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20世纪80年代以来,为解决宁夏中南部地区人民群众的温饱问题,缓解当地发展的人口和资源压力,从根本上改善当地群众的生产生活条件,自治区党委、政府按照“山上的问题山下解决,山里的问题山外解决,面上的问题点线解决”的工作思路,争取中央支持,先后投入175亿元,对生态条件恶劣、就地发展难度大、成本高的地区实施移民搬迁。先后组织实施了吊庄移民、扶贫扬黄灌溉工程移民、国家易地搬迁工程、中南部地区生态移民以及“十二五”中南部地区生态移民工程等5次大规模的移民搬迁工作。三十多年来,累计搬迁移民116万人,仅次于举世瞩目的三峡百万大移民。
移民们走出大山,不仅实现了“挪穷窝、改穷业、断穷根”的梦想,也使得腾出的1271万亩土地得以生态恢复。经过多年的努力,取得了经济、社会、生态效益多赢的良好效果。自1983年以来,根据不同时期国家扶贫标准,宁夏累计减少贫困人口290万人次,贫困发生率由1982年的74.8%下降到2015年的14.59%。
经过三十多年的不断实践,宁夏探索出了一条从根本上解决贫困地区人民摆脱贫困的有效途径,而且也为全国其他贫困地区的扶贫攻坚工作提供了样板。2013年,全国易地扶贫搬迁现场会在宁夏召开,积极推广宁夏移民搬迁经验,易地扶贫移民搬迁逐步成为“中国经验”,在全国大范围推广。2015年习近平总书记关于实施好精准扶贫“五个一批”工程的阐述中,易地搬迁脱贫一批就是其中之一。
一
“吊庄”作为乡间俚俗,是指宁夏传统的易地垦荒的流耕或以“游农”为主要特点的农业经营方式,就是一家人走出去部分劳力,到别处开荒种植,就地挖窑洞栖息,一户人家住两处,一个庄子吊两处,是一种异地垦荒的流动性农业生产手段,也是类型独特的原始农业的残存。肇始于20世纪80年代初期的吊庄移民,则是新中国成立以来,宁夏最早的由政府主导的移民工程。吊庄移民把解决贫苦农民的温饱、化解山区人口资源矛盾,作为出发点和落脚点。作为政府开发式扶贫的主要形式,吊庄移民的基本做法和基本经验主要体现在以下几个方面。
各级政府自始至终扮演着决策、组织的角色。从项目的编制到项目计划的论证与审批,从移民基地的选址到移民对象的选择和干部的选任,从项目经费的投入与筹措到项目资金的投放等等,无不贯穿着从中央到地方强有力的领导。这种主导作用主要体现在两方面:其一,集中财力开展基础设施建设,为移民发展生产、改善生活条件创造必要的条件;其二,制定并落实一系列扶持政策,例如移民在若干年内继续享受原籍各种优惠政策;免交3年农业税和各种提留;发放小额贷款和扶贫贴息贷款用于生产等。同时积极倡导社会各界参与吊庄移民开发建设,比如,以东西合作建设的闽宁镇、华西村,吸引工商业者投资兴建的光彩新村,鼓励企业参与开发的隆湖开发区,利用世界银行贷款兴建的狼皮子梁等,真正形成了政府主导、社会参与的有效机制,也弥补了政府生态移民一次性投入不足的问题。
教育引导移民自力更生艰苦创业。在广大移民区内,各级政府充分利用移民特别能吃苦的精神,牢固树立以人为本的理念,利用迁入地的各类资源优势和先进的生产生活理念及靠近灌区、濒临城市的有利条件,实施整村搬迁。虽然环境变了,但长期形成的生活习俗和宗教习惯并未改变。因此,有效的社会管理以及治安、教育、卫生等的同步跟进,最大限度地保护引导和发挥了移民的积极性和创造性,培养造就出了一代新型农民,这也是开发式扶贫伟大实践的一个重大收获。
以市场为导向,培育和发展特色支柱产业。为了让移民解决温饱摆脱贫困,各级政府充分利用移民区的资源优势和移民的自身优势,积极调整产业结构,因地制宜,因人制宜,大力发展养殖、劳务输出,积极培育特色农业产业,这些产业已成为移民区广大移民的主要收入来源,也涌现出了如海原兴高李灌区的特色瓜菜、闽宁镇的菌草业、狼皮子梁的林木育苗、芦草洼的劳务输出、华西村的乡村旅游等一批典型示范村镇。
