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社会公平是我国建设和谐社会的重要内容，是现代社会首要的和基本的价值取向，也是我国进行制度设计和政策安排的基本依据。随着我国改革开放的不断深入，社会经济发展水平迅速提高，但是由于市场经济固有的规律带来的各群体的贫富分化和社会不公也在加剧，其中最为突出的表现之一就是城乡金融资源配置差距的不断扩大。自2006年底银监会宣布开放农村金融市场以来，新型农村金融机构作为传统农村金融的有益补充，已经开始建立并成为所在区域农户、企业融通资金的重要渠道。规范新型农村金融机构的发展，对增强农村经济发展活力、提高农村居民收入、协调社会各阶层利益关系、促进社会公平具有重要意义。
一、社会公平与农村金融体系
(一)社会公平概述。社会公平是在同等的规则下，人人享有同样的机会和权利，负有相同的责任和义务，最终达到各种资源和利益合理分配。
社会公平的实现路径如图1所示。其中，权利公平是指全体社会成员都有获得一定权益、能力和财富的资格；起点公平是指一切影响权利、义务选择的机会对全体社会成员而言是均等的；过程公平是说社会成员在参与社会、经济活动时，其遵循的规则和过程平等、公开；结果公平是指社会成员的结果或回报与其行为相适应。从逻辑上看，权利公平是社会公平的基础，起点公平是社会成员普遍得到发展的前提，过程公平是平衡社会关系的重要保障，结果公平是社会公平最具说服力的体现。社会公平应当正向、依次通过上述路径得以实现。然而由于家庭背景、环境、机遇等原因，各个环节完全平等是不可能的，这就需要政府通过行政、经济手段修正、消除不同社会成员在权利义务、资源占有、行为规则及利益分配等方面的不平等。一方面，各个环节内部不公平时可以进行先期的修正。如我国规定全体公民都有享受义务教育的权利，但是贫困地区仍然有学龄儿童上不起学的现象。这是一种典型的起点不公平，对此，国家出台了减免学费的措施，促使起点公平得以实现。另一方面，当先期环节不公平时，可以通过对后续环节规则的扩充或倾斜，达到后续环节的公平，如我国的最低生活保障制度就是在起点或者过程可能存在不公平的情况下，对弱势群体进行的后续补助，从而实现结果的相对公平。由此可见，运用行政或经济手段进行适当的调节，对社会公平的实现具有积极意义。
(二)目前我国农村金融体系中的不公平。1．起点不公平：农村金融服务基础薄弱。改革开放以来。我国城镇金融体系迅速发展，建立起了完善的支付结算网络，而农村至今尚未形成完善的支付结算体系。国家启动国有商业银行股份制改革后，农业银行逐步撤掉县域以下网点，各项业务向非农化倾斜；农村信用社缺乏有效的市场竞争，经营效率低下；邮政储蓄银行刚刚建立，其充分发挥支农作用还需假以时日；民间金融机构和组织由于其合法性身份和地位得不到承认，发展极为缓慢，农村金融服务在起点就落后于城镇金融。
2．过程不公平：农村金融供给低效。现存的农业银行基层网点单纯吸储上存，涉农贷款占总贷款的比重逐年下降；邮政储蓄银行在实行小额抵押贷款试点之前，实行只存不贷的制度，吸收的存款大部分流向城镇。农村信用社因而成为支农贷款的提供主体，但一方面其资金来源有限，难以满足新农村建设的资金需求；另一方面其贷款利率偏高，抑制了农户的贷款需求。而且，金融机构在向农户发放贷款时一般要求提供担保或抵押，但农户的土地、房屋等由于政策限制不能作为抵押品，农村商业性担保机构发展相当有限，农户难以获得金融机构的贷款。
3．结果不公平：城乡居民贫富差距扩大。国家统计局2005年6月份公布的统计数字显示。目前我国10％的富裕人口占有全部社会财富的45％，而最贫穷的10％的人口却只占有的全部社会财富的1.4％。这部分贫困人口绝大多数集中在农村，他们基本的生存需求并没有得到完全解决，同时其利益也得不到应有的保障。
