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小城镇建设的目标主要是完善和提高城镇政府的公共服务职能,实现公共服务的均等化。而小城镇管理体制的改革,就是要从“掌控型”向“职能型”政府转变。
小城镇建设的体制障碍
□最近,温州推出的“镇级市”改革受到各界广泛关注。您认为,这一制度创新发生的深层次原因是什么?
■“镇级市”出现的深层原因可以归结为现行小城镇管理体制的需要,改革的过程就是突破体制制约,寻求出路的过程。目前,我国小城镇政府管理体制沿袭了人民公社的大农业管理体制,并按行政等级设立,而且仍停留于乡镇管理层面。实施城镇管理职能的相应权限大部分集中于县级管理部门,从而导致小城镇政府普遍缺乏独立的行政决策权、行政管理权和执法权,尤其是财政、工商、税务、公安等垂直管理的部门,小城镇的管理手段被严重弱化;经济管理权限不能满足经济不断扩张的要求,在项目审批、城镇管理、规划执行上自主权不大;建设、治安、交通、卫生、环保等方面的执法权在县级以上部门,乡镇没有这些方面的执法职能,给城镇管理带来很多不便,并使它在城镇基础设施建设和公共服务供给方面难以真正有所作为。
例如,柳市镇,2009年全镇工业总产值高达376亿元,相当于内地的好几个县。全镇常住人口已突破25万人,城镇承载力受到很大的考验。而作为乡镇,柳市由于没有土地规划权,近5年来,出现了大量企业外迁的现象。据不完全统计,外迁企业产值高达300亿元以上,已超过柳市2006年工业总产值。
柳市镇仅仅是浙江省众多经济强镇的缩影,在浙江,现行管理体制下的众多小城镇在发展中都遇到类似的问题。
□您曾经指出,我国现有的小城镇政府管理体制已经成为小城镇可持续发展的体制性障碍。请您谈谈,这些体制性障碍主要有哪些?
■阻碍小城镇持续发展的管理体制主要有三类:一是行政管理体制,包括行政管理机构、基础设施、服务机构与小城镇功能不匹配,当地居民没有享受到城镇政府提供的基本公共服务和社会保障;二是财政体制,小城镇没有独立财权,其税收大部分被中央政府和省、市政府抽走,镇财政分成比例偏低,支出大,从而在城市化进程中面临着失业救济金、低保、医保、养老保险、廉租房、经济适用房等公共服务和社会保障方面无法独立解决的问题;三是城镇规划体制,现行的城镇规划体制还没有走出无序发展的老路子,基础设施共享率低,低水平重复建设严重,有的规划脱离实际,不考虑小城镇实际的财政能力,导致摊子铺得很大,土地资源浪费严重。
我们在调查中,常常听乡镇官员反映,在乡镇一级,教育上有责任无权力,财政上缺乏自主权。财权与事权不配套,造成乡镇财政运行困难,严重制约了小城镇建设和发展;而土地等资源的限制则又制约了当地产业的培育和升级;现有的行政审批体制导致效率低下;镇级管理部门没有执法权导致城镇管理难度大;镇政府统筹镇级部门的职能缺少导致行政执行力弱,难以形成合力。
现行城市化建设的弊病
□中央提出要将小城镇建设或说“新型城市化”作为下一步城市化的工作重点,这里的“新型城市化”是一个什么概念?
■新型城市化是相对于老的城市化来说的。老的城市化集中于大城市的建设,而对中国城市化的进程来说,新型城市化还有更多的内容,它是跟小城镇建设联系在一起的,它发展的重点不在大中城市,而在小城镇。
□“新型城市化”跟过去的“老城市化”具体区别在哪里?
■我们以前所谓的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建设主要是集中于大城市的建设,财政投入也集中于大城市。最关键的是,老的城市化,是建立在城乡二元分割的体制基础上,是不完全的城市化。
西方发达国家的城市化进程,是一个自然吸收农业人口的过程。农村人口向城市转移也是一个趋势,但现在我们的状况是什么呢?大城市通过发展和扩张,涌入大量的外来人员,包括外来务工者。一些农民工作为城市建设者,在城市里工作,等打完工了,绝大部分人仍然会回到农村。在城市里,他们没有基本的社会保障,住房等问题更没法得到解决。他们像候鸟一样迁徙,为城市建设做着贡献,工作结束之后还是要回到农村生活,生产与生活相分离。
□“新型城市化”就是要改变这种现状?