严格控制人口增长,切实提高人口素质。移民搬迁的根本原因就是人口的超载,在移民区要把人口减下来,素质提上去,把经济搞上去就成了当务之急。自治区党委政府决定在移民区实施扶贫开发与“少生快富”工程相结合的试点工作。开展此项工作的核心就是在坚持国家计生政策的前提下,以利益导向引导群众自觉控制超生,变行政手段为经济手段,变惩罚为奖励,政策一经出台就得到广大移民积极支持。同时,大力发展基础教育,改善卫生保健条件,逐步提高移民的科技文化素质,各部门各司其职,在移民点建设学校、卫生院、供销社、信用社、派出所等公共服务设施,基本做到了适龄儿童有学上,常见病医治不出村。
综合治理生态环境,全力实现可持续发展。随着移民数量的增加,一些新灌区土地沙化严重,风沙危害加剧,为彻底改善生态,除了在迁入区继续大力营造防风固沙和农田防护林外,各地及时调整开发思路,以节水高效经济作物替代高耗水粮食作物,同时实行禁牧休牧、围栏封育、设施养殖,有效控制了草原沙化。实践证明,这些措施既有利于生态建设,又极大地促进了农民增收。
将移民区适时移交属地管理。在吊庄移民前期,移民的管理和服务实行的是以迁出县为主、迁出迁入共管的管理方式,但是随着迁出移民的增加,这种管理方式已经远远不能适应形势的发展,最主要的问题就是移民区远离迁出区,管理工作跟不上,逐渐产生了不少矛盾,引发了不少社会问题。针对出现的新情况,自治区党委、政府于1999年做出移交属地管理的决定,并采取多种措施加强了属地管理工作。实施属地管理后,迁入区也采取多种方法加强管理和服务,加快了移民区经济发展步伐,逐步缩小了移民区域周边地区的差距。截至2010年,在引黄灌区和扬黄灌区共安置79.3万余人。
吊庄移民不仅改善了移民生产生活条件,稳定解决了温饱,促进了灌区资源开发,实现了山川共济共同发展,有效缓解了山区人口和资源的双重压力的目的,还加强了山川经济技术和文化的交流,促进了贫困群众观念转变,增进了民族团结。 在同步和随后进行的几次移民工作中,自治区党委、政府始终把吊庄移民经验作为蓝本和基础,在基本前提不变的基础上,实事求是,立足实际,因地制宜地不断调整和完善工作措施,在复制中不断创新工作方法,实现了经济效益、社会效益和生态效益的最大化。
实践充分证明,生态移民是一项重大的扶贫开发工程,是从根本上解决中南部地区贫困问题的治穷之方、治本之策,是一条以工促农、以城带乡、以川济山、山川共建,具有宁夏特色的扶贫开发之路。
二
2011年,自治区党委、政府提出对中南部地区7.88万户、35万人实施移民搬迁,并作为自治区“两大战略”之一,写入“十二五”规划。探索移民新途径,确保移民搬得出;工程建设同推进,确保移民稳得住;创新管理新模式,确保移民管得住;突出产业促造血,确保移民能致富。此次移民搬迁在总体思路上,着力拓宽安置途径,着力发展劳务和特色产业,着力改善生产生活条件,着力提高劳动力素质,着力加强生态建设,用5年时间将生存条件极差地区的贫困群众搬迁到近水、沿路、靠城的区域;再用5年时间发展致富,努力把宁夏建设成为国家生态移民扶贫开发示范区,确保2020年与全国同步全面建成小康社会。
在搬迁目标上,整个“十二五”期间对中南部地区7.88万户34.6万人实施移民搬迁,规划县内安置35%,县外安置65%。到2015年全面完成搬迁安置任务,移民生产生活条件明显改善,初步形成以特色种养收入为基础、劳务收入为主体的新格局。到2020年实现脱贫致富,移民人均纯收入接近全区平均水平,安置区公共服务能力达到全区平均水平。
在安置方式上,采取山区川区结合、城市乡村结合、宜工宜农结合、集中插花结合等多种途径,以县外为主,在全区范围内对移民进行妥善安置。主要有五种方式:开发土地集中安置、适度集中就近安置、因地制宜插花安置、劳务移民就业安置、特殊人群敬老院安置。