农村金融发展中的不公平导致农户和中小企业的金融服务存在较大缺口，加剧了不公平状况，亟需通过其它经济主体参与到农村金融供给中来，对这一不公平进行先期或者-后续的修正。
二、发展新型农村金融机构可以有效促进社会公平
(一)发展新型农村金融机构是对社会公平的贯彻和完善 鉴于农业银行等正规金融机构撤离县以下农村地区的趋势很难逆转，农村信用社一家支农力度有限，只能通过新的金融供给主体以及特殊的政策扶持措施，来弥补农村金融服务的空白。村镇银行、农村合作金融机构、贷款公司等新型的农村金融机构就是弥补农村金融空白的重要手段。新型农村金融机构开办的宗旨是让金融供给严重不足的农村地区得到相应的金融服务，力争使不同层次的服务对象都能得到与其需求和能力相适应的金融服务，促进金融服务和金融需求的有效对接，解决由于外部不公平造成的这一弱势群体融资难等问题。
(二)新型农村金融机构支持社会公平曲实践
经中国银监会批准，2007年3月9日，全国首家由农民自愿入股组建的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的农村合作金融机构——吉林省梨树县榆树台镇国家村百信农村资金互助社正式挂牌营业。百信互助社的前身是百信农民合作社。2003年11月，国家村五户养羊农户，采取“有钱帮助没钱，内部开展互助，调节资金余缺”的形式，成立了百信农民合作社。2004年7月升级为百信农民资金合作社。合作社鼓励社员短期借款，社员10日内借款免息只收手续费，一年内的借款费用略低于当地信用社贷款利息，超过一年的贷款利息高于当地信用社的贷款利息，社员最高贷款不得超过股金的6倍，资金来源是社员入股的股金。截至2006年末，共发放66笔贷款，累计金额21万元，全部按时归还。新成立的百信农村资金互助社注册资本10.18万元，32位发起人募股金额从100元到1.01万元不等。互助社制定了《信贷管理办法》，扩大了社员最高贷款的金额，并可以吸收本社社员存款及向其它金融机构融入资金。
百信农村资金互助社作为新型的农村金融机构，能够通过向农村中小经济主体提供资金支持来维护其参与市场竞争的权利，保证起点公平。农村资金互助社成立后，可以向社员发放相当于股金10倍的贷款，为社员进行生产经营活动提供了基本的资金保证。社员可以通过付出数目较少的股金，得到相对较大金额、较低利率的贷款，用以投人生产经营中，从而获得了参与市场竞争的公平起点。
百信农村资金互助社有助于消除农村中小经济主体在经营过程中因意外灾害、竞争失败等因素导致的不公平，以维护过程公平，最终在一定程度上缩小所在区域社会发展结果的不公平。资金互助社通过参与者之间的紧密联系获得较为充分的信息，从而降低资金融通过程中的交易成本，实现资金从收入较高阶层向低收入阶层配置的帕累托改进。调节和缩小社员之间、城乡之间收入分配和生活水平上的差距，对在一定层次上克服分配不公平具有积极意义。 三、完善新型农村金融机构体系，促进社会公平实现
(一)目前新型农村金融机构对于理事会、监事会的产生及其权利义务、社员的权利义务等缺乏严谨的考量和明确的规定，而且部分机构难以摆脱。上而下的组织体系。另外，多数新型农村金融机构缺乏对内部各职能部门及工作人员进行管理和制约的方法和措施，严重制约了新型农村金融机构的健康发展。因此，应激励和引导新型农村金融机构完善法人治理结构，制定和完善内部管理制度。政府部门应当转变对新型农村金融机构的管理方式，从对新型农村金融机构的治理结构和内部运营进行自上而下的管制过渡到运用外部政策进行引导，使新型农村金融机构真正按照市场方式运行。