■对!老“城市化”会带来很多问题,比如大量农村空壳化,没法带动当地经济;另一方面,大量的农民工还是没有办法融入城市。这样的城市化,是不是很畸形呢?在英美等发达国家历史中,城市化过程都是人口逐渐汇集到城市,农民真正在城市里生根发芽,形成比较完整意义上的城市化,或者叫自然意义上的城市化。
我们现在提到的新型城市化,就是要解决这些问题。让农民可以在城镇创业,在城镇就业,在城镇安居,让他们从一个“农民”变成真正意义上的“市民”。
所以说,“老城市化”不是真正意义上的城市化,存在着弊端。农民工在城市里不能享受平等的待遇,用社会公正这个指标来衡量,是不合格的。
另外,我一直认为,在新型城市化中,应该把小城镇当成理想化的城市来建设。制度等软件可以修补,城市建设等硬件却很难推倒重来。现在小城镇的发展存在着无序混乱的现状,缺乏良好规划。政府在大兴土木之前,应该想到,自己手头上规划建设的城镇,在若干年后也会成为后辈的遗产。所以在建设过程中,要重视城市规划。良好的布局和规划需要得到更高层政府的重视,得到相应法规的保障。这样,我们才能给后代留下一些好的东西。同时,这也是对我们“掌控型”政府转变成“职能型”政府的基本要求。建设职能型政府,就是要回应、满足人民切身的利益和需要。
实现公共服务均等化
□在您看来,现行小城镇政府管理体制对小城镇可持续发展的主要负面影响是什么?
■在城乡二元分割的背景下,现行小城镇政府管理体制导致小城镇政府无法有效地回应和满足当地民众的要求,没有能力为小城镇居民提供均等化的公共服务。与大中等城市相比,小城镇基础设施建设严重滞后和公共服务供给水平普遍低下。
基础设施和公共服务关系到小城镇的运行效率,影响到小城镇规模经济效益。但是,目前小城镇在建设中普遍缺乏系统规划和配套建设,特别是缺少配套的公益设施,如教育、医疗卫生、供水、供电、排水、道路、交通、通讯、绿化以及污染治理等设施普遍落后匮乏,城市供水、燃气、公共交通等市政公用产品和服务的供给严重滞后,就业机会的创造、社会保障性住房的建设和供应、城市安全的规划和建设、社区建设、扶持弱势群体等方面成为制约小城镇发展的瓶颈。尤其是对进城务工的农民提供求职和用人等方面的就业服务、生活服务,如住房、子女教育、医疗、安居等社会保障方面也都严重短缺,对失地农民的就业服务、医疗等基本社会保障上也明显不足。
因此,要提高小城镇政府的公共服务水平,促进基础设施建设和公共服务的均等化,必须推进小城镇政府管理体制改革。
□改革现行城镇管理体制,推进小城镇建设的目标是什么?
■小城镇建设的目标主要是完善和提高城镇政府的公共服务职能,实现公共服务的均等化,进而形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的新型小城市。具体而言,一是扩大小城镇的规模,完善小城镇的基础设施,主要公共服务设施基本达到省内县级市城区水平,实现基础设施建设和公共服务均等化;二是优化产业结构,提高其竞争力;三是发展社会事业,满足当地民众对教育、文化、卫生等设施的需要,提高民众的生活质量;四是完善城镇结构体系,逐步形成大中小城市布局合理,功能互补的城市网络体系。
□为实现公共服务的均等化,应该在哪些方面创新小城镇政府的管理体制呢?