在建设任务上,规划建设移民住房7.88万套407.5万平方米。按照节水灌溉的要求,配套建设农田水利设施。川区重点发展高效节水农业,山区重点发展旱作节水和集雨补灌农业。规划开发农田25.5万亩,改造农田32.6万亩。引导移民到沿黄经济区、重点城镇、工业园区、产业基地务工就业。规划实施劳务产业技能培训11.8万人,使劳务收入成为移民收入的主要来源。规划发展设施农业3.52万亩,养殖暖棚3.42万座,特色种植业46.55万亩。在移民安置区统一配套建设水、电、路、气、通讯、商贸等基础设施和教育、文化、卫生、广播电视等公共服务设施。规划建设安置区主干道816公里、巷道2694公里;新(扩)建教育设施30.1万平方米;建设村级(社区)活动场所5.2万平方米。实施迁出区生态恢复300万亩,完成迁入区生态建设8.7万亩。
在政策措施上,提出了住房、土地、户籍、财税、惠农、社保及其他等7项政策,明确了统一思想认识、加强组织领导、建立责任机制、科学编制规划、扶持产业发展、多方筹集资金、强化移民管理、加大宣传引导等八个方面的保障措施。
在社会管理上,也采取了一些新的有效措施。选好配齐移民村“两委”班子,全区现已全部安置到位的130个移民行政村和安置点,有123个配备了两委班子。建立健全移民新村联防治安队、妇女创业互助组、种养合作社、劳务经纪等自治组织,调动移民群众积极性,参与到新村的社会管理中,形成了移民自我发展、自我完善、自我管理的机制。设立和完善移民新村(社区)服务中心,采用“一站式”服务模式,按照“户随人走”原则,及时办理交割移民户籍、养老、医保、低保等社会关系结转手续。根据移民意愿及时签订土地流转经营、务工就业、教育培训、奶牛托管、温拱棚(圈棚)承包等合同或协议,确保移民经营权和受益权。加强宗教事务管理,移民安置区共建设清真寺等宗教活动场所114处。积极倡导和协调不同门宦合坊建寺,切实减轻信教群众负担,移民新村民族团结、宗教和顺。创新移民社会管理,2015年开展了移民新村的“评星定级”考核工作,全区有55个移民新村(社区)参与了评定,其中评定为五星级的移民村有37个,四星级移民村16个,二星级移民村2个,为加强移民新村社会管理、促进移民增收致富提供了经验,同时也为扶持移民村的产业发展提供了相关依据。
截至2015年10月底,全区“十二五”时期生态移民累计投入资金124.6亿元;累计完成移民住房主体建设7.65万套,占规划总任务7.88万套的97%;累计搬迁移民7.39万户31.79万人,占规划总任务34.6万人的92%;累计建成日光温室3502亩,大中拱棚建成12437亩,养殖圈棚建成31894座。开展教育培训12.55万人次,实现务工就业11.85万人。
移民们走出大山,不仅实现了“挪穷窝、改穷业、断穷根”的梦想,也使得腾出的1271万亩土地得以生态恢复。经过多年的努力,取得了经济、社会、生态效益多赢的良好效果。自1983年以来,根据不同时期国家扶贫标准,宁夏累计减少贫困人口290万人次,贫困发生率由1982年的74.8%下降到2015年的14.59%。
经过三十多年的不断实践,宁夏探索出了一条从根本上解决贫困地区人民摆脱贫困的有效途径,而且也为全国其他贫困地区的扶贫攻坚工作提供了样板。2013年,全国易地扶贫搬迁现场会在宁夏召开,积极推广宁夏移民搬迁经验,易地扶贫移民搬迁逐步成为“中国经验”,在全国大范围推广。2015年习近平总书记关于实施好精准扶贫“五个一批”工程的阐述中,易地搬迁脱贫一批就是其中之一。
一
“吊庄”作为乡间俚俗,是指宁夏传统的易地垦荒的流耕或以“游农”为主要特点的农业经营方式,就是一家人走出去部分劳力,到别处开荒种植,就地挖窑洞栖息,一户人家住两处,一个庄子吊两处,是一种异地垦荒的流动性农业生产手段,也是类型独特的原始农业的残存。肇始于20世纪80年代初期的吊庄移民,则是新中国成立以来,宁夏最早的由政府主导的移民工程。吊庄移民把解决贫苦农民的温饱、化解山区人口资源矛盾,作为出发点和落脚点。作为政府开发式扶贫的主要形式,吊庄移民的基本做法和基本经验主要体现在以下几个方面。