(二)现有的新型农村金融机构普遍存在风险防范和转移能力不强的缺陷。一方面，新型农村金融机构具备其它金融组织所不具备的信息优势，因而能够较为有效地控制和管理经营风险。但也正是由于这种优势，可能导致农村金融机构及其从业人员风险意识不强或恶意骗贷等现象的出现。另一方面。新型农村金融机构一般覆盖的地域范围较为狭小，难以在更大范围内分散和转移风险。要增强新型农村金融机构的风险防范能力，首先应当实行类似商业银行的准备金制度，将超过农村金融机构资本金的库存现金者存款的一定比例存人指定的商业银行。该商业银行负责对其资金流向进行监控；其次，在监管部门的指导下。参考农村信用社的授信评级办法。制定新型农村金融机构授信管理办法；第三，建立新型农村金融机构风险补偿机制，当新型农村金融机构发放的贷款因自然灾害等因素影响发生损失时。利用支农再贷款等对其给予扶持。
(三)新型农村金融机构发展初期一般较为分散而且规模较小，内控制度和体系不完善。各种指标的统计也存在不规范的情况，需要监管部门花大力气对其加以规范和引导。目前我国基层监管机构人力、物力有限，现有人员的素质也难以适应对新型农村金融机构进行全面、深入监管的要求。应注重培养专业化的监管队伍，并分批选派上级有经验的监管人员深入基层，帮助基层监管部门理顺监管体系，整合监管资源，完善监管方法；加强对农村金融机构管理人员的监督培训，充分发挥其内部监督的作用，缓解基层监管部门的工作压力。
(四)在新型农村金融机构发展初期，除社员以外，其它农户和中小企业还是倾向于将存款存入农行、邮储等传统的金融机构，而这些传统金融机构由于各种原因将大部分存款上存，导致新型农村金融机构资金来源紧张、盈利能力较低，严重制的了其可持续的能力。新型农村金融机构针对资金来源不足的问题，可以考虑与邮政储蓄银行、农业银行或者政策性银行合作。银行把资金批发给新型农村金融机构，由后者放贷，从而扩大金融供给；同时应当给予新型农村金融机构一定的利率浮动权，允许其在一定范围内上浮存款利率，调动农户在新型农村金融机构存款的积极性，增加资金供应。
(作者单位：中国人民银行济南分行山东经济学院)
一、社会公平与农村金融体系
(一)社会公平概述。社会公平是在同等的规则下，人人享有同样的机会和权利，负有相同的责任和义务，最终达到各种资源和利益合理分配。
社会公平的实现路径如图1所示。其中，权利公平是指全体社会成员都有获得一定权益、能力和财富的资格；起点公平是指一切影响权利、义务选择的机会对全体社会成员而言是均等的；过程公平是说社会成员在参与社会、经济活动时，其遵循的规则和过程平等、公开；结果公平是指社会成员的结果或回报与其行为相适应。从逻辑上看，权利公平是社会公平的基础，起点公平是社会成员普遍得到发展的前提，过程公平是平衡社会关系的重要保障，结果公平是社会公平最具说服力的体现。社会公平应当正向、依次通过上述路径得以实现。然而由于家庭背景、环境、机遇等原因，各个环节完全平等是不可能的，这就需要政府通过行政、经济手段修正、消除不同社会成员在权利义务、资源占有、行为规则及利益分配等方面的不平等。一方面，各个环节内部不公平时可以进行先期的修正。如我国规定全体公民都有享受义务教育的权利，但是贫困地区仍然有学龄儿童上不起学的现象。这是一种典型的起点不公平，对此，国家出台了减免学费的措施，促使起点公平得以实现。另一方面，当先期环节不公平时，可以通过对后续环节规则的扩充或倾斜，达到后续环节的公平，如我国的最低生活保障制度就是在起点或者过程可能存在不公平的情况下，对弱势群体进行的后续补助，从而实现结果的相对公平。由此可见，运用行政或经济手段进行适当的调节，对社会公平的实现具有积极意义。