■在城镇化过程中,为实现公共服务均等化,扩大内需,实现社会经济可持续发展的目标,在强调发挥市场力量的同时,特别在市场失效和城镇化的初期,以及城镇化超常规发展时期,更需要改革现行小城镇管理体制,推进制度创新,重点是户籍制度、行政管理制度、投资融资制度、财税制度、土地使用和流转制度、规划体系以及社会保障制度。
具体言之,一是需要创新行政管理体制,用管理城市的体制来管理小城镇,包括行政管理机构、基础设施、服务机构都要与之配套,当地居民应享有基本的公共服务和社会保障,从而使得经济发展的成果惠及民众,切实保障公民的基本权益。为此,将权力下放到乡镇,这是改革的方向。乡镇一级政府直接面对群众,最了解当地的情况和民众的需求,将一部分行政执法权、审批权赋予乡镇,可以在一定程度上提高政府的办事效率,更好地回应民众需求。
二是解决公共财政问题,公共设施和服务的建设需要由公共财政作为保障,为此,应该改革省以下财政体制,省市县各级政府在安排财政预算时,应当适当向小城镇倾斜;要改革和完善房产税、印花税、城建税等地方税种,开征统一规范的物业税,为地方政府推进城镇化提供充裕资金;制定有利于小城镇就业的税收优惠政策,鼓励新型、高技术含量的劳动密集型企业发展,调整财政支出结构,完善转移支付制度,提高财政对教育和支农的投入比例,为农民进城创造条件,充分吸纳城镇化进程中的人口转移。
三是创新社会保障制度。重点解决流动人口的社会保障问题,尤其是赋予进城农民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇,允许进镇的农民保留其农村集体承包地的使用权或将使用权进行有偿转让,以解决农民离乡离土后的后顾之忧。
□当地民众十分期待改革,但也不乏质疑的声音,有人担心“镇级市”改革仅仅停留在口号上。
■确实,这里涉及改革的延续性问题,下个任期、下一位官员是否还会继续实施同样的政策?体制改革是全局性问题,严格意义上应由法律法规来保驾护航。现在下面的强镇扩权,都是地方上的创新,没有国家法律层面上的规定,这难免会导致“人走镇也歇”。当然,我们有“摸着石头过河”的传统,目前国家处在转型期,鼓励各个地方自主创新,“镇级市”就是一个很好的探索。
但是,光是地方创新也不行,“镇级市”改革没有法律依据,以后万一换了领导班子,又被改了过来,是经不起折腾的。所以现在还是缺少一个法律依据,我们希望,一旦研究和试点成熟,省一级等更高层级的政府机关,就应该大胆迈出制度改革的步伐。
(陈剩勇:浙江省政协常委、浙江工商大学公共管理学院院长、教授、博士生导师。主要研究方向:公共管理、地方政府治理等。)
相关链接:小城镇发展历程
小城镇一般是指建制镇政府所在地,具有一定的人口、工业和商业聚集规模,是当地的行政、经济和文化中心。据国家统计局统计,1949年,全国有建制镇2500多个,1953年为5402个,1978年降到2143个,1985年增加到2851个,1992年猛增到14182个,到1999年建制镇数目更达19000多个,2007年末全国共有建制镇19249个,全国城镇人口达59379万人,城镇人口占总人口比重为44.9%,比1978年的17.9%提高了27个百分点。小城镇人口的比重由1978年的20%上升到45%以上。
浙江大学城乡规划设计研究院院长王士兰教授介绍,20世纪70年代末以来,从农村发起的改革推动了中国小城镇的发展,小城镇开始从农村剩余产品的流通中心转变为农村政治、经济、文化中心。
自1994年以来,浙江省的小城镇改革主要分两个阶段:一是改革试点阶段。1994 年浙江省政府就提出推进小城镇综合改革试点,建设100个现代化的小城镇。1995年,全国57个小城镇开展小城镇综合试点,浙江有6个镇列入试点,1998 年,全省确定了112个综合改革试点镇。二是推进城市化阶段。2000年,浙江在实施城市化战略中确定了择优发展小城镇的原则,省政府确定了136个省中心镇。2006年,浙江在绍兴县的杨汛桥镇、钱清镇等5个镇进行中心镇培育工程试点。2007年5月,浙江在141个中心镇大规模推行强镇扩权;2010年3月,以民营经济著称的温州,大胆酝酿一项创新举措。温州市委、市政府公开提出,要努力将该市下属的柳市镇等5个强镇作为扩权改革的试点,解决责大权小的突出问题,建设成为“镇级市”。与传统的以权力下放为主要内容的扩权改革不同的是,温州的改革旨在让镇级政府承担其城市建设和管理的职能,赋予其城市管理的权限和能力,推动小城镇向现代化小城市转型。
小城镇建设的体制障碍
□最近,温州推出的“镇级市”改革受到各界广泛关注。您认为,这一制度创新发生的深层次原因是什么?