各级政府自始至终扮演着决策、组织的角色。从项目的编制到项目计划的论证与审批,从移民基地的选址到移民对象的选择和干部的选任,从项目经费的投入与筹措到项目资金的投放等等,无不贯穿着从中央到地方强有力的领导。这种主导作用主要体现在两方面:其一,集中财力开展基础设施建设,为移民发展生产、改善生活条件创造必要的条件;其二,制定并落实一系列扶持政策,例如移民在若干年内继续享受原籍各种优惠政策;免交3年农业税和各种提留;发放小额贷款和扶贫贴息贷款用于生产等。同时积极倡导社会各界参与吊庄移民开发建设,比如,以东西合作建设的闽宁镇、华西村,吸引工商业者投资兴建的光彩新村,鼓励企业参与开发的隆湖开发区,利用世界银行贷款兴建的狼皮子梁等,真正形成了政府主导、社会参与的有效机制,也弥补了政府生态移民一次性投入不足的问题。
教育引导移民自力更生艰苦创业。在广大移民区内,各级政府充分利用移民特别能吃苦的精神,牢固树立以人为本的理念,利用迁入地的各类资源优势和先进的生产生活理念及靠近灌区、濒临城市的有利条件,实施整村搬迁。虽然环境变了,但长期形成的生活习俗和宗教习惯并未改变。因此,有效的社会管理以及治安、教育、卫生等的同步跟进,最大限度地保护引导和发挥了移民的积极性和创造性,培养造就出了一代新型农民,这也是开发式扶贫伟大实践的一个重大收获。
以市场为导向,培育和发展特色支柱产业。为了让移民解决温饱摆脱贫困,各级政府充分利用移民区的资源优势和移民的自身优势,积极调整产业结构,因地制宜,因人制宜,大力发展养殖、劳务输出,积极培育特色农业产业,这些产业已成为移民区广大移民的主要收入来源,也涌现出了如海原兴高李灌区的特色瓜菜、闽宁镇的菌草业、狼皮子梁的林木育苗、芦草洼的劳务输出、华西村的乡村旅游等一批典型示范村镇。
严格控制人口增长,切实提高人口素质。移民搬迁的根本原因就是人口的超载,在移民区要把人口减下来,素质提上去,把经济搞上去就成了当务之急。自治区党委政府决定在移民区实施扶贫开发与“少生快富”工程相结合的试点工作。开展此项工作的核心就是在坚持国家计生政策的前提下,以利益导向引导群众自觉控制超生,变行政手段为经济手段,变惩罚为奖励,政策一经出台就得到广大移民积极支持。同时,大力发展基础教育,改善卫生保健条件,逐步提高移民的科技文化素质,各部门各司其职,在移民点建设学校、卫生院、供销社、信用社、派出所等公共服务设施,基本做到了适龄儿童有学上,常见病医治不出村。
综合治理生态环境,全力实现可持续发展。随着移民数量的增加,一些新灌区土地沙化严重,风沙危害加剧,为彻底改善生态,除了在迁入区继续大力营造防风固沙和农田防护林外,各地及时调整开发思路,以节水高效经济作物替代高耗水粮食作物,同时实行禁牧休牧、围栏封育、设施养殖,有效控制了草原沙化。实践证明,这些措施既有利于生态建设,又极大地促进了农民增收。
将移民区适时移交属地管理。在吊庄移民前期,移民的管理和服务实行的是以迁出县为主、迁出迁入共管的管理方式,但是随着迁出移民的增加,这种管理方式已经远远不能适应形势的发展,最主要的问题就是移民区远离迁出区,管理工作跟不上,逐渐产生了不少矛盾,引发了不少社会问题。针对出现的新情况,自治区党委、政府于1999年做出移交属地管理的决定,并采取多种措施加强了属地管理工作。实施属地管理后,迁入区也采取多种方法加强管理和服务,加快了移民区经济发展步伐,逐步缩小了移民区域周边地区的差距。截至2010年,在引黄灌区和扬黄灌区共安置79.3万余人。
吊庄移民不仅改善了移民生产生活条件,稳定解决了温饱,促进了灌区资源开发,实现了山川共济共同发展,有效缓解了山区人口和资源的双重压力的目的,还加强了山川经济技术和文化的交流,促进了贫困群众观念转变,增进了民族团结。 在同步和随后进行的几次移民工作中,自治区党委、政府始终把吊庄移民经验作为蓝本和基础,在基本前提不变的基础上,实事求是,立足实际,因地制宜地不断调整和完善工作措施,在复制中不断创新工作方法,实现了经济效益、社会效益和生态效益的最大化。
实践充分证明,生态移民是一项重大的扶贫开发工程,是从根本上解决中南部地区贫困问题的治穷之方、治本之策,是一条以工促农、以城带乡、以川济山、山川共建,具有宁夏特色的扶贫开发之路。
二
