，可疑类资产的账面处置是由央行发行票据支付50%的对价购买，其余50%的损失由原资本金和拨备冲销。具体处置是由央行以招标方式选择资产管理公司，资产管理公司允诺的回收率和央行支付对价之间的差额由央行负责弥补。
例如工商银行于2005年6月7日以无追索权方式按账面价值4590亿元人民币的不良贷款出售给四大资产管理公司，并将所得款项用于购买人民银行发行的五年期特别央行票据。
2.中央银行的再贷款
1998年后，再贷款从原来以信贷控制为主的职能转向了金融稳定的职能。换言之，现在的再贷款更多体现了中央银行作为“最后贷款人”的角色。比如为金融资产管理公司提供再贷款支持，使之有能力全额收购国有商业银行的不良资产，但国有商业银行剥离至资产管理公司的资产大多为损失类和可疑类资产，不良资产处置的回收率较低，而资产管理公司没有能力偿还中央银行再贷款的本金和利息，将形成中央银行再贷款的坏账。
（四）资产管理公司制度评述
1.由政策剥离到市场化运作转变
由于我国国有商业因历史原因积累了大量的不良资产，最初若使用市场化机制处理将耗费大量的时间和成本，不利于迅速化解银行危机。故我国在最初处理不良资产时，选择了由四大国有商业银行分别成立资产管理公司将银行的不良资产按账面价值直接剥离给相应的资产管理公司进行处置的非市场化做法。
但非市场化的处理方式现金回收率低，处置效率低，成本高。随着我国四大银行实现了股份制改造，按账面价值转让这种方式需要避免。我国有必要采取更多的市场化手段来处理不良资产，例如利用资本市场来进行不良资产处置，已成为不良资产处置的重要趋势，既可以通过资产证券化將原有的不良资产通过证券化操作来回收资金，加以处置，也可以通过资产置换将不良资产转化为可以变现的企业债券或者股权，从而为通过资本市场转让处置不良资产奠定良好的基础。
在资金来源上，也应当通过市场化方式从市场上筹集资金，如吸收股权投资、发行金融票据、可转换债券、筹集长期借款、参与同业拆借等。
处理不良资产需要政府引导，但引入市场化机制建立一个竞争、开放的问题资产处理模式可以增强资金的使用效率，降低成本，减轻财政负担，也有利于道德风险的防范。
与美国不同的是，美国曾成立过的RFC和RTC等清理不良资产的公司都是以破产清算为目标的，它完成了应对金融危机的使命后即关闭。这些都得益于美国发达的资本市场，这与中国目前金融市场的差距较大。故根据我国国情，我国资产管理公司还有长期存在的必要。如何实现资产管理公司从政策性业务向商业化经营模式转变，也成为当前我国面临的一大课题。
2.资产管理公司发展前景
近年来，我国通过一系列的政策法规，加快了金融资产管理公司转型改革的步伐。
2006年3月中旬，财政部向四家AMC下发《财政部关于金融资产管理公司改革发展意见》。《意见》明确提出AMC改革的具体步骤分为：核定损失、分离政策性业务、组建新公司并引入战略投资者，并提出AMC的转型方向为“现代金融服务企业”。并指出AMC可开展信用评级、风险管理咨询、征信服务等多种金融服务业务，并允许其进入一般证券业务、控股商业银行。
在《意见》的指导下，四大AMC基本完成了商业化转型。信达资产管理公司于2007年商业化收购了深圳商业银行35亿元不良贷款，并于2010年改制为股份有限公司，其业务已经进入证券、保险、基金等领域。华融、东方、长城资产管理公司也运用多种商业化手段处理不良资产，以实现不良资产价值回收的最大化。可以说，我国资产管理公司的商业化转型已经取得了初步成效。
国家“十二五”规划指出，要促进金融资产管理公司商业化转型，积极稳妥地推进金融业综合经营试点，构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制；同时要继续深化国家控股的大型金融机构改革，完善现代金融企业制度，强化内部治理和风险管理，提高创新发展能力和国际竞争力。这些都为金融资产管理公司的改革发展，提供了新的、历史性的机遇。
参考文献
[1]马骁.政府救助国有商业银行研究[C].博士学位论文，西南财经大学，2009.
[2]邓鑫.中国银行业注资辨析[J].金融发展研究，2009（07）.
[3]周厉.中央银行最后贷款人制度研究[C].博士学位论文，武汉大学，2006.
（责任编辑：刘影）