■“镇级市”出现的深层原因可以归结为现行小城镇管理体制的需要,改革的过程就是突破体制制约,寻求出路的过程。目前,我国小城镇政府管理体制沿袭了人民公社的大农业管理体制,并按行政等级设立,而且仍停留于乡镇管理层面。实施城镇管理职能的相应权限大部分集中于县级管理部门,从而导致小城镇政府普遍缺乏独立的行政决策权、行政管理权和执法权,尤其是财政、工商、税务、公安等垂直管理的部门,小城镇的管理手段被严重弱化;经济管理权限不能满足经济不断扩张的要求,在项目审批、城镇管理、规划执行上自主权不大;建设、治安、交通、卫生、环保等方面的执法权在县级以上部门,乡镇没有这些方面的执法职能,给城镇管理带来很多不便,并使它在城镇基础设施建设和公共服务供给方面难以真正有所作为。
例如,柳市镇,2009年全镇工业总产值高达376亿元,相当于内地的好几个县。全镇常住人口已突破25万人,城镇承载力受到很大的考验。而作为乡镇,柳市由于没有土地规划权,近5年来,出现了大量企业外迁的现象。据不完全统计,外迁企业产值高达300亿元以上,已超过柳市2006年工业总产值。
柳市镇仅仅是浙江省众多经济强镇的缩影,在浙江,现行管理体制下的众多小城镇在发展中都遇到类似的问题。
□您曾经指出,我国现有的小城镇政府管理体制已经成为小城镇可持续发展的体制性障碍。请您谈谈,这些体制性障碍主要有哪些?
■阻碍小城镇持续发展的管理体制主要有三类:一是行政管理体制,包括行政管理机构、基础设施、服务机构与小城镇功能不匹配,当地居民没有享受到城镇政府提供的基本公共服务和社会保障;二是财政体制,小城镇没有独立财权,其税收大部分被中央政府和省、市政府抽走,镇财政分成比例偏低,支出大,从而在城市化进程中面临着失业救济金、低保、医保、养老保险、廉租房、经济适用房等公共服务和社会保障方面无法独立解决的问题;三是城镇规划体制,现行的城镇规划体制还没有走出无序发展的老路子,基础设施共享率低,低水平重复建设严重,有的规划脱离实际,不考虑小城镇实际的财政能力,导致摊子铺得很大,土地资源浪费严重。
我们在调查中,常常听乡镇官员反映,在乡镇一级,教育上有责任无权力,财政上缺乏自主权。财权与事权不配套,造成乡镇财政运行困难,严重制约了小城镇建设和发展;而土地等资源的限制则又制约了当地产业的培育和升级;现有的行政审批体制导致效率低下;镇级管理部门没有执法权导致城镇管理难度大;镇政府统筹镇级部门的职能缺少导致行政执行力弱,难以形成合力。
现行城市化建设的弊病
□中央提出要将小城镇建设或说“新型城市化”作为下一步城市化的工作重点,这里的“新型城市化”是一个什么概念?
■新型城市化是相对于老的城市化来说的。老的城市化集中于大城市的建设,而对中国城市化的进程来说,新型城市化还有更多的内容,它是跟小城镇建设联系在一起的,它发展的重点不在大中城市,而在小城镇。
□“新型城市化”跟过去的“老城市化”具体区别在哪里?
■我们以前所谓的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建设主要是集中于大城市的建设,财政投入也集中于大城市。最关键的是,老的城市化,是建立在城乡二元分割的体制基础上,是不完全的城市化。
西方发达国家的城市化进程,是一个自然吸收农业人口的过程。农村人口向城市转移也是一个趋势,但现在我们的状况是什么呢?大城市通过发展和扩张,涌入大量的外来人员,包括外来务工者。一些农民工作为城市建设者,在城市里工作,等打完工了,绝大部分人仍然会回到农村。在城市里,他们没有基本的社会保障,住房等问题更没法得到解决。他们像候鸟一样迁徙,为城市建设做着贡献,工作结束之后还是要回到农村生活,生产与生活相分离。
□“新型城市化”就是要改变这种现状?