2011年,自治区党委、政府提出对中南部地区7.88万户、35万人实施移民搬迁,并作为自治区“两大战略”之一,写入“十二五”规划。探索移民新途径,确保移民搬得出;工程建设同推进,确保移民稳得住;创新管理新模式,确保移民管得住;突出产业促造血,确保移民能致富。此次移民搬迁在总体思路上,着力拓宽安置途径,着力发展劳务和特色产业,着力改善生产生活条件,着力提高劳动力素质,着力加强生态建设,用5年时间将生存条件极差地区的贫困群众搬迁到近水、沿路、靠城的区域;再用5年时间发展致富,努力把宁夏建设成为国家生态移民扶贫开发示范区,确保2020年与全国同步全面建成小康社会。
在搬迁目标上,整个“十二五”期间对中南部地区7.88万户34.6万人实施移民搬迁,规划县内安置35%,县外安置65%。到2015年全面完成搬迁安置任务,移民生产生活条件明显改善,初步形成以特色种养收入为基础、劳务收入为主体的新格局。到2020年实现脱贫致富,移民人均纯收入接近全区平均水平,安置区公共服务能力达到全区平均水平。
在安置方式上,采取山区川区结合、城市乡村结合、宜工宜农结合、集中插花结合等多种途径,以县外为主,在全区范围内对移民进行妥善安置。主要有五种方式:开发土地集中安置、适度集中就近安置、因地制宜插花安置、劳务移民就业安置、特殊人群敬老院安置。
在建设任务上,规划建设移民住房7.88万套407.5万平方米。按照节水灌溉的要求,配套建设农田水利设施。川区重点发展高效节水农业,山区重点发展旱作节水和集雨补灌农业。规划开发农田25.5万亩,改造农田32.6万亩。引导移民到沿黄经济区、重点城镇、工业园区、产业基地务工就业。规划实施劳务产业技能培训11.8万人,使劳务收入成为移民收入的主要来源。规划发展设施农业3.52万亩,养殖暖棚3.42万座,特色种植业46.55万亩。在移民安置区统一配套建设水、电、路、气、通讯、商贸等基础设施和教育、文化、卫生、广播电视等公共服务设施。规划建设安置区主干道816公里、巷道2694公里;新(扩)建教育设施30.1万平方米;建设村级(社区)活动场所5.2万平方米。实施迁出区生态恢复300万亩,完成迁入区生态建设8.7万亩。
在政策措施上,提出了住房、土地、户籍、财税、惠农、社保及其他等7项政策,明确了统一思想认识、加强组织领导、建立责任机制、科学编制规划、扶持产业发展、多方筹集资金、强化移民管理、加大宣传引导等八个方面的保障措施。
在社会管理上,也采取了一些新的有效措施。选好配齐移民村“两委”班子,全区现已全部安置到位的130个移民行政村和安置点,有123个配备了两委班子。建立健全移民新村联防治安队、妇女创业互助组、种养合作社、劳务经纪等自治组织,调动移民群众积极性,参与到新村的社会管理中,形成了移民自我发展、自我完善、自我管理的机制。设立和完善移民新村(社区)服务中心,采用“一站式”服务模式,按照“户随人走”原则,及时办理交割移民户籍、养老、医保、低保等社会关系结转手续。根据移民意愿及时签订土地流转经营、务工就业、教育培训、奶牛托管、温拱棚(圈棚)承包等合同或协议,确保移民经营权和受益权。加强宗教事务管理,移民安置区共建设清真寺等宗教活动场所114处。积极倡导和协调不同门宦合坊建寺,切实减轻信教群众负担,移民新村民族团结、宗教和顺。创新移民社会管理,2015年开展了移民新村的“评星定级”考核工作,全区有55个移民新村(社区)参与了评定,其中评定为五星级的移民村有37个,四星级移民村16个,二星级移民村2个,为加强移民新村社会管理、促进移民增收致富提供了经验,同时也为扶持移民村的产业发展提供了相关依据。
截至2015年10月底,全区“十二五”时期生态移民累计投入资金124.6亿元;累计完成移民住房主体建设7.65万套,占规划总任务7.88万套的97%;累计搬迁移民7.39万户31.79万人,占规划总任务34.6万人的92%;累计建成日光温室3502亩,大中拱棚建成12437亩,养殖圈棚建成31894座。开展教育培训12.55万人次,实现务工就业11.85万人。