(二)目前我国农村金融体系中的不公平。1．起点不公平：农村金融服务基础薄弱。改革开放以来。我国城镇金融体系迅速发展，建立起了完善的支付结算网络，而农村至今尚未形成完善的支付结算体系。国家启动国有商业银行股份制改革后，农业银行逐步撤掉县域以下网点，各项业务向非农化倾斜；农村信用社缺乏有效的市场竞争，经营效率低下；邮政储蓄银行刚刚建立，其充分发挥支农作用还需假以时日；民间金融机构和组织由于其合法性身份和地位得不到承认，发展极为缓慢，农村金融服务在起点就落后于城镇金融。
2．过程不公平：农村金融供给低效。现存的农业银行基层网点单纯吸储上存，涉农贷款占总贷款的比重逐年下降；邮政储蓄银行在实行小额抵押贷款试点之前，实行只存不贷的制度，吸收的存款大部分流向城镇。农村信用社因而成为支农贷款的提供主体，但一方面其资金来源有限，难以满足新农村建设的资金需求；另一方面其贷款利率偏高，抑制了农户的贷款需求。而且，金融机构在向农户发放贷款时一般要求提供担保或抵押，但农户的土地、房屋等由于政策限制不能作为抵押品，农村商业性担保机构发展相当有限，农户难以获得金融机构的贷款。
3．结果不公平：城乡居民贫富差距扩大。国家统计局2005年6月份公布的统计数字显示。目前我国10％的富裕人口占有全部社会财富的45％，而最贫穷的10％的人口却只占有的全部社会财富的1.4％。这部分贫困人口绝大多数集中在农村，他们基本的生存需求并没有得到完全解决，同时其利益也得不到应有的保障。
农村金融发展中的不公平导致农户和中小企业的金融服务存在较大缺口，加剧了不公平状况，亟需通过其它经济主体参与到农村金融供给中来，对这一不公平进行先期或者-后续的修正。
二、发展新型农村金融机构可以有效促进社会公平
(一)发展新型农村金融机构是对社会公平的贯彻和完善 鉴于农业银行等正规金融机构撤离县以下农村地区的趋势很难逆转，农村信用社一家支农力度有限，只能通过新的金融供给主体以及特殊的政策扶持措施，来弥补农村金融服务的空白。村镇银行、农村合作金融机构、贷款公司等新型的农村金融机构就是弥补农村金融空白的重要手段。新型农村金融机构开办的宗旨是让金融供给严重不足的农村地区得到相应的金融服务，力争使不同层次的服务对象都能得到与其需求和能力相适应的金融服务，促进金融服务和金融需求的有效对接，解决由于外部不公平造成的这一弱势群体融资难等问题。
(二)新型农村金融机构支持社会公平曲实践
经中国银监会批准，2007年3月9日，全国首家由农民自愿入股组建的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的农村合作金融机构——吉林省梨树县榆树台镇国家村百信农村资金互助社正式挂牌营业。百信互助社的前身是百信农民合作社。2003年11月，国家村五户养羊农户，采取“有钱帮助没钱，内部开展互助，调节资金余缺”的形式，成立了百信农民合作社。2004年7月升级为百信农民资金合作社。合作社鼓励社员短期借款，社员10日内借款免息只收手续费，一年内的借款费用略低于当地信用社贷款利息，超过一年的贷款利息高于当地信用社的贷款利息，社员最高贷款不得超过股金的6倍，资金来源是社员入股的股金。截至2006年末，共发放66笔贷款，累计金额21万元，全部按时归还。新成立的百信农村资金互助社注册资本10.18万元，32位发起人募股金额从100元到1.01万元不等。互助社制定了《信贷管理办法》，扩大了社员最高贷款的金额，并可以吸收本社社员存款及向其它金融机构融入资金。