■对!老“城市化”会带来很多问题,比如大量农村空壳化,没法带动当地经济;另一方面,大量的农民工还是没有办法融入城市。这样的城市化,是不是很畸形呢?在英美等发达国家历史中,城市化过程都是人口逐渐汇集到城市,农民真正在城市里生根发芽,形成比较完整意义上的城市化,或者叫自然意义上的城市化。
我们现在提到的新型城市化,就是要解决这些问题。让农民可以在城镇创业,在城镇就业,在城镇安居,让他们从一个“农民”变成真正意义上的“市民”。
所以说,“老城市化”不是真正意义上的城市化,存在着弊端。农民工在城市里不能享受平等的待遇,用社会公正这个指标来衡量,是不合格的。
另外,我一直认为,在新型城市化中,应该把小城镇当成理想化的城市来建设。制度等软件可以修补,城市建设等硬件却很难推倒重来。现在小城镇的发展存在着无序混乱的现状,缺乏良好规划。政府在大兴土木之前,应该想到,自己手头上规划建设的城镇,在若干年后也会成为后辈的遗产。所以在建设过程中,要重视城市规划。良好的布局和规划需要得到更高层政府的重视,得到相应法规的保障。这样,我们才能给后代留下一些好的东西。同时,这也是对我们“掌控型”政府转变成“职能型”政府的基本要求。建设职能型政府,就是要回应、满足人民切身的利益和需要。
实现公共服务均等化
□在您看来,现行小城镇政府管理体制对小城镇可持续发展的主要负面影响是什么?
■在城乡二元分割的背景下,现行小城镇政府管理体制导致小城镇政府无法有效地回应和满足当地民众的要求,没有能力为小城镇居民提供均等化的公共服务。与大中等城市相比,小城镇基础设施建设严重滞后和公共服务供给水平普遍低下。
基础设施和公共服务关系到小城镇的运行效率,影响到小城镇规模经济效益。但是,目前小城镇在建设中普遍缺乏系统规划和配套建设,特别是缺少配套的公益设施,如教育、医疗卫生、供水、供电、排水、道路、交通、通讯、绿化以及污染治理等设施普遍落后匮乏,城市供水、燃气、公共交通等市政公用产品和服务的供给严重滞后,就业机会的创造、社会保障性住房的建设和供应、城市安全的规划和建设、社区建设、扶持弱势群体等方面成为制约小城镇发展的瓶颈。尤其是对进城务工的农民提供求职和用人等方面的就业服务、生活服务,如住房、子女教育、医疗、安居等社会保障方面也都严重短缺,对失地农民的就业服务、医疗等基本社会保障上也明显不足。
因此,要提高小城镇政府的公共服务水平,促进基础设施建设和公共服务的均等化,必须推进小城镇政府管理体制改革。
□改革现行城镇管理体制,推进小城镇建设的目标是什么?
■小城镇建设的目标主要是完善和提高城镇政府的公共服务职能,实现公共服务的均等化,进而形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的新型小城市。具体而言,一是扩大小城镇的规模,完善小城镇的基础设施,主要公共服务设施基本达到省内县级市城区水平,实现基础设施建设和公共服务均等化;二是优化产业结构,提高其竞争力;三是发展社会事业,满足当地民众对教育、文化、卫生等设施的需要,提高民众的生活质量;四是完善城镇结构体系,逐步形成大中小城市布局合理,功能互补的城市网络体系。
□为实现公共服务的均等化,应该在哪些方面创新小城镇政府的管理体制呢?
■在城镇化过程中,为实现公共服务均等化,扩大内需,实现社会经济可持续发展的目标,在强调发挥市场力量的同时,特别在市场失效和城镇化的初期,以及城镇化超常规发展时期,更需要改革现行小城镇管理体制,推进制度创新,重点是户籍制度、行政管理制度、投资融资制度、财税制度、土地使用和流转制度、规划体系以及社会保障制度。
具体言之,一是需要创新行政管理体制,用管理城市的体制来管理小城镇,包括行政管理机构、基础设施、服务机构都要与之配套,当地居民应享有基本的公共服务和社会保障,从而使得经济发展的成果惠及民众,切实保障公民的基本权益。为此,将权力下放到乡镇,这是改革的方向。乡镇一级政府直接面对群众,最了解当地的情况和民众的需求,将一部分行政执法权、审批权赋予乡镇,可以在一定程度上提高政府的办事效率,更好地回应民众需求。
二是解决公共财政问题,公共设施和服务的建设需要由公共财政作为保障,为此,应该改革省以下财政体制,省市县各级政府在安排财政预算时,应当适当向小城镇倾斜;要改革和完善房产税、印花税、城建税等地方税种,开征统一规范的物业税,为地方政府推进城镇化提供充裕资金;制定有利于小城镇就业的税收优惠政策,鼓励新型、高技术含量的劳动密集型企业发展,调整财政支出结构,完善转移支付制度,提高财政对教育和支农的投入比例,为农民进城创造条件,充分吸纳城镇化进程中的人口转移。
三是创新社会保障制度。重点解决流动人口的社会保障问题,尤其是赋予进城农民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇,允许进镇的农民保留其农村集体承包地的使用权或将使用权进行有偿转让,以解决农民离乡离土后的后顾之忧。
□当地民众十分期待改革,但也不乏质疑的声音,有人担心“镇级市”改革仅仅停留在口号上。
■确实,这里涉及改革的延续性问题,下个任期、下一位官员是否还会继续实施同样的政策?体制改革是全局性问题,严格意义上应由法律法规来保驾护航。现在下面的强镇扩权,都是地方上的创新,没有国家法律层面上的规定,这难免会导致“人走镇也歇”。当然,我们有“摸着石头过河”的传统,目前国家处在转型期,鼓励各个地方自主创新,“镇级市”就是一个很好的探索。
但是,光是地方创新也不行,“镇级市”改革没有法律依据,以后万一换了领导班子,又被改了过来,是经不起折腾的。所以现在还是缺少一个法律依据,我们希望,一旦研究和试点成熟,省一级等更高层级的政府机关,就应该大胆迈出制度改革的步伐。
(陈剩勇:浙江省政协常委、浙江工商大学公共管理学院院长、教授、博士生导师。主要研究方向:公共管理、地方政府治理等。)
相关链接:小城镇发展历程
小城镇一般是指建制镇政府所在地,具有一定的人口、工业和商业聚集规模,是当地的行政、经济和文化中心。据国家统计局统计,1949年,全国有建制镇2500多个,1953年为5402个,1978年降到2143个,1985年增加到2851个,1992年猛增到14182个,到1999年建制镇数目更达19000多个,2007年末全国共有建制镇19249个,全国城镇人口达59379万人,城镇人口占总人口比重为44.9%,比1978年的17.9%提高了27个百分点。小城镇人口的比重由1978年的20%上升到45%以上。
浙江大学城乡规划设计研究院院长王士兰教授介绍,20世纪70年代末以来,从农村发起的改革推动了中国小城镇的发展,小城镇开始从农村剩余产品的流通中心转变为农村政治、经济、文化中心。
自1994年以来,浙江省的小城镇改革主要分两个阶段:一是改革试点阶段。1994 年浙江省政府就提出推进小城镇综合改革试点,建设100个现代化的小城镇。1995年,全国57个小城镇开展小城镇综合试点,浙江有6个镇列入试点,1998 年,全省确定了112个综合改革试点镇。二是推进城市化阶段。2000年,浙江在实施城市化战略中确定了择优发展小城镇的原则,省政府确定了136个省中心镇。2006年,浙江在绍兴县的杨汛桥镇、钱清镇等5个镇进行中心镇培育工程试点。2007年5月,浙江在141个中心镇大规模推行强镇扩权;2010年3月,以民营经济著称的温州,大胆酝酿一项创新举措。温州市委、市政府公开提出,要努力将该市下属的柳市镇等5个强镇作为扩权改革的试点,解决责大权小的突出问题,建设成为“镇级市”。与传统的以权力下放为主要内容的扩权改革不同的是,温州的改革旨在让镇级政府承担其城市建设和管理的职能,赋予其城市管理的权限和能力,推动小城镇向现代化小城市转型。