百信农村资金互助社作为新型的农村金融机构，能够通过向农村中小经济主体提供资金支持来维护其参与市场竞争的权利，保证起点公平。农村资金互助社成立后，可以向社员发放相当于股金10倍的贷款，为社员进行生产经营活动提供了基本的资金保证。社员可以通过付出数目较少的股金，得到相对较大金额、较低利率的贷款，用以投人生产经营中，从而获得了参与市场竞争的公平起点。
百信农村资金互助社有助于消除农村中小经济主体在经营过程中因意外灾害、竞争失败等因素导致的不公平，以维护过程公平，最终在一定程度上缩小所在区域社会发展结果的不公平。资金互助社通过参与者之间的紧密联系获得较为充分的信息，从而降低资金融通过程中的交易成本，实现资金从收入较高阶层向低收入阶层配置的帕累托改进。调节和缩小社员之间、城乡之间收入分配和生活水平上的差距，对在一定层次上克服分配不公平具有积极意义。 三、完善新型农村金融机构体系，促进社会公平实现
(一)目前新型农村金融机构对于理事会、监事会的产生及其权利义务、社员的权利义务等缺乏严谨的考量和明确的规定，而且部分机构难以摆脱。上而下的组织体系。另外，多数新型农村金融机构缺乏对内部各职能部门及工作人员进行管理和制约的方法和措施，严重制约了新型农村金融机构的健康发展。因此，应激励和引导新型农村金融机构完善法人治理结构，制定和完善内部管理制度。政府部门应当转变对新型农村金融机构的管理方式，从对新型农村金融机构的治理结构和内部运营进行自上而下的管制过渡到运用外部政策进行引导，使新型农村金融机构真正按照市场方式运行。
(二)现有的新型农村金融机构普遍存在风险防范和转移能力不强的缺陷。一方面，新型农村金融机构具备其它金融组织所不具备的信息优势，因而能够较为有效地控制和管理经营风险。但也正是由于这种优势，可能导致农村金融机构及其从业人员风险意识不强或恶意骗贷等现象的出现。另一方面。新型农村金融机构一般覆盖的地域范围较为狭小，难以在更大范围内分散和转移风险。要增强新型农村金融机构的风险防范能力，首先应当实行类似商业银行的准备金制度，将超过农村金融机构资本金的库存现金者存款的一定比例存人指定的商业银行。该商业银行负责对其资金流向进行监控；其次，在监管部门的指导下。参考农村信用社的授信评级办法。制定新型农村金融机构授信管理办法；第三，建立新型农村金融机构风险补偿机制，当新型农村金融机构发放的贷款因自然灾害等因素影响发生损失时。利用支农再贷款等对其给予扶持。
(三)新型农村金融机构发展初期一般较为分散而且规模较小，内控制度和体系不完善。各种指标的统计也存在不规范的情况，需要监管部门花大力气对其加以规范和引导。目前我国基层监管机构人力、物力有限，现有人员的素质也难以适应对新型农村金融机构进行全面、深入监管的要求。应注重培养专业化的监管队伍，并分批选派上级有经验的监管人员深入基层，帮助基层监管部门理顺监管体系，整合监管资源，完善监管方法；加强对农村金融机构管理人员的监督培训，充分发挥其内部监督的作用，缓解基层监管部门的工作压力。
(四)在新型农村金融机构发展初期，除社员以外，其它农户和中小企业还是倾向于将存款存入农行、邮储等传统的金融机构，而这些传统金融机构由于各种原因将大部分存款上存，导致新型农村金融机构资金来源紧张、盈利能力较低，严重制的了其可持续的能力。新型农村金融机构针对资金来源不足的问题，可以考虑与邮政储蓄银行、农业银行或者政策性银行合作。银行把资金批发给新型农村金融机构，由后者放贷，从而扩大金融供给；同时应当给予新型农村金融机构一定的利率浮动权，允许其在一定范围内上浮存款利率，调动农户在新型农村金融机构存款的积极性，增加资金供应。
(作者单位：中国人民银行济南分行山东经济学院)